AC.2021.0354
CDAP - AC.2021.0354 - 2022-07-05 - A._____/Municipalité de St-Sulpice, B.__, C.__, D.__, E._____, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA
5 juillet 2022Français38 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 juillet 2022
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Miklos Ferenc Irmay, assesseur
et M. Serge Segura, juge; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourante
HELVETIA
NOSTRA à ********
Autorité intimée
Municipalité de Saint-Sulpice, représentée
par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement
DGE-BIODIV,
Unité droit et études d'impact, à Lausanne,
Constructrice
A.________ à ******** représentée
par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne,
Propriétaires
1.
B.________ à ********
2.
C.________ à
********
3.
D.________ à
********.
Objet
permis de construire
Recours HELVETIA NOSTRA c/ décision de la Municipalité de
Saint-Sulpice du 11 octobre 2021 levant son opposition et accordant le permis
de construire un immeuble de 12 appartements avec abattage d'un noyer sur la
parcelle no 22, propriété de B.________, C.________ et D.________ - CAMAC
199821
Vu les faits suivants:
A.
B.________, C.________ et D.________ sont propriétaires en commun de la
parcelle n° 22 de la commune de Saint-Sulpice. D'une surface de 832 m2,
dite parcelle abrite une maison d'habitation (n° ECA 30) de 77 m2 et
un garage (n° ECA 31) de 22 m2, le solde étant en jardin et chemin. La
parcelle comporte en outre plusieurs arbres, dont un noyer et un pommier.
Située au centre du village de Saint-Sulpice et bordant
la rue du Centre, la parcelle n° 22 est colloquée dans le périmètre du plan d'extension
partiel du centre-village (PEP), selon le plan général d'affectation de la commune
du 18 août 2011 (PGA).
B.
Le 15 juin 2017, les propriétaires de la parcelle n° 22 ont sollicité
une autorisation préalable d'implantation portant sur la démolition de la maison
d'habitation et du garage précités et la construction d'un bâtiment
d'habitation avec un parking souterrain. Le formulaire de demande
d'autorisation et le plan de situation l'accompagnant indiquaient que le projet
impliquait l'abattage du noyer et du pommier sis sur la parcelle.
Le 28 février 2018, à la suite de l'enquête
publique, la Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après: la municipalité) a
délivré l'autorisation préalable d'implantation sollicitée.
C.
Du 23 avril au 23 mai 2021, les propriétaires de la parcelle n° 22,
ainsi que A.________ en tant que promettant-acquéreur, ont mis à l'enquête
publique un projet portant sur la démolition des bâtiments ECA nos
30 et 31 et la construction d'un immeuble de douze appartements en PPE avec
garage enterré. Il ressortait du formulaire de demande d'autorisation et du
plan de situation dressé pour enquête que le projet impliquait l'abattage du
noyer précité, situé dans l'angle sud-ouest de la parcelle.
Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont
celle d'Helvetia Nostra qui faisait en substance valoir que l'abattage du noyer
contrevenait aux dispositions applicables en la matière. A noter qu'Helvetia
Nostra a adressé une copie de son opposition à la Direction générale de
l'environnement, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV), "pour
prise de position".
Il sied de préciser qu'Helvetia Nostra est une
fondation, dont le siège est à Berne, et qui est inscrite au registre du
commerce depuis le 19 décembre 2018. Selon l'extrait correspondant, Helvetia Nostra
poursuit le but suivant:
"Die Stiftung bezweckt den
Schutz des Menschen und der Natur sowie das Gestalten und Erhalten
lebensfreundlicher Städte und Siedlungen. Die Stiftung ist im Rahmen der
Zwecksetzung gesamtschweizerisch tätig. [...]"
Par courrier du 9 juin 2021, la DGE-BIODIV s'est
adressée à la municipalité au sujet du projet de construction mis à l'enquête. L'autorité
sollicitait des informations complémentaires relatives à la situation du noyer
à abattre (âge, diamètre à 1 m du sol, envergure de la cime, état de santé, etc).
Elle suggérait, afin de recueillir lesdites informations, que le maître
d'ouvrage sollicite une expertise auprès d'un bureau paysager spécialisé et qu'il
étudie également la possibilité de revoir le projet de manière à préserver l'arbre.
La DGE-BIODIV relevait encore que les plantations compensatoires prévues ne seraient
pas à même de se développer de manière optimale, étant donné le peu de place à disposition
en pleine terre et la proximité des constructions.
Le 18 juin 2021, A.________ (ci-après: la constructrice)
a mandaté l'entreprise E.________afin d'examiner l'état sanitaire de l'arbre. Selon
le rapport établi le 21 juillet 2021 par cette entreprise, l'état physiologique
du noyer doit être considéré comme bon, son état mécanique comme moyen et son
niveau de risque de dommages comme moyen. Il ressort en outre du rapport que l'arbre
mesure approximativement 12 m de hauteur, présente un diamètre de tronc de 90
cm à 1,50 m du sol, ainsi que quelques foyers de pourriture engendrés par de
fortes tailles au niveau du tronc et des banches charpentières et couronne. Sous
l'intitulé "synthèse des éléments recueillis et préconisations", le
rapport indique ce qui suit:
"Ce noyer est un arbre
imposant. Plusieurs tailles de réduction ont occasionné certains foyers de pourriture,
cependant en général, l'arbre a bien réagi. Ces tailles ont aussi fait que la
couronne est très large par rapport à la hauteur de l'arbre. Un entretien
approprié peut remédier à l'état mécanique jugé moyen en raison des anciennes
blessures de taille."
Le 22 juin 2021, la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a rendu une synthèse positive.
D.
Le 11 octobre 2021, la municipalité a levé les oppositions au projet de
construction et délivré le permis de construire sollicité.
E.
Par acte du 15 novembre 2021, Helvetia Nostra (ci-après: la recourante)
a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP ou le tribunal) contre cette décision, en concluant
principalement à sa réforme, en ce sens que "l'autorisation de démolir, de
construire et d'abattre un arbre protégé est refusée" et, subsidiairement,
à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. A titre de mesures d'instruction, la
recourante sollicitait notamment que la DGE-BIODIV soit consultée "sur
l'importance du noyer situé sur la parcelle n° 22 de la commune de Saint-Sulpice
et sur les mesures d'instruction complémentaires qu'elle juge nécessaires pour
pouvoir opérer une balance des intérêts adéquate".
La DGE-BIODIV a déposé ses déterminations sur le recours
le 13 décembre 2021. On peut en extraire le passage suivant:
"La décision d'abattage est
une affaire d'appréciation. Pour statuer sur une demande d'autorisation d'abattage
d'un arbre protégé, l'autorité communale doit procéder à une pesée complète des
intérêts en présence et déterminer si l'intérêt public à la protection de
l'arbre classé l'emporte sur les intérêts publics ou privés qui lui sont
opposés (AC.2019.0263). Dans le cadre de cette pesée des intérêts, il convient
notamment de tenir compte de l'importance de la fonction esthétique ou
biologique de l'arbre en cause, de son âge, de sa situation dans le quartier et
de son état sanitaire (AC.2019.0092).
Ainsi, l'abattage d'un arbre peut
être autorisé s'il nuit notablement à l'exploitation rationnelle d'un bien
fonds (art. 15 al. 1 ch. 2 RLPNMS).
Dans le cas présent, il s'agit
d'un noyer relativement ancien, avec une belle couronne, qui constitue un élément
important dans le paysage. Par courrier du 9 juin 2021, la DGE-BIODIV s'est
adressée à la municipalité et a requis des précisions quant à la valeur de cet
arbre et la possibilité de revoir le projet de manière à le préserver. Elle
souhaitait - en tant qu'autorité de surveillance - s'assurer que celle-ci avait
procédé à une pesée globale de tous les intérêts en cause.
La municipalité n'ayant pas répondu
à son courrier, la DGE-BIODIV ne saurait dire si la décision d'abattage est
exempt d'arbitraire. Par conséquent, elle demande que le dossier municipal lui
soit transmis et qu'un nouveau délai pour se déterminer lui soit accordé."
La municipalité a déposé sa réponse le 26 janvier
2022, en concluant au rejet du recours.
La constructrice a fait de même le 28 janvier 2022.
La recourante a déposé une réplique le 23 février
2022, en maintenant les conclusions prises au pied de son recours.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale le 13 avril 2022, en présence des parties. Le procès-verbal y relatif a la
teneur suivante:
"Selon le représentant de la
DGE, il y a un risque, que l'on peut qualifier de moyen à grand, de rupture de
grandes branches. On peut observer la présence de polypores (champignons), ce
qui laisse supposer que le bois intérieur est en partie digéré.
Il est indiqué que M. Irmay,
assesseur spécialisé (ingénieur forestier), confirme le diagnostic de la DGE.
Le représentant de la DGE relève
que cet arbre représente un danger, vu la proximité du parking et de la zone
d'habitation.
Selon le propriétaire, la dernière
taille de l'arbre remonte à un peu plus de dix ans.
S'agissant de l'espérance de vie
(restante), elle peut être estimée, selon la DGE, à environ 30 ans, si aucune
de ses grandes branches ne se casse.
Le représentant de la DGE précise que
cet arbre ne figure pas à l'inventaire des arbres d'importance cantonale en
cours. En effet, en raison de son diamètre, le noyer en question ne peut pas
prétendre à figurer dans cet inventaire cantonal.
Selon le représentant de la DGE,
le noyer présente un faible index de biodiversité. Ce n'est pas un arbre qui
est occupé par beaucoup d'espèces différentes.
Le représentant de la DGE produit
une pièce, dont copie est remise à toutes les parties.
Me Pittet relève que, selon une
estimation faite par ses clients, l'arbre en question serait âgé de 270 ans
environ et qu'un noyer vivrait en général jusqu'à 300 ans.
Me Pittet produit une pièce et la distribue
à toutes les parties. Me Pittet précise que le noyer ne donne plus de noix
depuis 2015.
Un délai de quinze jours sera fixé
à Helvetia Nostra pour indiquer au tribunal si elle entend ou non retirer son
recours, au vu des constatations qui ont été faites sur place.
Le président attire l'attention de
la recourante sur la qualité pour recourir qui lui paraît douteuse dans le cas
précis.
Sans autres réquisitions, l'audience
est levée à 15h10."
Par lettre du 2 mai 2022, la recourante a confirmé
qu'elle maintenait son recours. Elle s'est par ailleurs déterminée sur le contenu
du procès-verbal d'audience, ainsi que sur sa qualité pour recourir.
La municipalité et la constructrice se sont encore
exprimées par courriers des 3 et 4 mai 2022.
F.
Le tribunal a délibéré à huis clos et adopté la motivation du présent
arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
En premier lieu, se pose la question de savoir si Helvetia Nostra dispose
de la qualité pour recourir contre la décision levant son opposition et délivrant
le permis de construire sollicité. L'intéressée fonde sa qualité pour recourir
tant sur le droit fédéral que cantonal.
a) aa) L’art. 75 de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36) réserve la qualité pour
former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu'à
toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
bb) L'art. 12 de la loi fédérale du 1er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) confère
la qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou
fédérales aux organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la
protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des
tâches semblables, pour autant que l’organisation soit active au niveau national
et qu’elle poursuive un but non lucratif (al. 1 let. b). La légitimation donnée
par l'art. 12 LPN se limite toutefois à la sauvegarde des intérêts inhérents à
la protection de la nature et du paysage; elle ne s’étend pas à celle d’autres
intérêts publics (ATF 112 Ib 543 consid. 1b p. 548; AC.2020.0154 du 15 décembre
2021 consid. 1b). Le Conseil fédéral a dressé la liste de ces organisations
dans l'annexe de l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 juin 1990 relative à la désignation
des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de
l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS
814.076); Helvetia Nostra en fait partie (ch. 9 de l'annexe).
L'habilitation prévue par l'art. 12 al. 1 LPN
concerne toutefois exclusivement le recours contre des décisions prises dans
l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et
2 LPN (ATF 138 II 281 consid. 4.4 p. 287; arrêt TF 1C_472/2019 du 15 décembre
2020 consid. 1.2.1 et les références citées). Le simple fait d'affirmer que le
projet litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas (AC.2020.0154 précité
consid. 1b; AC.2012.0403 du 10 juin 2014 consid. 2c/aa et les références citées).
cc) Dans le cas particulier, la recourante fait
valoir que la qualité pour agir devrait lui être reconnue sur la base de l'art.
12 LPN, dès lors qu'elle allègue que le noyer qu'il est prévu d'abattre
pourrait constituer un biotope au sens de l'art. 18 LPN. La protection d’un
biotope relève certes de l’accomplissement d’une tâche fédérale; or, comme on le
verra plus en détails ci-après, le noyer en question ne saurait être considéré
comme un biotope digne de protection. Partant, la recourante ne peut fonder sa qualité
pour recourir sur les normes de droit fédéral qu'elle invoque.
b) aa) Sur le plan cantonal, la recourante déduit sa
qualité pour recourir de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature,
des monuments et des sites (LPNMS). Il convient de préciser que diverses modifications
de la loi et de son règlement d'application du 22 mars 1989 (RLPNMS), adoptées
le 30 novembre 2021, sont entrées en vigueur au 1er juin 2022. Dans
ce cadre, les intitulés de la loi et du règlement ont notamment été modifiés; il
s'agit désormais de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature
et des sites (LPNS; BLV 450.11) et du règlement du 22 mars 1989 sur la
protection de la nature et des sites (RLPNS; BLV 450.11.1). Il sied de préciser
que les différentes dispositions de la loi invoquées par les parties et appliquées
dans la présente cause n'ont, soit pas fait l'objet de modifications, soit fait
l'objet de modifications qui n'ont pas d'impact sur le litige dont il est ici
question. La décision attaquée ayant été rendue sous l'empire de la LPNMS, le
tribunal se référera, dans le présent arrêt, aux anciennes dénominations de la
loi et du règlement, utilisées par les parties dans leurs écritures et à la jurisprudence
y relative.
L'art. 90 LPNMS attribue aux associations d'importance
cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature,
des monuments et des sites, la qualité pour recourir contre les décisions
prises en application de cette loi.
Contrairement au droit fédéral, le droit vaudois ne
prévoit aucune liste, équivalente à celle figurant en annexe de l'ODO, des
associations habilitées à recourir en application de la LPNMS. Dès lors,
l'autorité cantonale de recours examine systématiquement les statuts des
associations recourantes afin de déterminer si elles poursuivent des buts de
protection de la nature, des monuments et des sites. Il faut en particulier que
le but de protection soit suffisamment précis (Laurent Pfeiffer, La qualité
pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement,
thèse, 2013, p. 235).
La qualité pour recourir en vertu de l'art. 90 LPNMS
est réservée aux associations d'importance cantonale. L'importance cantonale de
l'association se détermine en fonction de ses statuts, de sa dénomination, mais
surtout au regard de l'objet qu'elle vise à protéger. Celui-ci doit être
d'importance cantonale ou, pour le moins, avoir un impact cantonal non
négligeable. Une association qui poursuit un objectif localement limité n’est
généralement pas considérée comme étant d’importance cantonale (Pfeiffer, op.
cit., p. 236; AC.2009.0144 du 05 octobre 2010 consid. 1c; AC.2007.0121 du 21
novembre 2008 consid. 1d et AC.2004.0258 du 4 mai 2006 consid. 1b/bb s’agissant
de l’Association pour la sauvegarde du Pied du Jura; AC.2009.0260 du 4 février
2010 consid. 2g s’agissant du Mouvement pour la défense de Lausanne).
bb) Helvetia Nostra fait en substance valoir qu'elle
remplirait les conditions posées par l'art. 90 LPNMS, notamment celle relative à
l'importance cantonale de l'entité. A cet égard, elle explique que, par le passé,
elle avait son siège à Montreux et qu'elle aurait toujours été particulièrement
active dans le canton de Vaud. Elle souligne par ailleurs qu'elle aurait
toujours eu pour vocation de protéger la nature et le paysage dans toute la Suisse,
à savoir également dans chaque canton pris individuellement. Enfin, elle estime
que le fait que son siège ait été déplacé (hors du canton de Vaud) ne serait
pas déterminant dans l'appréciation de l'importance cantonale de l'organisation.
cc) En l'espèce, selon l'extrait correspondant du
registre du commerce, Helvetia Nostra est une fondation dont le siège est à
Berne et qui exerce ses activités en Suisse. Eu égard à la forme juridique
d'Helvetia Nostra - qui n'est pas celle d'une association - et au fait qu'elle ne
déploie pas spécifiquement ses activités dans le canton de Vaud, la question se
pose de savoir si elle peut être considérée comme une association d'importance
cantonale au sens de l'art. 90 LPNMS et ainsi déduire sa qualité pour recourir de
cette disposition. En l'occurrence, dans la mesure où le recours est manifestement
mal fondé, comme on le verra ci-après, et qu'il doit dès lors être rejeté, la
question de la qualité pour recourir d'Helvetia Nostra (fondée sur l'art. 90
LPNMS) peut demeurer indécise dans la présente cause. Partant, le tribunal ne
l'examinera pas plus avant.
2.
A titre de mesure d'instruction, la recourante sollicite la mise en œuvre
d'une expertise visant à déterminer si le noyer qu'il est prévu d'abattre constitue
un biotope au sens de l'art. 18 LPN.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par
les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour
l'administré de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite
à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid.
4.1 p. 170; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; PE.2018.0117 du 7 janvier 2019
consid. 2a).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties
participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas
liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;
cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit
d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299;
arrêt TF 2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid. 5; PE.2018.0208 du 29 mai 2019
consid. 3a).
b) En l'espèce, les éléments au dossier permettent
au tribunal de se faire une idée complète et précise des faits pertinents. On
rappelle en particulier que, dans le cadre de l'instruction de la cause, une
inspection locale s'est tenue sur la parcelle concernée en présence d'un
représentant de la DGE-BIODIV, qui s'est entre autres exprimé sur la question
de la valeur biologique du noyer litigieux. Il importe par ailleurs de souligner
que la cour est notamment composée d'un assesseur ingénieur forestier, qui a participé
à l'inspection locale précitée et qui dispose de compétences spécifiques en
matière d'arbres. Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le tribunal
s'estime en mesure de statuer en toute connaissance de cause et renoncera en
conséquence à ordonner l'expertise sollicitée, sans qu'il n'en résulte une
violation du droit d'être entendu des parties.
3.
Sur le fond, la recourante soutient que la décision attaquée, en tant qu'elle
autorise l'abattage du noyer en cause, violerait les art. 18 LPN, 5 LPNMS et 2 du
règlement communal sur la protection des arbres. Les compensations prévues ne
seraient par ailleurs pas adéquates.
a) L’art. 18 LPN prévoit notamment ce qui suit:
"Protection d'espèces
animales et végétales
1 La disparition
d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d’un
espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées.
Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes
de protection de l’agriculture et de la sylviculture.
1bis Il y a lieu de
protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les
associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses
sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou
présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.
1ter Si, tous intérêts
pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux
biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre
des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la
reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.
[...]"
Le droit fédéral ne définit pas précisément la notion
de biotope. Il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que les exigences
de l’art. 18 LPN ne s’appliquent pas à tout milieu biotique offrant à un
peuplement animal et végétal bien déterminé des conditions d’habitat
relativement stables; le concept de biotope auquel se réfère la législation
fédérale en la matière se rapporte à "un espace vital suffisamment
étendu" (cf. ATF 121 II 161 consid. 2b/bb p. 163; 116 Ib 203 consid.
4b p. 209). L’art. 18 al. 1ter LPN prévoit par ailleurs que seules les atteintes
aux "biotopes dignes de protection" doivent en principe être évitées
(Tribunal administratif, arrêt AC.2005.0260 du 18 décembre 2006 consid. 5b).
Selon le Tribunal fédéral, les cantons disposent d’une importante marge
d’appréciation pour déterminer quels sont les "espaces vitaux suffisamment
étendus" dignes de protection, car le droit fédéral n’implique pas - comme
il le fait pour les forêts - la protection de l’ensemble des biotopes (ATF 133 II 220 consid. 2.3 p. 223; 121 II 161 consid. 2b/bb).
Selon l'art. 14 al. 3 de l'ordonnance fédérale du 16
janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1), les
biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base:
"a. de la liste des milieux
naturels dignes de protection figurant à l’annexe 1, caractérisés notamment par
des espèces indicatrices;
b. des espèces de la flore et de la
faune protégées en vertu de l’art. 20;
c. des poissons et écrevisses
menacés, conformément à la législation sur la pêche;
d. des espèces végétales et
animales rares et menacées, énumérées dans les Listes rouges publiées ou reconnues
par l’OFEV;
e. d’autres critères, tels que les
exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les
espèces."
La LPN distingue les biotopes d’importance nationale
(art. 18a LPN) et les biotopes d’importance régionale et locale (art. 18b LPN).
Le Conseil fédéral désigne les biotopes d’importance nationale après avoir pris
l’avis des cantons (art. 18a al. 1 LPN). Selon l’art. 18a al. 2 LPN, les
cantons règlent la protection et l’entretien de ces biotopes. Ils prennent à
temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution. L'art. 18b al. 1
LPN charge les cantons de veiller également à la protection et à l’entretien
des biotopes d’importance régionale et locale. La jurisprudence fédérale précise
que les cantons sont tenus d'assurer leur devoir de protection des biotopes
d'importance locale et régionale au sens de l'art. 18b LPN et qu'il leur
incombe à cet effet de réglementer la procédure de désignation des biotopes
pour assurer la mise en œuvre du mandat impératif qui leur est assigné (ATF 116
Ib 203 consid. 5e p. 212). Aux termes de l'art. 14 al. 5 OPN, les cantons
doivent prévoir à cet effet une procédure de constatation appropriée pour prévenir
toute détérioration de biotopes dignes de protection. L'art. 14 al. 6 OPN
précise qu'une atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la détérioration de
biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s’impose à
l’endroit prévu et qu’elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l'évaluation
du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu'il soit digne de
protection selon l'al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment
déterminantes: son importance pour les espèces végétales et animales protégées,
menacées et rares (a); son rôle dans l'équilibre naturel (b); son importance
pour la connexion des biotopes entre eux (c); et sa particularité ou son
caractère typique (d). Selon l'art. 14 al. 7 OPN, l’auteur ou le responsable
d’une atteinte à un biotope digne de protection doit être tenu de prendre des
mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut,
le remplacement adéquat du biotope. L’art. 14 al. 1 OPN précise que la
protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation
écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces
(art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes.
Les restrictions au droit de propriété que nécessitent
les mesures de protection des biotopes doivent être justifiées par un intérêt
public important et respecter le principe de proportionnalité. Selon la
jurisprudence, plus les espèces en question sont rares, plus les mesures à
prendre quant à la protection des espèces dont la survie est menacée doivent être
sévères (ATF 118 Ib 485 consid. 3b p. 489; 114 Ib 272 consid. 4a p. 273).
Lorsqu’il s’agit de protéger des biotopes à l’intérieur de zones à bâtir, il
convient de prendre également en considération les intérêts à une utilisation à
des fins de construction conforme au plan de zone en vigueur (ATF 116 Ib 203 consid.
5g p. 213), de même que l’intérêt à la sécurité du droit (arrêts TF 1C_653/2019
du 15 décembre 2020 consid. 3.6.2; 1A.113/2005 du 17 janvier 2006 consid. 1.2).
Dans le canton de Vaud, l'art. 4a LPNMS relatif à la
protection des biotopes dispose que toute construction ou installation portant
atteinte à un biotope doit faire l'objet d'une autorisation spéciale du
Département en charge de la protection de la nature et des paysages (al. 2),
cette autorisation pouvant être déléguée aux communes selon les circonstances
(al. 3).
S'agissant de la faune, l'art. 21 al. 1 de la loi
cantonale du 28 février 1989 sur la faune (LFaune; BLV 922.03) prévoit que le
Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les biotopes propres aux
diverses espèces indigènes, notamment par la conservation d'un nombre suffisant
de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure, clairières, zones
marécageuses et roselières. Selon l'art. 22 LFaune, toute atteinte à un milieu
qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d’une
autorisation du service qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à
prendre. Ces principes posés aux art. 4a LPNMS et 22 LFaune en font des
dispositions cantonales qui assurent la mise en œuvre de la protection des biotopes
au sens des art. 18 al. 1bis et 18b LPN Elles constituent ainsi des dispositions
d’exécution des art. 18 ss LPN et 14 OPN (Tribunal administratif, arrêt
AC.1999.0027 du 30 septembre 2005 consid. 2b/bb).
Le Canton de Vaud n'a pas réglementé la procédure de
désignation des biotopes, comme le lui commande l’art. 14 al. 5 OPN (AC.2019.0366,
AC.2019.0367 du 17 septembre 2020 consid. 6d/aa et les références). Si les
cantons ne satisfont pas à cette exigence, cela ne signifie pas que la
protection voulue par le législateur fédéral ne s'applique pas. Les autorités sont
simplement privées de l'instrument de coordination permettant de prévenir les
éventuelles atteintes à des biotopes qui n'ont pas été répertoriés ni identifiés
comme étant dignes de protection et soumis à la protection du droit fédéral.
Dès lors, nonobstant le fait que les cantons n’ont pas délimité de manière
anticipée des zones à considérer comme biotopes d’importance régionale ou
locale, c’est lors de la procédure de planification ou encore au stade de la procédure
d'autorisation de construire que leur existence et leur emplacement doivent
être déterminés au moyen d’une pesée des intérêts en jeu. Lorsque la
réalisation d’une construction ou d’une installation pourrait porter atteinte à
un biotope protégé, la pesée des intérêts prévue à l’art. 18 al. 1ter
LPN peut ainsi s’effectuer dans le cadre de la procédure d’autorisation
ordinaire (ATF 121 II 161 consid. 2b/bb p. 163 et les références citées).
b) aa) La LPNMS et la RLPNMS instaurent une protection
des arbres qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général qu'ils
présentent (art. 4 LPNMS). Selon l'art. 5 LPNMS, il s'agit des arbres, cordons
boisés, boqueteaux et haies vives qui sont compris dans un plan de classement cantonal
ou qui font l'objet d'un arrêté de classement au sens de l'art. 20 LPNMS (let.
a), ou encore de ceux que désignent les communes par voie de classement ou de
règlement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur
esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent (let. b).
Leur abattage est toutefois possible, en vertu de l'art. 6 al. 1 LPNMS, lorsque
leur état sanitaire n'est pas satisfaisant, lorsqu'ils empêchent une exploitation
agricole rationnelle ou lorsque des impératifs techniques ou économiques
l'imposent. Cette liste exemplative est complétée, en exécution de l'art. 6 al.
3 LPNMS, par l'art. 15 RLPNMS, qui précise les conditions auxquelles les
communes peuvent donner l'autorisation d'abattage. Cette disposition autorise ainsi
l'abattage d'arbres, cordons boisés, boqueteaux ou haies vives classés lorsque
la plantation prive un local d'habitation préexistant de son ensoleillement
normal dans une mesure excessive (ch. 1), lorsque la plantation nuit notablement
à l'exploitation rationnelle d'un bien-fonds ou d'un domaine agricoles (ch. 2),
lorsque le voisin subit un préjudice grave du fait de la plantation (ch. 3) ou
lorsque des impératifs l'imposent tels que l'état sanitaire d'un arbre, la
sécurité du trafic, la stabilité des rives bordant un cours d'eau, la création
d'une route ou la canalisation d'un ruisseau (ch. 4). L'autorité communale peut
exiger des plantations compensatoires ou une contribution aux frais d'arborisation
(art. 6 al. 2 LPNMS). L'art. 16 al. 2 RLPNMS précise que la plantation de
compensation doit assurer l'équivalence fonctionnelle et esthétique de la
plantation enlevée.
bb) Sur le plan communal, Saint-Sulpice dispose d'un
règlement sur la protection des arbres approuvé par l'autorité compétente le 28
mai 2018 (ci-après: RPA).
Aux termes de l'art. 2 RPA, tous les arbres de 30 cm
de diamètre et plus sont protégés, le diamètre de référence se mesurant à 1,30
m du sol. L'art. 3 RPA prévoit que l'abattage d'arbres protégés ne peut être
effectué qu'avec l'autorisation de la municipalité. Selon l'art. 4 RPA, la
municipalité accorde l'autorisation lorsque l'une ou l'autre des conditions indiquées
à l'art. 6 LPNMS, ou dans ses dispositions d'application (cf. art. 15 RLPNMS),
sont réalisées. L'art. 5 RPA précise que l'autorisation d'abattage sera assortie
de l'obligation pour le bénéficiaire de procéder, à ses frais, à une arborisation
compensatoire déterminée d'entente avec la municipalité (nombre, essence, surface,
fonction, délai d'exécution). L'art. 5 RPA dispose en outre que, pour
l'arborisation compensatoire, on recourra à des essences indigènes et renvoie à
cet égard aux suggestions figurant en annexe 3 au RPA. S'agissant des arbres,
l'annexe en question mentionne notamment l'érable champêtre.
cc) Selon la jurisprudence, les conditions énumérées
à l’art. 15 RLPNMS ne sont pas exhaustives; l'autorité doit tenir compte de
l'ensemble des circonstances et mettre en balance l'intérêt public à la conservation
de l'arbre protégé avec celui de l'administré à sa suppression. Dans le cadre
de cette pesée d'intérêts, il convient notamment de tenir compte de
l'importance de la fonction esthétique ou biologique des plantations, de leur
âge, de leur situation dans l'agglomération et de leur état sanitaire. Parmi
les différents intérêts en jeu, figure également l'intérêt, concrétisé par la
planification locale, à la densification des constructions. L'intérêt à la
conservation d'un arbre protégé doit en outre être comparé à l'intérêt visant à
permettre une utilisation rationnelle des terrains à bâtir conforme aux plans
des zones et aux objectifs de développement définis par les plans directeurs;
autrement dit, même si cela ne résulte pas explicitement du texte de la loi, il
y a lieu d'interpréter de manière objective les intérêts du constructeur, au
regard des droits conférés au propriétaire du bien-fonds par les plans et
règlements d’aménagement en vigueur (AC.2020.0291, AC.2020.0293, AC.2022.0011
du 17 février 2022 consid. 13a; AC.2019.0144 du 19 octobre 2020 consid. 8a/aa).
Lorsque la protection instaurée par le droit communal
procède non pas d'un classement individuel des arbres, mais d'un règlement déclarant
protéger tous les arbres revêtant certaines caractéristiques, il faut tenir
compte de son caractère schématique et considérer que l'abattage et le remplacement
éventuel peuvent être envisagés en rapport avec une construction (AC.2020.0291,
AC.2020.0293, AC.2022.0011 précité consid. 13d et les nombreuses références,
notamment AC.2019.0366, AC.2019.0367 précité consid. 6b/bb).
Enfin, l'arborisation d'une parcelle constructible
doit être considérée comme un élément qui n'est pas nécessairement permanent,
puisqu'il s'agit de plantes qui croissent et meurent, mais qui est au contraire
susceptible d'évolution, ce qui permet cas échéant de le remodeler en procédant
à de nouvelles plantations. C'est dans cette perspective qu'il faut concevoir
les dispositions réglementaires communales (fondées sur l'art. 6 al. 2 LPNMS)
qui prévoient dans certaines hypothèses le remplacement des arbres abattus,
parfois dans le cadre d'une arborisation minimale (CDAP AC.2019.0366, AC.2019.0367
précité consid. 6b/bb et les références).
c) aa) Dans le cas d'espèce, il n'est pas contesté
que le noyer litigieux est protégé par l'art. 2 RPA - puisqu'il mesure plus de
30 cm de diamètre à 1,30 m du sol - et que son abattage est dès lors soumis à
autorisation.
La recourante est toutefois d'avis que les
conditions posées à l'octroi de l'autorisation d'abattage ne seraient pas remplies.
En substance, elle soutient que l'autorité intimée n'aurait envisagé que l'abattage
de l'arbre sans procéder à la pesée des intérêts prescrite, se focalisant sur l'intérêt
privé de la constructrice à la suppression de l'arbre. En outre, se référant à
la lettre de la DGE du 13 décembre 2021 selon laquelle l'arbre en question serait
relativement ancien, comporterait une belle couronne et constituerait un élément
important dans le paysage, la recourante fait valoir que l'autorité intimée n'aurait
pas étudié la véritable valeur du noyer. Elle relève par ailleurs que le noyer en
cause serait l'arbre le plus grand et le plus important de la parcelle
concernée et que son abattage modifierait largement l'aspect général de la
propriété, voire du quartier. De plus, comme on l'a vu ci-avant, la recourante
allègue que l'arbre litigieux pourrait constituer un biotope au sens de l'art.
18 LPN et bénéficier à ce titre d'une protection particulière. Elle se réfère à
cet égard au fait que des cavités se seraient formées par endroits, au niveau
des branchages de l'arbre, permettant à certaines espèces de venir s'y établir.
Enfin, la parcelle n° 22 se situant dans le centre de Saint-Sulpice où il ne
resterait que peu d'espaces verts et arborisés, ces derniers devraient être ménagés
en application des objectifs poursuivis par la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; 700).
Pour sa part, l'autorité intimée expose qu'elle aurait
opéré une pesée complète des intérêts en présence, tenant compte de la valeur
esthétique et biologique de l'arbre concerné. Cette pesée des intérêts l'aurait
amenée à constater que l'intérêt à permettre une utilisation rationnelle du terrain
à bâtir de manière conforme aux plans des zones et aux objectifs de développement
serait loin d'être négligeable. A cet égard, elle évoque, à titre de
contraintes limitant les possibilités constructives, d'une part le fait que l'une
des façades fait l'objet d'un front d'implantation obligatoire et, d'autre
part, la forme "non évidente" de la parcelle, excluant les alternatives.
Enfin, l'autorité intimée relève que la recourante n'invoquerait pas d'argument
permettant de conclure à l'existence d'un intérêt particulier à la conservation
de l'arbre.
bb) En l'espèce, les images disponibles sur le site
du guichet cartographique cantonal permettent de constater que la parcelle n°
22 se trouve au centre du village de Saint-Sulpice et qu'elle est entourée de parcelles
construites, ce qui a pu être confirmé lors de l’inspection locale. Il apparaît
ensuite, à la lecture du plan de situation, que le noyer litigieux occupe - de par
son envergure - une portion non négligeable de la moitié ouest de la parcelle n°
22 et qu'il s'étend même au-delà des limites de parcelle, du côté des parcelles
nos 11 et 15 abritant notamment un parking et une dépendance. Quant
au bâtiment projeté, il ressort du plan de situation que son implantation suit
les limites des constructions et le front d'implantation obligatoire prescrit
par le PEP. On observe encore que le bâtiment projeté s'inscrit en bonne partie
dans l'espace actuellement occupé par le noyer concerné.
Lors de l'inspection locale, le représentant de la
DGE a expliqué que l'arbre en cause présentait un risque de rupture de grandes
branches qui devait être qualifié de moyen à grand et que l'on pouvait observer
la présence de polypores (champignons) laissant supposer que le bois intérieur était
en partie digéré; l'assesseur spécialisé (ingénieur forestier) a confirmé ce
diagnostic. Le représentant de la DGE a par ailleurs indiqué que l'arbre représentait
un danger, vu la proximité du parking et de la zone d'habitation (parcelles n°
11 et 15). Il a estimé l'espérance de vie restante de l'arbre à environ 30 ans,
pour autant qu'aucune de ses grandes branches ne se casse. Il a précisé que le
noyer litigieux ne figurait pas à l'inventaire des arbres d'importance
cantonale en cours de réalisation et qu'il présentait un faible index de biodiversité,
n'étant pas occupé par un grand nombre d'espèces différentes. La constructrice
et les propriétaires ont quant à eux estimé l'âge de l'arbre à environ 270 ans.
Il découle ainsi des constatations réalisées lors de
l'inspection locale que le noyer litigieux est un arbre âgé, dont l'espérance de
vie est limitée à quelques dizaines d'années dans le meilleur des cas, qui ne
présente pas un état sanitaire satisfaisant et qui, de par ses fragilités, représente
un danger pour les parcelles voisines. L'instruction de la cause a donc permis
d'établir que la situation sanitaire de l'arbre est en réalité moins bonne que
ce que l'on pouvait penser sur la base du rapport de l'entreprise E.________,
mandatée par la constructrice. Il apparaît par ailleurs que l'arbre en cause ne
constitue pas un élément intéressant sur le plan de la biodiversité; à cet
égard, il ressort du tableau produit par le représentant de la DGE-BIODIV que
le noyer figure parmi les essences présentant une biodiversité moindre par
rapport à d'autres essences. En d'autres termes, le dossier ne contient pas
d'indices concrets et sérieux tendant à indiquer que le noyer litigieux pourrait
constituer un biotope digne de protection au sens de l'art. 18 LPN; la parcelle
n'est du reste pas répertoriée comme telle et la DGE-BIODIV n'a pas eu à
délivrer d'autorisation spéciale (cf. art. 4a LPNMS). Les allégations non documentées
et peu précises de la recourante (relatives au fait que certaines espèces se
réfugieraient dans les cavités que le noyer comporte par endroits) ne suffisent
à l'évidence pas à rendre vraisemblable l'existence d'un biotope sur la parcelle
concernée. Sur le plan esthétique, ledit noyer ne joue manifestement pas un
rôle sortant de l'ordinaire, et ce, quand bien même l'entreprise E.________ a
qualifié l'arbre d'imposant dans son rapport d'expertise et que la DGE-BIODIV a
relevé dans ses déterminations du 13 décembre 2021 (soit avant d'être allée sur
place) que l'arbre, doté d'une belle couronne, constituait un élément important
dans le paysage. On rappelle à cet égard que l'arbre en cause ne figurera pas à
l'inventaire des arbres d'importance cantonale. De plus, de par son emplacement
et son envergure, le maintien de cet arbre impliquerait une réduction drastique
des possibilités de construire sur la parcelle n° 22 qui, on le rappelle, se
trouve au centre du village et est entourée de parcelles construites. Enfin, le
projet prévoit des plantations compensatoires (comme on le verra ci-après),
ainsi que le maintien du pommier existant.
Au vu de l'ensemble des éléments exposés et en
particulier des constatations réalisées lors de l'inspection locale, il apparaît
que l’abattage de l'arbre - permettant une utilisation rationnelle des droits à
bâtir de la parcelle n° 22 conformément aux plans applicables et aux buts de
l'aménagement du territoire (consistant notamment à orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et à créer un milieu bâti compact;
cf. art. 1 al. 2 let. abis et b LAT) - constitue un intérêt prépondérant par
rapport à l'intérêt au maintien de l'arbre (art. 15 al. 1 ch. 2 RLPNMS). Dans
ces circonstances, on retiendra que l'autorité intimée n'a pas abusé de son
pouvoir d'appréciation en autorisant l'abattage.
cc) S'agissant des plantations compensatoires, la recourante
soutient que celles-ci seraient insuffisantes. En substance, elle prétend que
les arbres de remplacement ne pourraient, de par leur nature, atteindre
l'envergure du noyer, ni remplir les fonctions biologiques et paysagère de
celui-ci, et ne permettraient par conséquent pas d'assurer l'équivalence fonctionnelle
et esthétique de la plantation enlevée. Se référant au courrier de la
DGE-BIODIV du 9 juin 2021, la recourante fait par ailleurs valoir qu'il ne
serait pas certain que les plantations compensatoires puissent survivre, étant
donné le peu de place à disposition en pleine terre et la proximité des constructions
projetées (notamment du garage souterrain).
En l'occurrence, le projet prévoit la plantation de
deux nouveaux arbres - deux érables - en remplacement de l'arbre litigieux,
dont on a vu qu'il était âgé, ne présentait pas un état sanitaire satisfaisant
et constituait un risque pour les parcelles voisines. Il convient de préciser
que l'érable fait partie des essences indigènes recommandées par le règlement
(art. 5 RPA et annexe 3 au RPA) et que le permis de construire indique que les arbres
de remplacement devront mesurer une hauteur minimum de 3 m à la plantation. Ces
arbres vont à l'évidence grandir et se développer, étant relevé que l'érable
champêtre peut atteindre 15 m de hauteur selon les indications figurant dans le
RPA. Sous l'angle des emplacements prévus, il ressort certes du plan de situation
que l'un des deux arbres jouxtera la construction projetée sur un côté, mais il
n'est de loin pas établi que cela serait problématique pour la survie de cet arbre;
quant au deuxième érable, il doit être planté plus en retrait de la future
construction, de sorte que l'on ne voit pas en quoi son développement pourrait
être entravé par celle-ci. En définitive, on retiendra que les essences et emplacements
prévus ne prêtent pas le flanc à la critique, étant rappelé que l'arborisation
d'une parcelle constructible est vouée à évoluer.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours formé par Helvetia
Nostra est - pour autant qu'il soit recevable - manifestement mal fondé et doit
par conséquent être rejeté. Le permis de construire délivré le 11 octobre 2021 est
confirmé. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art.
49 LPA-VD). La constructrice et la municipalité, qui ont procédé par
l'intermédiaire de mandataires professionnels, ont droit à des dépens à la charge
des recourants (art. 55 LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Considérants
II.
La décision de la Municipalité de Saint-Sulpice du
11.
octobre 2021, levant l'opposition formée au projet de construction par
Helvetia Nostra et délivrant le permis de démolir les bâtiments ECA nos
30.
et 31 et de construire un immeuble de douze appartements avec garage enterré
et abattage d'un noyer sur la parcelle n° 22, est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
d'Helvetia Nostra.
IV.
Helvetia Nostra versera, à titre de dépens, une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à la commune de Saint-Sulpice, ainsi qu'une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à A.________.
Lausanne, le 5 juillet 2022
Le
président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.