CDAP - AC.2021.0308 - 2022-04-12 - A.________ /Municipalité d'Ormont-Dessous, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement (DGE)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 avril 2022

Composition

M. André Jomini, président; Mme Imogen Billotte et M.

Stéphane Parrone, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Municipalité d'Ormont-Dessous, au

Sépey,

2.

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne,

3.

Direction générale de

l'environnement, à Lausanne.

Objet

Permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité

d'Ormont-Dessous du 20 août 2021 refusant un permis de construire pour la

régularisation d’un couvert en bois sur la parcelle n° 3180 et d’un dôme

amovible sur la parcelle n° 1414 aux Mosses, ainsi que contre les décisions

de la Direction générale de l’environnement (DGE) et de la Direction générale

du territoire et du logement (DGTL) refusant les autorisations spéciales pour

ce projet (CAMAC 199309)

Vu les faits suivants:

A.

A.________, qui exploite le domaine skiable des Mosses, est propriétaire

de plusieurs parcelles au lieu-dit "Le Crettex", au bas des pistes.

Il s'agit en particulier des parcelles n° 3180 et n° 1414 du registre foncier,

sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous.

Sur la parcelle n° 3180 a été construit, au début

des années 1970, un bâtiment d'une surface au sol de 200 m2 (n° ECA 1893)

abritant le restaurant B.________, qui est un self-service avec terrasse,

ouvert uniquement durant la saison d'hiver. Ce restaurant dispose d'une salle d'une

capacité d'accueil de 80 personnes et d'une terrasse pour 100 personnes.

B.

Ces deux parcelles se situent dans le périmètre du site marécageux d'importance

nationale "Col des Mosses/La

Lécherette", inscrit à l'inventaire fédéral (objet n° 99; cf. annexe I de

l'ordonnance du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux

d'une beauté particulière et d'importance nationale [ordonnance sur les sites

marécageux; RS 451.35]). La fiche relative à cet objet le décrit ainsi:

"Situé au cœur des Préalpes vaudoises, ce site marécageux

s'articule autour d'un système de cols et d'une plaine centrale. Le flysch et

les dépôts morainiques imperméables sont à l'origine des formes douces du

relief et du développement des vastes surfaces de marais. L'agriculture

alpestre, bien présente avec ses alpages et quelques exploitations à l'année, a

favorisé depuis des siècles l'ouverture du paysage. La région est également

connue pour sa vocation touristique déjà ancienne.

Six hauts-marais et des centaines d'hectares de bas-marais

s'étendent pratiquement sans discontinuité dans les fonds de vallée, sur les cols

et sur certains versants. La variété de leurs formes, types et végétation est remarquable,

puisqu'on y rencontre une palette complète, du complexe de buttes et de

gouilles, aux prairies à petites laîches, en passant par les marais tremblants.

[...] D'autres éléments naturels sont d'une grande valeur: de

nombreux cours d'eau naturels [...], les forêts humides, les pâturages et prés

extensifs abritant une flore riche et diversifiée ou les milieux calcaires

séchards et les éboulis [...]. Les cordons boisés et les bosquets soulignant

les ruisseaux et le banc rocheux structurent le paysage. La diversité des milieux,

avec la mosaïque de zones humides, de prairies et de pâturages, constitue un ensemble

de grande valeur pour la faune, en particulier pour certains oiseaux,

papillons, libellules, reptiles et amphibiens. [...]"

Des hauts-marais et bas-marais d'importance

nationale (inscrits aux inventaires fédéraux spécifiques) s'étendent sur une

partie des parcelles n° 3180 et n° 1414.

En fonction de ces mesures fédérales de protection

du site et des biotopes, les autorités cantonales ont élaboré le plan d'affectation

cantonal n° 292A "Site marécageux Col des Mosses - La Lécherette"

(ci-après: PAC 292A), qui a été mis à l'enquête publique en été 2012 puis adopté

par le Département du territoire et de l'environnement (DTE; actuellement le Département

des institutions et du territoire [DIT]) le 25 mars 2015. Le PAC 292A recouvre

quasiment l'ensemble du périmètre du site marécageux; les parcelles précitées

sont soumises à cette réglementation, avec un classement en zone agricole protégée

ainsi qu'en zone d'activité touristique B (zone destinée à la pratique du ski,

aux installations de remontées mécaniques et à certaines autres installations

liées à la pratique sportive)

Le règlement du PAC (RPAC) fixe à ses art. 9 et 10

les règles applicables, dans tout son périmètre, aux constructions nouvelles et

existantes. Ces dispositions ont la teneur suivante:

"Art. 9 Constructions et installations licites

existantes

1 Dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux

éléments caractéristiques du site, les travaux suivants sont autorisés:

a) les constructions et installations

non agricoles ou ayant perdu leur affectation initiale peuvent faire l'objet de

travaux d'entretien et de rénovation à l'exclusion de toute reconstruction sauf

en cas de destruction par force majeure;

b) les constructions et

installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières peuvent être

entretenues, transformées ou reconstruites dans la mesure où ils sont conformes

aux objectifs de protection;

c) la transformation et la

reconstruction d'ouvrages liés à l'approvisionnement en eau des communes ainsi

qu'à la gestion des eaux claires et usées peuvent être autorisées dans la

mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection;

d) les constructions ou installations

vétustes, menaçant ruine et portant atteinte au site marécageux doivent être

démolies;

e) les constructions et

installations à vocation touristique telles que remontées mécaniques, infrastructures

liées aux campings, buvettes d'alpage, restaurants et parcs de stationnement

peuvent être entretenues et réparées.

Art. 10 Constructions et réalisations nouvelles

1 Des constructions agricoles, forestières ou en

relation directe avec la gestion et la conservation du site et de ses biotopes,

ou des ouvrages nécessaires au réseau d'eau potable, peuvent être réalisés dans

la mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection. Un soin particulier

doit être apporté à l'intégration des constructions au site, notamment en ce

qui concerne la volumétrie et le choix des matériaux.

2 Les équipements planifiés pour l'enneigement

technique doivent faire l'objet de mesures de compensations écologiques. Ils ne

peuvent être érigés que dans les zones d'activités touristiques B.

3 Les mesures particulières nécessitées par la

protection des biotopes et du site marécageux font partie intégrante du permis

de construire ou des autorisations de mise en chantier."

C.

Le 17 octobre 2017, A.________ a demandé le permis de construire "un

couvert amovible non isolé sur la terrasse existante". Le restaurant

dispose d'une terrasse aménagée le long de sa façade sud. Construite avec des

planches en bois qui sont posées sur une dalle en béton, sur une largeur

d'environ 4.80 m, elle est située à une hauteur de 1.10 m par rapport au terrain

naturel, au niveau de l'entrée du restaurant. La terrasse n'était alors pas

couverte le long de la façade sud (le prolongement de cette terrasse à l'ouest

du bâtiment était en revanche surplombé d'un balcon en bois). La façade sud du

restaurant est percée de trois grandes fenêtres au niveau du rez-de-chaussée.

Le projet consistait à abriter la terrasse sud sur

une longueur de 14.80 m, soit sur une surface de 70 m2 environ, en installant

sept modules de verre pouvant s'emboîter aux deux extrémités, d'une largeur chacun

de 2.10 m, avec une hauteur d'environ 2.80 m (au niveau de la façade du

restaurant) et 2.50 m (à la limite extérieure de la terrasse). Lorsque la

terrasse n'était pas couverte, les modules auraient été en quelque sorte

stockés aux deux extrémités de la façade. Il n'était pas prévu d'installation

de chauffage de la terrasse couverte.

Etant donné que la parcelle n° 3180 est située hors

de la zone à bâtir, une autorisation spéciale du Service du développement

territorial (SDT – actuellement: Direction générale du territoire et du

logement, DGTL) était requise, en vertu de l'art. 120 al. 1 let. a de la loi cantonale

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV

700.11). Ce service a refusé de délivrer cette autorisation, il a considéré que

l'installation du couvert vitré amovible sur la terrasse existante était un agrandissement,

ce que ne permettait pas l'art. 9 RPAC. Il a par ailleurs retenu qu'une dérogation

selon l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700) n'entrait pas en considération.

Etant donné que le projet touche un secteur de

biotopes protégé, une autorisation spéciale du département en charge de la

protection de la nature et du paysage (le DTE) était également requise, en vertu

de l'art. 4a al. 2 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de

la nature, des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11). Le service spécialisé,

à savoir la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources et

du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV), s'était

prononcé en faveur du projet, qui concernait un espace limité et entièrement

déjà construit; il n'y aurait pas d'altération de l'aspect extérieur du site ni

d'effet négatif sur des milieux naturels ou le paysage. D'après la synthèse

CAMAC, la DGE aurait pu délivrer l'autorisation spéciale à la condition que les

mesures nécessaires soient prises pour éviter les collisions des oiseaux contre

les vitres.

Le 2 février 2018, la Municipalité d'Ormont-Dessous

(ci-après: la municipalité) a communiqué à A.________ sa décision de refus du

permis de construire, justifié par le refus de l'autorisation spéciale du SDT.

D.

Le 5 février 2018, A.________ a recouru contre ces décisions devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Après une

inspection locale, par arrêt du 12 octobre 2018 (AC.2018.0088), la CDAP a admis

le recours et a annulé les décisions attaquées; elle a renvoyé la cause au SDT

afin que les autorités compétentes délivrent les autorisations requises. En

substance, la CDAP a considéré que le projet litigieux équivalait à une

rénovation partielle du restaurant, mais non pas à un agrandissement, et qu'il

était en principe conforme au droit fédéral (cf. infra, consid. 2). Les autorités

compétentes ont dès lors délivré les autorisations nécessaires (voir synthèse

CAMAC n° 174291 du 20 décembre 2018).

E.

Le 3 juin 2020, la DGTL a écrit à A.________ qu'elle avait constaté que

les travaux effectués sur la terrasse consistaient en une extension fixe avec des

parois en bois et une couverture en tôle; cet espace était en outre chauffé et

directement accessible depuis le restaurant. La DGTL, estimant que ces travaux

étaient illicites, a par conséquent invité la société propriétaire à se

déterminer.

Par courrier du 13 juillet 2020, A.________ a répondu

que le couvert amovible non isolé construit sur la terrasse était selon elle

conforme aux autorisations délivrées. Ce couvert était démonté pendant la

saison estivale. Seul un petit poêle à bois, amovible et démontable, avait été

ponctuellement installé à cet endroit et l'accès direct à la salle principale

du restaurant n'avait jamais été modifié. Le 4 novembre 2020, la DGTL a cependant

exigé de la propriétaire qu'elle dépose une nouvelle demande de permis de

construire qui corresponde aux caractéristiques de ce couvert en bois.

Le 3 décembre 2020, A.________ a déposé une demande

de permis de construire pour la régularisation du couvert en bois existant non

isolé. Dans la même demande, elle a requis que l'autorisation permette aussi l'installation

d'un "dôme amovible" durant la saison d'hiver sur la parcelle n° 1414,

à environ 60 m au sud du restaurant. D'une surface de 71 m2 et d'une

hauteur de 4,75 m, ce dôme utilisé comme "bar à fondue" permet d'accueillir

32 clients supplémentaires du restaurant B.________. Posé sur une structure en

bois, il est composé de deux toiles superposées, tendues sur des barres en acier;

la première toile est de teinte blanche opaque et la seconde translucide.

Le dossier a été mis à l'enquête publique du 30

décembre 2020 au 28 janvier 2021. Aucune opposition n'a été déposée.

La synthèse CAMAC n° 199309 du 27 juillet 2021 contient

des décisions négatives de la DGE/BIODIV et de la DGTL. La DGE motive ainsi son

refus d'autorisation spéciale:

"Couvert

La construction d'un couvert amovible vitré avait été

autorisée par la DGE-BIODIV en date du 29 novembre 2017, dans la mesure où il

s'agissait d'un aménagement constitué de modules entièrement démontables à chaque

fin de saison hivernale. Notre division avait considéré qu'il avait un impact

limité sur le paysage et qu'il ne constituait pas une atteinte sur le marais vu

qu'il se situe sur une terrasse existante. La DGE-BIODIV conditionnait son

autorisation au fait que toutes les mesures seront prises pour éviter les collisions

d'oiseaux contre les vitres de la terrasse couverte. L'aménagement étant

sensiblement différent de celui autorisé par notre division, il fait l'objet de

la présente procédure de régularisation et n'est pas couvert par l'autorisation

délivrée.

Dans son arrêt du 12 octobre 2018, la cour de droit

administratif et public du tribunal cantonal concluait que la construction projetée

n'était pas susceptible d'accroître l'impact de ce bâtiment sur le paysage et ne

portait pas atteinte au biotope protégé, dans la mesure où il s'agissait d'une

modification insignifiante et très peu visible et entièrement démontable.

Le couvert actuel a été aménagé en bois percé d'ouvertures et

d'une toiture en tôle. Notre division relève que cette construction, couverte

de tôle non déployable à souhait et ne présentant plus des modules démontables

comme prévu et autorisé en 2017, est une atteinte non négligeable au paysage et

au site marécageux. Elle ne peut plus être considérée comme une modification

"insignifiante" du bâtiment, comme la CDAP l'avait conclu.

L'aménagement doit donc être considéré comme contraire à l'art. 9 RPAC et

contraire aux buts visés par la protection du site marécageux (OSM, art. 4 et

5).

Dôme

Le dôme amovible n'a pas fait l'objet de demande de permis de

construire, raison pour laquelle il fait l'objet aujourd'hui d'une demande de

régularisation.

Ce dôme est aménagé à l'intérieur du bas-marais d'importance

nationale et recouvre un milieu naturel protégé. Bien qu'entièrement démontable

en fin de saison hivernale, il est prévu de l'ériger chaque année à l'intérieur

du marais. Il ne peut ainsi pas être considéré comme un objet temporaire mais

bel et bien comme une construction nouvelle nécessitant une autorisation.

Notre division constate que cet aménagement est:

- contraire à l'art. 4

de l'ordonnance sur les bas-marais, qui exige une conservation intacte de ces

biotopes:

- contraire à l'art. 4

de l'ordonnance sur les sites marécageux, dans la mesure où il porte atteinte

au paysage;

- contraire à l'art. 10

al. 1 RPAC, dans la mesure où le dôme ne peut pas être considéré comme une

construction agricole, forestière ou en relation directe avec la gestion et la

conservation du biotope et conforme aux objectifs de protection du site.

Par conséquent, la DGE-BIODIV considère que cet aménagement

porte atteinte au bas-marais, au site marécageux et au paysage et ne peut pas

être accepté"

La DGTL refuse de délivrer l'autorisation spéciale pour

les motifs qui suivent:

"Couvert

Nous constatons que le couvert réalisé présente des façades

en bois ainsi qu'une toiture en tôle. Le couvert est effectivement démonté

durant la saison estivale comme démontré par les photographies transmises par les

propriétaires à notre direction durant l'été 2020. Il ne comprend néanmoins pas

de modules rétractables en tout temps comme cela était le cas du projet autorisé

le 20 décembre 2018.

Dans son arrêt du 12 octobre 2018, la CDAP relevait notamment

que "par temps ensoleillé et suffisamment chaud, la terrasse ne serait pas

couverte" et qu'il n'était "pas prévu d'installation technique (chauffage

notamment)" (consid. 2, let. c), deux arguments retenus pour qualifier la

réalisation du couvert projeté de rénovation et non d'agrandissement. Par ailleurs,

il était retenu la conclusion suivante: "Il faut dès lors considérer que

la couverture de la terrasse existante est en quelque sorte insignifiante,

puisqu'elle ne rendra pas le bâtiment du restaurant davantage visible"

(consid. 2, let. d).

La couverture de la terrasse existante, telle que finalement

réalisée, présente des façades pleines en bois percées d'ouverture surmontées

d'une toiture en tôle. Son caractère amovible réside dans le fait que cet objet

est entièrement démonté au terme de la saison hivernale, mais la couverture ne

peut pas être retirée et redéployée à souhait comme cela était le cas dans le

cadre du projet autorisé.

Etant donné ce qui précède, l'objet réalisé ne peut pas être

considéré comme ne présentant aucun impact sur l'aspect du bâtiment et son

intégration dans le paysage, un volume supplémentaire étant clairement visible

durant l'entier de la période d'installation. Cet élément doit donc être considéré

comme un agrandissement, certes présent de manière temporaire durant la saison

hivernale.

Etant donné ce qui précède, la couverture de la terrasse réalisée

n'est pas conforme aux dispositions de l'art. 9 RPAC et ne peut pas être

admise.

Dôme amovible

Le dôme amovible projeté étant destiné à être implanté durant

chaque saison hivernale, il ne peut pas être considéré comme un objet temporaire

non soumis à autorisation au sens de l'article 68a RLATC, comme pourrait être le

cas pour une installation érigée ponctuellement pour une unique utilisation.

En l'occurrence, l'article 12 RPAC, applicable à la zone

agricole protégée III, dans laquelle se situe le dôme projeté, indique

qu'aucune construction ou installation nouvelle portant atteinte aux marais,

autres que celles figurant sur le plan du PAC, ne peut être autorisée (art. 12

al. 2 let. a).

Dès lors, l'installation du dôme amovible ne peut pas être

admise."

Au terme de sa décision, la DGTL a indiqué que la

couverture de la terrasse, actuellement en place, devait être démontée et ne

pourrait plus être remise en place. Par ailleurs, la décision de la DGE

refusant l'autorisation spéciale précise en conclusion que le dôme devra être

démonté à la fin de la saison hivernale 2020/2021 et ne pourra plus être réinstallé

par la suite.

Le 20 août 2021, la municipalité a rendu une

décision de refus du permis de construire, justifiée par le refus des autorisations

spéciales de la DGE/BIODIV et de la DGTL.

F.

Le 17 septembre 2021, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette

décision municipale et contre le refus de délivrer les autorisations spéciales de

la DGE/BIODIV et de la DGTL. Elle conclut à l'annulation de ces décisions.

Dans leurs réponses déposées respectivement les 19 et

25 octobre 2021, la DGE/BIODIV et la DGTL concluent au rejet du recours. La

municipalité a déposé des observations le 22 octobre 2021, sans prendre de conclusions

mais en se prononçant en faveur de la réalisation du projet litigieux.

La recourante a répliqué le 15 novembre 2021 en

confirmant ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la

loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36), est ouverte contre les décisions prises par la municipalité et les

services cantonaux spécialisés, notifiées de façon coordonnée, qui refusent un

projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à bâtir (cf. art.

123 al. 3 LATC). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le

recours est intervenu en temps utile. La société propriétaire des biens-fonds,

qui a demandé en vain les autorisations de construire, a qualité pour recourir

(art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours respecte au

surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y

a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

La contestation porte en premier lieu sur le refus d'autorisation pour

le couvert en bois installé sur la terrasse du restaurant. La recourante expose

qu'après avoir obtenu en 2018 l'autorisation de poser une véranda amovible

entièrement vitrée (sept modules de verre emboîtables), elle a constaté qu'il n'existait

aucune solution satisfaisante pour résoudre le problème de la collision des oiseaux

sur les vitres; la seule solution d'agrandissement consistait donc dans la réalisation

d'un couvert en bois non isolé avec toit et parois amovibles. Elle estime que

son projet est identique à celui qui déjà été autorisé et qu'il n'a aucun impact

supérieur à celui de la verrière; il devrait donc être également jugé conforme

au droit fédéral et au PAC 292A.

Dans l'arrêt AC.2018.0088 du 12 octobre 2018, la

CDAP a rappelé les normes du droit fédéral applicables dans les sites

marécageux d'importance nationale (consid. 2a de cet arrêt). Ce régime est

rigoureux parce qu'il confère une "protection absolue" à ces sites

marécageux ainsi qu'aux marais qui s'y trouvent.

L'art. 23b al. 1 de la loi fédérale du 1er

juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) définit

la notion de site marécageux: on entend par là un paysage proche de l'état

naturel, caractérisé par la présence de marais; une étroite relation écologique,

visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site. Le site Col

des Mosses/La Lécherette, reconnu d'importance nationale, a été délimité dans

l'inventaire fédéral en tenant compte de la vocation touristique de la région

(d'après la fiche de l'objet). Les terrains bâtis de la station, au col ou au

village de la Lécherette, ne font pas partie de ce périmètre; l'emplacement du

restaurant B.________ et ses abords, même s'ils assez proches du centre de la station,

sont en revanche à l'intérieur des limites du site marécageux. Après

l'établissement de l'inventaire fédéral, il incombait aux autorités cantonales,

conformément à l'art. 23c al. 2 LPN, de veiller à la concrétisation et à la

mise en œuvre des buts de la protection. Le plan d'affectation cantonal PAC 292A

a été adopté à cet effet. Dans cette procédure de planification, la possibilité

a été donnée aux propriétaires concernés de contester la délimitation du

périmètre protégé, en faisant valoir le cas échéant que les limites du site marécageux

dans l'inventaire fédéral auraient été mal définies parce qu'il manquerait un

lien (écologique, biologique, culturel, visuel) entre les marais protégés et

les abords (cf. à ce propos arrêt TF 1C_445/2019 du 27 août 2020). L'inclusion

des parcelles nos 1414 et 3180 de la recourante dans les zones protégées

du PAC n'a pas été contestée.

Pour la mise en œuvre des buts de la protection, les

autorités cantonales compétentes doivent évaluer, pour chaque projet de

construction (de transformation, de rénovation), le risque d'atteinte non

seulement aux biotopes eux-mêmes (hauts-marais, bas-marais) mais également au

site dans sa composante paysagère. Pour ces aspects (conservation des biotopes,

préservation du paysage), l'avis de la DGE, service spécialisé, est déterminant.

Cela étant, les règles du droit fédéral, combinées avec celles du règlement du

PAC 292A, ne confèrent pas un grand pouvoir d'appréciation à cette autorité, ni

du reste à l'autorité cantonale compétente pour les autorisations et les

dérogations (art. 24 ss LAT) hors de la zone à bâtir, à savoir la DGTL. En effet,

pour les bâtiments et installations qui ne sont pas directement nécessaires à

l'exploitation agricole et sylvicole des terrains compris dans le site ni à la

protection des marais, la réglementation de l'art. 23d LPN ne permet que

"l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés

légalement" (al. 2 let. b). L'art. 9 RPAC précise qu'il en va ainsi pour

les constructions à vocation touristique existantes comme les restaurants qui

peuvent être "entretenues et rénovées" (let. e). La construction d'un

nouveau restaurant pour skieurs serait quoi qu'il en soit exclue en vertu des

art. 23d LPN et 10 RPAC.

Dans l'arrêt AC.2018.0088 du 12 octobre 2018 (consid.

2b), la CDAP a cherché à préciser ce qu'il fallait entendre par rénovation au

sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN et de l'art. 9 let. e RPAC. Il ne s'agit ni

d'un agrandissement ni d'une reconstruction; cela vise le "gros"

entretien non périodique, que requiert le maintien d'une construction dans un

état conforme aux normes usuelles. Par l'adaptation aux besoins actuels, la

rénovation ne sert pas simplement, comme l'entretien périodique, à assurer le

maintien de la valeur de la construction, mais implique en général, du point de

vue économique, un accroissement de cette valeur. Dans ce contexte, il importe

de bien déterminer ce qui est admissible au titre de la rénovation puisque les

travaux dépassant le cadre de cette notion, c'est-à-dire constituant un agrandissement,

ne sont pas admis.

Il ressort de l'arrêt précité qu'il n'est pas évident

de tracer la limite entre une rénovation et un agrandissement. Les travaux

d'installation d'un couvert vitré amovible de la terrasse ont toutefois pu être

considérés comme des travaux de rénovation, pour différents motifs (consid. 2c):

abriter la terrasse quand les conditions météorologiques sont défavorables

correspond aux attentes actuelles des skieurs; la capacité d'accueil de

l'établissement n'est pas augmentée; la terrasse ne deviendrait pas une extension

de la salle, en l'absence d'accès direct; par temps ensoleillé et suffisamment

chaud, la terrasse ne serait pas couverte; il n'y aurait pas d'augmentation de

la surface utilisable mais uniquement une meilleure utilisation (d'un point de

vue commercial) de cette surface certains jours de la saison; il n'est pas

prévu d'installation technique (chauffage notamment).

Les travaux finalement réalisés par la recourante modifient

sensiblement l'aspect du restaurant et de sa terrasse, par rapport à ce qui avait

été autorisé en 2018. Pendant toute la saison de ski, c'est-à-dire pendant

toute la période d'exploitation du restaurant, la terrasse n'apparaît plus

comme telle, mais comme une extension du bâtiment. Les clients sont installés à

l'intérieur, et non pas dans un espace extérieur doté d'une protection vitrée

amovible. Bien qu'il soit possible de démonter les parois et la toiture en fin

de saison, pour les remonter avant le début de la saison suivante, et qu'il

s'agisse d'une structure légère, on peut retenir que les deux projets sont sensiblement

différents l'un de l'autre. Dans son appréciation de 2018 tenant compte de

l'impact paysager, la DGE avait jugé admissible la couverture vitrée. En

revanche, à propos du projet actuel, l'appréciation de cette autorité est

négative. Pour expliquer le refus de l'autorisation spéciale, la DGE retient que

les conditions de l'art. 9 RPAC ne sont plus réunies – donc que ces travaux

vont au-delà de la simple rénovation. La DGTL, dans sa décision, qualifie

expressément ces travaux d'agrandissement.

Dans un site marécageux, le droit fédéral laisse une

certaine marge d'appréciation aux autorités cantonales pour interpréter la

notion de rénovation et pour déterminer, concrètement, si la modification

projetée d'un bâtiment existant reste dans les limites de cette notion. Elles doivent

tenir compte de la valeur des éléments naturels du site (voir notamment la

fiche de l'inventaire fédéral, supra let. B) et du caractère visible de l'ouvrage,

à savoir de la perception par un observateur du bâtiment avant et après les

travaux. Si le résultat donne l'impression d'une extension en surface ou en

volume, de sorte qu'un élément étranger supplémentaire se trouve dans le site,

la modification doit être en principe qualifiée d'agrandissement et refusée. Le

caractère saisonnier de l'ouvrage peut éventuellement jouer un rôle; néanmoins,

s'il est installé chaque hiver durant quatre mois (de décembre à mars), il a un

impact durable sur le paysage. En d'autres termes, la possibilité de le

démonter facilement n'est pas un facteur déterminant. En l'occurrence, la DGE

et la DGTL sont parvenues à la conclusion que le nouveau mode de couverture de

la terrasse, qui crée en réalité une nouvelle salle de restaurant – avec des

façades pleines en bois dotées de fenêtres et une toiture fixe – équivalait à

un agrandissement. Cette appréciation n'est pas critiquable, dès lors que ce

projet est sensiblement différent du projet de couverture amovible autorisé en

2018, qui conservait l'aspect essentiel de la terrasse existante. Le refus des

autorisations spéciales est donc conforme aux règles sur la protection du site

marécageux.

3.

La recourante critique par ailleurs le refus des autorisations spéciales

cantonales pour le dôme démontable, ouvrage temporaire installé trois mois par

année durant la saison d'hiver.

La recourante ne conteste pas la nécessité d'une

autorisation de construire pour cette installation, située hors de la zone à

bâtir. Cette exigence découle en effet du droit fédéral. Aux termes de l'art.

22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou

transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Selon la jurisprudence,

sont visés par cette disposition tous les aménagements durables, créés de la

main de l’homme, qui présentent une relation fixe au sol et qui ont une incidence

sur son affectation, soit qu’elles modifient sensiblement l’espace extérieur,

qu’elles aient un effet sur l’équipement ou qu’elles soient susceptibles de

porter atteinte à l’environnement (cf. ATF 140 II 473 consid. 3.4.1, ATF 139 II 134 consid. 5.2 et les références). Les constructions mobilières (voir la

définition de l'art. 677 al. 1 CC: "constructions légères telles que

chalets, boutiques, baraques, élevées sur le fonds d'autrui sans intention de

les y établir à demeure") installées pour une durée significative en un

lieu fixe, sont assimilées par la jurisprudence aux constructions et installations

au sens de l'art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 139 II 134 consid. 5.2; ATF 123 II 256

consid. 3; TF 1C_254/2016 du 24 août 2016 consid. 3.2). Il est vrai que le droit

cantonal permet à la municipalité, lorsqu'on lui présente un projet de

construction mobilière – comme une halle de fête, un chapiteau de cirque, une tribune

– destinée à être utilisée 3 mois au maximum, de dispenser ce projet d'une

autorisation (art. 68a al. 2 let. c du règlement d'application de la LATC

[RLATC; BLV 700.11.1]). La municipalité doit cependant vérifier préalablement

si les travaux ne portent pas à atteinte à un intérêt public prépondérant

(protection de la nature ou des sites naturels notamment - art. 68a al. 1 let.

a RLATC); quand le projet est situé hors de la zone à bâtir ou dans un site

protégé, le règlement cantonal prévoit qu'il doit être soumis aux services cantonaux

concernés (art. 68a al. 1 let. b RLATC). C'est donc bien à la DGTL ou la DGE,

en l'espèce, qu'il incombe d'apprécier la situation et de décider si le projet

est soumis, ou non, à autorisation.

Le dôme, compte tenu de ses dimensions, de son

affectation (annexe d'un restaurant utilisée pour le service de repas) et de

son exploitation durant plusieurs mois chaque saison d'hiver, doit être considéré

comme une construction (mobilière) nouvelle, soumise à autorisation. Par conséquent,

les conditions de l'art. 10 RPAC sont applicables. Or il est évident qu'il n'y

a pas de relation directe entre l'exploitation du dôme, d'une part, et la gestion

et la conservation du site et de ses biotopes, d'autre part (cf. art. 10 al. 1

RPAC) et que cet ouvrage ne peut pas être autorisé sur la base de cette

disposition (qui correspond à ce que prévoit l'art. 23d LPN), ni bénéficier

d'une dérogation parce que son implantation serait imposée par sa destination

(cf. art. 24 LAT). Quand bien même la description du site marécageux rappelle

que la région est connue pour sa vocation touristique déjà ancienne, la

réglementation du droit fédéral et du plan d'affectation cantonal ne permet pas

d'autoriser de nouvelles constructions touristiques, singulièrement de nouveaux

restaurants pour les skieurs. Le refus des autorisations spéciales pour ce

projet ne viole donc pas le droit fédéral ni le droit cantonal.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation des décisions attaquées. Succombant, la recourante supportera les

frais de la cause (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art.

55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité d'Ormont-Dessous du 20 août 2021 refusant

le permis de construire, ainsi que les décisions de la Direction générale de

l’environnement (DGE) et de la Direction générale du territoire et du logement

(DGTL) refusant les autorisations spéciales, sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis

à la charge de la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 avril 2022

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne

14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles

82.

ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,

les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer

succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme

moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient

en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.