CDAP - AC.2021.0243 - 2021-10-21 - A. ________/Municipalité de Bussigny

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 21 octobre 2021

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Annick Borda et

M. Serge Segura, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité de

Bussigny, représentée par

Me John-David BURDET, avocat à Lausanne.

Objet

permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité

de Bussigny du 21 juin 2021 levant l'opposition et délivrant un permis de

construire un complexe scolaire de trois bâtiments sur la parcelle n° 3361

(CAMAC n° 195875)

Vu les faits suivants:

A.

La commune de Bussigny est propriétaire de la parcelle

n° 3361 située sur son territoire. D’une surface totale de 34'662 m2,

ce bien-fonds est régi par le règlement du plan partiel d'affectation "Bussigny-Ouest" (ci-après: le RPPA), approuvé par le Département de l'économie le 14

novembre 2011 et entré en vigueur le 19 décembre 2013. La parcelle se situe en

zone d'équipements d'utilité publique et services au sens de l'art. 21

RPPA. Cette zone est réservée à la réalisation des constructions d'équipements

d'utilité publique et services.

B.

Du 13 février au 14 mars 2021, la Municipalité de

Bussigny (ci-après: la municipalité) a mis à l’enquête publique un projet de

construction d'un nouveau complexe scolaire de trois bâtiments comprenant seize

classes, une APEMS, une salle de gymnastique VD4, un parking souterrain de 22

places et quatre places dépose minute. Les trois bâtiments sont une école

enfantine, une école primaire et la salle de gym. Lors de cette mise à

l'enquête, une dérogation à l'art. 29 RPPA (distances entre les bâtiments)

a été requise.

Le 12 mars 2021, A.________, propriétaire

des parcelles voisines n° 3362 (au sud) et n° 3367 (au nord), a formé

opposition au projet, en déplorant que la municipalité souhaite déroger au PPA

et en formulant divers griefs en lien avec la construction d'un bassin de rétention

et son financement. Il mettait au surplus en cause les opérations financières

du syndicat d'améliorations foncières lié au PPA.

Le 3 mai 2021, la Centrale des

autorisations CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n° 195875), par

laquelle les autorités cantonales consultées octroyaient les autorisations

spéciales et préavis nécessaires.

Par décision du 21 juin 2021, la municipalité

a levé l’opposition de A.________ et a délivré le permis de construire, en retenant,

d'une part, que la dérogation requise avait été accordée en conformité avec les

règles légales et, d'autre part, que les griefs relatifs à la gestion du syndicat

d'améliorations foncières du PPA

Bussigny-Ouest n'avaient pas de lien avec le projet de construction.

C.

Le 22 juillet 2021, A.________ (ci-après: le

recourant) a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit

administratif et public (CDAP) à l’encontre de la décision municipale du 26 avril

2021. Il indique maintenir sa "position du refus

de ces dérogations". Il demande également qu'il

soit ordonné à la municipalité de construire un bassin de rétention.

Invité par le juge instructeur à indiquer

les conclusions et motifs du recours, le recourant a procédé en date du 12 août

2021. Il expose que l'autorité communale ne peut pas bénéficier de dérogations alors

qu'elle impose des contraintes strictes aux propriétaires privés et qu'elle bénéfice

d'avantages financiers. De plus, il serait impératif que la commune construise

un bassin de décantation et de rétention tel que prévu par le PPA sur la

parcelle n° 2095.

La municipalité (ci-après: l'autorité

intimée) a répondu le 30 septembre 2021. Elle conclut à titre préjudiciel à la

levée de l'effet suspensif. Sur le fond, elle conclut à l'irrecevabilité du recours,

subsidiairement à son rejet.

Le recourant s'est déterminé le 14 octobre

2021 et s'est opposé à la levée de l'effet suspensif. Dans son écriture, il

déplore d'être mise devant le "fait accompli"

et se plaint de manière générale d'avoir été traité de manière non conforme à

la loi par les autorités depuis plusieurs années.

Considérant

en droit:

1.

La décision par laquelle une municipalité lève les

oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de

droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

En l'espèce, le recours a été déposé

en temps utile (art. 95 LPA-VD).

La qualité pour recourir est définie à

l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): selon la lettre a de

cet article, elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose

d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (à

propos de l'intérêt digne de protection, voir notamment, dans la jurisprudence

fédérale, ATF 141 II 50 consid. 2.1; 137 II 40 consid. 2.3). Lorsque le

recourant est un voisin direct, l'intérêt qu'il invoque ne doit pas

nécessairement correspondre à l'intérêt protégé par les normes dont il dénonce

la violation. Il peut bien plutôt exiger le contrôle du projet de construction

au regard de toutes les normes qui ont un effet juridique ou concret sur sa

situation, de sorte que l'admission du recours lui procurerait un avantage pratique.

Ainsi, le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition

lors de l'enquête publique (conformément à l'exigence de la participation à la

procédure devant l'autorité précédente), a en principe qualité pour recourir lorsqu'il

critique notamment les effets de la construction projetée sur son immeuble (ATF 141 II 50 consid. 2.1; AC.2017.0060 du 23 mai 2018 consid. 1a).

En l'occurrence, le recourant,

propriétaire de deux parcelles contiguës de l'ouvrage litigieux, d'où il est visible,

remplit à première vue les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il

apparaît néanmoins que l'intérêt personnel du recourant à l'annulation de la

décision attaquée n'est pas évident. En effet, en lien avec la dérogation

accordée (distance entre bâtiments), il se plaint du non-respect du PPA par

l'autorité intimée mais ne critique pas les effets de la construction projetée

sur son immeuble. Il ne mentionne en particulier pas qu'il pourrait subir des désagréments

du fait que les distances entre bâtiments ne sont pas respectées. Il semble

plutôt recourir dans l'intérêt de la loi. Or le recours d'un particulier formé

dans l'intérêt dans l'intérêt général est exclu; cette exigence a été posée de

manière à éviter l'action populaire (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 137 II

40 consid. 2.3 et les références; AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars

2020 consid. 1a).

Quant à la conclusion tendant à ce que

soit ordonnée la construction d'un bassin de rétention sur une parcelle non concernée

par le projet litigieux, outre qu'elle ne relève à première vue pas de l'objet

du litige, il n'est pas sûr qu'elle réponde aux exigences de motivation posées par

l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), même si la jurisprudence fait preuve d'une relative

souplesse en ce qui concerne tant la formulation des conclusions que la

motivation des recours (cf. AC.2016.0216 du 8 février 2017

consid. 1c).

Cela étant, il n'est pas nécessaire de

trancher définitivement la question de la recevabilité du recours dès lors que

celui-ci doit de toute manière être rejeté sur le fond, selon les considérants

qui suivent.

L'autorité intimée a expressément

requis qu'il soit statué sur la recevabilité du moyen en lien avec les

distances aux limites. Dès lors que le recours doit être rejeté dans son entier,

ce qui implique la confirmation de la décision attaquée, on ne voit pas sur quel

intérêt l'autorité intimée fonde cette conclusion. Il n'y a pas lieu d'y donner

suite.

2.

Le recourant conteste la dérogation accordée en matière

de distance aux limites (art. 29 RPPA).

a) Le droit cantonal règle les conditions

pour les dérogations dans la zone à bâtir, l'art. 85 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) énonçant le principe suivant:

"Dans la mesure où le règlement communal le

prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent

être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou

des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas

porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de

tiers".

Selon la jurisprudence, les

dispositions dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de

manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une

dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets

rigoureux de la règlementation ordinaire. Dans tous les cas, la dérogation doit

servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci:

l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant

l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier.

L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait

devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des

permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par

le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts

publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de

s'écarter et les intérêts du propriétaire à l'octroi d'une dérogation (arrêt TF

1C_452/2020 du 23 mars 2021 consid. 4.3, et les références citées; voir

aussi AC.2020.0350 du 2 juin 2021 consid. 2d; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021

consid. 2d et les références citées; AC.2018.0414 du 16 juillet 2019 consid. 8b,

concernant une dérogation à la distance entre bâtiments

sur une même parcelle en lien avec un complexe scolaire et où l'octroi de la

dérogation avait été validée).

Confrontée à l'octroi ou au refus

d'une dérogation, l’autorité de recours se limite à sanctionner un abus ou un

excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité (AC.2018.0091 du 5

décembre 2018 consid. 3c).

Le Tribunal cantonal a eu l’occasion de

relever qu’on peut attendre d'une municipalité qu'elle se montre, dans

l'application de la réglementation sur les constructions et l'aménagement du

territoire, aussi rigoureuse à l'égard d'elle-même que d'un autre maître

d'ouvrage. Elle n'a aucun intérêt à se consentir des dérogations indues qui

pourraient conduire à l'annulation du permis de construire. Elle est amenée,

dans ses fonctions, à arbitrer des intérêts publics de diverses natures; il n'y

a pas de raison de penser que, dans ce processus, elle privilégiera les objectifs

qu'elle s'est fixés dans la gestion du patrimoine communal au détriment d'une

application objective et consciencieuse des normes légales et réglementaires

(AC.2015.0164 du 11 juillet 2016 consid. 1a/bb et les références citées).

b) Aux termes de

l’art. 29 RPPA, les constructions doivent s'inscrire

à l'intérieur des périmètres d'évolution selon le plan No 01 du RPPA, et, en

cas de bâtiments non contigus, la distance entre les constructions est de 10 mètres

au minimum, sauf pour les constructions annexes telles que garage ou pavillon

de la zone de faible densité qui peuvent être bâties en limite de parcelle ou

d'espace réservé à la voirie, avec l'accord du ou des voisins des parcelles

contiguës.

Aux termes de l'art. 62

RPPA, "la Municipalité peut

accorder des dérogations aux dispositions des plans et du présent règlement

dans les limites prévues par l'article 85 LATC et sur préavis de la commission

d'urbanisme".

c) En l'espèce, la dérogation concerne

la distance entre le bâtiment de l'école enfantine et le bâtiment de l'école

primaire, laquelle est de 8.06 mètres entre l'angle sud-ouest de l'école primaire

et la façade est de l'école enfantine.

Le préavis de la commission

d'urbanisme, donné lors de la séance du 21 janvier 2021, valide le projet, et

implicitement la dérogation qu'il implique. Bien que le préavis ne soit pas

motivé, il n'en demeure pas moins qu'il a été délivré selon les formes requises

par l'art. 62 RPPA.

Dans sa réponse, l'autorité intimée

explique comme suit les raisons qui ont conduit à l'octroi d'une dérogation:

"Du point de vue technique, la contrainte principale est la pente du

terrain. L'élément central du projet est la place centrale, l'Agora, réunissant

les trois bâtiments. Cette place centrale doit être à plat et respecter une certaine

uniformité et intégrer la gestion des accès, de la circulation, tout en tenant

compte de la pente.

Lors des analyses

préliminaires, en particulier géologique, le terrain a présenté des

difficultés, empêchant les bâtiments d'être implantés trop profondément dans le

sol, contraignant à excaver le moins possible.

Dans l'analyse des

possibilités d'implantation, à l'intérieur des aires dédiées à cet effet, les

diverses variantes ont été analysées. Ainsi, si le bâtiment de l'école primaire

était déplacé vers l'est, ce déplacement entraînerait des mouvements de terre

supplémentaires de plus de 50 cm de profondeur, ce qui, sur la surface complète

du bâtiment, aurait représenté des quantités extrêmement importantes.

Par ailleurs, si ce bâtiment

était reculé, les escaliers faisant la liaison avec la salle de gym n'auraient

plus été contenus. Un déplacement en retrait porterait également atteinte à la

zone de verdure située sur l'arrière. Une translation du bâtiment côté Jura

viendrait interrompre la transversale exigée par le PPA.

Le déplacement de

l'école enfantine sur l'ouest compromettrait le mur végétalisé, côté chemin des

écoliers. Une réduction de la taille des bâtiments entraînerait une diminution

du nombre de classes, ce qui n'est pas admissible".

L'autorité intimée explique aussi que,

du point de vue protection incendie, il n'y a pas d'exigence de distance

découlant des directives feux. Enfin, elle précise qu'elle a interprété le RPPA

en considérant qu'une distance de 10 mètres se justifiait dans un environnement

d'habitation mais ne trouverait pas application pour des constructions

d'utilité publique, vu qu'il n'est pas nécessaire de préserver une certaine

intimité. Cela ne porte en outre aucune atteinte à aucun intérêt public ni aux

intérêts prépondérants de tiers.

Les arguments de l'autorité intimée

sont convaincants. Il en ressort que la dérogation accordée est en premier lieu

motivée par le bien-être des utilisateurs du complexe scolaire, à savoir la réalisation

d'une place centrale fonctionnelle, la réalisation d'escaliers de liaison et le

maintien d'une zone de verdure ainsi que d'un mur végétalisé. La dérogation se

fonde également sur un motif de réduction des coûts, par la réduction des mouvements

de terre, motif d'intérêt public, tout comme le souhait de construire des bâtiments

suffisamment grands pour accueillir tous les enfants devant être scolarisés. Dans

le délai au 14 octobre 2021, qui lui avait été imparti pour se déterminer, le

recourant n'a pas contesté le bien-fondé des arguments avancés par la

municipalité pour justifier la dérogation accordée. Il n'a pas non plus ni

soutenu ni démontré que la dérogation porterait atteinte à ses intérêts privés.

Sur la base des plans au dossier, il semble même plutôt que le fait de rapprocher

les bâtiments à l'intérieur de la parcelle est tout à l'avantage des parcelles

voisines, à savoir notamment celles du recourant.

En l'absence d'arguments fondés, le grief

tenant à l'illégalité de la dérogation est rejeté dans la mesure de la recevabilité

(cf. consid. 1 ci-dessus).

3.

a) En lien avec la nécessité de construire un

bassin de rétention et de décantation sur la parcelle n° 2095, le

recourant soutient dans son recours que celle-ci découlerait du plan d'affectation cantonal de la Venoge n° 284 (ci-après: PAC

Venoge). Dans ses écritures complémentaires du 12 août

2021, il ajoute que cela ressortirait du PPA Bussigny-Ouest afin de respecter

les contraintes du PAC Venoge. Cette construction serait prévue par la commune

et le syndicat d'améliorations foncières. Elle aurait déjà été payée par les

propriétaires, tandis que l'autorité intimée bénéficierait pour sa part de

frais d'équipement très bas et de bénéfices en surface, en lien avec les améliorations

foncières.

b) aa) En procédure juridictionnelle

administrative, ne peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques

à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée

préalablement d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette

mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré

en justice par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf

exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation. L'objet

du litige dans la procédure de recours est le rapport juridique réglé dans la

décision attaquée dans la mesure où, d'après les conclusions du recours, il est

remis en question par la partie recourante. L'objet de la contestation (Anfechtungsgegenstand)

et l'objet du litige (Streitgegenstand) sont identiques lorsque la

décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, les

rapports juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la

contestation, mais pas dans l'objet du litige. L'objet du litige peut donc être

réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche pas, sauf

exception, s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3;

arrêts TF 8C_636/2020 du 8 juin 2021 consid. 3.2.1; 8C_619/2019 du 3

juillet 2020 consid. 4.2.1)

bb) Le recourant semble ne pas être

d'accord avec la répartition finale des coûts et des surfaces du syndicat d'améliorations

foncières. Il ne ressort ni du dossier ni des arguments du recourant que le grief

pourrait être rattaché à la procédure de délivrance de permis de construire qui

a mené à la décision litigieuse. La répartition finale des frais fait d'ailleurs

l'objet d'une procédure distincte devant la CDAP, enregistrée sous référence

AF.2021.0002. Le recours est ainsi irrecevable dans la mesure où il porterait sur

la répartition finale des coûts et des surfaces du syndicat d'améliorations

foncières, question qui ne fait pas partie de l'objet du litige.

c) Quant à savoir si le projet litigieux

devrait, pour être conforme au PPA Bussigny-Ouest et au PAC

Venoge, intégrer un bassin de rétention, l'autorité intimée expose ce qui suit:

"S'agissant de la réalisation d'un bassin de rétention, dans le cadre du

syndicat AF, un rapport technique avait exigé la réalisation de bassins de

rétentions individuels, autant pour les parcelles publiques que pour les

parcelles privées. Le but de la réalisation de ces bassins était la protection

de la Venoge. Pour les parcelles publiques, la création d'un bassin unique de

rétention de 600 m3 avait été prévue.

Par la suite, dans

un courrier du 4 avril 2017 (pièce 24), la DGE a indiqué qu'il n'était

finalement pas nécessaire de réaliser ce bassin unique de rétention de 600 m3,

vu la morphologie du terrain, les revêtements imperméables des surfaces des

espaces publiques et des capacités hydrauliques de la Venoge. Ainsi, il n'a

effectivement pas été réalisé un bassin unique de rétention.

Par contre, à

l'instar de chaque parcelle individuelle, qu'elle soit privée ou publique, un

bassin de rétention spécifique a bien été prévu dans le cadre du projet

disputé. Un rapport spécifique, « rapport de rétention d'eau » (pièce 12)

traite de ce thème.

Le bassin est prévu

sous la place centrale de l'Agora. Il a une capacité de rétention de 18 m3,

ce qui est suffisant après réalisation des bâtiments, comme l'atteste le

rapport.

Ainsi, ces moyens

doivent également être considérés comme étant irrecevables, respectivement

comme étant sans objet, entraînant l'irrecevabilité du recours, subsidiairement

son rejet".

Les arguments de l'autorité intimée apparaissent

fondés. Dans le délai au 14 octobre 2021, qui lui avait été imparti pour se

déterminer, le recourant n'a pas contesté le bien-fondé des arguments avancés.

Il n'a pas non plus indiqué à quelle disposition légale ou règlementaire il rattache

l'obligation de construire un bassin de rétention et de

décantation sur la parcelle n° 2095 ni dans quelle

mesure cette disposition serait violée.

En outre, l'autorité spécialisée en la

matière, à savoir la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources

et du patrimoine naturel, Division ressources en eau et économique hydraulique

a approuvé le concept de gestion des eaux claires du projet litigieux et a délivré

l'autorisation spéciale requise, dans le cadre de la synthèse CAMAC du 3 mai 2021.

En l'absence d'arguments fondés, le grief

tenant à la violation de l'obligation de construire un bassin

de rétention est rejeté dans la mesure de la recevabilité

(cf. consid. 1 ci-dessus).

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans

la mesure où il est recevable, ce qui conduit à la confirmation de la décision

attaquée. La requête de levée de l'effet suspensif n'a ainsi plus d'objet.

Succombant, le recourant supportera un

émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de dépens

à verser à la Commune de Bussigny qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat

(art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de Bussigny du 21

juin 2021 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2’500 (deux mille cinq

cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.

Le recourant A.________ est débiteur de la Commune

de Bussigny d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à verser à titre de

dépens.

Lausanne, le 21 octobre 2021

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral

suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux

conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral

(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des

articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie;

il en va de même de la décision attaquée.