CDAP - AC.2021.0053 - 2021-08-11 - A._____, B._____/Municipalité de Savigny, Direction générale du territoire et du logement

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 août 2021

Composition

M. Serge Segura, président; Mme Marie-Pierre Bernel, juge,

et M. Christian-Jacques Golay, assesseur.

Recourants

A.________

et B.________, à ********, représentés par Me Raphaël MAHAIM,

avocat, à Lausanne

Autorités intimées

Municipalité de Savigny

Direction générale du territoire et

du logement,

Service juridique, à Lausanne.

Objet

permis de construire

Recours A.________ et B.________

c/ décision de la Municipalité de Savigny du 14 décembre 2020 refusant le

permis de construire un bassin chauffé de 17 m2 enterré sur la

parcelle no 195 - CAMAC 194966

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ (ci-après également : les intéressés) sont depuis

2015 copropriétaires, chacun pour une demie, de la parcelle n° 195 du registre

foncier de la commune de Savigny. D'une surface de 3'643 m2,

celle-ci comporte une habitation de 245 m2 (ECA n° 723), un

bâtiment de 11 m2 (ECA n° B37), un accès, place privée de 319 m2,

un jardin de 2'790 m2 et une part de forêt de 278 m2. Au

nord, le bien-fonds, lui-même situé en zone agricole et aire forestière, est

bordé d'une forêt et, sur les trois autres côtés, d'une parcelle agricole.

B.

En 2007, B.________ a été victime d'un accident de quad et a subi en

particulier une fracture intra-articulaire du genou gauche. Il connaît depuis,

après une évolution positive, une dégradation de sa situation et des douleurs articulaires.

C.

Les intéressés ont obtenu le 17 novembre 2015 un permis de construire

n° 2388 (autorisation municipale pour construction de minime importance)

pour l'installation d'une pompe à chaleur par sonde géothermique verticale. La

Direction générale de l'environnement (DGE) avait délivré une autorisation de forer,

soumise à conditions, le 4 novembre 2015. Le descriptif des travaux précisait

notamment "[d]ans un futur proche, il est fort probable que l'on

installe une petite piscine enterrée. Il faudra donc prévoir et anticiper le

fait qu'à Savigny il est nécessaire de chauffer l'eau entre saison voir[e] même

l'été. A discuter."

Par l'intermédiaire de leur mandataire technique,

les intéressés ont également déposé le 11 décembre 2019 une demande visant à l'installation

de 42 m2 de panneaux solaires en toiture de leur maison.

Entre 2017 et 2019, des échanges ont eu lieu entre

les intéressés et les services de la commune de Savigny portant sur le raccordement

de leur parcelle aux eaux claires et usées communales. Ces travaux ont été

achevés courant 2021 et ont nécessité une augmentation de la dette hypothécaire.

D.

Il ressort d'un courriel adressé par B.________ à A.________ le 7 juillet 2015, qu'une

employée du Service du développement territorial (SDT – aujourd'hui Direction

générale du territoire et du logement [DGTL]) lui aurait indiqué notamment ce

qui suit :

"[…]

- La législation quant aux piscines est un vide juridique.

Les piscines sont autorisées (max 40 m2) et même si possible, complétement

enterrées, à fleur du jardin! (un bac pour faire 3-4 longueur le matin en prolongement

du jacuzzi. Ça pourrait bien le faire hein! Préchauffée par la pompe à chaleur

hein!)

[…]"

Le même jour, le prénommé transmettait par courriel

à l'employée concernée ses coordonnées et lui indiquait qu'il lui enverrait dès

que possible le numéro de parcelle et la commune, et viendrait peut-être présenter

son projet. Il adressait encore un courriel à la commune de Savigny un peu plus

tard, précisant qu'il désirait présenter son projet et discuter de la bonne procédure

à suivre. Il indiquait avoir un rendez-vous avec l'employée du SDT le 22

juillet 2015.

Par courriel du 13 juillet 2018, le SDT, division hors

zone à bâtir, a transmis à B.________ "la directive concernant les aménagements

des abords d'un bâtiment soumis au droit dérogatoire (24c LAT [ndr : Loi fédérale

du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire – RS 700] et 42 OAT [ndr : Ordonnance

du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire – RS 700.1])".

E.

Le 16 septembre 2019, les intéressés ont déposé une demande préalable en

vue de l'obtention d'un permis de construire pour un bassin de 17 m2

de plan d'eau. Le SDT a répondu le 20 janvier 2020 en indiquant en substance

qu'il préavisait négativement au projet. Par courrier du 18 mars 2020, les

intéressés ont demandé au SDT de reconsidérer son préavis. En substance, ils

évoquaient s'être fondés sur les indications données par un employé du SDT et

la directive figurant sur le site internet de l'Etat de Vaud, avoir dimensionné

leur pompe à chaleur et leurs panneaux solaires en fonction de la consommation

du bassin, avoir mis en conformité leur système d'évacuation des eaux usées

pour être "SDT compatibles", et avoir investi des sommes considérables

pour l'élaboration d'un projet s'insérant dans son environnement. Le SDT a

confirmé son préavis le 7 avril 2020 en indiquant au surplus que la création du

plan d'eau modifierait l'identité des abords du bâtiment et ne répondrait à

aucun des critères de l'art. 24c al. 4 LAT.

F.

Les intéressés ont déposé, le 9 septembre 2020, une demande de permis de

construire pour la construction d'un bassin chauffé enterré d'environ 17 m2

(5,9 m x 2,9 m de plan d'eau) ainsi que d'un local technique enterré de 8,7 m2.

Ce projet a fait l'objet d'une enquête publique du 3 octobre au 1er

novembre 2020 et n'a suscité aucune opposition. Dans le cadre de la synthèse

CAMAC n° 194966, rendue le 19 novembre 2020, la DGTL a refusé de délivrer

l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants :

"[…]

Le projet soumis à la présente procédure

de demande de permis de construire prévoit la création d'un bassin chauffé

d'une surface de 17m2 ainsi que d'un local technique enterré de 8.7 m2.

Dans un arrêt récent du 9 octobre

2019 (AC.2019.0123), le Tribunal cantonal a tranché, dans un cas similaire concernant

des aménagements extérieurs réalisés en zone agricole, qu'un jacuzzi n'a

d'autres finalités que d'offrir un espace d'agrément et de détente au

propriétaire. Il n'est pas conforme à la zone agricole dans laquelle il s'implante

et contribue à accentuer le caractère résidentiel des abords des bâtiments,

quand bien même il ne supprime pas un espace qui pourrait servir à l'agricole

puisqu'il s'implanterait sur une surface bétonnée.

Ainsi, la création d'un plan d'eau

de 17 m2 modifiant l'identité des abords du bâtiment et ne répondant à aucun

des critères de l'art. 24c al. 4 LAT (nécessaire à un usage d'habitation

répondant aux normes usuelles, nécessaires à un assainissement énergétique,

visant une meilleure intégration dans le paysage), il ne peut pas être admis

sous l'ange du droit dérogatoire (24c LAT et 42 OAT).

Au vu de ce qui précède, la piscine

et les aménagements et installations qui lui sont liés, te[l] le local technique,

ne peuvent pas être admis selon les dispositions du droit dérogatoire (art. 24c

LAT et 42 OAT).

Conclusion

En conclusion, après avoir pris connaissance

du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête publique ainsi

que des déterminations des autres services cantonaux, notre service refuse de

délivrer son autorisation pour les travaux soumis à l'enquête publique (art.

24c LAT et 42 OAT). Le permis de construire communal ne peut pas être

délivré pour ces travaux.

Le permis de construire devra être

refusé (art. 115 LATC)."

Par décision du 14 décembre 2020, la Municipalité de

la commune de Savigny (ci-après : la municipalité) a refusé la délivrance du

permis de construire demandé en se référant au contenu de la synthèse CAMAC n° 194966.

G.

Par acte de leur conseil du 1er février 2021, A.________ et B.________ (ci-après : les

recourants) ont déféré, en temps utile compte tenu des féries judiciaires, la

décision de la municipalité du 14 décembre 2020 et celle de la DGTL du 19

novembre 2020 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP) et principalement conclu, avec suite de frais et dépens, à leur

réforme en ce sens que le permis de construire un bassin chauffé de 17 m2

enterré sur la parcelle n° 195 est accordé. Subsidiairement, les recourants ont

requis l'annulation des décisions et le renvoi de la cause à l'autorité précédente

pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ils invoquent une

violation des art. 24c LAT et 42 OAT, le projet présenté étant à leur avis conforme

à ces dispositions et aux critères fixés pour les constructions dérogatoires

hors zone à bâtir. L'appréciation faite par la DGTL de l'arrêt CDAP AC.2019.0123

du 9 octobre 2019 serait erronée et ne suffirait pas à justifier le refus de l'autorisation

requise. En outre, les recourants considèrent que la décision de la DGTL viole

l'interdiction des comportements contradictoires, celle-ci ayant donné par le

passé des assurances qu'une piscine en zone agricole pouvait être admise.

La DGTL a répondu au recours le 1er mars

2021 et conclu, avec suite de frais et dépens, à son rejet et à la confirmation

de la décision attaquée. En substance, elle a réitéré que l'ouvrage projeté

n'était pas conforme aux dispositions de la LAT, et a contesté avoir eu un comportement

contradictoire, les contacts antérieurs à son préavis se limitant à des

renseignements généraux sur la pratique administrative et les conditions

générales des permis de construire. En outre, l'autorité administrative serait

obligée d'appliquer l'interprétation donnée par les autorités judiciaires dès sa

communication et l'octroi d'un permis de construire pour un objet à certains

propriétaires alors qu'un projet comparable a été refusé par le Tribunal

cantonal à d'autres propriétaires contreviendrait au principe de l'égalité de

traitement.

Le 22 mars 2021, la municipalité a déposé sa réponse

et s'en est remis à justice quant au sort du recours. Elle indique en substance

que, conformément aux dispositions légales, elle ne pouvait pas délivrer le

permis de construire sollicité dans la mesure où la synthèse CAMAC était

négative.

Par courrier daté du 17 mai 2021 et reçu au greffe

du tribunal le 17 juin 2021, dans le délai prolongé à cette fin, les recourants

ont renoncé à déposer une écriture complémentaire.

H.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

Les recourants ont requis une inspection locale.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti

par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la

Confédération suisse (Cst.; RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé

de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise

touchant sa situation juridique, de consulter le dossier, de produire des

preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à

tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 et les références; arrêt

TF 2C_501/2020 du 15 mars 2021 consid. 5.1). Les garanties minimales en matière

de droit d'être entendu découlant de cette disposition ne comprennent en principe

pas le droit d'être entendu oralement (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1 et les

références; arrêts TF 2C_737/2020 du 23 novembre 2020 consid. 2.3, 2C_460/2020

du 29 septembre 2020 consid. 4.2).

b) En l'espèce, le dossier, complet, contient notamment

un plan de situation qui indique l'implantation du bassin litigieux et permet

d'évaluer son impact sur les abords du bâtiment ECA n° 723, sur la parcelle et

sur son environnement. Une inspection locale n'est dès lors pas nécessaire et

la requête en ce sens peut être rejetée.

2.

Les recourants se plaignent d'une mauvaise application des art. 24c al.

4 LAT et 42 OAT. Ils estiment que la construction d'un bassin entre dans

l'usage d'habitation répondant aux normes usuelles et qu'elle devait être autorisée,

le projet envisagé dans l'arrêt CDAP AC.2019.0213, sur lequel s'est fondé la

DGTL, ainsi que les circonstances l'entourant étant différents.

La DGTL estime quant à elle que sa pratique

antérieure à l'arrêt précité était contraire au droit – au vu de ses considérants

– et qu’elle a en conséquence adapté sa pratique. Elle se fonde également sur l'arrêt

CDAP AC.2019.0327 du 23 février 2021 qui à son sens prescrit que de nouvelles

constructions et installations ne peuvent être admises en application de l'art.

24c LAT.

a) Pour tous les projets de construction situés hors

de la zone à bâtir – comme en l'espèce -, il incombe, conformément à l'art. 25

al. 2 LAT, à une autorité cantonale de décider si ceux-ci sont conformes à

l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. La

municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité cantonale,

octroyer un permis de construire. L'autorité cantonale compétente est

habilitée, lorsque l'autorisation ne peut pas être délivrée, à ordonner la

remise en état ou à admettre le maintien de tout ou partie des installations

litigieuses (arrêt CDAP AC.2012.0108 du 15 octobre 2013 consid. 1 et les

références citées). Dans le canton de Vaud, cette compétence est déléguée à la

DGTL.

b) aa) L'art. 24c LAT, intitulé "Constructions

et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à

l'affectation de la zone", dispose ce qui suit:

"1 Hors de la zone

à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément

à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone

bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L’autorité compétente

peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur

transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,

pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 Il en va de même des

bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui

leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant

l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit

fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences

négatives pour l’agriculture.

4 Les modifications apportées

à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage

d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique

ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas,

les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être

remplies."

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est

restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir,

qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement

de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux

constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en

vigueur à l'époque (art. 41 OAT), soit en principe avant le 1er

juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971

sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le

principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396

consid. 4.2.1, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 719; cf. également

arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1, 1C_318/2013 du 10 décembre

2013 consid. 4.1.1, 1A.17/2004 du 19 mai 2004 consid. 2.2.4, publié in ZBl

106/2005 p. 384 et RDAF 2006 I, p. 626).

Aux termes de l'art. 42 al. 1 OAT, une

transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est

considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de l'installation

et de ses abords est respectée pour l'essentiel; le moment déterminant pour

l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de

l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non

constructible. La question de savoir si l'identité est pour l'essentiel respectée

est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 1ère

phrase OAT). D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue

lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et

l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du

point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les

transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant

de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b, 123 II 256 consid. 4;

arrêt TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1). Cette exigence ne va

toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations

autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions ou

installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (arrêt TF

1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1).

La question de savoir si l'identité de la

construction ou de l'installation est respectée ne dépend pas d'un élément en

particulier. L'examen global requis devra notamment prendre en compte l'aspect

extérieur de la construction, la nature et l'intensité de son utilisation, le

nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique,

les incidences de sa transformation sur l'organisation du territoire et

l'environnement, ainsi que le coût des travaux, qui reflète en effet souvent

l'ampleur de l'intervention. La démolition d'une petite ferme et son

remplacement par une maison de vacances moderne ne respecterait pas l'identité

de la construction, car l'état postérieur aux travaux ne serait à aucun égard

"le même" qu'avant (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire

hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 28 ad art. 24c LAT).

L'appréciation du respect de l'identité de la construction

s'est complexifiée avec l'introduction de l'al. 4, qui visait à répondre à la

crainte que l'élargissement du champ d'application matériel de l'art. 24c LAT

aux nombreuses fermes désaffectées n'entraîne la transformation d'une grande

partie du paysage rural. Depuis cette révision, les modifications apportées à

l'aspect extérieur des bâtiments ne sont admissibles que si elles sont

nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ou à un assainissement

énergétique, ou à une meilleure intégration dans le paysage (arrêt TF 1C_247/2015

du 14 janvier 2016 consid. 4.2). Des modifications peuvent être qualifiées de

nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles

sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards

modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction

d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli / Michael

Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir,

Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19).

L’adjectif "nécessaire" doit être interprété de façon restrictive (Muggli,

op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT). L'al. 4 de l'art. 24c LAT vise en particulier

à empêcher la disparition latente du caractère typique des paysages à la suite

de la démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par

des bâtiments d'un caractère visiblement différent (Rapport explicatif de la

Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie

du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale

Constructions hors des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539).

Dans son rapport intitulé "Nouveau droit de

l’aménagement du territoire - Explications relatives à l’ordonnance sur

l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre", au

chapitre V intitulé "Autorisations au sens de l’article 24c LAT:

modifications apportées aux constructions et installations devenues contraires

à l’affectation de la zone" (dans la version du 23 février 2007,

actuellement en vigueur), l'Office fédéral du développement territorial

(OFDT-ARE) indique qu'en principe un agrandissement extérieur au sens des art.

24c LAT et 42 al. 3 let. b OAT suppose un lien matériel entre le bâtiment principal

et l'annexe projetée, mais qu'il est possible de déroger à ce principe

lorsqu'il est impossible d'envisager un lien matériel entre un bâtiment existant

et l'agrandissement projeté, et que l'installation annexe a un lien étroit avec

la construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (p. 10, pt. 3.3.2).

Il cite l'exemple d'un garage isolé, qui peut être considéré comme une extension

du bâtiment d'habitation lorsque la configuration du terrain et la forte pente

empêchent que le garage soit accolé au bâtiment (annexe 2, exemple 4).

bb) La DGTL a émis une "Fiche

d'application" intitulée "Constructions et installations hors zone à

bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit"

dont la dernière version datant de décembre 2020 est disponible sur le site

Internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch), sous les onglets "Thèmes"

> "Territoire" > "Aménagement" > "Hors zone à

bâtir". Celle-ci prévoit ce qui suit concernant les nouvelles constructions

:

"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS

3.1 Nouvelles constructions et

installations

Seules les constructions et installations

conformes à la zone (art. 22 LAT), qui sont imposées par leur destination (art.

24 LAT), ou les objets qui ne sont pas soumis à un permis de construire (art. 68a

RLATC) – peuvent être admis.

Les installations techniques enterrées

(p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non assujettis à autorisation

ne sont pas considérés comme des constructions dont la surface serait imputable

au potentiel d’agrandissement du bâtiment principal.

3.2 Panneaux solaires

[…]

3.3 Terrasse

[…]

3.4 Clôtures

[…]

3.5 Objets non soumis à

autorisation

Par bâtiment principal, indépendamment

du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6 selon la

liste ci-dessous) peut être érigé dans ses abords (environ 10 mètres) sans

permis de construire (annonce obligatoire à la municipalité et à la DGTL). Le

nombre total d’objets peut être limité en fonction de leur intégration.

1. une pergola ouverte et non

couverte de 12 m2;

2. un cabanon de jardin de 8 m2 ou

une serre de 8 m2;

3. un abri à vélo de 6 m2;

4. une fontaine ou une installation

de jeu;

5. un barbecue;

6. une piscine amovible de petite taille

jusqu’à 10 m3 proche du bâtiment. Les piscines plus grandes, les étangs et les

jacuzzis sont exclus;

7. un sentier piétonnier privé.

Outre ces objets, des éléments mobiliers

de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis

si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.

Les objets susmentionnés ne doivent

pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la

construction principale. Ils doivent être localisés à proximité du bâtiment

principal (distance d’environ 10 m). Les objets mobiles (caravanes, remorques,

bateaux), non utilisés pendant la saison morte, doivent être entreposés sur des

places existantes."

Dans sa teneur précédente, du mois d'août 2017,

cette Fiche prévoyait notamment :

"3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS

Les nouvelles constructions et

installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction

ou installation érigée selon l’ancien droit.

[...]

Par bâtiment principal, indépendamment

du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6) non

soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total d’objets

peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du bâtiment

principal :

1. une pergola de 12 m2;

2. un cabanon de jardin de 8

m2 ou une serre de 8 m2;

3. un abri à vélo de 6 m2;

4. une fontaine, un barbecue ou

une installation de jeu;

5. un sentier piétonnier

privé;

6. des panneaux solaires au

sol de 8 m2.

Outre ces objets, des éléments

mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent

être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas

modifié.

Les objets susmentionnés ne doivent

pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la

construction principale.

Ils doivent être localisés à

proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m)

[…]

5. PLANS D’EAU, PISCINES ET

JACUZZIS

Les plans d’eau, piscines et

jacuzzis sont interdits dans les zones agricoles et viticoles protégées, les

forêts, les inventaires IFP et IMNS, les sites protégés par l’UNESCO ainsi que

dans les sites ISOS d’importance nationale.

Ailleurs, un plan d’eau, une

piscine ou un jacuzzi peut être admis aux conditions suivantes :

- l’objet doit s'intégrer

harmonieusement dans les abords du bâtiment principal;

- dans les zones viticoles, les

plans d'eau, les piscines et les jacuzzis ne sont pas admis s'ils sont visibles

depuis l'extérieur de la parcelle concernée;

- le plan d'eau utile et son local

technique enterré ne doivent pas dépasser 40 m2;

- l'objet ne doit pas générer des

mouvements de terre supérieurs à 50 cm en amont et en aval;

- l'objet doit être localisé à

proximité du bâtiment principal (distance maximale d'environ 10 m);

- pour les piscines naturelles, la

surface de régénération ne doit pas dépasser la surface utile;

- les aménagements qui bordent le

plan d'eau (dallettes, plancher, etc.) doivent être mis au strict minimum;

- les piscines gonflables et/ou amovibles

ne doivent pas dépasser 20 m2; elles doivent être démontées dès que leur usage

a cessé."

cc) La DGTL expose avoir procédé à une adaptation de

sa directive à la suite des considérants de l'arrêt rendu par la CDAP le 9

octobre 2019 (AC.2019.0123). Celui-ci portait notamment sur la régularisation d'une

pergola d'environ 17 m2, d'une terrasse d'environ 65 m2,

d'un jacuzzi, de l'annexe qui l'abritait ainsi que de son accès. A ce sujet,

l'arrêt précité retenait (ad consid. 3c) :

"Concernant l'affectation des

travaux litigieux, la recourante, qui n'est pas exploitante agricole, ne

conteste pas que les aménagements envisagés ou réalisés n'ont pas d'autre

finalité que d'offrir des espaces d'agrément et de détente à sa propriété, et

qu'ils ne sont donc pas conformes à la zone agricole dans laquelle ils

s'implantent. On peut encore souligner à cet égard que si la terrasse ou l'abri

du jacuzzi ne suppriment pas un espace qui pourrait servir à l'agriculture

puisqu'ils s'implanteraient sur un terrain en dur ou caillouteux, ils contribuent

néanmoins à accentuer le caractère résidentiel des abords du bâtiment.

La recourante ne conteste pas non

plus le calcul du potentiel constructible offert par le régime dérogatoire des

art. 24 ss LAT effectué par le SDT. Le tribunal de céans n'a aucune raison de

s'en écarter, étant précisé que les questions de savoir si en tant

qu'aménagements extérieurs, les constructions projetées doivent entrer ou non

dans le calcul du potentiel d'agrandissement et si elles l'épuisent ou non

peuvent rester indécises, le projet ne respectant de toute façon pas les autres

conditions légales, comme on le verra ci-après.

En l'espèce, la maison en

question, construite en 1968, est isolée au milieu de champs, à proximité de la

forêt. Elle bénéficie d'un accès goudronné et d'une place en dur. Le projet

litigieux prévoit la création d'une terrasse d'environ 65 m2 en élévations

sud-ouest et sud-est, et l'installation d'un jacuzzi, son abri et son accès.

Ces constructions constituent des modifications de l'aspect extérieur de la

maison (art. 24c al. 4 LAT) et doivent respecter les conditions posées par cet

article. Ce n'est pas le cas en l'occurrence.

On ne voit pas en quoi cette

terrasse – d'une surface atteignant plus de la moitié du bâtiment – ou le

jacuzzi pourraient servir à une meilleure intégration dans le paysage. La modification

de l'aspect extérieur du bâtiment qui en résulterait ne pourrait donc être

considérée comme anodine, ce d'autant que la terrasse paraît surdimensionnée

par rapport à la maison. Les photographies figurant au dossier permettent de

constater également que l'abri du jacuzzi déjà construit ne respecte pas

l'identité des abords de la maison. Il est relativement important et son

intégration est discutable par rapport à son environnement.

Ces éléments n'ont pas non plus un

but d'assainissement énergétique, ce que n'allègue d'ailleurs pas la recourante.

Se pose encore la question de la

nécessité de ces modifications à un usage d'habitation répondant aux normes

usuelles. Comme évoqué, cette condition implique des exigences relativement

élevées (cf. supra let. b bb) qui ne sont pas remplies ici. Il est manifeste

que l'habitation en question peut continuer d'être occupée sans qu'il soit

nécessaire d'y adjoindre un jacuzzi ou une grande terrasse.

Il en résulte que le jacuzzi,

l'annexe qui l'abrite ainsi que le chemin d'accès en platelage ne peuvent donc

pas être non plus admis a posteriori comme transformations partielles des

abords du bâtiment, d'autant plus qu'ils sont inclus dans un site protégé à

l'inventaire IFP.

En examinant de manière globale la

condition du respect de l'identité de la construction et de ses abords (art. 42

al. 1 OAT), on doit retenir que le caractère de la maison est mis en valeur par

un environnement rural (on rappelle qu'elle est entourée presque entièrement

par des champs et se trouve proche de la forêt). Il serait diminué par la construction

des aménagements projetés même si ceux-ci sont en bois, ces éléments étant plus

caractéristiques, par exemple, d'une villa. En particulier, l'aménagement de la

terrasse d'une telle importance, renforcerait visuellement le caractère construit

et résidentiel de la parcelle.

En résumé, le projet de la

recourante excède les modifications – strictement limitées par la loi – qu'il

est permis d'apporter à une telle construction située en dehors de la zone à

bâtir."

La DGTL entend tirer de ces considérants une modification

de la jurisprudence antérieure en matière d'autorisations relatives à la

construction d'une piscine hors zone à bâtir. Il ne ressort toutefois pas de

l'arrêt en question que sa portée devrait être générale, et encore moins que la

Cour de céans aurait entendu exclure toute construction de piscine hors zone à

bâtir. Les considérants cités plus haut ne traitent que de la situation litigieuse

dans le cas présenté au tribunal, soit celle du jacuzzi et de l'imposante

terrasse construits par les recourants du cas d'espèce. A aucun moment, la Cour

n'a indiqué que ses considérations devaient être étendues à tous les projets de

plans d'eau, jacuzzis et piscines soumis dorénavant à la DGTL et, en particulier,

l'arrêt ne remet pas en question la directive de la DGTL dans sa teneur du mois

d'août 2017, qui permettait – à certaines conditions restrictives – l'édification

d'une piscine, d'un jacuzzi ou d'un plan d'eau.

Cela est confirmé par un arrêt plus récent, dans

lequel la CDAP ne s'est pas prononcée sur le principe d'une autorisation d'une

piscine gonflable et/ou amovible posée sur l'herbe à proximité d'une maison,

dans la mesure où la piscine installée par les recourants au jour de l'arrêt ne

pouvait être autorisée au vu de sa taille en application de la directive de la DGTL

dans sa teneur d'août 2017 (arrêt CDAP AC.2019.0154 du 4 mars 2020 consid. 1b/bb).

La Cour n'a cependant pas considéré qu'une telle installation serait par

principe exclue au regard de la jurisprudence cantonale.

La DGTL ne peut donc être suivie lorsqu'elle entend

donner une portée générale aux considérants de l'arrêt AC.2019.0123.

dd) Dans sa réponse au recours, la DGTL se fonde

encore sur l'arrêt CDAP AC.2019.0327 du 23 février 2021, en indiquant que celui-ci

confirmerait que de nouvelles constructions et installations ne peuvent pas

être admises en application de l'art. 24c LAT. Il s'agissait dans le cas

d'espèce de la régularisation de divers travaux accomplis, hors zone à bâtir,

sans autorisation cantonale (pose de pavés dans une cour, construction d'un mur

de soutènement, de deux escaliers et de gradins et installation d'une structure

de store rétractable). Si la Cour a abouti à la conclusion que ces travaux ne

pouvaient être régularisés, elle n'a toutefois pas dans son arrêt émis de

considérations générales sur l'admissibilité de nouvelles constructions ou

installations hors zone à bâtir. On ne saurait ainsi tirer des considérants de

cet arrêt la portée générale qu'y associe la DGTL.

ee) Rappelons enfin que ne constituant pas une règle

de droit, la directive de la DGTL intitulée "Constructions et

installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés

selon l'ancien droit" ne lie pas le juge. Comme pour les autres

ordonnances administratives, il convient de la prendre en considération,

surtout si elle concerne des questions d'ordre technique, mais il faudra s'en

écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes

généraux (voir par exemple ATF 133 V 394 consid. 3.3, 132 V 321 consid. 3.3,

130 V 163 consid. 4.3.1, 129 V 200 consid. 3.2).

En définitive, il convient donc d'examiner la compatibilité

de la piscine envisagée avec les règles applicables hors zone à bâtir.

3. a) Il n’est en l’espèce pas contesté que

la construction projetée, destinée d’une part à offrir un espace d’agrément et,

d’autre part, une zone d’exercice nécessaire pour des raisons médicales, n’est

pas conforme à la zone agricole. Son implantation hors de la zone à bâtir ne saurait

dès lors être imposée par sa destination (cf. art. 24 let. a LAT; arrêt TF

1C_284/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3 et les références citées, qui

rappelle que les aménagements et les annexes qui servent uniquement à augmenter

le confort ou les possibilités d’utilisation d’un bâtiment principal non

conforme à la zone et sans lien direct avec une exploitation agricole ne sont

pas conformes à la destination).

b) Comme le Tribunal fédéral l’a rappelé, la règle de

base pour tous les projets de construction est que l’identité du bâtiment, y

compris son environnement, doit être préservée dans ses caractéristiques

essentielles. Même si l’un des critères de l’art. 24c al. 4 LAT est rempli,

cela ne dispense en principe pas le bâtiment de l’exigence d’identité. En conséquence,

l'OAT prévoit que celle-ci reste primordiale (cf. arrêt TF 1C_312/2016 du 3

avril 2017 consid. 3.1). Il convient ainsi tout d'abord de déterminer si la piscine

litigieuse altère l'identité de la parcelle et du bâtiment qu'elle abrite.

En l'espèce, il ressort des plans produits que le

plan d'eau envisagé est de taille modeste (5,9 m x 2,9 m), soit 17,11 m2.

Le bassin sera enterré et l'eau affleurera le sol de la parcelle. Le local

technique, d'une dimension de 8,7 m2 (3 m x 2,9 m), sera également

enterré. Celui-ci se trouvera à 9,4 mètres du bâtiment ECA n° 723 en direction

du nord-est, étant précisé que seul le bord sud-ouest de ce local se situera à

cette distance, le reste de l'installation (local technique et bassin lui-même)

étant prévu dans le prolongement et s'éloignant de la maison.

Il convient de concéder aux recourants que le projet

a été élaboré de manière à avoir le moins d'impact possible sur la parcelle et

le bâtiment ECA n° 723. En particulier, la piscine ne sera pas visible depuis

le chemin d'accès situé de l'autre côté de la maison, et ne sera que peu, voire

pas visible depuis les parcelles alentours en raison de la situation du

terrain, en surplomb par rapport à celles-ci. Il n'en reste pas moins que la

construction de la piscine aura pour effet d'accentuer le côté résidentiel de

la parcelle, intégralement entourée – sous réserve d'une forêt – de terrains

agricoles exploités, aspect déjà altéré par la généreuse arborisation. En

outre, la directive de la DGTL, que ce soit dans sa teneur de 2017 ou de 2020, prévoit

qu'une installation doit se trouver à proximité de la maison, soit à une

distance maximale de 10 mètres. Cette exigence n'est en l'espèce pas respectée.

En effet, l'objectif poursuivi ici est d'éviter que les installations complémentaires

soient par trop éloignées des constructions et puissent modifier l'apparence

agricole des parcelles. Or, un bassin dont la fin se situe à plus de 18 mètres

de la maison est à l'évidence une installation trop éloignée de la construction

et modifie l'apparence agricole de la parcelle. Dans la mesure où cette

exigence a pour but de préserver les principes d'aménagements du territoire et

en particulier la séparation du bâti et du non-bâti, elle doit être validée.

Ainsi, le projet n'est de toute façon pas conforme aux critères de l'identité

et ne saurait être admis.

C'est donc à juste titre que la DGTL l'a refusé.

c) Au vu de ce qui précède, il n'est donc pas

nécessaire d'examiner la compatibilité de la nouvelle directive de la DGTL avec

le droit en vigueur, pas plus que de trancher la question de principe de savoir

si une piscine, un bassin ou un jacuzzi seraient incompatibles avec les règles

applicables hors zone à bâtir.

3.

Les recourants reprochent encore à la DGTL d'avoir adopté un

comportement contradictoire au fil des échanges.

a) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de

l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne

foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement

contradictoire ou abusif (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce principe

général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection

de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9 in fine

Cst. (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Le principe de la bonne foi protège le citoyen,

à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les

assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des

décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration

(cf. ATF 137 I 69 consid. 2.5.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou

une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à

un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites

de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement

de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé

sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions

auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la

réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée

(cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6.1; arrêts TF 1C_626/2019

du 8 octobre 2020 consid. 3.1; 1C_277/2020 du 27 août 2020 consid. 2.2 et les

références).

b) Les recourants estiment que les autorités

intimées, avec lesquelles ils ont communiqué tout au long de la conception du

projet, leur ont toujours confirmé qu'une piscine en zone agricole pouvait être

admise moyennant la réalisation de certaines conditions.

Il convient tout d'abord de préciser que l'autorisation

requise devant émaner de l'autorité cantonale (art. 25 al. 2 LAT), les assurances

éventuelles données par la municipalité ne sauraient avoir de conséquence dans

le cadre de la présente cause, celle-ci n'étant pas compétente pour rendre une

décision.

S'agissant des éventuelles assurances données par la

DGTL, les recourants se réfèrent aux échanges qu'ils ont eus avec l'un de ses

employés. Il ne ressort toutefois pas du dossier que des assurances relatives

au projet litigieux auraient été données par cette autorité. A ce titre,

l'envoi de la directive, dans sa teneur du mois d'août 2017, par courriel du 13

juillet 2018 ne saurait constituer une admission de la conformité dudit projet.

Pour le reste, les propos rapportés par le recourant dans ses courriels, pour

autant qu'ils puissent être admissibles dans la mesure où ils n'émanent pas

directement de l'autorité, ne portent que sur des dispositions générales et non

sur le projet litigieux.

Le grief doit donc être rejeté.

4.

Les considérants qui précédent entraînent le rejet du recours et la

confirmation des décisions querellées. Un émolument judiciaire sera mis à la

charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif

du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative

[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision du 19 novembre 2020 de la Direction générale du territoire

et du logement est confirmée.

III.

La décision du 14 décembre 2020 de la Municipalité de la commune de

Savigny est confirmée.

IV.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge d'A.________ et B.________,

solidairement entre eux.

V.

Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.

Lausanne, le 11 août 2021

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent

exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles

soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.