CDAP - AC.2021.0120 - 2021-10-13 - A.________ /Municipalité d'Essertines-sur-Rolle, Direction générale de l'environnement (DGE), Direction générale de l'agriculture, de la viticulture

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 octobre 2021

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart, juge; Mme

Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourant

A.________ à

******** représenté par Me Yves HOFSTETTER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Essertines-sur-Rolle,

à Essertines-sur-Rolle, représentée par Me Luc PITTET,

avocat à Lausanne,

Objet

Remise en état

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité

d'Essertines-sur-Rolle du 8 mars 2021 concernant une infraction à la loi sur

la gestion des déchets sur les parcelles nos 747 et 677.

Vu les faits suivants:

A.

A._______ est propriétaire des parcelles nos 677 (6.5 ha) et

747 (21 ha) du registre foncier, sur le territoire de la commune

d'Essertines-sur-Rolle. Il s'agit de champs cultivés, en zone agricole.

B.

Le 8 mars 2021, la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle (ci-après: la

municipalité) lui a envoyé la décision suivante:

"Infraction à la loi sur la gestion des

déchets

[…]

Monsieur,

Nous avons constaté

que vous avez étendu des bâches plastiques en 2020 sur les parcelles 677 et 747

dans le cadre de vos travaux agricoles. Après récolte, vous n'avez pas enlevé

les bâches plastiques durant l'hiver.

Début mars 2021,

vous avez labouré la parcelle 677, sans enlever les bâches au préalable, ce qui

a provoqué un broyage de dites bâches en une multitude de déchets plastiques. Ces

déchets se retrouvent sur les parcelles avoisinantes. La parcelle 747 n'a pas

encore été labourée. Toutefois, les bâches plastiques n'ont pas non plus été

enlevées des champs. Or elles s'effritent également et des morceaux de plastique

ont été retrouvés dans la forêt voisine, propriété de la Commune et jusqu'à

plusieurs centaines de mètres de votre parcelle.

Nous avons interpellé

la Direction générale de l'environnement afin de savoir si des bâches «

biologiques » pouvaient être considérées comme dégradables et pouvaient être

laissées en l'état sur le sol, avant labourage. Il nous a été répondu qu'aucun

plastique ne doit être retourné dans la terre, ni laissé tout l'hiver pour

qu'il se dégrade et que ces plastiques devaient être enlevés après récolte. Il

semblerait qu'une telle manière de procéder porte en effet atteinte à la

fertilité du sol et à l'environnement.

En outre, ces bâches

plastiques sont des déchets. En omettant de retirer ces bâches de ses parcelles

et de les amener à la déchetterie, vous avez enfreint la loi sur la gestion des

déchets.

Nous vous sommons,

de retirer dans un délai de 5 jours, sous la menace de l'article 292 CP, les

bâches encore présentes sur votre parcelle 747 et de les amener à la

déchetterie pour que ces bâches soient éliminées de façon adéquate. En outre,

nous vous sommons de ramasser les débris de plastique poussés par le vent sur

les parcelles et lisières avoisinantes, étant précisé qu'il vous sera

nécessaire de contacter les propriétaires avant intervention.

En outre nous vous

sommons à l'avenir d'éliminer ces bâches dès la fin de la récolte, à tout le

moins, avant que le froid ne commence à les dégrader.

EFFET SUSPENSIF

La municipalité

considère qu'il existe un intérêt public prépondérant à faire cesser immédiatement

les activités précitées sur la parcelle n°747. En conséquence, en application

de l'article 80, alinéa 2, LPA-VD, la municipalité lève l'effet suspensif

concernant l'ensemble des mesures de la présente décision.

POURSUITE PENALE

La présente vous est

notifiée sous la menace des peines prévues à l'article 292 du Code pénal suisse

: « art. 292 : Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à lui

signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une

autorité ou un fonctionnaire compétent sera puni d'une amende ».

[…] "

C.

Agissant le 29 mars 2021 par la voie du recours de droit administratif, A._______

demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)

d'annuler la décision de la municipalité du 8 mars 2021 (conclusion I) et de

constater que cette décision est illicite (conclusion II).

Dans sa réponse du 2 juillet 2021, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Le recourant a répliqué le 22 juillet 2021, en maintenant

ses conclusions.

D.

Le juge instructeur a demandé des renseignements à la Direction générale

de l'environnement (DGE), d'une part, et à la Direction générale de

l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), d'autre

part. Les réponses de ces autorités (du 3 septembre 2021, pour la DGE, et du 31

août 2021, pour la DGAV) ont été communiquées aux parties. Le recourant et la

municipalité se sont déterminés à ce propos respectivement le 21 et le 24

septembre 2021.

E.

Par décision du 14 avril 2021, le juge instructeur a restitué l'effet

suspensif au recours.

Considérant en droit:

1.

La Cour de droit administratif et public examine d'office la

recevabilité des recours qui lui sont soumis.

La décision attaquée impose au recourant les trois obligations

suivantes:

1° retirer dans un délai de 5 jours les bâches

encore présentes sur la parcelle n° 747 pour les amener à la déchetterie;

2° ramasser les débris de plastique poussés par le

vent sur les parcelles et lisières avoisinantes;

3° éliminer à l'avenir ces bâches dès la fin de la

récolte.

Ces obligations sont fondées sur des normes de droit

public relatives à la gestion des déchets (cf. infra, consid. 2a), de sorte que

la voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal est ouverte,

conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Parmi les conditions de recevabilité du recours, la

loi prévoit que le recourant doit être atteint par la décision attaquée et

disposer d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée

(art. 75 let. a LPA-VD). La jurisprudence retient de manière générale que cet

intérêt doit être actuel et pratique, tant au moment du dépôt du recours qu'à

celui où l'arrêt est rendu (cf. notamment ATF 144 IV 81 consid. 2.3.1; ATF 137 I 296 consid. 4.2).

En l'espèce, la municipalité expose dans sa réponse que

les bâches qui étaient présentes sur la parcelle n° 747 ont été éliminées par

le recourant. Par ailleurs, dans une lettre du 17 mars 2021 à la municipalité (postérieure

à la décision attaquée mais antérieure au dépôt du recours), le recourant a

indiqué que les abords avaient été nettoyés; il faut en déduire qu'il ne

conteste pas la seconde obligation qui lui a été signifiée. Sur ces deux

points, la condition de l'intérêt actuel ne paraît plus remplie. Cela étant, le

recourant, destinataire de la décision attaquée, conserve un intérêt actuel et

pratique à obtenir l'annulation de cette décision en tant qu'elle lui impose,

pour l'exploitation future de ses terrains agricoles sur le territoire de la

commune concernée, d'éliminer les bâches dès la fin de la récolte, c'est-à-dire

de les traiter comme des déchets. La qualité pour recourir doit par conséquent

lui être reconnue. Les autres conditions légales de recevabilité sont remplies

(cf. art. 79, 95 et 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant fait valoir que les bâches disposées sur ses parcelles "ne

sont pas des bâches en plastique mais des bâches biodégradables qui sont des

films de paillage faits à base d'amidon de maïs utilisées de manière très

importante dans la culture maraîchère bio". Ces bâches biodégradables ne

seraient pas des déchets et le droit public n'imposerait aucune obligation de

les éliminer .

a) Le chapitre 4 du titre 2 de la loi fédérale du 7

octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.0) règle le sort

des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se

défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir

de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE).

L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la

matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces

derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les

déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis

LPE) d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que

ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3). L'élimination

des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les

étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provi­soire

et le traitement. Par traitement, on entend toute modification physique, biolo­gique

ou chimique des déchets (art. 7 al. 6bis LPE).

b) En l'espèce, le litige porte sur le sort, après

la récolte, des bâches ou films de paillage utilisés pour protéger les cultures

sur les parcelles du recourant (freiner la pousse des mauvaises herbes, limiter

l'évaporation, etc.). Le recourant a fourni deux descriptifs des produits qu'il

utilise: il s'agit d'une matière 100% biodégradable à base de PLA (Polylactic Acid,

acide polylactique). Le PLA est un polymère biodégradable, qui peut être obtenu

à partir d'amidon de maïs (le terme de bioplastique est parfois utilisé, parce

qu'il s'agit d'une alternative naturelle au polyéthylène).

Lorsqu'un agriculteur ou maraîcher qui utilise des

films de paillage à base de PLA s'en défait (cf. art. 7 al. 6 LPE) après une ou

plusieurs récoltes, les règles du droit fédéral sur l'élimination des déchets

sont en principe applicables. Comme l'expose le service cantonal spécialisé (la

DGE), il s'agit de biodéchets au sens de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur la

limitation et l'élimination des déchets (ordonnance sur les déchets, OLED; RS

814.600) car ils font partie de la catégorie des déchets d'origine végétale,

animale ou microbienne (voir la définition des biodéchets à l'art. 3 let. d

OLED) et non pas de déchets urbains (déchets produits par les ménages ou par

des entreprises, lorsque leur composition est comparable à celle des déchets

ménagers – cf. art. 3 let. a OLED) ni des déchets spéciaux (cf. art. 3 let. c

OLED). La notion de biodéchets s'applique à un grand nombre de déchets issus de

différents secteurs et branches économiques, comme par exemple l'agriculture,

l'industrie alimentaire, la consommation des ménages et la production

énergétique (cf. site internet de l'Office fédéral de l'environnement [OFEV], www.bafu.admin.ch, rubrique Thèmes > Thème déchets > Guide

des déchets > Biodéchets).

L'art. 30d let. a LPE (titre: Valorisation) prévoit

que le Conseil fédéral peut prescrire que certains déchets doivent être valorisés

si cela est économiquement supportable et plus respectueux de l'environnement

que ne le seraient un autre mode d'élimination et la production de produits

nouveaux. Sur la base de cette clause de délégation, la section 3 du chapitre 3

de l'ordonnance sur les déchets comporte des dispositions sur la valorisation des

déchets, notamment un art. 14 OLED dont la teneur est la suivante:

"1 Les

biodéchets doivent faire l’objet d’une valorisation matière ou d’une

méthanisation, pour autant:

a. qu’ils s’y prêtent compte tenu

de leurs caractéristiques et en particulier de leur teneur en nutriments et en

polluants;

b. qu’ils aient été collectés

séparément, et

c. que leur valorisation ne soit

pas interdite par d’autres dispositions du droit fédéral.

2 Les biodéchets

qui ne doivent pas être valorisés selon l’al. 1 doivent, dans la mesure de ce

qui est possible et judicieux, faire l’objet d’une valorisation purement

énergétique ou d’un traitement thermique dans des installations appropriées. Il

convient ce faisant d’exploiter leur potentiel énergétique."

L'OFEV a publié à l'intention des

autorités compétentes des aides à l'exécution de l'OLED, en particulier un module

consacré aux biodéchets (Berne, 2018). Cette publication comporte une liste des

déchets se prêtant au compostage ou à la méthanisation (c'est-à-dire à la valorisation),

répartis en 7 catégories. Pour chaque catégorie et chaque type de déchet, des

indications sont données à propos des méthodes de valorisation (procédés par

lesquels on transforme un déchet matériel en un autre produit, matériel ou

énergétique). Les explications générales suivantes figurent en p. 6 de cette

publication (étant précisé que les déchets figurant dans la liste sont appelés

"intrants"):

"Les

méthodes de valorisation considérées dans les listes sont notamment la méthanisation

thermophile (dégradation de la biomasse à une température ≥ 50 °C), la

méthanisation mésophile (dégradation de la biomasse à une température < 50

°C), la co-digestion dans une installation de traitement des eaux usées, le

compostage centralisé et le compostage en bord de champ. L’adéquation de chaque

intrant pour la méthode de valorisation considérée est indiquée par « approprié

» ou « inapproprié » et complétée par un commentaire pour la mise en œuvre

pratique."

Les produits à base d'acide lactique (PLA) font

partie de la catégorie "déchets issus de matériaux biodégradables".

Les indications suivantes figurent dans cette publication, à propos des

méthodes de valorisation:

Méthanisation thermophile: approprié

Méthanisation mésophile: inapproprié

Compostage centralisé: approprié

Compostage en bordure de champ: inapproprié

Co-digestion dans une station d'épuration des eaux usées:

approprié

Remarques générales concernant la

valorisation: Seuls les produits clairement marqués

(quadrillage, germe, OK, Compost, DINCertco, cf. « Consensus Suisse sur la

désignation des produits fabriqués avec des MBD ») satisfaisant à la norme EN

13432 peuvent être pris en charge. Les matériaux en morceaux ne doivent être

pris en charge que par des installations adéquatement équipées (déchiquetage).

Il existe donc une réglementation de droit fédéral

sur l'élimination des matériaux biodégradables en PLA, lorsque leur détenteur

s'en défait. La valorisation de ces matériaux est imposée et trois méthodes

sont considérées comme appropriées: la méthanisation thermophile, le compostage

centralisé et la co-digestion dans une station d'épuration des eaux usées. Le

compostage en bordure de champ est inapproprié. Il en va a fortiori de même

d'autres "méthodes" consistant à laisser les matériaux biodégradables

sur le sol ou à les enfouir ou les enterrer dans un champ.

c) Comme cela a été exposé plus haut (cf. supra,

consid. 1), l'objet du litige est limité à la question de la légalité de

l'ordre d'éliminer à l'avenir les bâches biodégradables dès la fin de la récolte.

Cette décision retient l'hypothèse que le recourant entend se défaire de ces

bâches, et non pas les réutiliser ni les réintroduire dans le circuit

économique. En vertu des dispositions de la loi fédérale sur la protection de

l'environnement et de l'ordonnance sur les déchets (cf. supra, consid. 2b), les

bâches doivent alors être considérées comme des déchets et l'ordre de les éliminer,

à savoir de les valoriser (la valorisation étant une méthode d'élimination –

cf. art. 7 al. 6bis LPE), n'est pas contraire au droit fédéral. Il

n'y a pas lieu d'examiner plus en détail, étant donné que le recours porte

uniquement sur une question de principe, les modalités concrètes d'élimination

de ces déchets. En particulier, il ne se justifie pas de déterminer dans quelle

mesure les autorités communales pourraient imposer que ces déchets soient pris

en charge à la déchèterie intercommunale (cf. art. 3 ch. 2 du règlement communal

sur la gestion des déchets ainsi que ch. 2 de la directive communale d'application

de ce règlement – consultés sur le site https://www.essertines-sur-rolle.ch), étant

donné qu'en principe il incombe directement au détenteur de les éliminer (cf.

art. 31c al. 1 LPE). Cela étant, le recourant ne conteste pas la compétence de

la municipalité pour rendre la décision de principe litigieuse. Il résulte au

demeurant de l'instruction que le département cantonal compétent (cf. notamment

art. 6 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets [LGD; BLV

814.11] – il s'agit du département auquel est rattaché la DGE) parvient au même

résultat que la municipalité en interprétant les normes du droit fédéral. L'ordre

de prendre les mesures nécessaires dès la fin de la récolte, à savoir avant que

les bâches ne soient abîmées, avec un risque de dissémination de parties qui se

détacheraient, est cohérent car il vise à permettre une valorisation efficace de

ces matériaux biodégradables. En définitive, c'est à tort que le recourant

conteste l'obligation de principe contenue dans la décision attaquée.

3.

Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. La

décision attaquée, en tant qu'elle ordonne au recourant d'éliminer à l'avenir les

bâches biodégradables dès la fin de la récolte, doit par conséquent être

confirmée. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.

49 LPA-VD). Il aura en outre à verser des dépens à la Commune

d'Essertines-sur-Rolle, la municipalité ayant procédé par l'intermédiaire d'un

avocat (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision du 8 mars 2021 de la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle est

confirmée en tant qu'elle ordonne au recourant d'éliminer à l'avenir les bâches

biodégradables dès la fin de la récolte.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

du recourant.

IV.

Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune

d'Essertines-sur-Rolle à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.

Lausanne, le 13 octobre 2021

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.