CDAP - AC.2021.0109 - 2021-11-09 - Commune de Chexbres/Département des institutions et du territoire

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF

ET PUBLIC

Arrêt du 9 novembre 2021

Composition

M. André

Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme

Annick Borda, juges; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourante

Commune de Chexbres à Chexbres représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Département des

institutions et du territoire, à Lausanne, représenté par la Direction générale du territoire et du

logement, à Lausanne.

Objet

Plan d'affectation

Recours Commune de Chexbres c/ décision du

Département des institutions et du territoire du 12 février 2021 approuvant

la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 558, 559 et 1712.

Vu les faits suivants:

A.

La Commune de

Chexbres est propriétaire sur son territoire des parcelles adjacentes nos

558, 559 et

1712, de respectivement 1'648 m2, 1'827 m2

et 1'652 m2 (soit au total 5'127 m2). Ces parcelles sont

actuellement plantées en vigne, dans un terrain en pente (terrasses) desservi

par le chemin Auguste-Piccard. Ce chemin longe

la limite sud des parcelles et il se termine, sous la parcelle n° 1712, en

place de rebroussement. Un bâtiment de 33 m2 est construit à cheval

sur les parcelles nos 558 et 559. La parcelle n° 1712 comporte un

bâtiment à usage agricole de 15 m2. Avant une modification des limites

(division parcellaire) intervenue le 20 mars 2020, les parties sud des actuelles

parcelles nos 558 et 559, ainsi que la totalité de la parcelle n° 1712

formaient l'ancienne parcelle n° 559, déjà propriété de la commune, dont la

surface totale était de 2'789 m2.

Les trois parcelles nos

558, 559 et 1712 se trouvent à environ un kilomètre à l'est du centre de

Chexbres. Elles sont entourées au nord, à l'ouest et au sud par des parcelles

sur lesquelles des villas sont construites. Plus au sud, de l'autre côté du

chemin Auguste-Piccard et directement à l'est

de la parcelle n° 1712 s'étendent des vignes.

Les parcelles nos 558, 559

et 1712 sont classées dans la zone de villas du plan des zones communal, approuvé

par le Conseil d'Etat le 24 février 1984. Elles sont par

ailleurs incluses dans le périmètre du plan de protection de Lavaux, régi par

la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux, dans sa teneur en

vigueur dès le 1er septembre 2014 (LLavaux; BLV 701.43; cf. art. 2

LLavaux). Elles sont classées dans le territoire d'agglomération II de ce plan,

modifié en 2010 (art. 14, art. 21 ss LLavaux).

B.

En novembre 2016, la Municipalité de Chexbres (ci-après:

la municipalité) a délivré à un promettant-acquéreur un permis de construire

quatre villas de deux logements sur les anciennes parcelles nos 558

et 559, après avoir levé l'opposition de l'association Sauver Lavaux. Le

recours déposé contre cette décision par cette association

a été rejeté par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,

le 14 décembre 2017 (arrêt AC.2017.0003).

Le permis de construire, dont la validité

a été prolongée jusqu'au 14 décembre 2020, n'a finalement pas été utilisé.

Après l'abandon de ce projet de construction,

d'autres promettant-acquéreurs de la nouvelle parcelle n° 1712 ont déposé, au printemps 2020, une

demande de permis de construire une villa individuelle. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 13 mai au 11 juin 2020. La Direction

générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL) a déposé une

opposition le 25 mai 2020, en faisant valoir que la zone à bâtir de la commune de

Chexbres était surdimensionnée et qu'elle allait mettre à l'enquête publique

une zone réservée cantonale sur ce terrain. L'autorité cantonale se référait à

l'art. 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des

constructions (LATC; BLV 700.11) qui dispose que "dans les zones à bâtir,

le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire s'il

s'agit d'une zone manifestement trop étendue [...]; dans ce cas, l'Etat doit,

dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique

une zone réservée".

La municipalité a néanmoins décidé, le

25 juin 2020, de lever l'opposition et de délivrer le permis de construire. Le

Département des institutions et du territoire (ci-après: le DIT) a recouru

contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP). La municipalité a alors informé la CDAP qu'elle annulait sa

décision, le permis de construire étant refusé. La cause a été rayée du rôle

par la juge instructrice le 30 novembre 2020.

C.

L'opposition de la DGTL au projet de construction

sur la parcelle n° 1712 (ancienne parcelle n° 559) est intervenue alors que la

municipalité avait déjà engagé certaines démarches en vue de l'adaptation de

son plan général d'affectation. Ces démarches font suite à la révision

partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui

a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1er

mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées

(art. 15 al. 2 LAT), les autorités cantonales ont élaboré, lors de la 4e

adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adoptée par le Grand Conseil le

20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une

mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes", qui prévoit

notamment ce qui suit:

"Les communes

évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de

redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur

capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée

par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:

Périmètre compact

d'agglomération et de centre cantonal [...]

Périmètre des

centres régionaux: croissance annuelle maximale: 1.7% de la population 2015.

Périmètre des centres

locaux [...]

Périmètre des

localités à densifier [...]

Villages et quartiers

hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.

Il peut être dérogé

au potentiel de croissance démographique prévu si un intérêt public le

justifie, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de

préserver le bâti densifié existant dans la zone à bâtir.

La dérogation par

rapport à la croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent

pas leur potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire

d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne

d’action A1.

Les communes qui

doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et

soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après

l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,

les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de

planification.

[...]

Pour répondre aux

besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre:

1. réaffectent les terrains

excédant les besoins ou peu adéquats au développement;

2. densifient le

territoire urbanisé;

3. mettent en valeur

les réserves et les friches, notamment par la densification.

L’extension de la zone

à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents

est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...]"

Le Service du développement

territorial (SDT - actuellement: DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11

du PDCn. La fiche d'application intitulée "Comment traiter les zones

d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le

développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction>Aménagement

du territoire>Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement

suivante:

"– Dézoner

toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont

identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux

largement bâtis de la commune.

– Traiter les

petites zones à bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et,

selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en

zone à bâtir.

– Affecter en zone

agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2

situés au milieu du bâti.

– Mener une

réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend

afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver

par des mesures de planification.

– Assurer la disponibilité

des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas

échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage

futur."

La fiche d'application prévoit une première

phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la

délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de

"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application

de la DGTL (intitulée "Comment délimiter le territoire urbanisé",

version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:

"Le territoire urbanisé est une donnée de

base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à

bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à

vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet

de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas

l'être. [...]

Dans une démarche de redimensionnement des zones

à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les

différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir.

Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du

territoire urbanisé.

La commune délimite le périmètre du territoire

urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du

territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet

au Service du développement territorial au début de la procédure de

planification."

Chexbres fait partie des communes devant

réviser leur plan général d'affectation (PGA) en raison du surdimensionnement

des zones à bâtir dans les quartiers hors centre (voir la liste établie en juillet

2017 par le SDT, publiée sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et

construction>Aménagement du territoire>Zones à bâtir d'habitation et

mixtes). La municipalité a fait établir par un bureau d'urbanisme

(Plarel) un document intitulé "Rapport de pré-étude (vision communale)"

(rapport du 26 juillet 2019, mis à jour les 18 juin et 7 décembre 2020 - ci-après:

le rapport de pré-étude), qui décrit les principales orientations que la commune

entend développer dans le cadre de la révision de son PGA. Ce rapport contient

des données relatives à la capacité d'accueil des zones à bâtir (habitations et

mixtes) de la Commune de Chexbres (p. 17). Dans le périmètre du centre régional,

le potentiel d'accueil est inférieur au besoin (population au 31.12.2018 = 2'039

habitants; population maximale au 31.12.2036 = 2'759 habitants;

sous-dimensionnement de la zone à bâtir = 253 habitants, compte tenu d'un

potentiel d'accueil équivalant à 467 habitants supplémentaires). Dans le

secteur "hors centre", la capacité d'accueil est supérieure aux

prévisions faites selon la mesure A11 (population au 31.12.2018 = 199

habitants; population maximale au 31.12.2036 = 214 habitants; surdimensionnement

de la zone à bâtir = 87 habitants, compte tenu d'un potentiel d'accueil équivalant

à 102 habitants supplémentaires). Les parcelles nos 558, 559 et 1712

font partie du territoire urbanisé (comme la quasi-totalité des zones à bâtir

actuelles) mais elles sont situées en dehors du périmètre du centre régional.

Dans le chapitre "Stratégie de redimensionnement"

du rapport de pré-étude, (p. 23), il est indiqué que la commune prévoit le

déclassement de quelques parcelles au sud du chemin Auguste-Piccard, destinées

à être incluses dans le périmètre du plan d'affectation cantonal (PAC) Lavaux (en

zone viticole protégée); cela permettrait de réduire de 17 habitants

l'estimation du surdimensionnement hors centre (87 – 17 = 70). Il n'est pas

question d'un déclassement des parcelles nos 558, 559 et 1712 en

relation avec le PAC Lavaux.

Le rapport de pré-étude mentionne

encore que Chexbres a un périmètre de centre régional commun avec Puidoux. En

2017, ces communes ont interpellé le SDT à propos d'une éventuelle mutualisation

de leurs réserves en zone à bâtir. Dans une lettre du 13 décembre 2017, le SDT a

répondu que la mutualisation était acceptée sur le principe pour autant que la révision des plans généraux

d'affectation des deux communes soit menée en parallèle, depuis l'enquête

publique jusqu'à l'approbation.

Le 31 juillet 2019, la municipalité a

transmis au SDT, pour examen préliminaire, un dossier relatif à la révision du

PGA, avec notamment le rapport de pré-étude. Le 5 février

2020, le SDT a communiqué à la municipalité divers

commentaires ou remarques. A propos de la stratégie communale de redimensionnement

de la zone à bâtir, il est mentionné ceci:

"La stratégie

de redimensionnement de Ia Commune de Chexbres consiste à mutualiser le

potentiel des réserves en habitants avec Ia commune de Puidoux, puisqu’il

s’agit d’un périmètre de centre bipolaire et que Ia commune de Chexbres est

sous-dimensionnée dans son périmètre de centre et surdimensionnée hors du

périmètre de centre. A l’inverse, Ia commune de Puidoux est surdimensionnée

dans le périmètre de centre et sous dimensionnée hors périmètre de centre.

La Commune de

Chexbres projette donc de se développer à l’intérieur de son périmètre de centre

et de densifier les zones à bâtir existantes, telles que la zone d'utilité publique,

Ia zone mixte. Le solde de son potentiel restant sera échangé avec Ia commune

de Puidoux. Si les projets doivent être conformes à Ia mesure A11, ils devront

également répondre aux besoins à 15 ans et être dument justifiés notamment en

ce qui concerne les zones d’utilité publique.

Le SDT a déjà

répondu favorablement au principe de mutualisation du potentiel des réserves

pour autant que les planifications soient mises à l'enquête publique en parallèle

et leurs approbations simultanées.

Apres analyse de Ia

pré-étude et au regard de l'état des réserves au 31.12.2018 et non au 31.12.2016,

la situation a quelque peu changé, notamment pour Ia commune de Puidoux,

puisque le sous dimensionnement des réserves hors périmètre de centre s’est considérablement

réduit.

Selon Ie guichet

informatique, les réserves hors centre de Ia Commune de Puidoux ont passé à +3

habitants.

II s'agit donc

d’adapter les chiffres conformément à Ia mesure A11 hors centre et de répondre

aux principes de redimensionnement suivants […]."

Le 21 juillet 2020, les Municipalités

de Chexbres et de Puidoux ont informé la DGTL qu'elles avaient poursuivi leur

démarche en vue de mutualiser leurs réserves dans le périmètre de centre

régional et hors centre. Elles ont présenté de nouvelles estimations des

capacités des zones à bâtir (à Puidoux: sous-dimensionnement

du périmètre hors centre de 50 habitants et surdimensionnement de 39 habitants

dans le périmètre de centre régional; à Chexbres, sous-dimensionnement dans le

périmètre de centre régional de 130 habitants et surdimensionnement dans le

périmètre hors centre de 70 habitants) et elles ont indiqué que Puidoux pourrait

céder à Chexbres un potentiel de 70 habitants hors centre, tandis que Chexbres

pourrait céder à Puidoux un potentiel de 121 habitants dans le périmètre de

centre régional.

La procédure d'élaboration des dossiers

de révision des PGA de ces deux communes se poursuit.

D.

Comme l'autorité cantonale était tenue en vertu de

l'art. 134 LATC, après son opposition au projet de construction, de mettre à

l'enquête publique une zone réservée (cf. supra, let. B), la DGTL a élaboré un

plan de zone réservée cantonale dont le périmètre correspond au périmètre de

l'ancienne parcelle n° 559. Selon le règlement (RZR), cette mesure est destinée

à rendre provisoirement inconstructible la surface visée (art. 1), pour une de cinq

ans à compter de son entrée en vigueur (art. 4 al. 1 RZR).

La DGTL a établi un "Rapport

d'aménagement (selon article 47 OAT)", daté du 3 juin 2020, qui décrit notamment

le contexte et les objectifs de cette mesure en retenant que "la Commune

de Chexbres dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et qu'elle doit

entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation

communal".

Le projet de plan de zone réservée a

été mis à l'enquête publique du 10 juin au 9 juillet 2020. La Commune de Chexbres

(par la municipalité) a formé opposition le 26 juin 2020, en faisant notamment

valoir que la révision, en parallèle, du PGA de Puidoux permettrait d'absorber

le surdimensionnement de ses zones à bâtir.

E.

Le 12 février 2021, la cheffe du DIT a rendu une décision

d'approbation de la zone réservée cantonale sur les parcelles nos

558, 559 et 1712, l'opposition formée par la municipalité étant levée.

Cette décision retient en substance que

la zone à bâtir de la Commune de Chexbres est surdimensionnée et qu'elle doit être

réduite en application de l'art. 15 al. 2 LAT. Elle relève qu'actuellement, la

capacité d'accueil du périmètre hors centre est de 108 habitants; avec une population

de 185 habitants au 31 décembre 2015, la croissance admise hors centre à l'horizon

2036 représente 29 habitants (185 x 0.75% x 21 années). En comparant la

capacité d'accueil au moment du bilan (108 habitants) et le potentiel de

croissance de la commune alloué par la mesure A11 (29 habitants), après

soustraction du nombre d'habitants arrivés entre fin 2015 et fin 2019 (5 habitants),

le périmètre hors centre a une surcapacité d'accueil de 84 habitants. Les zones

d'habitation et les zones mixtes de la Commune de Chexbres sont partant surdimensionnées

hors du périmètre de centre régional. Cette situation nécessite, d'après la décision

du 12 février 2021, que des mesures fortes soient mises en place par l'autorité

communale en vue de réduire le surdimensionnement de sa zone à bâtir (p. 5).

A propos de la situation des parcelles

nos 558, 559 et 1712, la décision précitée mentionne ce qui suit:

"Les parcelles

nos 558, 559 et 1712 de Chexbres, non bâties, sont situées à environ

1 km du centre du village de Chexbres, à l'extrémité sud-est de la localité et

en bordure de zone viticole. Ce fonds, comme les parcelles voisines, est entièrement

cultivé de vigne et donc dévolu à la viticulture (activité tributaire du sol).

Les parcelles forment une sorte d'îlot en dehors de la zone à bâtir. Une nouvelle

construction devrait, selon les intentions communales, ainsi prendre place à

l'intérieur de ce noyau, alors même que le fonds litigieux est sis en dehors du

territoire urbanisé. Partant, il compte parmi ceux qui seront déclassés en priorité

lors de la mise en conformité de la planification communale. La zone réservée

constitue dans ces conditions une mesure conservatoire proportionnée."

Dans sa

décision, le département relève que la Commune de Chexbres a pris des mesures

en mettant notamment en place une démarche de mutualisation des réserves avec

la Commune de Puidoux. Cela étant, les travaux de planification ne sont pas

terminés et rien ne permet de retenir en l'état que cette stratégie aboutira.

Même si la DGTL a validé le principe de la mutualisation des réserves, il n'est

pas certain qu'elle sera en mesure de préaviser favorablement toutes les

propositions communales qui seront faites dans ce cadre. La planification

communale devra faire l'objet d'une enquête publique et le résultat de celle-ci

est incertain et pourrait justifier de nouvelles adaptations du projet. Les

mesures entreprises à ce jour par la municipalité n'apportent pas de garanties

suffisantes que le principe de redimensionnement prévu à l'art. 15 al. 2 LAT

pourra être respecté. La zone réservée cantonale conserve donc toute sa pertinence,

malgré la démarche de mutualisation des réserves mise en place par les Communes

de Chexbres et de Puidoux. Ce n'est que lorsque les plans d'affectation de ces

communes seront en vigueur que la question du redimensionnement des zones à

bâtir sera définitivement réglée et que la zone réservée cantonale pourra, le

cas échéant, être levée.

La décision relève encore que dans son

arrêt AC.2017.0003 du 14 décembre 2017, la CDAP – qui avait considéré que le

plan des zones était applicable, la municipalité n'ayant pas violé le droit

cantonal en renonçant à conférer un effet anticipé négatif à une future

révision de ce plan (cf. consid. 2) – ne s'est pas prononcée sur l'admissibilité

d'une zone réservée cantonale au regard de la mesure A11

du PDCn, dans sa teneur en vigueur après l'approbation du Conseil fédéral, le

31 janvier 2018; or c'est précisément sur cette base qu'une obligation a été

imposée à la commune, à cause du surdimensionnement de ses zones à bâtir, de

soumettre jusqu'au au 20 juin 2022 une planification révisée à l'approbation du

canton.

F.

Le 16 mars 2021, la Commune de Chexbres a déposé un

recours de droit administratif contre la décision du DIT du 12 février 2021.

Elle demande à la CDAP d'annuler cette décision qui instaure une zone réservée cantonale

sur les parcelles nos 558, 559 et 1712. A titre subsidiaire, elle

conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à

l'autorité intimée pour qu'une décision soit rendue concernant la proposition

de mutualisation des zones à bâtir entre Chexbres et Puidoux, respectivement en

vue de l'abrogation de la zone réservée cantonale contestée.

Dans sa réponse du 27 mai 2021, la

DGTL (au nom du DIT) conclut au rejet du recours.

La commune recourante a répliqué le 21

juin 2021, en maintenant ses conclusions.

L'autorité intimée a dupliqué le 5

juillet 2021.

Considérant en droit:

1.

Le recours est dirigé contre une décision du

département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur

l'approbation d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan

d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par

laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours

au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif

réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile

(cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de

motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc

lieu d'entrer en matière.

2.

La commune recourante conteste la nécessité

d'instaurer une zone réservée cantonale sur l'ancienne parcelle n° 559

(correspondant aux parties sud des parcelles actuelles nos 558, 559

et à la parcelle n° 1712). Elle estime que cette mesure serait injustifiée,

compte tenu du fait que le surdimensionnement de sa zone à bâtir pourrait être

entièrement compensé dans le cadre d'un projet de mutualisation des réserves avec

la Commune de Puidoux.

a) La zone réservée est une mesure

définie à l'art. 27 LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de

plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité

compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement

délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse

entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne

peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce

délai (al. 2).

En droit cantonal, l'art. 46 al. 1

LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des

zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans

au maximum.

La zone réservée est une mesure conservatoire

(cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une

zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention

de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés

et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones

concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une

situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;

arrêts CDAP AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a, AC.2019.0386 du 14 octobre

2020 consid. 2a et les arrêts cités).

L'établissement d'une zone réservée

répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement,

que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de

garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de

planifier, de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent

entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une

intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà

une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en

particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais

d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal.

Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à

bâtir surdimensionnées fixée à l'art. 15 al. 2 LAT. La zone réservée constitue

alors la première étape de ce processus obligatoire (TF 1C_218/2020 du 23 juillet

2021 consid. 3.1.1 et la référence citée).

En général, une zone réservée

satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité

puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente.

La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond

au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces

critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019

du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les

références).

b) Une zone réservée adoptée en

relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée

à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à

bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par

la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil

de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire

peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des

zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. TF 1C_94/2020 du

10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal

(sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en

relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en

complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend

pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée

cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend

maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du

redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure

de révision du plan général d'affectation (cf. arrêts CDAP AC.2021.0109 du

1er avril 2021 consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid.

2d et les arrêts cités).

c) La question du surdimensionnement

des zones à bâtir, à Chexbres, peut être examinée séparément pour le périmètre hors

centre, dès lors que la mesure A11 du PDCn prévoit des critères distincts pour

les centres régionaux ou locaux, d'une part, et les villages et quartiers hors

centre, d'autre part. La méthode d'évaluation des besoins (contrôle de

l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants et la croissance

démographique projetée) préconisée par le PDCn a été appliquée dans le cadre

des premiers travaux de révision du PGA, en particulier par le bureau d'urbanisme

de la commune, et elle révèle un surdimensionnement, à cause de capacités

d'accueil excédentaires correspondant à plusieurs dizaines d'habitants (entre

70 et 84, selon les données retenues respectivement par la commune ou le

département cantonal).

En l'occurrence, il ressort donc du

dossier que les autorités de planification, aux niveaux communal et cantonal,

admettent que les zones à bâtir de Chexbres, hors centre, sont surdimensionnées.

Les autorités communales ont engagé une procédure de révision du PGA, en raison

de ce constat de surdimensionnement. A ce stade, il ne s'agit pas de déterminer

précisément l'ampleur de ce surdimensionnement, ni de décider ce que cela implique

pour un éventuel redimensionnement, c'est-à-dire un déclassement de certains terrains

actuellement en zone à bâtir. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus en avant

les critiques formulées par la commune recourante à propos des calculs figurant

dans la décision attaquée.

d) Le département cantonal a engagé la

procédure d'établissement d'une zone réservée cantonale après qu'il a eu connaissance

d'un projet de construction sur la parcelle n° 1712. Il a appliqué le mécanisme

de l'art. 134 LATC, qui impliquait d'abord une opposition au projet de construction

puis la mise à l'enquête publique à bref délai d'un plan de zone réservée. Ce

mécanisme est applicable dans le cadre de la mise en œuvre , depuis 2014, du

nouvel art. 15 LAT (cf. notamment arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid.

7). La zone réservée cantonale permet ainsi de geler un projet d'utilisation du

sol qui, s'il était concrétisé, entraverait la liberté de planifier des

autorités chargées de l'aménagement du territoire. En d'autres termes, une construction

sur la parcelle n° 1712, à la place de la vigne actuelle, empêcherait de facto

le déclassement de cette parcelle en zone viticole. Une modification de l'affectation

de l'ancienne parcelle n° 559 ne serait pas manifestement contraire à la LAT ou

au plan directeur cantonal, étant donné qu'il s'agit d'une surface de vignes d'une

certaine importance (plus de 2'500 m2, voire 5'000 m2, si

l'on tient compte de la partie supérieure des actuelles parcelles nos

558 et 559), directement voisine d'autres vignes, à l'est. On peut donc se référer

à des données géographiques objectives pour instituer une zone réservée à cet

endroit, dans la continuité des vignes protégées en vertu du plan de protection

de Lavaux. Le fait que la municipalité avait, en 2016, délivré un permis de

construire pour un projet à réaliser sur l'ancienne parcelle n° 559, sensiblement

plus important que le projet mis à l'enquête publique en mai 2020 par d'autres

promettant-acquéreurs, n'est pas déterminant. Il ressort du dossier que le projet

de 2016 avait été abandonné par le constructeur avant la date de péremption du

permis de construire et qu'il n'était plus actuel au moment où le département

cantonal a annoncé son intention de créer une zone réservée. Le département

cantonal n'avait pas, dans cette première procédure de permis de construire,

donné d'assurances quant au maintien du terrain dans la zone à bâtir.

Il faut encore relever que dans son

arrêt AC.2017.0003 du 14 décembre 2017, la CDAP a considéré que les règles du

droit fédéral de l'aménagement du territoire n'imposaient pas un refus des

permis de construire tant que le redimensionnement de la zone à bâtir n'était

pas réalisé; il incombait à la municipalité d'apprécier la situation pour

déterminer si l'application de l'art. 77 aLATC (actuellement: art. 47 LATC,

effet négatif anticipé d'un plan en voie d'élaboration) s'imposait. Le refus d'imposer

des mesures conservatoires à ce stade a été jugé conforme au droit fédéral (cf.

consid. 2 de l'arrêt précité). A l'époque, le département cantonal n'était pas

intervenu. Or les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis l'approbation

par le Conseil fédéral, le 31 janvier 2018, de la mesure A11 du PDCn, ce qui

entraîne clairement, pour les communes présentant une zone à bâtir surdimensionnée

(au regard des critères de cette mesure A11), de soumettre au canton un plan d'affectation

révisé avant la fin du premier semestre 2022. Dans la situation actuelle, l'application

d'une mesure conservatoire, au demeurant limitée à une petite portion de la

zone à bâtir, n'est en soi pas critiquable.

e) La commune recourante manifeste sa

volonté de maintenir les parcelles nos 558, 559

et 1712 dans la zone à bâtir, dans le cadre du futur plan

d'affectation communal en cours d'élaboration. Elle affirme que le périmètre de

la zone réservée fait partie de son territoire urbanisé. Ce territoire a été délimité

sur une carte du rapport de pré-étude. Or la DGTL a préconisé

la réduction du territoire urbanisé à l'est de la zone à bâtir communale, les

parcelles nos 558, 559 et 1712, ainsi que plusieurs autres parcelles

situées dans ce secteur étant exclues de ce territoire (modification représentée

par un trait bleu sur la carte du territoire urbanisé en p. 15 du rapport de pré-étude).

Quoi qu'il en soit, la définition du territoire urbanisé dans les phases

préliminaires de la révision du plan d'affectation communal (cf. art. 36 LATC),

avant l'élaboration du projet soumis à l'examen préalable de la DGTL en vertu

de l'art. 37 LATC, n'est pas décisive. En d'autres termes, ce n'est pas sur la base

de cette seule donnée que l'on peut juger du caractère admissible d'une mesures

conservatoire. Le territoire urbanisé doit en principe comprendre les

territoires formant le cœur d'une localité (voir la fiche d'application de la

DGTL à ce sujet; cf. aussi arrêt AC.2020.0109 du 1er avril 2021,

let. G); on peut en effet se demander si le terrain litigieux en fait partie.

C'est précisément parce que ces aspects doivent encore être examinés par les

autorités cantonale et communale que le maintien du terrain dans la zone à

bâtir ne s'impose pas d'emblée et qu'une zone réservée peut se révéler

nécessaire.

En définitive, si l'on tient compte

des objectifs de redimensionnement, selon la mesure A11 du PDCn, du territoire

hors centre de la Communes de Chexbres, il faut considérer que le périmètre

litigieux pourrait objectivement être concerné par le remaniement de la zone à

bâtir et que les conditions de l'art. 27 LAT sont en principe remplies (cf. TF

1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6).

f) La commune recourante invoque

cependant le projet de mutualisation de ses réserves avec celles de la Commune

de Puidoux, qui permettrait selon elle de résorber entièrement le

surdimensionnement hors centre de Chexbres.

Le SDT a accepté en février 2017 le

principe pour les Communes de Chexbres et de Puidoux, qui partagent un centre

régional bipolaire, de mutualiser leurs réserves en

zones d'habitation et mixtes pour

autant que la révision des plans généraux d'affectation des deux communes soit

menée en parallèle et qu'ils soient mis à l'enquête publique et approuvés par

le département simultanément. Cette mutualisation est compatible avec la mesure

A11 du PDCn. En d'autres termes, le surdimensionnement de la zone à bâtir hors

centre de Chexbres pourrait être corrigé moyennant la renonciation de la

Commune de Puidoux à une extension de ses propres zones à bâtir hors centre,

dans la mesure où elles sont sous-dimensionnées.

Cette opération requiert, dans le

système mis en place par la mesure A11 du PDCn, une analyse précise des réserves

dans les deux communes ainsi qu'une appréciation soigneuse par la DGTL des

données fournies par leurs municipalités et urbanistes respectifs. La décision

attaquée retient que la Commune de Chexbres a pris des mesures en mettant en

place une démarche de mutualisation des réserves avec la Commune de Puidoux

mais, en l'état des travaux de planification, "rien ne permet de dire que

cette stratégie aboutira et que la DGTL, qui a validé le principe de la

mutualisation des réserves, sera en mesure de préaviser favorablement toutes

les propositions communales qui seront faites dans ce cadre" (p. 6). Dans

ses déterminations sur le recours, la DGTL relève qu'aucune des deux communes ne

lui a encore remis un projet de plan pour examen préalable (cf. art. 37 LATC); on

ne peut pas retenir qu'un plan excluant tout dézonage à Chexbres pourra être

validé puis mis à l'enquête publique. Il appartient aux deux communes de

poursuivre le travail, soit en constituant les documents en vue de séances de

coordination proposées par la DGTL, soit en présentant directement un dossier

d'examen préalable. Le projet de mutualisation des réserves consiste en l'état

en un calcul purement mathématique et théorique; les simulations du calcul

mathématique du dimensionnement ne sont pas encore traduites en mesures

concrètes d'aménagement (dézonage, modifications des indices de densité, etc.).

Il ressort en effet du dossier que

dans le cadre de l'examen préliminaire des rapports de pré-étude des deux

communes, la DGTL a estimé que les dossiers devaient être complétés et adaptés sur

plusieurs thématiques, en particulier à propos de l'estimation des réserves sur

le territoire de Puidoux (dans un avis préliminaire du 6 avril 2021 concernant

la révision du plan d'affectation communal de Puidoux, la DGTL indique que l'établissement

du "bilan de base", selon un calcul automatique, révélerait un

surdimensionnement des zones à bâtir actuelles de cette commune, aussi bien hors

centre que dans le centre; le sous-dimensionnement allégué par la commune

résulterait de l'application d'anciens règlements présentant de faibles indices

d'utilisation du sol, de sorte qu'il serait nécessaire de procéder à une étude

de densification).

On peut comprendre la position de la

commune recourante, selon laquelle il serait opportun que la DGTL examine le

plus rapidement possible ce qu'implique concrètement la mesure A11, du point de

vue de l'autorité cantonale, pour le dimensionnement des zones à bâtir hors

centre de Puidoux et de Chexbres, vu le projet de mutualisation des réserves.

Cela étant, cette situation d'incertitude est précisément de nature à justifier

une mesure conservatoire cantonale telle que la zone réservée litigieuse, cette

mesure pouvant être levée s'il apparaît ultérieurement – par exemple en

fonction de projets de plans établis en vue de l'examen préalable – que le

redimensionnement de la zone à bâtir hors centre de Chexbres ne s'impose pas en

vertu de la mesure A11 du PDCn, appliquée en prenant en considération les

territoires de Puidoux et de Chexbres. En définitive, la question de la mutualisation

des réserves n'a pas à être examinée plus avant dans le présent arrêt et, en

particulier, l'instruction ne doit pas être complétée sur ce point. Cet élément,

qui reste hypothétique, ne permet pas de considérer qu'un déclassement en zone

viticole du périmètre de la zone réservée serait d'emblée exclu. Cette mesure

conservatoire demeure appropriée.

3.

Il résulte du considérant précédent que le

département cantonal n'a pas violé le droit de l'aménagement du territoire en instituant

une zone réservée cantonale sur les parcelles litigieuses. Le recours, mal fondé,

doit par conséquent être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision

attaquée.

La commune recourante, qui conteste la

mesure cantonale notamment en tant que propriétaire du terrain concerné (dans son

patrimoine financier) et qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.

49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'autorité intimée qui a

procédé sans l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision rendue le 12 février 2021 par le

Département des institutions et du territoire est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs

est mis à la charge de la Commune de Chexbres.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 9 novembre 2021

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt

est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal

fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de

droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin

2005.

sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel

subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi

l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.