CDAP - AC.2021.0025 - 2021-06-02 - A.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 juin 2021

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Danièle Revey,

juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité

d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains,

Objet

permis de construire

Recours A._______ c/ décision de la

Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 7 décembre 2020 refusant l'installation

de panneaux solaires en toiture du bâtiment no ECA 29 sis sur la

parcelle no 1935.

Vu les faits suivants:

A.

La société A._______ est propriétaire de la

parcelle n°1935 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains.

Ce bien-fonds de 639 m2 supporte deux bâtiments: un bâtiment

commercial de 152 m2 au sol (n° ECA 29) et un garage (n° ECA 30). Il

est classé dans la zone de la ville ancienne du plan général d'affectation de

la commune. Il est bordé par la rue Pestalozzi, reliant le château à la rue des

Jordils.

B.

Yverdon-les-Bains figure en tant que ville à

l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (objet 5901

selon l'annexe à l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral

des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12])

Dans cet inventaire fédéral (ISOS), la

parcelle n°1935 est en partie située dans l'ensemble (E) 9 et en partie dans le

périmètre environnant (PE) I. Le plan du relevé à l'échelle 1:5000 marque de

façon assez grossière la limite entre les secteurs E 9 et PE I. On peut

cependant constater que le pan sud de la toiture du bâtiment n° ECA 29 est

clairement dans le secteur E 9. Les données cartographiques de l'inventaire

ISOS ont été reprises dans le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch):

il y est indiqué que la moitié sud du bâtiment n° 29, avec un pan de toiture

orienté au sud et un autre orienté au nord, est comprise dans le secteur E 9.

Pour le secteur E 9, l'inventaire ISOS

indique la désignation ou description suivante:

"Rue Pestalozzi et croisement avec la rue

des Jordils, villas et petites habitations, façades sur rue animées par des

pignons et des balcons en fer forgé, jardins de devant ceints de murets, espace-rue

rarement homogène, fin 19e siècle".

La catégorie d'inventaire est

"A"; l'objectif de sauvegarde est "A".

D'après les explications relatives à

l'ISOS de l'Office fédéral de la culture, la catégorie d'inventaire A indique

l'existence d'une substance d'origine. L'objectif de sauvegarde A préconise la

sauvegarde de la substance (conservation intégrale de toutes les constructions

et composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des

interventions parasites).

C.

Le 9 septembre 2020, A._______ a adressé au Service

de l'urbanisme de la commune une demande de permis de construire avec dispense

d'enquête pour l'installation de panneaux solaires photovoltaïques sur la

toiture plate du garage et sur la toiture inclinée (pan sud) du bâtiment

principal (n°29). Sur ce dernier bâtiment, le projet consiste à apposer dix

modules (16.7 m2) sur les tuiles du toit. La propriétaire a

également remis à la municipalité le formulaire "annonce d'installation

solaire ne nécessitant pas d'autorisation de construire".

Le 24 septembre 2020, la conseillère

municipale responsable du Service de l'urbanisme a rendu une décision d'octroi

du permis de construire pour l'installation de panneaux solaires sur la toiture

plate de l'annexe. Cette décision refuse en revanche d'autoriser l'installation

de panneaux solaires en toiture du bâtiment no ECA 29, avec en

substance la motivation suivante: une autorisation de construire est nécessaire

pour ce projet, en vertu de l'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès lors que le bâtiment fait partie

d'un quartier inscrit dans le périmètre 9 de l'ISOS auquel un objectif de

protection A a été attribué; sur la toiture de ce bâtiment, seule une

installation de panneaux solaires intégrée et reculée des arêtiers serait

envisageable.

D.

A._______ a formé contre cette décision un recours

administratif, traité par la Municipalité de la commune d'Yverdon-les-Bains

(ci-après: la municipalité). La propriétaire contestait le refus d'autoriser

l'installation de panneaux apposés sur le pan sud du toit de son bâtiment;

d'après elle, les intégrer à la toiture serait critiquable du point de vue

technique (risque de surchauffe, notamment) et économique (surcoût de 5'700

fr.).

Par une décision rendue le 7 décembre

2020, la municipalité a, rejetant le recours, confirmé la décision du Service

de l'urbanisme. Cette décision contient la motivation suivante:

"Le Service a accepté les panneaux photovoltaïques sur le garage. Il a

également estimé qu'une autorisation pourrait être délivrée si les panneaux

prévus en toiture étaient encastrés (à l'image du bâtiment voisin, rue

Pestalozzi 5) et disposés moins près des arêtiers.

La Municipalité promeut conjointement le

patrimoine et les énergies renouvelables, sans laisser l'un prendre le pas sur

l'autre. Par conséquent, nous vous invitons à revenir vers nous avec une

solution qui respecte ce qui précède".

E.

Agissant le 19 janvier 2021 par la voie du recours

de droit administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la municipalité du 7

décembre 2020, en lui accordant la possibilité de poser 10 panneaux

photovoltaïques, non intégrés, sur le pan sud de la toiture du bâtiment no

ECA 29.

Dans sa réponse du 18 février 2021, la

municipalité conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision

attaquée.

La recourante a répliqué le 10 mars

2021. La municipalité a déposé des déterminations complémentaires le 8 avril

2021.

Considérant en droit:

1.

La décision attaquée, qui refuse un permis de

construire (cf. art. 114 et 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), peut

faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens

des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36). La propriétaire de l'immeuble concerné a qualité pour

recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres

conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu

d'entrer en matière.

2.

La recourante ne conteste pas que la pose sur la

toiture de son bâtiment des panneaux solaires litigieux requiert l'octroi d'un

permis de construire, au sens de l'art. 22 al. 1 LAT ou des art. 103 ss LATC. A

cause de la réglementation du droit fédéral, la question de la nécessité d’une

autorisation de construire pour les installations solaires n’est pas évidente. L’art.

18a LAT dispose ce qui suit :

"1 Dans les zones à bâtir et les zones

agricoles, les installations solaires suffisamment adaptées aux toits ne

nécessitent pas d’autorisation selon l’art. 22, al. 1. De tels projets doivent

être simplement annoncés à l’autorité compétente.

2 Le droit

cantonal peut:

a.

désigner des types déterminés de zones à bâtir où

l’aspect esthétique est mineur, dans lesquels d’autres installations solaires

peuvent aussi être dispensées d’autorisation;

b.

prévoir une obligation d’autorisation dans des

types précisément définis de zones à protéger.

3 Les

installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels

d’importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation

de construire. Elles ne doivent pas porter d’atteinte majeure à ces biens ou

sites.

4 Pour le

reste, l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur des constructions

existantes ou nouvelles l’emporte en principe sur les aspects esthétiques."

Des dispositions d’exécution de l’art.

18a LAT figurent aux art. 32a et 32b de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement

du territoire (OAT; RS 700.1). Elles ont la teneur suivante :

"Art. 32a Installations solaires dispensées d’autorisation

1 Les

installations solaires sont considérées suffisamment adaptées aux toits

(art. 18a, al. 1, LAT) si

les conditions suivantes sont réunies:

a. elles ne dépassent pas les pans du toit

perpendiculairement de plus de 20 cm;

b. elles ne dépassent pas du toit, vu de face

et du dessus;

c. elles sont peu réfléchissantes selon l’état

des connaissances techniques;

d. elles constituent une surface d’un seul

tenant.

2 Les

dispositions concrètes fondées sur le droit cantonal traitant de l’intégration

desdites installations s’appliquent lorsqu’elles visent de manière

proportionnée la défense d’intérêts de protection justifiés et ne limitent pas

l’exploitation de l’énergie solaire plus strictement que l’al. 1.

3 Les

projets dispensés d’autorisation doivent être annoncés avant le début des travaux

à l’autorité délivrant les autorisations de construire ou à une autre autorité

déclarée compétente pour recevoir les annonces par la législation cantonale. La

législation cantonale fixe le délai dans lequel l’annonce doit être faite et

précise quels plans et autres documents doivent y être joints.

Art. 32b Installations

solaires sur des biens culturels

Sont considérés comme des biens culturels

d’importance cantonale ou nationale (art. 18a, al. 3, LAT):

a. les biens culturels au sens de

l’art. 1, let. a et b, de l’ordonnance du 29 octobre 2014 sur la

protection des biens culturels en cas de conflit armé, de catastrophe ou de

situation d’urgence;

b. les périmètres, ensembles et éléments

individuels figurant à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance

nationale à protéger en Suisse et assortis d’un objectif de sauvegarde A;

c. les biens culturels d’importance nationale

ou régionale répertoriés dans un autre inventaire adopté par la Confédération

sur la base de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la

protection de la nature et du paysage (LPN);

d. les biens culturels d’importance nationale

ou régionale auxquels des contributions fédérales au sens de l’art. 13 LPN

ont été accordées;

e. les constructions et installations entrant

dans le champ d’application de l’art. 24d, al. 2, LAT ou de l’art. 39, al. 2, de la présente

ordonnance en raison de la protection dont elles bénéficient;

f. les objets qui, dans le plan directeur approuvé

par la Confédération, sont désignés comme étant des biens culturels

d’importance cantonale au sens de l’art. 18a, al. 3, LAT."

Le bâtiment de la recourante est un

bien culturel au sens de l’art. 32b let. b OAT – à tout le moins la partie de ce

bâtiment sur laquelle il est prévu d'installer des panneaux solaires. Il

ressort en effet suffisamment clairement des éléments cartographiques

mentionnés plus haut (faits, let. B) que l'on se trouve, à cet endroit, dans un

ensemble auquel un objectif de sauvegarde A est attribué par l'ISOS. C’est

pourquoi une procédure d’autorisation de construire est nécessaire, en vertu de

l’art. 18a al. 3 LAT.

3.

La recourante prétend que, nonobstant la protection

du site ISOS, elle a droit à l'autorisation requise car, en substance, son

système d'installation des panneaux est préférable d'un point de vue

énergétique et économique, à celui préconisé par la municipalité.

a) Etant donné que dans une telle

situation régie par l'art. 18a al. 3 LAT, l'autorité communale doit se prononcer

sur l'octroi d'une autorisation de construire et procéder à une pesée des

intérêts – ce qu'elle n'a pas la possibilité de faire quand dans des situations

"ordinaires", elle doit simplement prendre acte d'une annonce du

propriétaire foncier, dans le cadre de l'art. 18a al. 1 LAT –, elle est tenue

d'appliquer la clause d'esthétique (art. 86 LATC) ainsi que les autres

prescriptions cantonales ou communales visant à la bonne intégration des

constructions et installations, comme dans toute procédure régie par les art.

103 ss LATC. Le droit fédéral énonce toutefois certains principes, pour cette

pesée des intérêts, qui l'emportent sur les normes de niveau inférieur. La LAT

prévoit que l'installation solaire ne doit pas porter d'atteinte majeure au bien

culturel (art. 18a al. 3 in fine LAT); cela signifie que les perturbations

mineures doivent être tolérées, seule une atteinte majeure au monument ou bien

culturel due à la pose d'une installation solaire pouvant s'opposer à l'octroi

de l'autorisation de construire (cf. Christoph Jäger, Commentaire pratique LAT:

Autorisation de construire, protection juridique et procédure, Zurich 2020, N.

53 ad art. 18a LAT). Plus généralement, le droit fédéral prévoit que l'intérêt

à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou

nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques (art. 18a al. 4

LAT; cf. à ce propos ATF 146 II 367).

b) Dans le cas particulier, la

recourante invoque différents avantages, d'après elle, de sa solution. Elle affirme

qu'il y a une différence de rendement entre des panneaux apposés sur un toit et

des panneaux intégrés dans la toiture: un système intégré aura tendance à

chauffer plus, ce qui se traduirait par une perte de production annuelle de 1.8

à 3.5%. Des panneaux apposés seraient un peu moins chers que des panneaux

intégrés (la fourniture et la pose du système coûteraient environ 31'000 fr.

pour des panneaux apposés, contre 37'000 fr. pour des panneaux intégrés) et ils

dureraient un peu plus longtemps. Il ne serait pas possible d'intégrer

totalement des nouveaux panneaux solaires dans une toiture existante, à cause

d'une surépaisseur due au panneau antifeu qu'il faudrait ajouter (ils

dépasseraient de 1 à 2 cm les tuiles environnantes, alors que la surface des

panneaux apposés est 15 cm au-dessus des tuiles).

La municipalité estime que ces

arguments ne sont pas concluants. Elle n'explique cependant pas clairement en

quoi des panneaux apposés porteraient une atteinte majeure, et non pas

seulement mineure, au quartier des rues Pestalozzi et des Jordils. Elle ne

conteste pas le surcoût causé par ce qu'elle exige, mais elle l'estime de

moindre importance, et justifié par le fait que le bâtiment se trouve dans une

zone protégée.

c) Avec les principes énoncés aux art.

18a al. 3 et 4 LAT, le droit fédéral restreint la marge d'appréciation des

autorités communales, lorsqu'elles appliquent le droit cantonal ou communal

(cf. ATF 146 II 367 consid. 3.1.1).

La question décisive n’est pas de

savoir si l'installation solaire litigieuse est suffisamment adaptée au toit,

au sens de l'art. 18a al. 1 LAT, et partant si elle pourrait être dispensée d’autorisation

si elle n’était pas prévue sur un bien culturel. Cela étant, il ressort des

plans que cette installation répond aux conditions énoncées à l'art. 32a al. 1

OAT en matière de forme ou de dimensions: elle ne dépasse pas le pan du toit

perpendiculairement de plus de 20 cm; elle ne dépasse pas du toit, vu de face

ou du dessus; elle constitue une surface d'un seul tenant. Pour une installation

respectant ces exigences, qui doit être posée sur un bien culturel, il faut des

motifs importants, en matière d’adaptation au toit ou d’intégration, pour

justifier le refus d’une autorisation de construire (cf. supra, consid. 3a).

En l'occurrence, même si l'autorité

communale ne s'oppose pas à l'installation de panneaux solaires sur le pan sud

du toit du bâtiment litigieux, elle a néanmoins refusé le permis de construire

requis par la recourante, pour un projet qui présente certains avantages du point

de vue de l'utilisation de l'énergie solaire (coût, rendement) par rapport à la

solution des panneaux intégrés dans la toiture.

Le législateur cantonal a prévu une

réglementation spéciale, pour ce genre de situation. La loi du 16 mai 2006 sur

l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) dispose ce qui suit, aux premiers alinéas de son

art. 14a:

"Art. 14a Commission consultative pour la

promotion et l'intégration de l'énergie solaire et de l'efficacité énergétique

1 Le

Conseil d'Etat met en place une commission dont l'objectif est de favoriser

l'usage et l'intégration des capteurs solaires et de l'isolation thermique dans

les bâtiments, en particulier lorsque ceux-ci concernent des biens culturels ou

des sites naturels sensibles ou protégés.

2 La

commission est à disposition des communes pour les aider dans le cadre de la

pesée des intérêts lors de la délivrance des permis de construire relatifs aux

capteurs solaires et à l'isolation thermique.

3 Elle

a un rôle de conseil.

4 Les

communes ont l'obligation de solliciter son avis avant de refuser une

installation solaire ou un assainissement énergétique.

[...]"

Etant donné que dans l'hypothèse de

l'art. 18a al. 3 LAT, il faut prendre en considération des intérêts dépassant

la sphère communale, la Commission consultative cantonale (ComSol) est réputée

être à même d'évaluer les avantages et les inconvénients d'un projet

d'installation solaire sur un bien culturel, sur la base d'une bonne

connaissance des aspects techniques ou architecturaux, et en pouvant tenir compte

des pratiques des différentes communes (voire de la façon dont le droit fédéral

est appliqué dans les autres cantons, pour les sites ISOS). L'avis obligatoire

prévu à l'art. 14a al. 4 LVLEne est propre à garantir une pesée des intérêts

appropriée ou complète, répondant aux exigences de l'art. 18a LAT, quand la

municipalité envisage de refuser un projet d'installation solaire.

D'après le dossier transmis par

l'autorité communale, l'avis de la ComSol n'a pas été requis dans le cas

particulier, ni par le Service de l'urbanisme ni ensuite, dans la procédure de

recours administratif, par la municipalité. Cette lacune a empêché la

municipalité d'effectuer une pesée correcte des intérêts en présence, la

prescription de l'art. 14a al. 4 LVLEne n'étant pas une simple règle d'ordre

(sur la page du site internet de l'Etat de Vaud consacré à la ComSol, la

Direction générale de l'environnement expose du reste qu'une décision de refus

de permis de construire sans consultation préalable de la ComSol n'est pas

valable).

d) Il s'ensuit que la municipalité a

violé le droit fédéral (art. 18a al. 3 LAT) et le droit cantonal (art. 14a al.

4 LVLEne) en refusant le permis de construire sans consultation préalable de la

ComSol et, partant, sans analyse complète de la gravité de l'atteinte que

causeraient au bien culturel des panneaux apposés et non pas intégrés – si,

comme la recourante l'affirme, cette solution est plus rentable ou économique

s'agissant de l'utilisation de l'énergie solaire.

Dans ces conditions, il n'appartient

pas à la CDAP de requérir elle-même l'avis de la ComSol et de se substituer à

l'autorité communale pour effectuer la pesée des intérêts. Au contraire, cette

tâche incombe en premier lieu à la municipalité, qui dispose néanmoins d'une

certaine liberté d'appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT).

4.

Le recours doit par conséquent être admis, la

décision attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à la

municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt –

c'est-à-dire, notamment, après avoir obtenu l'avis de la ComSol sauf si,

d'emblée, en procédant à une nouvelle appréciation, la municipalité estime

qu'elle peut délivrer le permis de construire requis (en pareil cas, l'avis de

la ComSol n'est plus obligatoire mais facultatif).

Vu l'issue de la cause, il se justifie

de statuer sans frais. La recourante, qui n'a pas mandaté un avocat, n'a pas

droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces

motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision prise le 7 décembre 2020 par la

Municipalité d'Yverdon-les-Bains est annulée et la cause est renvoyée à cette

autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 juin 2021

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral

suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux

conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral

(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des

articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.