CDAP - AC.2021.0277 - 2022-03-03 - A.________ /Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Municipalité de Bottens

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 mars 2022

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Fabienne

Despot et

Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseures; Mme Aurélie Tille, greffière.

Recourante

A.________ représentée par B.________,

à ********

Autorité intimée

Direction générale de

l'environnement DGE-DIREV,

Unité droit et études d'impact,

Autorité concernée

Municipalité de Bottens,

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de

l'environnement du 20 août 2021 (facturation des frais de pollution à la déchetterie

de Bottens)

Vu les faits suivants:

A.

B.________ et C.________ exploitent la raison individuelle A.________, active

dans le domaine agricole, à Bottens.

Le 8 février 2021, un employé de A.________ a déposé

à la déchetterie communale un bidon qui contenait des huiles de vidange. Le 10

février 2021, une pollution aux hydrocarbures dans la déchetterie, qui résultait

apparemment d'une fuite provenant du bidon déposé deux jours plus tôt, a nécessité

l'intervention du Service de défense incendie et secours (SDIS) du Haut-Talent.

La Direction générale de l'environnement (DGE) a

établi un rapport de prestations le 10 février 2021.

Le rapport de gendarmerie du 4 mars 2021 décrivait l'événement

comme suit:

"Le lundi 08 février 2021, un employé de l'Entreprise A.________,

à Bottens, a déposé à la déchetterie communale, un bidon contenant des huiles

de vidange lequel était endommagé sur la partie supérieure. Le réceptacle a été

placé sur une palette qui n'avait pas de bac de récupération. Les employés

communaux ne se sont aperçus de la fuite du bidon précité que 2 jours plus

tard. En effet, de l'huile était présente au milieu de la déchetterie."

B.

Par lettre du 11 mai 2021, la DGE a informé A.________ qu'une fuite

d'huile avait eu lieu sur le site de la déchetterie de Bottens en provenance

d'un fût non étanche déposé par cette entreprise. Elle demandait le remboursement

des frais d'intervention du SDIS, à hauteur de 919 francs, respectivement la

prise en charge de ces frais par une éventuelle assurance de l'entreprise. Le

calcul de ce montant était détaillé dans un "décompte ABC pour facturation"

du 5 mai 2021, qui comprenait des frais de main-d'œuvre, de véhicules, de matériel

et des frais d'élimination. La DGE fondait sa demande de remboursement sur la responsabilité

administrative du "pollueur-payeur", et invoquait notamment l'art. 54

de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux;

RS 814.20).

C.

Par décision du 20 août 2021, la DGE a constaté qu'aucun paiement

n'était intervenu à la suite de sa lettre du 11 mai 2021. Elle indiquait dès

lors notifier la présente décision "relative à votre responsabilité

administrative" et à la mise à la charge de A.________ des frais

relatifs à l'intervention du 10 février 2021 pour un montant de 919 francs.

D.

Par acte du 27 août 2021, A.________ a formé recours contre cette

décision, concluant implicitement à son annulation en ce sens que l'entreprise n'est

pas astreinte au paiement de la somme de 919 francs. Selon la recourante, à

partir du moment où le bidon d'huile litigieux a été réceptionné à la déchetterie,

il n'était plus de sa responsabilité mais de celle de la Commune. Elle a produit

divers échanges de courriels avec le Secrétaire municipal de la Commune de

Bottens sur la question de l'accès à la déchetterie pour les entreprises. Elle

indique également ne pas avoir été contactée dans le cadre du rapport de

police.

Le 23 septembre 2021, la Municipalité de Bottens a

indiqué n'avoir aucun élément à produire dans ce dossier et soutenir la démarche

de la DGE. Elle n'a pas produit de dossier.

La DGE s'est déterminée le 28 octobre 2021, concluant

au rejet du recours.

La recourante s'est déterminée encore le 17 novembre

2021. Elle conteste à nouveau l'allégation de la DGE selon laquelle le fût

était déjà endommagé au moment de son dépôt à la déchetterie.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous

les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu’aucune

autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.

b) Il convient à titre liminaire de déterminer dans

quelle mesure la lettre de la DGE, du 11 mai 2021, est susceptible de

constituer une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, ce qui pourrait avoir une

conséquence sur la recevabilité du recours.

Cette disposition prévoit qu'est une décision toute

mesure prise par une autorité, dans un cas d'espèce, en application du droit

public, et ayant pour objet notamment: a) de créer, de modifier ou d'annuler

des droits ou obligations; b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue

de droits et obligations. L'art. 42 LPA-VD précise le contenu d'une décision

qui doit notamment indiquer les voies de recours. Une décision au sens des

dispositions précitées doit en principe être notifiée sous pli recommandé ou

par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD).

En l'occurrence, la lettre de l'autorité intimée

semble bien comporter un aspect décisionnel, dès lors qu'elle sollicite le

remboursement des frais d'intervention liés à la pollution survenue en février

2021 dans la déchetterie de Bottens. Encore faut-il que cette décision ait été

reconnaissable comme telle par la recourante. A la différence de la décision

contestée du 20 août 2021, cette lettre n'indique pas son caractère

décisionnel, ni les voies de recours et n'a pas été notifiée par voie recommandée.

Il n'est pas non plus certain si et à quelle date la recourante l'a reçue. On

peut certes s'étonner que cette dernière n'ait pas réagi à cette lettre, à

supposer qu'elle l'ait reçue. Quoi qu'il en soit, il ressort du dossier

lacunaire produit que la recourante a en tout cas eu des échanges par courriel

avec la Municipalité, dans lesquels elle contestait les faits retenus par cette

autorité, en particulier le caractère défectueux du fût déposé à la déchetterie

communale. Au demeurant, l'autorité intimée elle-même ne considère pas sa

lettre du 11 mai 2021 comme une décision formelle, dès lors que, le 20 août

2021, elle a rendu une décision motivée assortie des voies de recours. On

relève à cet égard que son bordereau de pièces produit dans le cadre de la

présente procédure fait une distinction expresse entre ces deux correspondances:

la pièce 4 est intitulée "Courrier et facture adressés par la DGE (...)

à A.________ le 11 mai 2021", alors que la pièce 5 est intitulée

"Décision rendue par la DGE le 20 août 2021". Il convient en

conséquence de retenir que dès lors que le recours porte sur la décision du 20

août 2021, il a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et respecte les

formes prescrites par la loi (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a

lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

La recourante indique qu'elle n'a pas été contactée ou convoquée "pour

faire le rapport de police". Elle fait ainsi valoir son droit d'être

entendu.

a) Le droit d'être entendu découlant

des art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération

suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton

de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour

l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné

suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des

preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat

lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29

al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui

d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité

de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis

de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une

appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude

que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76, 131

Faits

I 153 consid. 3 p. 157, 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, 124

I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

Le droit d'être entendu étant un droit

de nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision

attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci. La jurisprudence

admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée,

conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le recourant a eu la

possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir

d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui auraient pu

être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la

partie; même en présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il est

exceptionnellement possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité

précédente lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait

inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision

dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les

références citées).

b) Dans le cas présent, la recourante

n'a pas été entendue, ni par la gendarmerie lors de l'élaboration du constat d'intervention

sur lequel s'est fondée l'autorité intimée, ni par celle-ci. La recourante conteste

les faits tels que retenus par ce constat. Or, comme on le verra ci-dessous,

ces faits, à supposer avérés, apparaissent de nature à influer sur la décision

litigieuse. La violation du droit d'être entendu est en conséquence grave et n'apparaît

pas de nature à être réparée dans le cadre de la présente procédure. La décision

devrait dès lors être annulée pour ce motif déjà.

3.

Sur le fond, la recourante conteste être à l'origine de la pollution ayant

donné lieu aux frais d'intervention litigieux. Elle conteste avoir déposé un fût

endommagé à la déchetterie et soutient qu'après réception de ce fût par

l'employé communal de la déchetterie, la responsabilité incombait à la Commune.

a) A l'appui de la décision attaquée, l'autorité

intimée invoque l'art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la

protection des eaux (LEaux; RS 814.20), ainsi que

l'art. 22b al. 1er de la loi vaudoise du 2 mars 2010 sur le

service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS; BLV 963.15).

L'art. 54 LEaux

prévoit que les coûts résultant des mesures prises par l'autorité pour prévenir

un danger imminent pour les eaux, pour établir un constat et pour réparer les

dommages sont à la charge de celui qui a provoqué ces interventions. Une

disposition similaire figure à l'art. 59 de la loi fédérale du 7 octobre 1983

sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), selon lequel les frais

provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte

imminente, ainsi que pour en déterminer l'existence et y remédier, sont mis à

la charge de celui qui en est la cause.

Selon la jurisprudence, les art. 2 LPE et 3a LEaux

codifient au surplus le principe dit "de causalité" ou du

"pollueur payeur", en posant le principe selon lequel celui

qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi doit en supporter les

frais (CDAP AC.2017.0382 du 24 juillet 2019 consid. 2a/aa et la référence citée).

Au plan cantonal, la LSDIS vise à régler l'organisation

et le fonctionnement de la défense contre l'incendie et des secours en cas de

dommages causés par le feu ou les éléments naturels ou dans d'autres situations

présentant un caractère d'urgence (art. 1 al. 1). Aux termes de l'art.

3a LSDIS, le département en charge de la protection de l'environnement et de la

protection des eaux (actuellement le Département de l'environnement et de la

sécurité [DES], dont dépend la DGE) est compétent en matière de prévention et

de lutte contre les cas accidentels de pollution, notamment par les

hydrocarbures, les produits chimiques ou les produits radioactifs (ci-après:

les cas de pollution). L'art. 22b LSDIS prévoit ce qui suit:

"Art.

22b Autres frais en matière de lutte contre les cas de pollution.

1 Les frais d'intervention,

d'assainissement et des autres mesures de lutte contre les cas de pollution,

ainsi que les frais liés à la prévention d'un danger de pollution, sont mis à

la charge de ceux qui en sont la cause, par décision du département.

Considérants

2.

Les personnes qui

subissent un dommage du fait d'une intervention en matière de lutte contre les

cas de pollution peuvent en réclamer la réparation à l'Etat, à moins qu'elles

n'aient causé elles-mêmes cette intervention. Les prétentions à l'égard de

ceux qui ont causé la pollution, au sens de l'alinéa 1 ci-dessus, sont

réservées.

3.

Les avances de frais

faites par l'Etat lui sont remboursées. Les dépenses occasionnées par

l'intervention des services publics sont facturées sur la base d'un tarif

établi par le Conseil d'Etat."

Les art. 54 LEaux et 59 LPE ne contiennent aucune

indication sur les règles de responsabilité applicables (Claude Rouiller,

L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, in: Mélanges André Grisel,

Neuchâtel 1983, p. 596). Dans sa jurisprudence relative à l'art. 8 de

l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la

pollution, dont sont directement inspirés les art. 59 LPE et 54 LEaux précités

(ATF 122 II 26 consid. 3), le Tribunal fédéral a désigné les personnes qui sont

la cause des mesures de sécurité et qui doivent en supporter les conséquences

financières en recourant aux notions de perturbateur par comportement et de

perturbateur par situation (ATF 118 Ib 407 consid. 4c). Les frais peuvent être mis

à la charge tant du perturbateur par situation que du perturbateur par comportement

(AC.2021.0096 du 30 septembre 2021 consid. 2c et les références citées).

Doit être considérée comme un perturbateur la

personne qui crée un dommage ou un danger en raison de ses propres actes ou

omissions ou de ceux d'un tiers placé sous sa responsabilité (perturbateur par

comportement), mais aussi la personne qui dispose de la maîtrise effective ou

juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à l'ordre public

(perturbateur par situation; ATF 131 II 743 consid. 3.1: 127 I 60 consid. 5c; TF

1C_600/2019 du 20 novembre 2020 consid. 5.1; 1C_484/2018 du 6 février 2020

consid. 2.2; 1C_427/2016 du 19 mai 2017 consid. 3.1; voir également Pierre Moor/Alexandre

Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012,

n° 5.2.2.1; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général,

Bâle 2014, nos 1307/1308).

Pour que le perturbateur soit appelé au

remboursement des frais occasionnés par des mesures de sécurité ou d'assainissement,

il ne suffit pas que sa situation ou son comportement soit en relation de causalité

naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité ces mesures. Il doit également

provoquer directement l'atteinte nuisible, exigence désignée comme étant le

critère de l'immédiateté (ATF 138 II 111 consid. 5.3.2; TF 1C_524/2014 - 1C_526/2014

du 24 février 2016 consid. 5.1). La causalité immédiate requiert que la cause elle-même

ait franchi les limites du danger ("immédiateté de la causalité"),

quelle que soit la façon dont elle a été créée (tierce intervention, évènements

naturels, force majeure) (ATF 118 Ib 407 consid. 4c; Isabelle Fellrath,

Paramètres généraux de répartition des frais d'investigation, de surveillance

et d'assainissement des sites pollués: état de la pratique et de la

jurisprudence en droit suisse, in: DEP 2018 p. 283-304, p. 292). Le

perturbateur par comportement est donc celui qui a causé directement le danger

ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par situation, il faut que la chose

elle-même ait constitué directement la source de ce danger ou de cette atteinte

(ATF 119 Ib 492 consid. 4b/dd; 118 Ib 407 consid. 4c).

L'immédiateté s'apprécie selon la règle du degré de

vraisemblance prépondérante prévalant dans les cas où une preuve matérielle

directe, absolue et irréfutable ne peut être rapportée (AC.2021.0096 précité; AC.2020.0021

du 4 août 2021; AC.2020.0318 du 11 mars 2021 consid. 2c et les références citées,

dont Isabelle Fellrath, op. cit., p. 289 ss).

b) S'agissant de la responsabilité d'une pollution

fondée sur la notion de perturbateur (par comportement ou par situation), il

incombe à l'autorité intimée de rechercher soigneusement toutes les causes

possibles de la pollution, d'identifier les personnes à qui elles sont

imputables et de déterminer, d'après l'ensemble des circonstances, quelle est

la part de responsabilité de chacun des perturbateurs. A cet égard, la maxime

inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité

d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa

décision. Elle doit procéder spontanément aux investigations nécessaires (en

requérant au besoin la collaboration des intéressés) sans être limitée par les

allégués et les offres de preuve des parties. C'est à elle qu'incombe la

responsabilité de l'établissement des faits pertinents et, dans la mesure où

l'on peut raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle procède à cette

recherche, les règles habituelles sur la répartition du fardeau de la preuve ne

s'appliquent pas. Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises,

l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8

consid. 3b). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout de

qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et

ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (AC.2019.0323

du 8 février 2021 consid. 2a/aa et les références citées).

c) En l'espèce, l'autorité intimée fonde sa décision

sur le constat de gendarmerie, du 4 mars 2021. Or ce constat a été effectué

sans avoir entendu la recourante (cf. ci-dessus consid. 2). Celle-ci conteste

les faits retenus dans ce constat. Elle a produit un échange de courriels avec

l'administration communale de Bottens. Dans un courriel du 17 février 2021, en

réponse à une lettre de la commune du 16 février 2021, la recourante indiquait notamment

ce qui suit:

"Nous donnons suite à votre

courrier du 16 février 2021, concernant deux fûts d'huile de vidange.

En effet, cette lettre nous a

fortement surpris car nous ne nous serions jamais permis d'amener un fût

endommagé si nous l'avions remarqué.

De plus, votre employé communal

sur place ce jour-là, a bien regardé les fûts d'huile car il a fait des

commentaires à notre ouvrier, je cite "les A.________ profites du

système" [sic]. Donc nous partons du principe que si les bidons n'étaient

pas conformes votre employé aurait dû nous les faire reprendre de suite et non

deux semaines après par voix courriel.

Pour le reste si vous n'êtes pas

aux normes avec les bacs de rétention sur votre site officiel cela ne nous

regarde pas.

Cela fait plus de 10 ans que nous

venons régulièrement déposer notre huile de vidange à la déchetterie sans aucun

souci [...]"

Selon un courriel de l'administration communale, du

17.

février 2021, il a été répondu à la recourante que le jour du dépôt litigieux,

l'employé communal aurait remarqué que le haut du fût était cabossé et l'aurait

signalé à l'employé de la recourante.

Dans le cadre de la présente procédure, la recourante

a encore indiqué que lors du dépôt du fût, celui-ci était en parfait état. Aucune

fuite n'a été constatée lors du trajet entre l'exploitation agricole et la

déchetterie, à environ 3 km de distance. De plus, l'employé de la recourante a

dû rouler le fût litigieux jusqu'à un emplacement désigné par l'employé communal,

sans avoir constaté aucune fuite. La recourante estime en conséquence que le

fût était à ce moment-là parfaitement étanche. Elle conteste encore avoir placé

le fût sur une palette.

A la lumière de ces allégations, force est de

constater que les faits retenus par l'autorité intimée sont contestés et méritaient

une instruction plus approfondie par l'autorité intimée. Les explications

données par la recourante apparaissent par ailleurs vraisemblables. Quoi qu'il

en soit, il n'est pas contesté que l'employé communal, même s'il a constaté un

éventuel défaut sur la partie supérieure du fût, a accepté celui-ci. La pollution

résultant apparemment de ce fût n'a en revanche été remarquée que deux jours

plus tard, sans que l'on sache à quel moment ce fût a été déplacé sur une

palette, ni s'il a subi une altération entre le moment de son dépôt et celui de

la fuite constatée. Il apparaît ainsi que le lien de causalité entre le comportement

de la recourante consistant à déposer un fût d'huile de vidange et la pollution

en résultant semble avoir été rompu et il ne saurait être question ici d'une

causalité naturelle et immédiate. C'est bien plus dans le cadre de la prise en

charge et de la détention du fût litigieux par l'autorité communale que la pollution

semble s'être produite. Il n'est ainsi pas établi à un degré de vraisemblance

suffisante que la pollution est imputable à la recourante.

A l'instar d'un particulier, une collectivité peut

être astreinte aux frais en qualité de perturbatrice par comportement ou par

situation, par exemple en tant que propriétaire d'un bien-fonds ou exploitante

d'une installation (ATF 131 II 743 consid. 3.3).

Il convient en conséquence de retenir que la

recourante ne peut être qualifiée de perturbatrice par situation ou

comportement dans le cas présent.

4.

Les considérants qui

précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision

attaquée. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat (art. 52 LPA-VD). N'ayant

pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante n'a

pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Direction générale de l'environnement du 20 août 2021 est

annulée.

III.

Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 mars 2022

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.