CDAP - AC.2020.0339 - 2021-09-16 - A.________ /Département de l'environnement et de la sécurité - DES, Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Pully

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 septembre 2021

Composition

M. Stéphane Parrone, président; Bénédicte Tornay Schaller et Laurent

Dutheil, assesseurs.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Marc-Olivier BESSE, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Département de l'environnement et de

la sécurité - DES, représenté par la Direction générale de

l'environnement (DGE), Unité droit et études d'impact, à Lausanne,

2.

Direction générale du territoire et

du logement,

Service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Pully, représentée par Me Martin BRECHBÜHL, avocat à

Lausanne.

Objet

Permis de construire

Recours A.________ c/ la décision du Département de

l'environnement et de la sécurité du 28 octobre 2020 et la décision de la

Direction générale du territoire et du logement, refusant de délivrer

l'autorisation relative à la construction d'un ponton et la pose d'une bouée

d'amarrage sur le domaine public cantonal Le Léman, au lieu-dit ******** à

Pully.

Vu les faits suivants:

A.

La parcelle n° 829 de la Commune de Pully (ci-après: la commune) supporte

deux bâtiments d'habitation qui constituent la A.________. D'une surface de

1'773 m2, le bien-fonds est riverain, du côté sud et sur environ 26 m,

du Lac Léman dont la rive comporte à cet endroit des enrochements.

La parcelle supporte en limite de propriété et sur

sa longueur un tronçon du sentier des Rives du Lac, d'une largeur d'environ 1 m

et surplombant le lac, ainsi qu'une haie destinée à séparer ce chemin en dur

accessible au public et au bénéfice d'une servitude, de la partie privative de

la parcelle. Ce chemin mène à l'est comme à l'ouest à des petites plages en

sable accessibles à pied. A l'angle sud-ouest de la parcelle n° 829, en contrebas

du sentier, un petit îlot sur le lac abrite de la végétation et est relié à la

grève par un banc de sable, parfois situé sous l’eau, en fonction des variations

du niveau du lac. Le long du sentier des Rives du Lac, on relève la présence de

plusieurs escaliers et petits pontons pour piétons qui facilitent l’accès au

lac. La rive est largement artificialisée par des enrochements. A l'ouest de la

parcelle n° 829, deux enrochements servant de digue délimitent un petit port

privé, qui comprend également un petit bâtiment à proximité immédiate de l’eau sis

au sud de la parcelle n° 882. A l'est de la parcelle n° 829, à environ 300

m par le sentier, s'étend la zone du port de Pully, comprenant notamment un

parking, des parcs et des installations sportives publics, un débarcadère de la

CGN, ainsi que le port de Pully proprement dit.

B.

Le 8 juillet 2019, la A.________, par l'entremise de son administratrice,

a adressé à la Direction générale de l'environnement (DGE) une demande d'autorisation

pour la construction d'un ponton et d'une bouée d'amarrage sur le domaine

public lacustre. Le projet consiste à installer au droit de la parcelle n° 829

un ponton avec structure en acier galvanisé d'une longueur de 8 m et d'une

largeur de 1,2 m, avec une échelle et un portail d'accès, ainsi qu'une bouée

d'amarrage accessoire à 8 m de l'extrémité du ponton et dans son axe. La

demande exposait que les habitants des deux immeubles de la A.________, composée

de 6 appartements, utilisaient le lac pour leurs loisirs et aimeraient pouvoir encore

mieux profiter de cette proximité. Le ponton devait ainsi servir "pour

accoster (avec bouée d'amarrage accessoire) et ainsi pouvoir embarquer et

débarquer des passagers", "pour pouvoir facilement jeter une

annexe à l'eau pour atteindre les bouées situées au large (opération assez

périlleuse actuellement car les enrochements peuvent être glissants)" et

"pour la baignade". La demande était accompagnée d'un plan dressé

pour l'enquête et d'un devis d'un montant de 23'579 fr. 85 d'une société spécialisée

en travaux subaquatiques.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 6

septembre au 7 octobre 2019 et a suscité l'opposition datée du 4 octobre 2019 de

l'association B.________, représentant aussi B.________. L'opposante critiquait

l'atteinte au paysage en faisant en particulier valoir que le secteur riverain

était "déjà passablement envahi et défiguré par des installations

nautiques" et que l'installation projetée "gâche[rait]

fortement la vue sur le lac pour qui parcourt le sentier très fréquenté du bord

du lac".

Au sein de la DGE, le projet a été examiné par la

Direction des Ressources et du patrimoine naturels, Division Biodiversité et

paysage (DGE-BIODIV) qui l'a préavisé favorablement et a délivré l'autorisation

en matière de pêche en se prononçant de la façon suivante:

"1.

Projet

Le projet prévoit la construction

d'un ponton de 8.0 m de long et 1.20 m de large, accompagné par une bouée

accessoire à 8 m du ponton, coordonnées moyennes 2'539'955/1'150'770.

2. Situation

Le ponton s'insère dans un

contexte déjà très marqué par les activités nautiques par le périmètre de zone

d'amarrage en pleine eau de la commune de Pully.

La rive est largement

artificialisée par des enrochements et un cheminement riverain en dur complète

l'aménagement.

3. Analyse

Le ponton est de petite taille et

servira uniquement pour embarquer et débarquer des passagers (pas d'amarrage à

l'année) et à la baignade. Il n'aura pas d'influence sur la pêche

professionnelle, déjà actuellement impossible dans le périmètre de la zone

d'amarrage en pleine eau.

4. Conclusion

Vu ce qui précède, la DGE-BIODIV

délivre l'autorisation en matière de pêche, conformément à l'article 51 de la

loi du 29 novembre 1978 sur la pêche pour le projet mentionné ci-dessus et le

préavise favorablement.

Cette autorisation est soumise à

la condition suivante:

- Le ponton sera construit semblable

au ponton voisin (ponton simple, sans balustrade)"

La Direction générale de l'environnement, Direction

des Ressources et du patrimoine naturels, Division des ressources en eau et

économie hydraulique (DGE-EAU) n'a pas formulé de remarque. Le Chef de secteur

4 des lacs et des cours d'eau de la DGE-EAU a délivré un préavis favorable.

Le Service du développement territoriale (SDT, devenu

depuis la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a quant à lui

indiqué qu'il refusait de délivrer l'autorisation spéciale requise

(autorisation pour les constructions hors de la zone à bâtir) en relevant ce

qui suit:

"Selon

le Plan général d'affectation de la commune de Pully, le projet est situé dans

le domaine public des eaux (DP 9019).

Etant

prévus hors de la zone à bâtir, ces travaux demeurent soumis à l'autorisation

de l'autorité cantonale compétente en la matière (art. 25 al. 2 LAT), en

l'occurrence le service en charge de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 3 LATC)

Il examine si ces travaux sont conformes à l'affectation de la zone ou si une

dérogation peut être accordée (art. 81 al. 1 LATC).

Le projet consiste à construire un

nouveau ponton d'une longueur de 8 mètres et une bouée d'amarrage à environ 16

mètres au large dans le prolongement du ponton.

Selon la jurisprudence du Tribunal

fédéral (ATF 1A.279/2004/fzc du 21 septembre 2005), les installations nautiques

destinées à l'utilisation normale du lac doivent être examinées en conformité à

l'affectation du domaine public des eaux. Aucun intérêt prépondérant ne doit

cependant s'y opposer.

L'accès à pied au lac pour les

propriétés riveraines est notamment considéré comme un usage normal du lac. Tel

n'est pas le cas pour des installations nécessaires à accoster un bateau. Dans le cas présent, le projet soumis ne répond pas à un

besoin objectif avéré et n'est donc pas conforme à l'affectation de la zone

(art. 22 LAT).

En dérogation à l'article 22

alinéa 2 lettre a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de

nouvelles constructions ou installations si leur implantation hors de la zone à

bâtir est imposée par leur destination (art. 24 let. a LAT). Cela implique

notamment que la construction serve un intérêt public.

Dans le cas présent, l'intérêt

privé d'un propriétaire riverain à disposer d'une place d'amarrage à proximité

de sa propriété ne confère pas un caractère imposé par sa destination à la

construction projetée hors de la zone à bâtir. D'autre part, la construction

projetée, provoque un impact important sur le paysage. Le projet ne peut donc pas

être admis sous l'angle de l'article 24 LAT.

Au vu de ce qui précède, notre

service refuse de délivrer l'autorisation requise pour ces travaux non

conformes au domaine public des eaux et non imposés par leur destination (art.

22 al. 2 et 24 LAT)."

Par courrier du 1er novembre 2019, la

Municipalité de Pully (ci-après: la municipalité) a préavisé favorablement le

projet. Elle a rendu attentive la DGE quant à la présence d'un collecteur

communal d'évacuation des eaux claires, situé à proximité du ponton projeté et

susceptible de rentrer potentiellement en conflit avec l'aménagement prévu. Dès

lors, les travaux ne devront pas endommager ou condamner ce collecteur. De

même, le ponton ne devra pas perturber l'écoulement des eaux de ce dernier.

L'administration fédérale des douanes, région

garde-frontières V a délivré un préavis favorable.

C.

Par décision du 25 juillet 2019, la Cheffe du Département de

l'environnement et de la sécurité (DES) a refusé de délivrer l'autorisation au

sens de l'art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux

dépendant du domaine public (LPDP; BLV 721.01) pour la construction d'un ponton

et la pose d'une bouée d'amarrage accessoire au ponton. Cette décision cite en particulier

la prise de position de la DGTL et relève qu'étant donné ce préavis négatif, l'autorisation

de département au sens de l'art 12 LPDP ne peut être délivrée.

Le 2 décembre 2020, la A.________ (ci-après: la recourante)

a recouru contre la décision de la DGTL refusant de délivrer l'autorisation

spéciale et contre la décision de la Cheffe du DES devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut

principalement à la réforme de ces décisions en ce sens que l'autorisation

concernant le projet de construction d'un ponton et de pose d'une bouée d'amarrage

accessoire au ponton, d'une échelle et d'un portail d'accès au ponton sur le

domaine public cantonal "Le Léman", au lieu-dit "A.________"

est accordée, subsidiairement à leur annulation et leur renvoi aux autorités

intimées pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la

recourante considère que les fonctions du lac ne sont pas compromises par le

projet en cause, de sorte que celui-ci devait être autorisé en application de

l'article 12 LPDP. Elle estime également que les besoins qu'elle invoquait à

l'appui de sa demande justifient d'autoriser un tel ouvrage dans la mesure où ils

relèvent d'une utilisation normale de la rive du lac par le propriétaire du

fond riverain et que l'aménagement prévu est nécessaire pour permettre un usage

normal du lac; il est donc conforme à l'affectation de la zone et aurait dû

être autorisé. Subsidiairement, elle considère que l'implantation de cet

ouvrage à cet emplacement est exigé par sa destination, dès lors qu'il ne

saurait être réalisé ailleurs que dans le lac, au droit de la propriété. La

recourante invoque également une violation du principe d'égalité de traitement

dans la mesure où deux pontons, d'une longueur de 16 et 20 m, chacun muni

d'un ascenseur à bateau, ont été récemment autorisés à une trentaine de mètres

à l'est de l'emplacement prévu pour le ponton projeté, alors que la rive à

l'emplacement de ces deux pontons présente exactement les mêmes

caractéristiques que la rive à l'emplacement du ponton projeté. Elle reproche

encore à la DGTL de ne pas avoir correctement établi les faits sur lesquels

elle a fondé sa décision en omettant d'examiner la possibilité d'accéder à la

rive avec une embarcation et la possibilité concrète d'accéder au lac à pied en

passant par l'enrochement. A titre de mesure d'instruction, la recourante a requis

la production au dossier des autorisations de construire des pontons, jetées ou

ports privés délivrées à des personnes physiques ou morales privées par le

département compétent (actuellement DES) depuis 2014.

Dans sa réponse du 23 décembre 2020, la DGTL conclut

au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée avec suite de

frais et dépens. L'autorité intimée considère que, contrairement à ce que

prétend la recourante, il n'existe pas de besoin objectif de disposer d'un

ponton pour rejoindre une embarcation et que la propriété en question peut tout

à fait être utilisée conformément à sa destination ou vendue sans les ouvrages

projetés. Elle relève que le plan d'eau du lac peut être rejoint à pied, la rive

étant séparée de la propriété par un chemin public qui mène à l'est comme à

l'ouest à de courtes distances à des petites plages en sable accessibles à

pied. La pratique du stand up paddle n'est pas non plus selon elle un

besoin objectif permettant d'autoriser une nouvelle construction hors zone à

bâtir. Par ailleurs, elle estime que les conditions pour l'application du

principe de l'égalité de traitement dans l'illégalité ne sont pas réunies dans

le cas d'espèce et que l'intérêt public de maintenir libres les zones à protéger

autant que possible est de toute manière prépondérant à l'intérêt privé de construire

un ouvrage de convenance personnelle et non nécessaire.

Dans ses déterminations du 26 janvier 2021, la DGE (au

nom du DES également) indique que l'objet du recours relevant de la compétence

de la DGTL, elle n'a pas de remarques particulières à formuler en l'espèce. En

annexe à son écriture, elle a produit les autorisations de construire des

pontons, jetées ou ports privés délivrées à des personnes physiques ou morales

depuis 2018, indiquant que cela lui semblait suffisant afin d'évaluer la

situation en l'espèce.

Dans ses déterminations du 4 mars 2021, la municipalité

conclut, avec suite de frais et dépens, à l'admission du recours, en ce sens

que l'autorisation sollicitée par la recourante lui soit accordée. L'autorité

communale relève que, selon elle, aucun intérêt prépondérant ne s'oppose au

projet, étant précisé que diverses installations lacustres, notamment d'autres

pontons, existent déjà dans la zone en question. Elle mentionne également que

la zone fait l'objet d'un concept sectoriel d'aménagement, au sens de l'art. 4

al. 4 du Règlement communal sur l'aménagement du territoire, selon lequel

l'objectif général du secteur consiste à renforcer la qualité de l'espace

riverain tout en développant l'accueil d'activités de loisirs, de sports et de

tourisme. S'agissant en particulier du périmètre "Centre" du concept

sectoriel dit "Rives du lac", le Plan directeur communal prévoit

notamment la création de pontons publics dans cette zone et de points

d'amarrage pour les visiteurs (p. 56 du Plan directeur). Partant, la municipalité

a considéré que la création d'un ponton, certes privé, pouvait s'inscrire dans

les objectifs d'aménagement précités. Par ailleurs, au vu des dimensions

contenues de l'ouvrage projeté, elle estime que ce dernier ne porterait pas atteinte

au paysage.

La recourante a répliqué le 25

mars 2021 en maintenant ses conclusions et en renouvelant sa requête en production au dossier des autorisations de construire des pontons,

jetées ou ports privés délivrées à des personnes physiques ou morales par le

département compétent (actuellement DES) depuis 2014.

Le tribunal a tenu audience le 10 juin 2021 à Pully.

A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de

l'audience a la teneur suivante:

"[…]

La parcelle et sa délimitation d’avec le domaine public ainsi que

l’emplacement du ponton litigieux sont situés dans l’espace. L’enrochement délimitant

le bord du lac est observé.

M. C.________ rappelle les

caractéristiques du ponton projeté qui sera réalisé en acier galvanisé et précise

qu’il aura une longueur de 8 m, soit environ la moitié de la longueur des deux

pontons existants, construits à une vingtaine ou une trentaine de mètres à

l’est.

Le président explique que

l’inspection locale a pour but de constater la configuration des lieux (pontons

et enrochement existants, accessibilité au lac, etc.). La cour et les parties

se déplacent à l’angle sud-ouest de la parcelle.

Il est constaté la présence de

végétation sur le lac, dans la continuité de l’angle sud-ouest de la parcelle.

M. C.________ souligne que cette végétation est située sur un petit îlot et

qu’elle varie au gré des saisons. De même, l’îlot en question est parfois visible

et accessible et parfois situé sous l’eau, en fonction des variations du niveau

du lac.

Me Besse indique qu’il n’est pas

aisé de descendre sur la grève depuis le domaine public en raison de la hauteur

du muret qui les sépare. M. C.________ ajoute qu’il est effectivement dangereux

d’atteindre le lac en marchant sur l’enrochement. Or, il s’agit du seul accès

au lac à cet endroit. Il précise qu’il n’existe pas de rambardes ou de marches

comme à d’autres endroits, par exemple à la piscine de Pully. Actuellement, il

est contraint d’aller jusque chez D.________ avec son embarcation pour atteindre

le lac. Il n’est de plus pas possible d’approcher avec un bateau à cet endroit

pour embarquer ou débarquer des usagers. Une bouée permanente ne serait pas

nécessaire mais il faudrait au moins pouvoir embarquer et débarquer des personnes

et amarrer le bateau un certain temps.

Me Besse relève que tous les

pontons alentours sont privés et protégés par des grillages. Ils ne sont donc

pas utilisables.

Le président constate la présence

de bouées d’amarrage en pleine eau un peu plus à l’est. M. C.________ indique qu’il

s’agit d’une sorte de "supplément du port de Pully", localisé encore

plus à l’est.

M. E.________ confirme qu’une

concession du littoral a été accordée à la Commune de Pully à cet endroit, afin

de permettre l’amarrage fixe. Il confirme également qu’il ne s’agit pas de

bouées accessoires. Les bouées sont donc attribuées par la Commune qui doit en

assurer la gestion. L’Etat n’est pas compétent à cet égard.

M. C.________ expose que la PPE

est constituée de six appartements. Trois foyers disposent déjà d’un bateau,

tandis que d’autres sont en attente. Depuis deux ou trois ans, les membres de

la PPE ont ainsi émis la volonté de disposer d’un ponton, afin de faciliter la

connexion avec le lac. Actuellement, le port de Pully est le plus proche, mais

deux des trois bateaux précités sont amarrés au port de Lutry, tandis que le

troisième est amarré à une bouée située à proximité de la parcelle.

Me Besse souligne que la plupart

des pontons existants ne sont que très peu utilisés mais que dans la mesure où

ils sont privés et protégés, il n’est pas possible de les utiliser. Le ponton

litigieux serait quant à lui beaucoup plus utile puisqu’il bénéficierait à

toute la copropriété. Il ajoute avoir demandé les documents permettant

d’établir la pratique de l’autorité intimée au cours des cinq dernières années,

mais que seule la documentation relative aux trois dernières années a été

versée au dossier. Ces informations suffisent cependant à montrer que des

ouvrages similaires ont déjà été acceptés.

M. E.________ répond que la

pratique des autorités cantonales a évolué, en particulier sur la base de la

jurisprudence récente de la CDAP. La DGTL considère que la question topique est

celle de la clause du besoin: l’installation ou l’ouvrage est-il commandé par

un besoin ou par la convenance personnelle des intéressés ? En l’occurrence, la

demande est fondée sur la convenance personnelle des membres de la PPE et non

sur un besoin objectif de ponton à cet endroit. Le ponton ne correspondrait pas

à une utilisation normale du lac et ne serait ainsi pas imposé par sa

destination de sorte qu’il ne serait pas conforme à la zone et pourrait

uniquement être autorisé au bénéfice d’une dérogation. Or, selon l’art. 24 LAT,

une dérogation impose également un besoin objectif, condition qui ne peut être

remplie par des particuliers pour un ponton. Au soutien de ses explications, M.

E.________ cite un passage de l’arrêt AC.2020.0288 du 6 avril 2021.

Le président relève que des

pontons ont été autorisés récemment et interpelle M. E.________ sur ce point.

Ce dernier rappelle que la jurisprudence et la pratique ont évolué et que les

conditions posées sont désormais beaucoup plus strictes. Concernant en particulier

l’accès au lac, il ajoute que s’il n’est pas possible, il est alors envisageable

d’installer des escaliers ou une échelle. Dans le cas d’espèce cependant, le

lac est aisément accessible au sud de la parcelle (sans aménagement) mais également

par les aménagements qui existent déjà dans les environs.

A cet égard, le président précise qu’en

cheminant vers la parcelle depuis le port de Pully, la cour a constaté la

présence d’escaliers ou de petits pontons pour piétons qui facilitent l’accès

au lac.

M. C.________ souligne que la zone

où serait implanté le ponton est quasiment une zone portuaire.

Le président rappelle que la question

en l’espèce est celle de la délivrance d’une autorisation hors de la zone à

bâtir, ce que confirment les parties.

Dans ce cadre, M. C.________

indique que le ponton litigieux aurait la taille minimum, contrairement à d’autres

pontons des environs. Il ajoute qu’au moment de la construction de la PPE, le

besoin d’un tel ouvrage ne s’était pas encore faire ressentir, raison pour

laquelle il n’a pas été édifié immédiatement.

A la demande du précité, la cour

et les parties se rendent au sud de la parcelle no 882, située plus à l’ouest.

Il est constaté la présence deux

enrochements servant de digue qui délimitent une sorte de petit port privé, qui

comprend également un petit bâtiment à proximité immédiate de l’eau. Ces installations

sont manifestement récentes.

Sur cette base, M. C.________

explique qu’il n’est pas compréhensible que des propriétaires voisins puissent

réaliser de tels aménagements et constructions, alors que le simple ponton qu’ils

ont sollicité leur est refusé. L’équité commanderait au contraire d’autoriser

le ponton dont l’impact serait évidemment nettement moindre.

Mme F.________ souligne que la

parcelle adjacente disposait d’une ancienne concession de port. Ce dernier était

ensablé et lors de la vente de la parcelle, les propriétaires ont souhaité remettre

en état le petit port. Il s’agit donc d’une particularité historique.

La cour et les parties regagnent la

parcelle no 829. Il est constaté que le muret situé au sud de cette dernière et

qui sépare le chemin piétonnier du lac est d’une hauteur d’environ 80 cm […]".

Le 5 juillet 2021, la municipalité et la DGTL ont

informé le tribunal qu’elles n’avaient pas de remarque à formuler au sujet du

procès-verbal d’audience.

Par écriture du 16 août 2021, la recourante ont formulé

les remarques suivantes:

" […]

-

Page 2, premier paragraphe : M. C.________ a précisé que les

installations portuaires de D.________ sont privées et que, par conséquent, ni

lui-même ni les autres habitants de la PPE recourante ne sont autorisés à les

utiliser.

-

Page 2, premier paragraphe, dernière phrase : M. C.________ a

précisé que plusieurs des copropriétaires disposent de places d'amarrage permanentes,

dans un port ou au large, et que l'installation projetée n'est conçue que pour

accoster, c'est-à-dire pour embarquer ou débarquer des passagers ou du

matériel. La présence d'un corps-mort avec bouée situé à 8 mètres de

l'extrémité du ponton est nécessaire pour maintenir un bateau en place lors d'un

tel accostage, d'où son nom de bouée « de service ». Toutefois, une telle bouée

ne permet pas l'amarrage permanent d'un bateau.

-

Page 2, paragraphe 6 : les dossiers produits par la DGE

permettent de constater que dans au moins un dossier très récent présentant des

similitudes avec l'affaire en cause, une autorisation a été délivrée, dans

laquelle il est, de plus, expressément mentionné, comme principe général, que

les pontons modestes peuvent être autorisés dans les zones peu sensibles sur le

plan paysager. On renvoie à cet égard aux déterminations de la recourante du 25

mars 2021, p. 3. […]"

D.

La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

La décision attaquée, rendue par la Cheffe du DES,

peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est

intervenu en temps utile. La recourante, qui a demandé en vain l'autorisation

d'aménager un ponton avec une bouée d'amarrage a qualité pour recourir (art. 75

let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles

énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y

a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

En cours de procédure, la recourante a requis la production

au dossier de l'ensemble des autorisations de construire des pontons, jetées ou

ports privés délivrées à des personnes physiques ou morales par le département

compétent (actuellement DES) depuis 2014. L'autorité intimée a produit les

autorisations délivrées depuis 2018, indiquant que cela lui semblait suffisant

afin d'évaluer la situation en l'espèce. Ces pièces ont été versées au dossier.

a) Les parties ont le droit d'être entendues

(art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 LPA-VD). Cela inclut pour

elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur

détriment, d'avoir accès au dossier, de proposer et fournir des preuves quant

aux faits de nature à influer sur la décision, d’en prendre connaissance, de

participer à leur administration et de se déterminer à leur propos (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52/53; 141 V 557 consid. 3.1 p. 564; 140 I 99 consid.

3.4 p. 102/103, 285 consid. 6.3.1 p. 299, et les arrêts cités). L’autorité

reste toutefois libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves

administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière

non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures

proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son

opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131

Faits

I 153 consid. 3 p. 157, et les arrêts cités).

b) En l'occurrence, le dossier de la cause apparaît suffisamment complet pour permettre à la

Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause, les mesures

d'instruction requises par la recourante, tendant à produire l'ensemble des

autorisations délivrées depuis 2014 s'avérant superflues, compte tenu des décisions

récentes déjà produites. On relèvera par ailleurs que la pratique en la matière

a évolué au fil des ans (cf. consid. 3a ci-dessous) et dépend également étroitement

de la localisation des installations en question. Dès lors, par appréciation

anticipée des preuves, le tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance

de cause et renoncera aux mesures probatoires complémentaires sollicitées.

3.

La recourante estime que la DGTL n'a pas correctement

appliqué l'article 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700) en lien avec l'article 17 de cette même loi dans la

mesure où le ponton projeté serait nécessaire pour permettre un usage normal du

lac. Elle fait valoir que son projet ne compromet ni la protection de la nature

ni la protection du paysage, d'autres installations nautiques ayant du reste

été aménagées à proximité. La pesée des intérêts n'aurait pas été effectuée. La

recourante soutient qu'aucun intérêt public prépondérant ne peut justifier le

refus d'autorisation, et elle reproche à l'autorité intimée une violation du principe

de l'égalité de traitement.

a) Les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même

que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la

limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur le Registre

foncier, le cadastre et le système d'information du territoire, sont dépendants

du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire

vaudois – CDPJ, BLV 211.02; ancien art. 138a al. 1 ch. 1 et 2 de la loi du 30

novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse –

LVCC, BLV 211.01). Les choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis

à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664

al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]).

En vertu de l'art. 65 al. 1 CDPJ, l'exploitation et

le commun usage du domaine public font l'objet de dispositions spéciales. Il

s'agit en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur

l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public (LLC; BLV

731.01) qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux

dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit

que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans

l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du

domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une

concession dont la durée est de huitante ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour

les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que

la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le

règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs

et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation

et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal

(RLLC; BLV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de

concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il s’agit d’installations

communales (art. 84 RLLC). L’art. 4 al. 2 LLC prévoit que, pour des

installations provisoires ou de très faible importance, le département peut

accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps. Cette procédure

faisait l’objet d’une réglementation plus détaillée à l’art. 83 RLLC,

disposition qui a été abrogée le 20 janvier 2010. La construction d’installations

telles que celles qui sont ici en cause peut également être autorisée en

application de l’art. 12 LPDP qui, dans sa teneur actuelle, prévoit notamment

une "autorisation préalable" pour "tout ouvrage (construction,

remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement, dépôt, etc.) de

même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves, dans les cours

d’eau, sur leurs rives et dans l’espace cours d’eau" (cf. art. 12 al.

1 let. a LPDP).

La construction d’un ponton et d'une bouée d'amarrage

implique également la délivrance d’une autorisation fondée sur la LAT.

L'espace lacustre fait en effet partie des zones à

protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui comprennent notamment les cours d’eau,

les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1 let. a LAT). Par ailleurs, dans

l'énumération des principes régissant l'aménagement, l'art. 3 al. 2 let. c LAT

prévoit, à propos de la préservation du paysage, qu'il convient notamment de

tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public

l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci.

Cela ne signifie pas que les lacs et leurs rives doivent,

en vertu du droit fédéral, rester libres de constructions ou d'installations.

Les installations lacustres peuvent être admises - sur la base d'une

autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, le cas échéant

après l'adoption d'un plan d'affectation spécial (par exemple pour un port ou

des installations nautiques importantes), ou au contraire sur la base d'une dérogation

selon les art. 24 ss LAT - si leur implantation sur le lac ou sur la rive est

justifiée par des intérêts prépondérants ou si elle est imposée par leur

destination.

A cet égard, il convient tout d'abord d'examiner si

une autorisation ordinaire peut être délivrée en application de l’art. 22 al. 2

let. a LAT au motif que l'installation est conforme à l'affectation de la zone.

Dans un arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le

Tribunal fédéral, après avoir rappelé qu’une zone lacustre fait partie des

zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT, a relevé à ce propos que, dans la

mesure où un ponton est nécessaire pour permettre l’accès au lac du

propriétaire riverain, compte tenu notamment de l’absence d’autres aménagements

artificiels de la rive permettant aux nageurs d’entrer directement dans l’eau et

aux bateaux d’accoster, ce type d’accès fait partie de l’utilisation normale de

la rive du lac par le propriétaire du fond riverain, sous réserve qu'il soit

possible et juridiquement admissible selon le droit cantonal sur l’utilisation

du domaine public et conforme aux prescriptions spéciales sur la protection de

la nature. Le Tribunal fédéral en a déduit que, dans cette hypothèse, les ouvrages

nécessaires à cet accès sont en principe conformes à l’affectation de la zone à

protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT.

Selon le Tribunal fédéral, admettre la construction d'un ponton en tant que

construction ou installation conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2

let. a LAT) ne signifie cependant pas que l'autorisation de l'autorité

compétente, prescrite par l'art. 22 al. 1 LAT, est à l'instar d'un permis de

construire ordinaire une autorisation de police à laquelle le propriétaire du

fonds riverain aurait droit. L'application de ces normes de la loi sur l'aménagement

du territoire ne modifie ni la nature ni la portée de l'autorisation prévue, en

pareil cas, par le droit cantonal, qui est une permission précaire d'utiliser

le domaine public. Les autorités peuvent ainsi refuser d'autoriser un nouveau

ponton pour tout motif d'intérêt public pertinent, notamment si elles estiment

que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n'est pas établi (ATF précité

consid. 2.5).

S’agissant d’une installation prévue hors de la zone

à bâtir, la conformité est, de façon générale, liée à la nécessité, la

construction devant notamment être adaptée, par ses dimensions et son

implantation, aux besoins objectifs du propriétaire (ATF précité consid. 2.4).

Les autres conditions prévues par le droit fédéral et le droit cantonal doivent

être satisfaites. Doivent en particulier être prises en compte les exigences de

la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN), qui tend à

la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des

rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale sur la pêche du 21 juin

1991 (LFSP; RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de la

végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur progéniture

(art. 7 ss LFSP) (ATF précité consid. 2.7).

Il résulte de ces différentes prescriptions que la

réalisation de nouvelles installations par des particuliers concessionnaires sur

le domaine public du Lac Léman ne peut être admise que restrictivement. A cela

s'ajoute que selon la mesure E25 du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée dans

le cadre de la première adaptation du Plan directeur cantonal par le Grand

Conseil, dont il résulte que l'autorité cantonale compétente doit veiller à la

préservation du paysage des rives, notamment lors de l'octroi de concessions

pour les installations destinées aux activités nautiques. On peut relever que

cette exigence de la mesure E25 du PDCn – qui fait partie des éléments du Plan directeur

cantonal (signalés par des encadrés gris) qui ont force obligatoire pour les

autorités publiques – résulte d'un amendement à l'appui duquel avait

expressément été évoqué le problème des atteintes au paysage des rives dues aux

installations de mise à l'eau de canots à moteur (rails, pontons, etc.) (cf.

arrêt AC.2015.0206 du 21 juillet 2016 consid. 1b/bb).

Comme relevé dans la jurisprudence cantonale, cela a

Considérants

justifié depuis quelques années l'adoption d'une pratique plus restrictive,

chaque propriétaire riverain ne pouvant plus compter sur la possibilité d'aménager

un ponton sur le lac, au droit de sa propriété, pour autant que les dimensions

de l'ouvrage soient modestes (à propos de l'ancienne pratique, cf. ATF 132 II 10 consid. 2.3; à propos de l'évolution de la pratique, tendant à restreindre

le nombre des installations nautiques: arrêts AC.2020.0288 du 6 avril 2021;

AC.2019.0253 du 22 janvier 2020; AC.2018.0391 du 7 août 2019, AC.2015.0203 du 7

octobre 2016, AC.2015.0206 du 21 juillet 2016).

b) Le projet de la recourante consiste à aménager au

droit de sa parcelle une nouvelle installation nautique, soit un ponton d'une

longueur de 8 et d'une largeur de 1,2 m, avec une bouée 8 m plus loin dans

le lac. En l'espèce, la recourante fait valoir trois besoins s'agissant de

l'aménagement qu'elle requiert, à savoir le besoin d'accéder au lac pour se

baigner, le besoin d'accéder au lac pour pratiquer, par exemple, du stand up

paddle ou mettre à l'eau une embarcation légère permettant de rejoindre

un bateau amarré au large, et le besoin d'accoster depuis le lac avec un bateau.

La recourante considère que le projet litigieux est conforme à la zone. En

outre, elle soutient disposer d'un besoin objectif et invoque la jurisprudence

fédérale qui énonce les principes applicables pour accepter un ponton hors zone

à bâtir (ATF 132 II 10 précité, consid. 2.5). S'agissant de son intérêt, elle

expose que ses membres ne disposent d'aucun ouvrage leur permettant de

rejoindre une embarcation accostée et ne pouvoir dès lors atteindre leur bateau

depuis sa parcelle.

Comme évoqué, hors de la zone à bâtir, de façon

générale et notamment pour les zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT, le

territoire doit rester libre de construction autant que possible (art. 1 et 3

LAT, par analogie). La conformité à l'affectation de la zone est liée à la nécessité:

la construction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux

besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (ATF 132 II 10 consid. 2.4

p. 17; arrêt 1C_411/2018 du 28 octobre 2019 consid. 3.1).

En l'espèce, force est toutefois de constater que

des possibilités existent et permettent d'accéder au lac pour la baignade. Le

plan d'eau du lac peut être facilement rejoint à pied. En effet, la rive est séparée

de la propriété par un chemin public qui mène à l'est comme à l'ouest à de

relativement courtes distances à des petites plages en sable accessibles à

pied. Les membres de la recourante peuvent facilement utiliser ces emplacements

publics comme accès au lac pour la baignade ou pour mettre à l'eau une embarcation

légère ou un stand up paddle. Par ailleurs, en cheminant entre la parcelle

n° 829 et le port de Pully, distant d'environ 300 m, on peut constater la

présence d’escaliers ou de petits pontons pour piétons qui facilitent l’accès

au lac. Enfin, à l'endroit où l'installation litigeuse est prévue, les

enrochements réalisés rendent certainement l'accès au lac plus compliqué. On

peut toutefois partir de l'idée que toutes les personnes qui ont les capacités

physiques pour nager sont en mesure d'accéder au lac à proximité immédiate,

même si un petit muret, dont la hauteur dépend du niveau du lac doit être

franchi. En particulier, lors de la vision locale, le tribunal a pu constater

dans un angle formé par le sentier des Rives, la présence de végétation sur le

lac et d'une bande de sable permettant d'y prendre pied, sans danger particulier.

Une photographie versée au dossier permet de constater également que l'accès à

cette bande de sable ou au lac est encore plus aisé lorsque le niveau du lac

est haut puisque la hauteur du muret diminue d'autant. Bref, la configuration

des lieux ne requiert en l'occurrence pas une telle installation pour accéder

au lac depuis la parcelle de la recourante, compte tenu de l'existence de petites

plages et d'autres aménagements artificiels sur la rive qui permettent aux

nageurs d'entrer directement dans l'eau sans difficulté ou dangerosité excessives.

La réalisation d'un ponton ne présente aucun intérêt à cet égard.

La prolongation des pontons n'apparaît également pas

nécessaire pour l'utilisation de bateaux par les membres de la recourante. Force

est de constater en effet que sa parcelle se trouve à proximité immédiate du

port de Pully, où les embarcations de particuliers peuvent être amarrées et où des

passagers peuvent être aisément débarqués. La possibilité d'amarrer un bateau

existe à proximité. Il ressort également des écritures de la municipalité que les

possibilités à cet égard vont encore s'étoffer puisque que le Plan directeur communal

prévoit notamment la création de pontons publics dans cette zone et de points

d'amarrage pour les visiteurs. Le besoin décrit par la recourante, pour autant qu'il

puisse être pris en compte, relève exclusivement de la commodité personnelle et

n'est donc pas démontré. Les inconvénients qu'elle invoque doivent aussi être

relativisés: ils équivalent en réalité aux conditions ordinaires auxquelles

sont soumis la plupart des propriétaires de bateaux. Ces inconvénients ne

prévalent pas sur les intérêts publics que l'autorité intimée cherche à

protéger au moyen de sa politique tendant à laisser les rives du lac libres de

toute construction en application en particulier de l'art. 3 al. 2 let. c LAT. Par

ailleurs, la recourante ne fait pas état que son projet viserait à atteindre un

intérêt public quelconque.

Vu ce qui précède, il y a lieu de constater en

l'occurrence que la réalisation d'un ponton et d'une bouée ne répond pas à un

besoin clairement établi et qu'il n'existe en l'occurrence pas de besoin

objectif de disposer d'un ponton pour rejoindre une embarcation. L'absence de

nécessité objective de construire un ponton à cet endroit doit par conséquent

être confirmée. Le projet soumis n'est donc pas conforme à l'affectation de la

zone (art. 22 LAT).

S'agissant d'une dérogation au sens de l'art. 24

LAT, les critères n'en sont pas réalisés, le critère de l'emplacement imposé

par la destination de l'ouvrage étant en fait plus strict que celui du besoin

dans le contexte de l'art. 22 LAT (TF 1C_411/2018 du 28 octobre 2019

consid. 4 in fine). Aussi, lorsque, comme en l'espèce, un besoin objectif de

réaliser l'installation n'est pas avéré en vertu des exigences de l'art. 22

LAT, son emplacement ne sera à plus forte raison pas imposé par sa destination

au sens de l'art. 24 LAT. Il n'y a donc pas lieu de procéder plus avant à

l'examen des conditions posées par cette disposition.

Le département cantonal, en refusant d'octroyer la

concession, a ainsi fait une application correcte des règles concernant la

gestion et la protection des rives du lac.

4.

La recourante constate que les propriétés riveraines du lac situées dans

le voisinage possèdent soit un ponton privé soit un port privé, que des

autorisations pour l'édification de ponton ont été également récemment accordées

dans des circonstances similaires et évoque une jurisprudence récente

(AC.2021.0034 du 4 août 2021) en estimant qu'il ne se justifie pas de traiter

différemment les propriétaires qui bénéficiaient d'une autorisation à bien plaire

puis mis au bénéfice d'une concession de ceux qui n'en bénéficient pas.

a) Le droit à l'égalité de traitement est garanti

par l'art. 8 Cst. Il consiste en substance à traiter de manière identique ce

qui est semblable et de manière différente ce qui est dissemblable (ATF 142 V 316

consid. 6.1.1), étant précisé que les situations comparées ne doivent pas

nécessairement être identiques en tous points, mais que leur similitude doit

être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la

décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6).

b) Il est vrai qu'il existe des installations

nautiques aux alentours de la parcelle de la recourante, notamment plusieurs

pontons au droit de certaines propriétés, voire même un port privé s'agissant

de la parcelle n° 882. Toutefois, comme la jurisprudence l'a rappelé plus haut,

la pratique en matière de constructions ou installations sur un lac ou sur ses

rives a changé et on ne saurait se fonder sur la présence d'infrastructures

plus anciennes pour justifier de l'octroi d'une nouvelle autorisation. En

effet, notamment depuis l'adoption de la mesure E25 du PDCn, la pratique est

devenue toujours plus restrictive et consacre une volonté de restreindre le

nombre des installations nautiques.

La situation ne peut pas être comparée non plus à

des installations datant déjà de plusieurs années et ayant bénéficié d'autorisations

à bien plaire. Le projet litigieux, destiné à créer une nouvelle zone d'amarrage,

se distingue ainsi de la majorité des décisions produites par l'autorité

intimée qui visent la rénovation ou l'extension d'installations existantes ou le

renouvellement de concessions.

La recourante cite par ailleurs une autorisation

délivrée le 24 janvier 2019, pour la construction d'un nouveau ponton de 15 m

de long à Bourg-en-Lavaux dans laquelle la DGTL a précisé que la pratique

cantonale tendait à admettre la construction d'un ponton modeste dans les

secteurs peu sensibles du point de vue paysager et écologique. Elle estime que le

projet devrait être traité de la même manière, vu les préavis des services

spécialisés de la DGE qui ne mettent en évidence aucune atteinte au paysage ou

à l'environnement en cas de construction du ponton.

En l'occurrence, la seule existence de cette

autorisation sur le lac Léman ne suffit pas à retenir une inégalité de traitement,

chaque projet devant faire l'objet d'un examen spécifique notamment s'agissant

de l'intérêt ou des besoins invoqués et des caractéristiques de l'endroit où il

doit s'implanter. Quoi qu’il en soit, même en admettant que ce ponton aurait

bénéficié d’un traitement plus favorable dans des circonstances analogues, le représentant

de la DGTL a indiqué en audience que la pratique des autorités cantonales évoluait

en particulier sur la base de la jurisprudence récente (cf. not. AC.2020.0288

du 6 avril 2021) et que les conditions posées étaient désormais beaucoup plus strictes.

En l’occurrence, l'autorité intimée a clairement exprimé le fait qu'elle

entendait poursuivre une pratique restrictive lorsqu'elle statue sur les

demandes de nouvelles installations, étant pour le surplus rappelé que l'Etat

jouit d'une importante liberté d'appréciation dans la gestion de son domaine public

et, plus particulièrement dans l'octroi ou le refus de permission d'utilisation

de ce domaine excédant l'usage commun, et que la recourante ne dispose d’aucun

droit propre à pouvoir procéder à des aménagements sur le domaine public

cantonal, de tels aménagements relevant d'une permission précaire. Les

autorités peuvent ainsi refuser d'autoriser un nouveau ponton pour tout motif

d'intérêt public pertinent, notamment si elles estiment que le besoin de créer

un nouvel accès sur le lac n'est pas établi. La recourante ne saurait dès lors

être suivie lorsqu'elle soutient que l'on se trouve en présence d'une décision

arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement au seul motif

qu'on a refusé un projet qui serait conforme à la "pratique" évoquée dans

la décision du 24 janvier 2019.

Le grief de la recourante doit donc également être

écarté sur ce point.

5.

Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la confirmation

des décisions attaquées. Un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante

qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des

frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV

173.36.5.1). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

la décision du Département de l'environnement et de la sécurité du 28

octobre 2020 et la décision de la Direction générale du territoire et du

logement du 18 septembre 2020 sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la A.________

IV.

Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Lausanne, le 16 septembre 2021

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.