CDAP - AC.2021.0379 - 2022-03-23 - A.________/Municipalité de Crissier

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 mars 2022

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et M. Serge

Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Municipalité de Crissier, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Objet

Divers

Recours A._______ c/ courrier de la Municipalité de Crissier

du 2 novembre 2021 (avant-projet d'extension d'un bâtiment sur la parcelle n°

617).

Vu les faits suivants:

A.

La société A._______ (ci-après: A._______) est propriétaire de la parcelle

n° 617 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Crissier. Cette

parcelle est classée dans la zone industrielle 1B du plan général d'affectation

de la commune. Il s'y trouve un bâtiment abritant notamment un magasin

(supermarché; adresse: chemin de l'********).

Le 9 avril 2021, la société B._______, au ********

(canton de Genève), a écrit au Service de l'urbanisme de la commune pour lui

remettre un "dossier C._______ pour un examen préalable en commission

d'urbanisme". Cette lettre précisait que la société C._______ était

active dans les domaines de l'escalade, du trampoline, du yoga, etc. et qu'elle

avait mis au point un concept de centre de sports et de loisirs. Le dossier

joint à la lettre est constitué de plans et de rapports concernant un projet à

réaliser sur la toiture du bâtiment existant, avec un parking au-dessus duquel

serait construite une superstructure accueillant une halle de trampoline et un

restaurant. La conclusion de la lettre du 9 avril 2021 est la suivante:

"Conformément à

notre conversation du 25.02.21, nous restons à disposition pour une

présentation du dossier, nous vous remercions d'avance pour les commentaires de

la commission d'urbanisme et nous vous serions reconnaissants pour une confirmation

de l'affectation choisie pour le bâtiment, afin que nous puissions engager l'avant-projet."

D'après un rapport joint à cette lettre (rapport D._______),

B._______ est la société qui avait récemment transformé le bâtiment existant

sur la parcelle n° 617 pour y installer le centre commercial. Elle serait

également chargée par la propriétaire de créer la halle de trampoline.

B.

Le 2 novembre 2021, la Municipalité de Crissier (ci-après: la

municipalité) a adressé à B._______ une lettre dont le contenu est pour

l'essentiel le suivant:

"Propriété A._______ [...]

– Dossier C._______ – Affectations de loisirs – Avant-projet.

[...] Analyse

Le projet d'activité de loisirs n'est pas conforme à

l'affectation de la zone. Ce type d'activité n'est pas non plus conforme à la

vision de l'évolution de la zone inscrite dans le Plan directeur intercommunal

de l'Ouest lausannois approuvé par le Conseil d'Etat le 25.08.2021, qui prévoit

de dédier cette zone aux activités artisanales ou industrielles. Par ailleurs, le

Plan directeur cantonal demande aux régions et agglomérations vaudoises d'établir

une stratégie régionale de gestion des zones d'activités. L'agglomération Lausanne-Morges

subit une pénurie de zones d'activités, par conséquent, il s'agit de conserver

le potentiel d'accueil des entreprises industrielles ou artisanales.

Ce secteur est au bénéfice de dérogations déjà accordées pour

des surfaces de vente. Cependant, à ce jour, il n'y a aucune dérogation pour

l'affectation de loisirs. Une entrée en matière pour ce type d'activité crée un

précédent qui pourrait entraîner une évolution de la zone vers des activités de

loisirs. En effet, cette zone a vocation de rester industrielle et artisanale,

dont les besoins sont importants dans l'Ouest lausannois. Par ailleurs, la

desserte en transports publics de ce secteur n'est pas suffisante et les

cheminements piétons insuffisamment aménagés pour des activités qui génèrent de

nombreux déplacements. Enfin, ces activités de loisirs risquent d'entraîner une

forte charge de trafic automobile dans un secteur particulièrement saturé.

Conclusion

En l'état, l'avant-projet pour une activité de type "Jumping"

n'est pas conforme à l'affectation actuelle de la zone, ni à la vision

stratégique pour son évolution future.

Nonobstant, la réalisation de la rampe extérieure offre

l'opportunité d'implanter des activités industrielles ou artisanales au niveau

de la toiture.

Sur la base de ce qui précède, nous vous informons que la

Municipalité a pris la décision, lors de sa dernière séance, de refuser l'affectation

de type loisirs, mais reste ouverte à tout nouvel avant-projet incluant des

activités industrielles ou artisanales.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours à la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal [...]".

C.

Agissant le 3 décembre 2021 par la voie du recours de droit administratif,

A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP) de prononcer ce qui suit:

"Le projet tel

que proposé par A._______ sur la parcelle 617, Ch. de l'********, à Crissier

(café-restaurant et halle de loisirs/jumping en toiture) est réputé compatible

avec l'affectation de la zone telle que définie à l'art. 124 RPGA, au bénéfice

ou non d'une dérogation".

Dans sa réponse du 24 février 2022, la Municipalité

expose en substance ce qui suit: sa lettre du 2 novembre 2021 n'est qu'une

position préalable sur un avant-projet. Elle aurait pu transmettre sa

correspondance d'avis préalable sans mention de la voie de recours et en

laissant à la propriétaire le soin de décider si elle entendait quand même

passer par une procédure d'autorisation de construire, ou si elle y renonçait.

La recourante s'est déterminée sur cette réponse le

14 mars 2022.

Considérant en droit:

1.

La Cour de droit administratif et public examine d'office la

recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3

LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce,

en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou

d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence,

l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter

ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou

constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit

la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du

20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise

donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière

unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; ATF 135 II 38 consid.

4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la

situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à

tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses

rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des

communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements

n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique

contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les

références; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).

b) La voie du recours de droit administratif, au

sens des art. 92 ss LPA-VD, est ouverte contre une décision d'une municipalité

refusant de délivrer un permis de construire, dans la procédure régie par les

art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; RSV 700.11). La procédure administrative est alors

introduite par le dépôt d'une demande formelle de permis de construire (art.

108 LATC) et, en principe, la demande de permis est mise à l'enquête publique

(art. 109 LATC). Il arrive cependant que, saisie d'une demande de permis, la

municipalité refuse d'emblée d'autoriser le projet, sans organiser d'enquête

publique; elle rend alors une décision finale qui peut faire l'objet d'un recours

(cf. notamment Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne

1988, p. 242). Il peut en aller de même lorsque le constructeur présente non

pas une demande de permis de construire stricto sensu mais une demande

d'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC, soumise

en principe aux mêmes règles de procédure (cf. notamment AC.2012.0321 du 26

février 2013).

Avec l'autorisation préalable d'implantation, le

droit cantonal permet au constructeur de soumettre à l'autorité compétente un

projet moins élaboré. La portée juridique d'une telle autorisation est restreinte

et elle ne vise pas tous les aspects du projet; elle peut, selon les cas, se

limiter à régler la question de l'implantation proprement dite, voire celles du

volume, de la hauteur ou de l'affectation de l'ouvrage projeté. Dans cette

procédure, l'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en

particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des rapports

de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire doit être

délivré si la demande en est faite dans un délai de deux ans (art. 119 al. 2

LATC), si le projet de construction est conforme aux conditions fixées dans

l'autorisation d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation

préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. notamment AC.2016.0230

du 13 septembre 2017 consid. 2).

c) En l'occurrence, le mandataire de la recourante (B._______)

n'a pas déposé une demande de permis de construire ou d'autorisation préalable

d'implantation. Il a simplement sollicité un préavis de la "commission d'urbanisme",

avant l'établissement d'un avant-projet. Il entendait s'adresser à un service technique

de la commune, ou à un organe de préavis, et ne demandait pas, dans son courrier

du 9 avril 2021, une décision formelle de la municipalité. Les conclusions du présent

recours, tendant au prononcé d'une décision en constatation ("le projet

[...] est réputé compatible avec l'affectation de la zone telle que définie à

l'art. 124 RPGA, au bénéfice ou non d'une dérogation"), n'ont pas été

présentées telles quelles à la municipalité. La lettre du 9 avril 2021 doit

bien plutôt être interprétée comme une demande de renseignements.

Le courrier de la municipalité du 2 novembre 2021

utilise le terme de "décision" ("la Municipalité a pris la

décision [...]", "la présente décision peut faire l'objet d'un

recours [...]"). Cette autorité a toutefois précisé ultérieurement (le

24 février 2022) la portée de sa réponse à B._______: il s'agit d'une position

préalable sur un avant-projet, et non pas d'une décision en constatation

puisque la LATC prévoit une procédure pour obtenir une décision formatrice

(procédure des art. 103 ou 119 LATC – cf. supra, consid. 1b). La municipalité

ajoute qu'elle aurait pu transmettre sa correspondance d'avis préalable sans

mention de la voie de recours. Cette mention a été ajoutée "par prudence"

mais cela ne modifie pas le contenu ni la portée de la lettre.

Dans sa réplique, la recourante ne conteste pas ces

explications de la municipalité. Elle fait valoir qu'il est donc loisible à la

municipalité d'annuler son envoi; si elle ne le fait pas, on peut néanmoins

déduire de l'argumentaire de la municipalité qu'elle n'était pas habilitée à

statuer comme elle l'a fait.

Il faut en effet, vu les explications de la

municipalité, interpréter la lettre du 2 novembre 2021 comme une simple réponse

à une demande de renseignements au sujet des constructions admises en zone

industrielle 1B. La réponse n'a pas de caractère juridique contraignant: elle n'empêche

pas la recourante de déposer une demande d'autorisation formelle et elle n'exclut

pas, selon la LATC, une décision positive de la municipalité au terme de la

procédure administrative (en fonction éventuellement de l'évolution du projet, des

prises de position des autorités cantonales, des résultats de l'enquête

publique, etc.).

Il s'ensuit que la voie du recours de droit

administratif n'est pas ouverte, l'objet du recours n'étant pas une décision.

2.

Le recours étant irrecevable, la recourante succombe. La formulation du

courrier du 2 novembre 2021 pouvait légitimement amener cette dernière à

utiliser la voie de droit indiquée, pour éviter le risque de compromettre éventuellement

sa situation juridique. Dans ces circonstances, il se justifie de renoncer à la

perception d'un émolument judiciaire (art. 49 et 50 LPA-VD). Vu l'issue de la

cause, la recourante n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD). Pour le

motif précité, il se justifie de ne pas en allouer à la Commune de Crissier.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est irrecevable.

Considérants

II.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 mars 2022

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis

d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles

soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.