CDAP - AC.2021.0306 - 2022-11-01 - A._________/Municipalité de Villeneuve, Direction générale de l'environnement DGE-BIODIV

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1er

novembre 2022

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Pascal Langone et M. Serge

Segura, juges; M. Andréas Conus, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Nermina LIVADIC, avocate, à Bulle,

Autorité intimée

Municipalité de Villeneuve, à

Villeneuve, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à La Tour-de-Peilz,

Autorité concernée

Direction générale de

l'environnement,

Unité droit et études d'impact, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision du 16 août 2021

(constatation d'inexécution des travaux de remise en état de la parcelle n°

3419 de Villeneuve, exécution par substitution de la décision du 27 mai 2020).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est une société de droit suisse avec siège à ******** dont le

but est l'exploitation d'une entreprise générale de construction, bâtiments,

génie civil et routes.

B.

Entre 2010 et 2017, A.________ a construit un quartier de villas et

d'habitations collectives au lieu-dit "Les Belles Fourches" pour

le compte du Syndicat intercommunal d'améliorations

foncières des Fourches (dont la Commune de Villeneuve fait partie). Durant

l'été 2016 et dans le cadre de cette activité, A.________ a été amenée à

remettre en état la parcelle n° 3419, propriété de la Commune de Villeneuve, avec

de la terre végétale. Le volume de terre remblayée sur ladite parcelle

provenait de travaux de décapage d'une autre parcelle.

En 2017, la Municipalité de Villeneuve (ci-après: la

municipalité ou l'autorité intimée) a constaté la présence sur la parcelle n° 3419

de Renouées du Japon, un organisme exotique envahissant. Par courrier du 2 juin

2017, la municipalité a exigé de A.________ le retrait immédiat des terres

remblayées ainsi que la remise en état de la parcelle. A la suite de ce

courrier, A.________ a dégrappé la terre précédemment remblayée et stockée

celle-ci sous la forme d'une butte, d'un volume d'à tout le moins 460 m3,

sur la parcelle n° 3419.

Le 15 novembre 2019, la municipalité, constatant que

la Renouée du Japon était toujours présente sur la parcelle n° 3419, a imparti

à A.________ un délai au 30 janvier 2020 pour évacuer les terres contaminées et

remettre en état ladite parcelle. Le courrier précisait que, passé ce délai,

les travaux nécessaires seraient exécutés par une entreprise tierce et les

frais mis à la charge de A.________. Par courrier du 30 janvier 2020, A.________

a signifié à la municipalité son "refus total de toute responsabilité

dans le développement de ces plantes invasives".

Constatant que A.________ n'avait pas donné suite à

son injonction du 15 novembre 2019, la municipalité a, par décision datée du 27

mai 2020, exigé de A.________ qu'elle procède à:

"l'enlèvement

des terres mises en stock sur le site, au chargement, à l'évacuation, à la mise

en décharge des matériaux extraits et à l'apport de terre végétale,

préalablement contrôlée et ensemencée avec des graines de type "prairie fleurie".

Un délai au 30 juin 2020 était imparti à A.________,

avec menace d'exécution par substitution en cas d'inaction.

Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.

C.

Par décision du 16 août 2021, la municipalité a constaté

l'inexécution des travaux exigés dans sa décision du 27 mai 2020 et demandé à B.________

– société de droit suisse avec siège à ******** dont le but est notamment

l'exécution de travaux dans le domaine de la construction,

du terrassement et du génie civil – de procéder, aux frais de A.________, à :

"un terrassement à moins de 60 cm des

terres infestées présentes sur toute la parcelle, le transport et l'évacuation

des terres en décharge spécialisée et enfouissement, puis l'apport de matériaux

sans, compactage et engazonnement des surfaces, cela au prix de CHF 173'303.15

TTC"

Par acte du 16 septembre 2021, A.________

(ci-après: la recourante) a, par l'intermédiaire de son

conseil, interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) à l'encontre de la décision du 16 août 2021.

En substance, elle argue que la municipalité n'était pas compétente pour rendre

la décision du 27 mai 2020, sur laquelle se fonde la décision du 16 septembre

2021. Partant, les deux décisions devraient être déclarées nulles.

Interpellée par le juge

instructeur, la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des

affaires vétérinaires a, par lettre du 10 novembre 2021, décliné sa compétence

en tant qu'autorité concernée et invité la Cour à solliciter la Direction

générale de l'environnement (ci-après: DGE).

Par courrier du 13 décembre

2021, la municipalité a, par l'intermédiaire de son conseil, déposé sa réponse

au recours et conclut à son rejet.

Par courrier du 13 décembre

2021 également, l'unité droit et étude d'impact de la DGE, a déposé sa réponse

au recours. En substance, la DGE constate l'absence de compétence de la municipalité

pour ordonner les mesures de lutte contre la Renouée du Japon, dite compétence

appartenant au maître d'ouvrage. Elle conclut dès lors à l'annulation de la

décision attaquée.

Par courrier du 17 janvier 2022,

la recourante a répliqué, en confirmant intégralement ses conclusions.

Par courrier du 8 avril 2022,

la municipalité a dupliqué, en confirmant également ses conclusions.

D.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

Selon l'art. 92 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre

2008 (LPA-VD; BLV 173.36) la CDAP connait en dernière instance cantonale des

recours contre les décisions rendues par les autorités administratives

lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en

connaître. Interjeté dans le délai de trente jours dès la notification de la

décision attaquée, le recours satisfait en outre aux autres conditions

formelles de recevabilité (art. 75, 79, 92, 95 et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y

a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Dans son acte de recours, la recourante soutient que la décision du 27

mai 2020 doit être déclarée nulle, dès lors que la municipalité n'avait pas la

compétence de rendre une telle décision. Par voie de conséquence, la nouvelle

décision du 16 août 2021, objet du présent recours, doit également être

considérée comme nulle.

a) La décision du 27 mai 2020 constitue une décision

de base (Sachverfügung) qui impose une obligation à un administré, soit

la recourante. Cette dernière n'a pas exécuté l'ordre de la municipalité dans

le délai qui lui était imparti; ce point n'est pas contesté.

De manière générale, même en l'absence d'une base

légale spéciale, lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les

obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est

tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295; CDAP AC.2010.0185 du 6

décembre 2010 consid. 3). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect

de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de

traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que

les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit

administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 318). Lorsque la

décision de base n’a pas été exécutée, l’autorité impartit en principe un

dernier délai à l’administré afin qu’il s’exécute et l’informe que, à défaut,

elle procédera à l’exécution par équivalent. La constatation de l'inexécution

et l'ordre d'exécuter se présentent en général sous forme d'une nouvelle

décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours

(CDAP AC.2010.0185 précité consid. 3; AC.2008.0014 du 31 octobre 2008 consid.

6, AC.2001.0227 du 15 novembre 2002 consid. 2c).

L'art. 61 LPA-VD règle précisément l'exécution des

décisions non pécuniaires. Cette disposition se lit comme suit:

"1

Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:

a. à

l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;

b. à

l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.

2 L’autorité peut au

besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.

3 Avant de recourir à

un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai

approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il

peut encourir.

4 S’il y a péril en la

demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement

l’obligé.

5 Les frais mis à la

charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."

L'exécution par équivalent est l'un des trois moyens

d'exécution forcée dont dispose l'autorité, les deux autres étant la contrainte

directe et l'exécution immédiate. Elle correspond à l'ensemble des actes par

lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche

remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib

343). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: premièrement,

la prise d'une décision de base avec sommation et menace d'exécution par

substitution (art. 61 al. 3 LPA-VD); deuxièmement, la constatation de

l'inexécution et la décision de confier les travaux à un tiers; troisièmement,

la décision sur les frais à la suite de l'exécution (art. 61 al. 5 LPA-VD).

Même si la deuxième phase ne figure pas clairement à l'art. 61 al. 1 LPA-VD, il

est admis que chacune de ces phases constitue une nouvelle décision susceptible

de recours (CDAP FI.2016.0028 du 22 juin 2016 consid. 2a et la réf. cit.).

Selon la jurisprudence toutefois, une décision qui ne fait qu'ordonner

l'exécution de travaux commandés par une décision entrée en force ne peut pas

faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé de cette dernière,

dès lors qu'elle ne modifie pas la situation juridique de l'administré (cf.

notamment ATF 119 Ib 492 consid. 3c p. 499; CDAP FI.2016.0028 précité consid.

2a; AC.2008.0135 du 5 février 2009 consid. 2; AC.2004.0295 du 5 août 2005). En

effet, les mesures qui se fondent sur une décision antérieure ne peuvent plus

être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la

décision initiale (RDAF 1986 p. 314; André Grisel, Traité de droit

administratif, vol. II, p. 994). Partant, la validité de la décision de base (Sachverfügung)

ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure,

sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et

imprescriptible (TF 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; ATF 105 Ia 15

consid. 3 et les références citées; CDAP FI.2016.0082 du 16 novembre 2016

consid. 2a). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit

le choix de l'entrepreneur, ainsi que les délais et modalités d'exécution,

peuvent être contestés dans la mesure où ils n'ont pas été définis par la

décision de base (CDAP AC.2019.0076 du 17 novembre 2020 consid. 1c;

AC.2009.0247 du 30 mars 2010 consid. 1). La présence d'indications telles que

le coût probable des travaux de démolition ne saurait être érigée en condition

de validité de la décision d'exécution (CDAP AC.2010.0185 précité consid. 5).

Le contrôle de la proportionnalité de la mesure reste quant à lui garanti,

puisque les recourants peuvent, à réception de la décision arrêtant les frais

mis à leur charge, faire recours s'ils estiment excessifs les coûts de

l'exécution par équivalent (CDAP FI.2016.0082 précité consid. 2a; art. 61 al. 5

LPA-VD).

b) Une décision émanant d'une autorité incompétente

est viciée. En règle générale, les actes administratifs viciés ne sont pas

nuls, mais simplement annulables lorsqu’ils sont attaqués (ATF 137 I 273

consid. 3.1 p. 275). Les actes de l’administration sont

nuls lorsque les défauts qui les affectent sont particulièrement graves, qu’ils

sont évidents ou aisément reconnaissables et que la prise en compte de la

nullité ne compromet pas sérieusement la sécurité du droit (Pierre Moor /

Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 366 s. n°

2.3.3.3, références citées). Hormis dans les cas expressément prévus par la

loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les

circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement

pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares

exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure, ainsi que

l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs

de nullité (ATF 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; 138 III 49 consid. 4.4.3 p. 56; 137

Faits

I 273 consid. 3.1 p. 275). Néanmoins si, dans le domaine en cause, l'autorité

qui a statué dispose de compétences générales ou que la reconnaissance de la

nullité est incompatible avec la sécurité du droit la sanction sera

l'annulabilité (ATF 129 I 361, 129 V 485, 127 II 32). Lorsque la décision émane

d'une autorité hiérarchiquement inférieure, la sanction sera plutôt

l'annulabilité que la nullité (CDAP GE.2016.0097 du 23 novembre 2016 consid. 2a

et la référence citée; Moor/Poltier, op. cit., p. 369 s. n° 2.3.4.1). La

procédure d'exécution ne doit ainsi pas être l'occasion pour un recourant de se

voir restituer les droits de partie auxquels il est réputé avoir renoncé en

omettant de recourir contre la décision de base (TF 1C_128/2015 du 9 novembre

2015 consid. 4).

3.

Il convient dès lors d'examiner en premier lieu si la municipalité était

compétente pour rendre la décision du 27 mai 2020, soit en substance la

décision exigeant que la butte de terre formée à la suite du décapage d'une

partie de la terre de la parcelle n° 3419 soit enlevée et que l'espace ainsi

laissé soit engazonné.

La problématique liée à la création de la butte de

terre – et par conséquent son évacuation – peut être appréhendée sous deux

angles différents: le droit des constructions et les législations en matière de

déchets.

a) aa) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin

1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente (al. 1). L'art. 103 al. 1, 1ère phrase de la loi vaudoise

sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;

BLV 700.11) précise qu'aucun travail de construction ou de démolition, en

surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,

l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être

exécuté avant d'avoir été autorisé. L'art. 103 LATC est complété par le

Règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; 700.11.1).

Selon l'art. 68 al. 1 let. g RLATC, sont soumis à autorisation tous les travaux

de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai,

excavation, etc.) et les travaux en sous-sol; sont également subordonnés à autorisation

les dépôts de tous genres destinés notamment aux machines de chantier, au

matériel de construction, au matériel de camping (y compris les caravanes), à

la vente ou à la démolition de véhicules à moteur et à tous autres objets

encombrants (let. i). A l'inverse, l'art. 68a al. 2 let. b RLATC prévoit que

les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de

minime importance tels que les excavations et travaux de terrassement ne

dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m3 peuvent ne

pas être soumis à autorisation. A contrario, les apports de terre d'un volume

supérieur à 10 m3 sont donc soumis à autorisation (arrêt CDAP AC

2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 1.a).

Selon la jurisprudence, des dépôts de déblais de terrassement

ou de chantier sont soumis à autorisation (DEP 1997 577; DC 1991 71 n° 121). Le

tribunal de céans a quant à lui jugé qu'un apport de terre de 1'000 m3

était important et devait ainsi être soumis à autorisation conformément à

l'art. 68 RLATC (arrêt CDAP AC.2012.0034 du 25 juin 2012).

bb) L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à

son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,

supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas

conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La municipalité n'a pas

un pouvoir discrétionnaire d'ordonner ou non la remise en état: quand les

conditions de l'art. 105 LATC sont remplies, elle a l'obligation de le faire

(arrêt CDAP AC.2018.0223 du 26 juin 2019 consid. 2d). Les mesures nécessaires à

l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées en

principe contre le perturbateur. Il faut distinguer à ce propos le perturbateur

par comportement, qui a occasionné la situation illégale par lui-même ou par le

comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, et le perturbateur par

situation, qui exerce sur la chose à l'origine de la situation illicite un

pouvoir de fait ou de droit. S'il y a plusieurs perturbateurs, l'autorité peut s'adresser

alternativement ou cumulativement au perturbateur par comportement et au

perturbateur par situation (ATF 107 Ia 19 consid. 2a p. 23). Les charges et

conditions assorties à une autorisation de construire sont en principe réelles,

en ce sens que lorsque la chose change de propriétaire, elles passent de

l'aliénateur à l'acquéreur. Toutefois, l'obligation de remettre en état ou de

démolir un bâtiment peut être considérée comme mixte: d'une part, elle est

réelle en tant qu'elle se rapporte à un ouvrage déterminé; d'autre part, elle

est personnelle dans la mesure où son exécution est liée à des circonstances

propres au débiteur, notamment à sa faculté d'invoquer les principes de la

bonne foi et de la proportionnalité (André Grisel, Traité de droit administratif,

vol. II, Neuchâtel 1984 p. 631 ss).

cc) En l'espèce, la butte créée par la recourante

représentait, selon les dires de celle-ci, un volume d'au moins 460 m3.

Ce volume étant sensiblement supérieur à la limite de 10 m3

mentionnée à l'art. 68a al. 2 let. b RLATC, sa constitution nécessitait une autorisation

de construire.

Si la constitution d'une telle butte nécessitait

effectivement une autorisation de construire, il est en revanche nécessaire de

déterminer qui se devait de l'obtenir; la commune ayant considéré qu'il

appartenait à la recourante de la requérir.

Selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis

est adressée à la municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les

travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le

propriétaire du fonds.

En l'espèce, le maître d'ouvrage est le Syndicat

intercommunal d'améliorations foncières des Fourches et le propriétaire de la

parcelle n° 3419 est la commune. Il ressort dès lors de ce constat que la

recourante n'est ni celle qui fait exécuter les travaux ni le propriétaire du

fonds. Elle n'est au demeurant détentrice d'aucun droit sur la parcelle

litigieuse. La municipalité ne pouvait dès lors exiger de la recourante qu'elle

obtienne un permis de construire et ne pouvait pas non plus exiger de celle-ci,

par le biais d'une décision administrative, la remise en état de la parcelle n°

3419. Comme mentionné ci-dessus, l'ordre de remise en état des lieux est fondé,

en droit cantonal, sur l'art. 105 al. 1 LATC. Un tel ordre est en principe

destiné au propriétaire de l'immeuble, en mesure de l'exécuter, en l'occurrence

la commune elle-même. Dans le cas particulier, on ne voit pas pourquoi la

recourante, qui a agi sur mandat de la commune, devrait être astreinte sous

l'angle du droit public à démanteler la butte aménagée sans autorisation sur un

terrain sur lequel elle n'a aucune maîtrise. Dans le cadre de l'application de

l'art. 105 LATC, la recourante n'avait pas à être la destinataire de l'ordre de

remise en état.

b) La création de la butte de terre peut également

être appréhendée sous l'angle des législations sur les déchets.

aa) Le chapitre 4 du titre 2 de la loi fédérale du 7

octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.0) règle le sort

des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se

défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public (art. 7 al. 6

LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs

déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la

matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces

derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les

déchets doivent être éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement et,

Considérants

pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al.

3). L'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage

définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le transport,

le stockage provisoire et le traitement. Par traitement, on entend toute

modification physique, biologique ou chimique des déchets (art. 7 al. 6bis

LPE).

Selon l'art. 31c al. 1 LPE, les autres déchets (i.e.

les déchets qui ne sont pas des déchets urbains, de la voirie ou des stations

publiques d’épuration des eaux usées ainsi que les déchets dont le détenteur ne

peut être identifié ou est insolvable selon l'art. 31b al. 1 LPE) doivent être

éliminés par le détenteur. Il peut charger un tiers d'assurer cette

élimination.

Selon l'art. 18 de

l'ordonnance sur la limitation et l'élimination des déchets du 4 décembre 2015

(OLED; RS 814.600), les matériaux terreux issus du décapage de la couche

supérieure et de la couche sous-jacente du sol doivent autant que possible être

valorisés intégralement: s'ils se prêtent à la valorisation prévue de par leurs

propriétés (al. 1 let. a), s'ils satisfont aux valeurs indicatives fixées aux

annexes 1 et 2 de l'ordonnance sur les atteintes portées aux sols du 1er

juillet 1998 (OSol; RS 814.12) (al. 1 let. b) et s'ils ne contiennent pas de

substances étrangères ni d'organismes exotiques envahissants (al. 1 let. c). La

valorisation des matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et

de la couche sous-jacente du sol doit se faire conformément aux art. 6 et 9

OSol (al. 2).

Selon l'art. 44 al. 1 OLED, les cantons exécutent

l'OLED, à moins qu'elle ne prévoie une exécution par la Confédération.

bb) Les Renouées asiatiques, hybrides inclues – y

compris la Renouée du Japon –, font partie des plantes exotiques envahissantes

dont la vente et la plantation sont interdites par la législation fédérale (cf.

art. 15 al. 2 de l'ordonnance du 25 août 1999 sur l'utilisation d'organismes

dans l'environnement [ODE; RS 814.911] et annexe 2 de cette ordonnance).

Selon l'art. 15 al. 3 ODE, introduit à la suite de

l'entrée en vigueur de l'OLED, le sol décapé qui est contaminé par des

organismes exotiques envahissants au sens de l'annexe 2 doit être valorisé au

lieu d'enlèvement ou éliminé de manière à exclure toute nouvelle propagation de

ces organismes. La surveillance du respect de l'art. 15 ODE incombe au canton

(cf. art. 49 al. 1 ODE). Si le contrôle donne lieu à des réclamations, le

canton concerné ordonne les mesures requises (cf. art. 49 al. 2 ODE).

cc) Selon l'article 11 al. 1 de la loi vaudoise sur

la gestion des déchets du 5 septembre 2006 (LGD; BLV 814.11), les communes

adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du

chef du département concerné.

dd) La Commune de Villeneuve a adopté en 2014 un

règlement communal sur la gestion des déchets (RGD). Selon l'art. 6 RGD, les

déchets spéciaux sont éliminés par leurs détenteurs selon les prescriptions

fédérales et cantonales en vigueur. L'art. 14 RGD prévoit que si des mesures

ordonnées en application du RGD ne sont pas exécutées, la municipalité peut y

pourvoir d'office aux frais du responsable, après mise en demeure.

ee) En l'espèce et à la suite du courrier de la

municipalité du 2 juin 2017, la recourante a procédé à un décapage de la terre

qu'elle avait précédemment remblayée sur la parcelle n° 3419 et stocké celle-ci

sous la forme d'une butte sur la même parcelle. Ce faisant, la recourante a

créé un déchet, constitué de matériaux terreux issus du décapage de la couche

supérieure et de la couche sous-jacente du sol, soumis aux dispositions légales

susmentionnées en matière de gestion des déchets. Vu la présence d'un organisme

exotique envahissant dans ladite butte, sa disposition en tant que déchet ne

pouvait se faire conformément à l'art. 18 al. 1 let. c OLED mais devait

respecter les exigences de l'art. 15 al. 3 ODE. Il appartenait donc à la

commune, conformément à l'art. 14 RGD, de s'assurer que les dispositions de son

règlement étaient respectées, et en particulier l'art. 6 RGD

cum 15 al. 3

ODE. Pour le surplus et conformément à l'art. 49 ODE, le rôle du canton dans

pareille situation est uniquement un rôle de surveillance. La commune était dès

lors compétente pour exiger l'élimination des déchets.

Cela étant, dite obligation d'éliminer les déchets

incombe juridiquement au détenteur de ceux-ci (art. 31c al. 1 LPE précité).

Selon la jurisprudence, le détenteur est la personne qui a, en fait, la

maîtrise ou un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas

nécessairement celle qui est à l'origine de leur production. Dans cette mesure,

le régime légal peut avoir pour résultat de mettre l'obligation de traitement

non pas directement à la charge du pollueur, mais à la charge d'un tiers, qui

n'est que détenteur. La nature particulière des risques liés aux déchets ainsi

que les conditions de leur production expliquent la solution légale adoptée

dans ce domaine (arrêt TA AC.2002.0026 du 14 juin 2002, consid. 3b/bb; ATF 119

Ib 492, consid. 4b/cc; 118 Ib 407, consid. 3c).

Il ressort des considérations qui précèdent que si

la commune était bien compétente pour exiger l'élimination des déchets, dite

obligation devait s'imposer au détenteur de ceux-ci, soit la commune elle-même

en tant que propriétaire du fond sur lequel les déchets sont disposés. La

commune ne pouvait dès lors pas exiger de la recourante, via une décision

administrative, l'élimination de la butte de terre. En effet, comme déjà

mentionné cette dernière n'est ni propriétaire ni titulaire d'un quelconque

droit sur la parcelle ou sur la terre litigieuse. Elle ne dispose d'aucun moyen

d'accéder aux déchets concernés ou au terrain en question sans l'autorisation

expresse de la commune propriétaire et ne saurait être considérée comme

détentrice au sens de l'art. 31c al. 1 LPE.

4.

Il en découle que la municipalité ne pouvait, par le biais d'une

décision administrative ordonner l'évacuation de déchets sis sur sa parcelle. L'analyse

du règlement cantonal vaudois du 15 décembre 2010 sur la protection des

végétaux (RPV; BLV 916.131.1), invoqué par l'autorité intimée, ne permet pas

d'aboutir à un résultat différent.

Le RPV régit la mise en œuvre des mesures fédérales

de prévention et de lutte contre les organismes nuisibles particulièrement

dangereux pour les plantes agricoles cultivées, les arbres et les arbustes

forestiers, les plantes ornementales et les plantes sauvages menacées (al. 1

let. a) et organise les mesures cantonales de prévention et de lutte contre les

autres organismes nuisibles qui constituent un danger pour les cultures du

secteur agricole et de l'horticulture productrice (al. 1 let. b). Selon l'art.

4.

al. 2 RPV, la lutte contre les organismes envahissants exotiques pouvant

porter atteinte à la diversité biologique est traitée selon des directives

particulières élaborées par le service en charge de la protection de la nature

en collaboration avec les autres services concernés. Sur base de cette

délégation de compétence, la division biodiversité et paysage de la Direction

générale de l'environnement (ci-après: DGE-BIODIV) a élaboré des

recommandations de lutte contre la Renouée du Japon (fiche F 4-8). Pour le

reste et contrairement à ce que soutiennent la recourante et l'autorité

intimée, les autres dispositions de la RPV, se référant aux concepts

d'organismes nuisibles et d'organismes nuisibles particulièrement dangereux,

tels que définis par l'annexe 1 au RPV, respectivement l'ordonnance sur la

protection des végétaux contre les organismes nuisibles particulièrement

dangereux du 31 octobre 2018 (OSaVé; RS 916.20) ne sont pas applicables aux

Renouées du Japon. En effet, l'annexe 1 RPV et l'OSaVé dressent une liste des

plantes concernées dans laquelle la Renouée du Japon ne figure pas. Pour le

reste, l'art. 14 al. 4 RPV ne permettrait pas non plus à la municipalité

d'exiger de la recourante la remise en état de la parcelle, l'alinéa en

question mettant l'obligation d'élimination des organismes nuisibles à la

charge des exploitants ou, à défaut, des propriétaires; la recourante n'est ni

l'une ni l'autre.

5.

Au vu de ce qui précède, les vices entachant la décision du 27 mai 2020,

doivent être qualifiés de particulièrement graves, l'autorité intimée ayant mis

à la charge de la recourante des obligations lui incombant et transformé un

conflit de droit privé en un litige de droit public.

En agissant comme elle l'a fait, la municipalité a en

réalité tenté d'user de ses attributions de droit public pour régler un litige

privé. De telles circonstances doivent entraîner la nullité de la décision, l'annulabilité

n'offrant en l'occurrence pas la protection nécessaire. Une telle nullité ne

risque pas, pour le surplus, de mettre en danger la sécurité du droit.

6.

Vu la nullité de la décision du 27 mai 2020, il n'est pas nécessaire

d'analyser le contenu de la décision du 16 août 2021, cette dernière, en tant

que décision d'exécution, doit suivre le sort de la décision de base et être

ainsi également déclarée nulle.

7.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et que les

décisions de la municipalité des 27 mai 2020 et 16 août 2021 sont nulles.

Vu le sort du recours, les frais sont mis à la

charge de la commune de Villeneuve (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Cette

dernière versera des dépens à la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire

d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions de la Municipalité de Villeneuve des 27 mai 2020 et 16

août 2021 sont nulles.

III.

Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la

Commune de Villeneuve.

IV.

La Commune de Villeneuve versera à A.________ une indemnité de 2'000

(deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 1er novembre 2022

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.