CDAP - AC.2021.0059 - 2022-02-10 - A.________/Municipalité de Lavigny

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 février 2022

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Imogen Billotte et M. Serge

Segura, juges; Mme Emmanuelle Simonin, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me John-David BURDET, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Lavigny,

représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.

Objet

Permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de

Lavigny du 7 janvier 2021 refusant de délivrer un permis de construire un

silo, un bassin et une installation de traitement de biogaz sur la parcelle

n° 173 (CAMAC 190859).

Vu les faits suivants:

A.

a) A.________ (ci-après également: la société ou la recourante) est une

société ayant son siège à Lavigny, dont les buts sont la gestion de déchets, le

compostage, le traitement de matières organiques, la vente de produits organiques,

le centre de récolte et le tri de déchets de chantier, la gestion de

déchetterie, la gestion de bennes, la vente de produits recyclés, ainsi que la

réalisation d'aménagements paysagers. La société est propriétaire notamment des

parcelles nos 173 et 557 de la commune de Lavigny. Ces deux parcelles

sont soumises au Plan partiel d’affectation "Entre-Deux-Monts III" (ci-après

également: le PPA) et à son règlement d’application du 8 février 2008 (ci-après:

RPPA). Le PPA constitue une zone spéciale au sens de l’art. 50a de la loi

cantonale vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions

(LATC; BLV 700.11), dans sa version en vigueur jusqu’au 31 août 2018, lequel

prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales, pour

permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de

gravier, etc.) dont la localisation s'imposait hors de la zone à bâtir, et qui

étaient prévues dans le cadre fixé par les plans directeurs. Dans le guichet cartographique

cantonal, la surface occupée par les parcelles nos 173 et 557 est qualifiée

de "zone affectée à des besoins publics (15 LAT)".

Le PPA "Entre-Deux-Monts III" a pour but

de permettre aux exploitants du secteur d’utiliser rationnellement la place à disposition

en y exerçant des activités de paysagiste-pépiniériste, de traitement de

déchets organiques (compostage et production de biogaz) et de gestion de la

déchetterie communale. Le RPPA prévoit que la zone soumise au PPA est divisées en

9 aires, qui sont les suivantes: aire de compostage, aire de stockage, aires constructibles, aire de la déchetterie communale, aire de la

réserve d’eau, aire de verdure, aire de la pépinière, aire de promotion, accès

et parcage. L’art. 7 RPPA prévoit que les aires constructibles se subdivisent

en trois secteurs, à savoir celui en liseré rose sur le PPA où la cote maximale

des constructions est fixée à 540 m., celui en liseré et hachures roses où la

cote maximale des constructions est fixée à 533 m. et enfin celui en liseré et

pointillés roses où cette cote est fixée à 530 m. (cf. également les profils

A-A’-A’’, B-B’ et C-C’ du plan partiel d’affectation).

A.________ fait partie des installations régionales

de traitement des déchets en tant que compostière régionale, pour les périmètres

"La Côte" et "Ouest" selon la liste des organismes de

coordination et des installations régionales de traitement des déchets établie

en septembre 2017 par le Département du territoire et de l’environnement et la Direction

générale de l’environnement.

A.________ exploite depuis 1992 la compostière

régionale de Lavigny. Par la suite, elle a ajouté à ses infrastructures une

installation de biogaz. Le développement de ses installations s’est poursuivi

en plusieurs étapes, à savoir notamment: réalisation d’une installation de méthanisation

"Kompogas" (permis de construire délivré le 17 mars 2006),

construction d’une halle de maturation de compost fermée avec traitement de l’air

ambiant (permis délivré le 5 mars 2008), construction d’un silo de stockage du liquide

de compost (permis délivré le 9 octobre 2013), construction d’un bâtiment abritant

deux unités de post-traitement de biogaz avec production de chaleur et d’électricité,

construction d’une unité de criblage fixe pour le compost en remplacement d’une

unité mobile (permis délivré le 9 juillet 2014), construction de deux hangars

destinés au stockage de déchets avec panneaux photovoltaïques sur les deux toitures

(permis délivré le 30 septembre 2014).

b) Le 20 juillet 2018, la Commune a

délivré un permis de construire (n° CAMAC 171’694) à A.________ portant

sur des travaux de transformation de la place de compostage, en particulier sur

la construction d’une halle d’affinage du compost et installation d’un système

de traitement de l’air, la création d’un sas de chargement du compost, la construction

d’un couvert de liaison avec traitement de l’air et brumisateur entre la zone d’affinage

et le digesteur, ainsi que l’installation d’un système de traitement de l’air

de la galerie des Cosmodômes (ces derniers ont pour but de confiner les zones de

fermentation pour permettre un traitement de l’air efficace) et encore l’installation

d’un système de tri optique des matières plastiques présentes dans les matières

organiques.

c) A.________ a mandaté le Bureau d’études B.________,

ingénieurs – géomètre officiel (ci-après: le Bureau d’études B.________) afin d’étudier

la rationalisation de la gestion des eaux pluviales suite aux transformations

effectuées en 2019. Le Bureau d’études B.________, a rendu son rapport le 31 octobre

2019, intitulé "Gestion des eaux météoriques liées aux transformations

effectuées depuis 2017". Il en ressort qu’actuellement, le site contient

au nord-est, sur la parcelle n° 173, un bassin de sécurité de 1’300 m2

et un bassin amortisseur et de repompage de 300 m2, servant à récolter

et stocker les parties liquides provenant du processus de méthanisation ainsi qu’à

stocker les eaux météoriques (qui sont également infiltrées dans le sol ou

dirigées vers le réseau public d’eau claires en fonction du degré de saturation

en matière organique). Ces deux bassins se situent dans l’aire de la réserve d’eau,

au sens des art. 13 et 14 RPPA Il est relevé dans le rapport qu’à la suite des

travaux susmentionnés de réorganisation de la place de compostage (le projet

étant pratiquement terminé), le régime hydrique des eaux de surface a été

modifié, de même que les besoins en eau pour le processus de fabrication du compost

et que les bassins existants ne sont plus adaptés. Il est exposé que fort de

ces constats, A.________ souhaite réorganiser et réaffecter l’espace dévolu à

ces bassins. Il est ainsi prévu de supprimer les bassins amortisseur et de

sécurité et de construire à la place un silo couvert afin de contenir les

liquides de digestat, une installation de traitement de biogaz et de modifier le

système de gestion des eaux de surface avec la construction d’un séparateur d’hydrocarbures,

d’un bassin de rétention et d’un système d’infiltration des eaux à travers toutes

les couches biologiquement actives du sol. Selon le rapport, ces modifications doivent

également permettre de supprimer la source potentielle d’odeurs que sont les bassins

actuels. Le rapport conclut qu’avec le projet de remplacement des bassins actuels

par un bassin de rétention de 150 m2 et un système d’infiltration

des eaux à travers les couches biologiquement actives du sol, aucun déversement

d’eau supplémentaire n’est prévu dans le réseau des eaux claires de la route

cantonale aboutissant au Boiron, que dans les cas extrêmes en cas de débordement

du bassin, une 2ème surface d’infiltration est disponible pour empêcher

tout déversement dans le Boiron, et que la stabilité des talus en amont de la

route cantonale reste assurée.

Le 1er novembre 2019, A.________ a déposé

une nouvelle demande de permis de construire auprès de la Commune de Lavigny, portant

sur la construction d’un silo, d’un bassin et d’une installation de traitement de

biogaz (n° CAMAC 190’859), sur la parcelle n° 173, en particulier dans l’aire

de la réserve d’eau au sens des art. 13 et 14 RPPA L’application d’une dérogation

à l’art. 13 RPPA "Entre-Deux-Monts III" (concernant l’aire de la

réserve d’eau) était demandée. Avec la demande, A.________ a notamment annexé

un plan de géomètre et un plan de situation du 31 octobre 2019 avec façades et

coupes (ci-après : le plan de situation), ainsi que des images de synthèse

et photomontage pour rendre compte des dimensions du silo, lequel fait 14 m. de

haut et atteint la cote d’altitude de 540 mètres. Il ressort du plan de

situation que le silo peut contenir un volume de liquides maximal de 1’884 m3

et un volume de gaz maximal de 1’930 m3. A.________ a également produit,

avec la demande de permis de construire, le rapport du 31 octobre 2019 du Bureau

d’études B.________ ainsi qu’un rapport d’étude hydrogéologique et de gestion des

eaux claires du 24 juillet 2019 établi par C.________.

Par courrier du 27 novembre 2019, la Municipalité de

Lavigny a fait savoir à A.________ qu’elle avait soumis sa demande au bureau D.________,

pour vérification de la conformité du projet, lequel avait rendu son rapport le

19 novembre 2019. Il en ressortait que plusieurs éléments du projet relèvent du

pouvoir d’appréciation de la Municipalité. En particulier, il est relevé les éléments

suivants:

- la demande

de dérogation à l’art. 13 RPPA correspond à une dérogation à la destination du secteur

"aire de la réserve d’eau". Selon les auteurs du rapport, une telle

dérogation ne paraissait pas justifiée et une modification du PPA était nécessaire,

car dans le cas contraire une opposition au projet aurait toutes les chances d’aboutir;

- Le silo a

une hauteur de plus de 10 mètres, ce qui nécessite une autorisation de la Municipalité

selon l’art. 66 du Règlement communal du 23 novembre 1994 sur le plan d’affectation

et la police des constructions de la Commune de Lavigny (ci-après: Le RPAC);

- Les matériaux

apparents et revêtements principaux devaient être approuvés par la Municipalité

sur la base d’échantillons avant l’exécution;

- Une demande

d’autorisation pour l’abattage des arbres devait être soumise à la Municipalité.

- Les

auteurs du rapport relevaient que le projet prévoyait plusieurs infrastructures

d’importance dans l’aire de la réserve d’eau, et en dehors des surfaces constructibles,

ce qui ne correspondait pas à la destination de la zone.

La Municipalité indiquait à A.________ qu’avant de

se prononcer sur ces points, elle souhaitait pouvoir constater l’avancement et la

bienfacture des travaux réalisés dans le cadre du projet de réorganisation de

la place de compostage (n° CAMAC 171'694). La Municipalité demandait également

à A.________ de lui indiquer à quelle date elle pourrait mandater une

entreprise afin de vérifier l’étanchéité des installations.

Dans un courrier du 1er décembre 2019, A.________

a demandé à la Municipalité l’autorisation d’abattage de quelques arbres situés

dans le cordon boisé, comme indiqué sur le plan déposé pour la mise à l’enquête

du projet. La société précisait qu’il était prévu que les végétaux seraient remplacés

dans les espaces du bassin comblé en cas de réalisation du projet.

Dans un second courrier du 1er décembre

2019, A.________ a indiqué à la Municipalité avoir soumis le rapport du Bureau D.________

pour analyse au bureau d’ingénieur E.________ (auteur du plan de situation avec

façades et coupes du 31 octobre 2019 annexé au projet n° CAMAC 190'859) et a produit

le rapport d’analyse du 30 novembre 2019 rédigé par ce dernier. La société relevait

également avoir mandaté, à la demande de la Municipalité, dans le cadre du

projet n° CAMAC 171'694, le bureau F.________ afin de réaliser les mesures et analyses

du système de traitement de l’air; A.________ indiquait que ce bureau effectuerait

lesdites mesures en décembre. Quant à la nécessité de modifier le PPA, la société

estimait que cela n’avait pas de sens dès lors que la destination du projet

était en lien direct avec l’activité autorisée. Elle relevait également que

toutes les installations projetées avaient pour but le traitement de fluides et

seraient construites dans une aire destinée à stocker un fluide. Enfin la société

exposait que selon elle, l’ensemble des travaux projetés aurait globalement un

impact favorable sur la maîtrise des odeurs et du bruit pour les habitants situés

au nord de la parcelle. La société faisait finalement savoir à la Municipalité

qu’elle souhaitait que sa demande de permis de construire puisse être mise à l’enquête

publique dans les plus brefs délais.

Le 4 décembre 2019, la Municipalité a répondu à A.________

que concernant la vérification du système de traitement de l’air, elle souhaitait

recevoir le protocole à l’avance, ajoutant que les mesures devaient être réalisées

par une entreprise tierce et en présence d’une délégation de la Municipalité. Elle

rappelait qu’avant de mettre le projet n° CAMAC 190’859 à l’enquête publique,

elle souhaitait pouvoir constater l’avancement et la bienfacture des travaux

réalisés dans le cadre de la réorganisation de la place de compostage (n° CAMAC

171’694), ceci afin d’avoir les éléments nécessaires pour pouvoir répondre aux éventuelles

questions de la population concernant le nouveau projet.

Dans un courrier du 14 décembre 2019, A.________ a fourni

à la Municipalité une "Note préalable à la réception sur la mise en

service des installations" rédigée par F.________, dans le projet n° CAMAC

171'694, portant sur les travaux de la phase I concernant les bâtiments G1

(dédié à l’affinage et hall de distribution) et G2 (Compodômes II). La note indiquait

qu’un rapport plus complet allait être fourni mais qu’en l’état, la conformité

des constructions aux exigences contractuelles de confinement et de traitement

de l’air de plusieurs éléments (notamment étanchéité de l’enveloppe des bâtiments,

constitution des ouvertures, essais des ventilateurs satisfaisants, traitement

de l’air vicié dûment constaté) pouvait déjà être constatée. La note relevait

toutefois des réserves sur certains aspects des constructions. A.________ précisait

encore que le solde des travaux liés au permis de construire n° CAMAC 171’694

(travaux de la phases 2) commencerait en mars 2020 (construction de la halle de

réception des tournées vertes, du lavage des poubelles, et construction d’un digesteur)

et répétait qu’elle souhaitait que le permis de construire n° CAMAC 190’859

soit délivré rapidement car les travaux en cause devraient être réalisés en

même temps que ceux de la phase 2 susmentionnée compte tenu de leurs liens

étroits.

Dans un courriel du 27 février 2020, G.________ du bureau

F.________ a écrit à A.________ que suite à sa visite sur place le jour

précédent, il était convenu que ledit bureau documenterait la réception des

phases 1 et 2 relatives au permis de construire n° CAMAC 171’694 et qu’A.________

mandaterait d’ici fin mars un laboratoire pour contrôler les performances des

trois nouvelles tours de désodorisation.

A.________ a transmis ce courriel à la Municipalité de

Lavigny le 2 mars suivant en lui demandant de mettre à l’enquête le projet n° CAMAC

190’859, relevant que la quasi-totalité des travaux de la phase 1 du projet n° CAMAC

171’694 seraient bientôt terminés. La société ajoutait que l’ingénieur conseil

de la Municipalité avait relevé la bienfacture de l’ouvrage et que le bâtiment

était étanche.

Dans un courrier du 28 avril 2020, la Municipalité a

répondu à A.________ l’avoir déjà informé que le projet n° CAMAC 190’859

était non conforme au PPA, et ajouté que la construction liée au dossier n° CAMAC

171’694 n’était pas terminée. Elle relevait par ailleurs que ce dernier projet

avait été présenté comme nécessaire et suffisant pour assurer une exploitation

optimale du site tout en supprimant les nuisances olfactives. La Municipalité estimait

dès lors que la mise à l’enquête du projet n° CAMAC 190’859 comportait

des risques d’oppositions et demandait à l’entreprise si elle souhaitait tout

de même le mettre à l’enquête.

B.

La mise à l’enquête du projet n° CAMAC 190’859 a finalement eu lieu du

16 mai au 14 juin 2020. Il y était notamment indiqué que le projet impliquait l’abattage

d’arbres ou de haies. Plusieurs oppositions ont été formulées. Dans leurs oppositions

du 8 juin 2020, H.________ et I.________ ainsi que J.________ et K.________ relevaient

que des travaux étaient en cours depuis plusieurs mois pour contenir les émanations

d’odeurs qui étaient sources de nuisances pour la population de Lavigny et demandaient

qu’avant d’autoriser toute augmentation de la capacité de production du site, l’on

attende la fin des travaux actuels et la mise en service complète des nouvelles

installations, afin de permettre l’évaluation des nuisances olfactives à ce

stade. L’opposition de L.________ du 11 juin 2020 allait dans le même sens.

Le 2 octobre 2020, la centrale des autorisations en

matière de construction (CAMAC) a rendu sa synthèse. L’ensemble des

autorisations spéciales a été accordée, sous réserves du respect de conditions impératives.

Dans son préavis, la DGE/DIREV-ARC a notamment relevé ce qui suit :

Emissions d’odeurs:

Le projet permet d’éliminer deux

sources potentielles d’odeurs que sont les terpènes issus de l’installation de

traitement de biogaz et les bassins amortisseurs et de sécurité.

En ce sens, le projet amène une

plus-value positive dans la maîtrise des odeurs conformément à l’art. 4 OPair (limitation

préventive des émissions). La DGE/DIREV-ARC le préavise donc positivement.

Le 23 novembre 2020, la Municipalité de Lavigny a

organisé une séance de conciliation entre les opposants au projet et A.________.

A l’issue de cette séance, les oppositions ont été maintenues. Les opposants faisaient

valoir que tant que l’efficacité des mesures de maîtrise des nuisances olfactives

n’étaient pas attestées au terme des travaux en cours dans le cadre du projet n° CAMAC

171’694, les dérogations demandées ne devaient pas être octroyées et de nouvelles

extensions ne pouvaient pas envisagées.

Dans un courriel du 25 novembre 2020 à la Municipalité,

E.________ a précisé qu’actuellement, l’aire de la réserve d’eau était occupée

par des étangs artificiels munis de bâches pour assurer la rétention d’eau; il

précisait s’agissait d’ouvrages construits et non de simples aménagements car

le terrain avait été creusé et des nattes d’étanchéité posées. Il exposait

encore que le projet mis à l’enquête portant le n° CAMAC 190’859 prévoyait que

les nouvelles constructions auraient des murs en béton, afin de retenir l’eau mélangée

à des éléments organiques. Il estimait dès lors que ces contenants étaient conformes

à l’aire de la réserve d’eau, car il s’agissait de construire des ouvrages contenant

des fluides, et que l’interprétation du bureau D.________ qui les estimait non

conformes à la destination de la zone était trop rigoriste. Il exposait encore que

l’installation de traitement de biogaz n’était pas un bâtiment, mais un ouvrage

technique consistant en la juxtaposition de containers et de tuyaux et que cet

ouvrage n’était pas soumis à la législation concernant l’implantation d’une

construction immobilière pérenne.

C.

Par décision du 7 janvier 2021, la Municipalité a refusé de délivrer le

permis de construire au motif que le projet n° CAMAC 190’859 n’était pas

conforme à la destination de l’aire de la réserve d’eau telle qu’elle résultait

de l’art. 13 RPPA. De plus, le RPPA ne prévoyait pas la possibilité d’accorder

des dérogations au sens l’art. 85 LATC. Au demeurant, une dérogation ne pouvait

pas être accordée selon la Municipalité, faute de motif objectif suffisant pour

déroger à la destination de la zone. La Municipalité estimait enfin qu’il était

nécessaire d’adapter le PPA pour que le projet puisse être réalisé et invitait A.________

à prendre contact avec elle pour entamer les démarches nécessaires à cet égard.

Dans des courriers du 14 janvier 2021, la Municipalité

a informé les opposants qu’elle ne délivrerait pas le permis de construire.

D.

Par acte du 8 février 2021, A.________ a recouru devant la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du 7

janvier 2021, en concluant à sa réforme en ce sens que le permis de construire

un silo, un bassin et une installation de traitement de biogaz sur la parcelle

n° 173 de Lavigny, lui soit accordé. Elle fait valoir qu’entre l’état de la

technique prévalant en 2007, lorsque le PPA a été adopté et celui existant

actuellement, la situation a évolué, en particulier suite aux importants

travaux réalisés pour couvrir les espaces dans le but de réduire les nuisances,

ce qui a rendu obsolètes les deux bassins tels qu’ils existent actuellement

dans l’aire de la réserve d’eau. La recourante fait encore valoir que le bassin

et le silo prévus sont conformes à la destination de l’aire de la réserve d’eau,

car ces deux constructions sont en relation directe avec la nécessité de gérer

les liquides de la compostière: d’abord le bassin de réserve de stockage des

eaux de surface remplace le bassin existant actuellement, de sorte qu’il est absolument

conforme à la destination de l’aire et devrait donc être autorisé. Quant au silo,

il a pour but de remplacer le bassin actuel de récolte de "jus de compost",

ce qui améliorerait grandement la situation puisqu’il s’agit d’un bassin avec

des murs verticaux en béton sur lesquels seront disposées des bâches en plastique,

ce qui permettrait de réduire les éventuelles nuisance olfactives; la

recourante souligne que ce fait a été relevé par le bureau d’ingénieur B.________

et par la DGE/DIREV/ARC dans son autorisation spéciale (cf. synthèse CAMAC du 2

octobre 2020). En ce qui concerne l’installation de traitement du biogaz, la

recourante reconnaît qu’elle ne concerne pas la gestion des eaux nécessaires à

l’exploitation, mais elle estime que cette installation reste néanmoins

conforme au PPA. Elle relève que l’art. 21 RPPA permet une certaine flexibilité

dans la délimitation des aires, que la pratique de la Municipalité est souple à

cet égard et que plusieurs constructions ont été autorisées par le passé alors

qu’elles n’entraient pas strictement dans la définition des aires. La recourante

ajoute que la réalisation de l’installation de traitement de biogaz à l’endroit

prévu respecte le but du PPA. A.________ fait encore valoir que l’emprise de

cette installation sur l’aire est réduite et qu’elle est pour l’essentiel démontable.

Quoi qu’il en soit, la recourante estime que si les travaux devaient être considérés

comme non conformes à l’aire de la réserve d’eau, la Municipalité aurait la

possibilité d’accorder une dérogation, comme elle l’a déjà fait par le passé lorsqu’elle

a délivré des permis de construire à la société pour lui permettre de s’adapter

dans divers domaines. La recourante relève encore que l’art. 69 RPAC permet d’octroyer

des dérogations aux conditions de l’art. 85 LATC. Elle produit notamment une copie

du RPAC.

Dans sa réponse du 19 avril 2021, la Municipalité conclut

au rejet du recours, estimant que ni le silo, relevant que ce dernier mesure 14

mètres de haut, ni l’installation de traitement de biogaz ne sont conformes à l’affectation

de la zone où leur construction est prévue, celle-ci étant destinée au bassin

de stockage des eau et ne prévoyant pas d’installations hors sol, d’autant moins

si elles atteignent une telle hauteur. La Municipalité répète qu’à son sens,

une adaptation du PPA est nécessaire pour intégrer une destination correspondant

aux installations que la société recourante souhaite mettre en place, ce dont

la recourante serait consciente puisqu’elle a d’ores et déjà sollicité une

modification du PPA, comme cela ressortirait d’un courrier du 24 mars 2021 d’A.________

à la Municipalité, que cette dernière produit. Quant à la question d’une

dérogation, la Municipalité est d’avis qu’elle ne peut pas être accordée, le

PPA ne prévoyant pas de disposition permettant d’accorder de telles dérogations.

Avec sa réponse, la Municipalité produit notamment une lettre de la recourante du

24 mars 2021 dans laquelle celle-ci demandait à pouvoir rencontrer la Commune

afin de relancer la procédure de révision et d’extension du PPA IV.

Dans ses déterminations du 21 juin 2021, la recourante

répète ses arguments concernant la conformité à la destination de l’aire du bassin

et du silo. S’agissant de l’installation de traitement de biogaz, elle précise

qu’elle a pour but de compléter le système d’épuration existant déjà dans le bâtiment

ECA 546, ajoutant que cette extension est nécessaire en raison de l’augmentation

des matières organiques à traiter et répétant que la DGE a préavisé favorablement

les nouvelles constructions. La recourante ajoute que l’adaptation des installations

à la progression des besoins fait partie intégrante d’une telle structure et qu’il

y a en l’occurrence nécessité à réaliser les trois installations. Elle estime par

ailleurs que la Municipalité a la possibilité d’accorder une dérogation en ce

qui concerne l’installation de traitement du biogaz. Elle est encore d’avis que

l’exigence de révision du PPA est disproportionnée compte tenu des démarches

administratives de longue haleine que cela implique et ajoute qu’elle n’a nullement

reconnu la nécessité d’une telle révision, exposant que sa demande du 2 mars

2021 ne visait que l’extension du PPA à la parcelle 172 et non la présente

problématique. A titre de mesures d’instruction, la recourante demande la

production des échanges concernant la révision du PPA depuis juillet 2014 et la

mise en œuvre d’une inspection locale.

Dans sa duplique du 22 juillet 2021, la Municipalité

maintient ses arguments et conclusions. Elle produit une nouvelle demande de

permis de construire n° CAMAC 205’331 déposé le 8 juillet 2021 par A.________

portant sur la construction d’une installation de traitement de biogaz sur la parcelle

n° 557. Cette demande est accompagnée d’un courrier du 9 juillet 2021 dans

lequel l’entreprise explique que le projet consiste à déplacer l’unité d’épuration

du biogaz faisant l’objet de l’enquête n° CAMAC 190’859 à un emplacement

(sous un couvert existant) où aucune dérogation ne sera nécessaire. Elle

précise toutefois que ce nouvel emplacement n’est pas satisfaisant car il occupe

une place initialement destinée au stockage de co-substrats et de terreaux. L’entreprise

indique toutefois garder l’espoir que la Municipalité revoie sa décision au

sujet du permis de construire n° CAMAC 190’859 et que compte tenu du délai

de commande du matériel qui était d’une année, il serait finalement possible de

poser l’installation à l’endroit prévu dans ce dernier projet.

Dans un courrier du 10 septembre 2021, le juge

instructeur a indiqué aux parties que sur la base d’un examen sommaire du dossier,

une inspection locale n’apparaissait pas nécessaire, l’avis contraires des juges

assesseurs étant réservé.

E.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai de trente jours suivant la notification de la

décision attaquée, le recours a été interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la

loi cantonale vaudoise sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et

respecte les autres conditions formelles prévues par la loi (cf. art. 79 LPA-VD

notamment), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière au fond.

2.

Le litige porte sur le point de savoir si c’est à juste titre que la Municipalité

de Lavigny a refusé de délivrer à A.________ le permis de construire un bassin,

un silo et une installation de biogaz dans l’aire de la réserve d’eau au sens du

PPA "Entre-Deux-Monts III" (n° CAMAC 190’859).

La recourante est d’avis que le permis de construire

doit lui être délivré car le bassin et le silo sont conformes à l’aire de la réserve

d’eau, dès lors que ces constructions ont pour but la gestion des eaux nécessaires

à l’exploitation. Quant à l’installation de traitement de biogaz, la recourante

admet qu’elle ne vise pas la gestion des eaux, mais estime qu’elle est néanmoins

conforme au PPA, dès lors que l’art. 21 RPPA permet une certaine flexibilité dans

la délimitation des aires, relevant par ailleurs que la Municipalité aurait

accordé par le passé plusieurs dérogations dans le cadre de demandes de permis

de construire.

a) Il convient de rappeler que, d’après une jurisprudence

constante, la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans

l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux. Elle dispose notamment

d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques

indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans

la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement

communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner

la décision attaquée (CDAP AC.2020.240 du 10 février 2021 consid. 2; AC.2018.0264

du 13 juin 2019 consid. 4b et les références citées). Le Tribunal fédéral a

confirmé que la municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour

interpréter son règlement, celle-ci découlant de l'autonomie communale garantie

par l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101; TF 1C_340/2015

du 16 mars 2016 consid. 4.3). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale

de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une

disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si

celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du

texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (TF

1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4; 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid.

2.6).

b) Les art. 1 et 2 RPPA, qui concernent l’aire de compostage,

prévoient ce qui suit:

Art. 1 Destination:

Cette aire est réservée à la production

de compost et de biogaz, c’est-à-dire à l’entreposage, au broyage, brassage et

criblage des matériaux compostables. Elle sera rendue étanche.

Art. 2 Installations:

Les bâtiments y sont interdits; seule

la construction d’installations nécessaires liées à la production du compost et

du biogaz est autorisée (arrosage, mur, fosse, digesteur, halle de compostage

automatisée, traitement des lavues, stockage des jus, épuration de biogaz,

etc.). Leur hauteur est délimitée à la cote maximale de 540 m.

Des mesures seront prises afin de

limiter au maximum les nuisances olfactives et la prolifération excessive d’insectes

comme, par exemple, les mouches.

Les art. 13 et 14 RPPA, consacrés à l’aire de la

réserve d’eau, sont libellés en ces termes:

Art. 13 Eaux de surface:

Dans cette aire sont aménagés deux

bassins de stockage de toutes les eaux de surface provenant du périmètre du

présent plan partiel d’affectation à l’exception des eaux provenant de l’aire

de la pépinière, de l’aire de promotion et de l’aire d’accès et parcage. Ces

eaux y sont conduites via le bassin réalisé sur la parcelle 173. Cette réserve

d’eau est destinée à l’arrosage du compost en formation, ainsi qu’occasionnellement

à l’arrosage des plantations de la pépinière. Le trop plein des bassins se

déverse dans une tranchée filtrante étanche; son utilisation doit être exceptionnelle.

Art. 14 Protection:

Les eaux stockées étant

relativement chargées (jus de compost), toutes les précautions doivent être

prises pour éviter l’accès au plan d’eau (barrière, grillage à mailles serrées

pour la petite faune).

Les art. 20 et 21 RPPA étant pour leur part des règles

applicables à l’ensemble du plan partiel d’affectation, prévoient ce qui suit:

Art. 20 Interdiction de bâtir:

Hormis les aires des constructions,

le plan est caractérisé par l’interdiction de bâtir.

Art. 21 Représentation graphique

des aires:

Hormis les aires de constructions,

la représentation graphique des diverses aires est

schématique; leur situation peut être légèrement adaptée en fonction de l’organisation

de l’exploitation de la place.

c) En l’occurrence, la Municipalité est d’avis que ni

le silo, ni l’installation de traitement de biogaz ne sont conformes à la

destination de l’aire de la réserve d’eau.

Il est admis par les deux parties que l’installation

de traitement de biogaz n’est pas conforme à l’aire de la réserve d’eau. La recourante

est d’avis que cette installation serait néanmoins conforme au plan partiel d’affectation,

dès lors que l’art. 21 RPPA permet une certaine flexibilité dans la

délimitation des aires, dont la Municipalité aurait déjà fait usage par le passé.

Selon l’art. 2 RPPA, la construction d’installations

nécessaires liées à la production du compost et du biogaz, notamment à l’épuration

du biogaz, est autorisée dans l’aire de compostage, qui est située à côté de l’aire

de la réserve d’eau. Or, le projet de la recourante prévoit que l’installation

d’épuration du biogaz serait construite entièrement et uniquement dans l’aire

de la réserve d’eau, ce qui reviendrait à supprimer environ un tiers de l’aire

de la réserve d’eau au profit d’une installation qui devrait prendre place dans

l’aire de compostage, étendant ainsi cette dernière aire dans une mesure non

négligeable. Dans ces circonstances, il apparaît que la Municipalité n’a pas abusé

de son large pouvoir d’appréciation dans l’interprétation de son Règlement en considérerant

que la construction de l’installation de traitement du biogaz dans l’aire de la

réserve d’eau excédait une "légère adaptation" de la représentation

graphique des aires de compostage et de la réserve d’eau au sens de l’art. 21

RPPA. Le fait que la Municipalité ait par le passé usé du pouvoir d’appréciation

que lui octroie cette dernière disposition pour autoriser la mise en place d’autres

installations sur le site n’y change rien.

Quant au silo, il vise certes à stocker du liquide

de compost (notamment). Cependant, selon le RPPA, le silo doit être considéré comme

une construction (cf. 9 RPPA qui qualifie expressément les silos métalliques de

constructions) et ne peut dès lors prendre place que dans l’une des aires de constructions

du site, vu la teneur des art. 20 et 21 RPPA On relèvera que contrairement à

ce qui prévaut pour les autres autres aires que celles dédiées aux constructions,

l’art. 21 RPPA ne prévoit pas que la représentation graphique des aires de

construction est schématique. Par ailleurs, l’art. 20 RPPA prévoit que les

constructions doivent prendre place dans les aires de constructions. Ces

dispositions ne laissent donc pas de marge d’appréciation à la Municipalité pour

autoriser des constructions à d’autres endroits que ceux prévus à cet effet par

le RPPA. Il en découle que le silo ne peut pas prendre place dans l’aire de la

réserve d’eau, à la lumière des dispositions précitées. On ajoutera que le profil

D-D’ du PPA concernant l’aire de la réserve d’eau ne prévoit aucune cote d’altitude

maximale pour des constructions dans cette aire, précisément puisque le PPA et

le RPPA n’autorisent pas de constructions à cet endroit.

S’agissant du nouveau bassin

prévu par le projet, il n’apparaît pas qu’il serait contraire à l’aire de la réserve

d’eau. La Municipalité ne le soutient d’ailleurs pas.

Vu ce qui précède, au regard des art. 2, 20 et 21

RPPA, c’est de manière soutenable que la Municipalité a considéré que l’installation

de traitement de biogaz et le silo ne pouvaient pas prendre place dans l’aire

de la réserve d’eau, ainsi que le prévoit le projet de la recourante.

Il convient dès lors d’examiner si tel peut être le cas

moyennant l’octroi d’une dérogation par la Municipalité, question qui est

examinée à présent.

3.

A cet égard, la recourante estime que la Municipalité a la possibilité d’accorder

une dérogation sur la base de l’art. 69 RPAC – qui renvoie à l’art. 85 LATC – comme

elle l’aurait d’ailleurs déjà fait par le passé lorsqu’elle lui a délivré des

permis de construire pour lui permettre de s’adapter dans divers domaines. La

recourante cite à cet égard plusieurs cas dans lesquels la Municipalité lui aurait

accordé des dérogations; elle en conclut que ces exemples démontreraient que la

Municipalité considère qu’il n’est pas nécessaire que le RPPA prévoie la possibilité

d’accorder une dérogation pour que tel soit le cas.

L’autorité intimée est quant à elle d’avis qu’elle ne

peut pas accorder des dérogations dans le cadre du PPA car le RPPA ne prévoit

pas cette possibilité. Quant à l’art. 69 RPAC, il ne s’applique selon elle pas au

PPA faute de renvoi du RPPA au RPAC. Par ailleurs, la Municipalité ajoute que la

recourante ne peut pas se prévaloir d’un droit à l’égalité dans l’illégalité et

que même si l’octroi d’une dérogation était sur le principe possible, elle ne

saurait être exigée, dès lors qu’il s’agirait d’une faculté et non pas d’une

obligation, ajoutant que la condition d’une dérogation aussi importante et fondamentale

que celle demandée en l’espèce ne serait pas justifiée.

a) Aux termes de l'art. 85 LATC, dans la mesure où

le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation

y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des

motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi

des dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des

intérêts prépondérants de tiers (al. 1). Ces dérogations peuvent être accordées

à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières

(al. 2).

Selon la jurisprudence, les dispositions dérogatoires,

telles que l'art. 85 LATC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de

manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une

dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets

rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit

servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci:

l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant

l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier.

L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir

la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de

construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de

sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés

de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts

du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons

purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale,

ou encore une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules

à justifier une dérogation (cf. ATF 112 Ib 51 consid. 5; TF 1C_452/2020 du 23 mars

2021 consid. 4.3; 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 3.2; TF

1C_257/2019 du 24 avril 2020 consid. 4.1 et les références; voir aussi AC.2020.0350

du 2 juin 2021 consid. 2d; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021 consid. 2d

et les références citées). La clause dérogatoire est une émanation du principe

de la proportionnalité. Elle ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants

ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée

globale des intérêts en présence, prenant en compte l'ensemble des circonstances.

Confrontée à l'octroi ou au refus d'une dérogation, l’autorité de recours devra

se limiter à sanctionner un abus ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de

la municipalité (cf. AC.2021.0243 du 21 octobre 2021 consid. 2; AC.2019.0008 du

31 août 2021 consid. 4a; AC.2018.0091 du 5 décembre 2018 consid. 3c).

b) En l’occurrence, les parties fondent leur

raisonnement quant à la possibilité ou non de la Municipalité d’octroyer une

dérogation sur la base l’art. 69 RPAC.

aa) Or, un nouveau plan général d’affectation ainsi

qu’un règlement du plan général d’affectation (ci-après : RPGA, disponible

à l’adresse suivante: https://www.lavigny.ch/images/reglements_communaux/PGA-Lavigny-Reglement-approuve.pdf,

consulté le 27 janvier 2022), ont été approuvés par le Département compétent le

20 décembre 2020. Ils sont donc entrés en vigueur à cette date (cf. art. 26 LAT

qui dispose que l’approbation des plans d’affectation par l’autorité cantonale

leur confère force obligatoire). Vu que la décision litigieuse a été rendue le 7

janvier 2021, soit postérieurement à l’entrée en vigueur du RPGA, celui-ci est applicable

à la présente cause.

L’art. 1.2 RPGA, consacré au champ d’application du

Règlement, prévoit ce qui suit:

Le présent règlement s’applique à

l’ensemble du territoire communal. Il ne s’applique toutefois qu’à titre

subsidiaire aux surfaces régies par plan partiel d’affection, plan de quartier

ou plan d’extension partiel dont le contenu est expressément réservé.

Quant à l’art. 19.6 RPGA, situé dans le chapitre 19 "Règles

applicables aux zones à bâtir", il est rédigé en ces termes:

La Municipalité peut accorder des

dérogations aux dispositions du présent règlement, dans les limites prévues par

le droit cantonal (85 LATC).

bb) En l’occurrence, il convient de retenir que le RPGA,

adopté postérieurement au RPPA, et prévoyant l’application à titre subsidiaire du

RPGA aux surfaces régies par plan partiel d’affectation (cf. art. 1.2 RPGA), s’applique

au RPPA à titre subsidiaire. Comme le RPPA ne prévoit aucune disposition sur la

dérogation, il se justifie de considérer que l’art. 19.6 RPGA, est applicable en

la matière. Par conséquent, sous l’angle de ces dispositions, la Municipalité dispose

de la faculté d’accorder des dérogations dans l’application du RPPA, dans le

cadre du projet litigieux.

Cela étant, comme l’a relevé la Municipalité, l’octroi

d’une dérogation est une faculté et non une obligation et elle dispose à cet égard

d’un large pouvoir d’appréciation. A cela s’ajoute que son refus d’octroyer les

dérogations nécessaires en l’occurrence apparaît fondé sur le fait que des

intérêts opposés importants sont en jeu (d’une part, l’intérêt de la recourante

à pouvoir réorganiser l’aire de la réserve d’eau qui n’est plus totalement adaptée

aux besoins de l’exploitation, suite à la réorganisation de la place de compostage,

ainsi que l’intérêt à ce que les installations puissent répondre à l’augmentation

des matières organiques à traiter; d’autre part, nécessité de prendre en compte

l’impact des nouvelles installations sur l’environnement et la situation des voisins),

sans que la volonté du législateur quant à la solution à apporter à ces problématiques

puisse être déterminée de manière claire. Par ailleurs, on relèvera qu’autoriser

les constructions requises dans le cas d’espèce, alors qu’il découle clairement

des art. 20 et 21 RPPA que des constructions ne sont pas autorisées dans l’aire

de la réserve d’eau (cf. ci-dessus consid. 2), excéderait le cadre d’une dérogation.

Dans ces conditions, la Municipalité n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation

en refusant d’octroyer les dérogations demandées et en considérant qu’une procédure

de révision du PPA était nécessaire afin que l’organe législatif communal examine

et se prononce sur ces questions.

En conclusion, la décision de la Municipalité est confirmée

par substitution de motifs. Vu cette issue, point n’est besoin d’examiner si l’autorité

intimée pouvait ou non accorder une dérogation sous l’angle de l’art. 69 RPAC,

ni si la recourante pouvait se prévaloir d’un droit à l’égalité dans l’illégalité.

S’agissant du nouveau bassin prévu par le projet, il n’apparaît pas, comme on l’a

vu, qu’il serait contraire à l’aire de la réserve d’eau. Il n’appartient

cependant pas à la cour de céans d’autoriser cet ouvrage qui fait partie d’un projet

de construction global, jugé pour l’essentiel non réglementaire.

4.

Enfin, s’agissant des mesures d’instruction requises par la

recourante dans ses déterminations du 21 juin 2021, à savoir la production des échanges

concernant la révision du PPA depuis juillet 2014 et la mise en œuvre d’une inspection

locale, il apparaît superflu de les ordonner, dès lors que le

dossier est suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en

toute connaissance de cause. En effet, la garantie du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse

du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) – comprenant en particulier

le droit pour le justiciable de participer à l'administration des preuves, d'en

prendre connaissance, de se déterminer à leur propos et d'obtenir qu'il soit donné

suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer

sur la décision à rendre – n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées

lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non

arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore

proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son

opinion (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; TF 2C_110/2020

du 9 juin 2020 consid. 3.2; CDAP PE.2020.0118 du 24 mars 2021 consid. 2a et les

références citées).

5.

Dès lors, mal fondé, le recours est rejeté, ce qui

entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Les frais judiciaires, fixés à 3'000 francs

vu l’importance du litige, sont mis à la charge de la recourante qui n’obtient pas

gain de cause (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif des

frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA]).

La Municipalité de Lavigny, qui obtient gain de cause,

a droit à des dépens à hauteur de 2'000 francs, à la charge de la recourante

(art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD et art. 11 TFJDA).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue le 7 janvier 2021 par la Municipalité de Lavigny est confirmée.

III.

Les frais judiciaires, fixés à 3'000 (trois mille) francs, sont mis à la

charge d’A.________.

IV.

A.________ versera un montant de 2'000 (deux mille) francs à la Commune

de Lavigny à titre de dépens.

Lausanne, le 10 février 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne

14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles

82.

ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.