CDAP - AC.2021.0403 - 2022-09-28 - A.________/Direction générale du territoire et du logement, Commune de Crissier

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 septembre 2022

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Serge Segura et Mme Annick

Borda, juges; M. Théophile von Büren, greffier.

Recourante

A.________ SA à ******** représentée

par Me François LOGOZ, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement,

Service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Commune de Crissier.

Objet

Divers

Recours A.________ SA c/ décision de la Direction générale

du territoire et du logement du 23 novembre 2021 (parcelle N° ******** - taxe

sur la plus-value – demande de récusation)

Vu les faits suivants:

A.

Le Département du territoire et de l'environnement (DTE), aujourd'hui le

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), a approuvé le

plan d'affectation "Ley Outre Est" de la commune de Crissier le 10

juin 2020, entré en vigueur à la même date. La société A.________ SA est

propriétaire de la parcelle n° ******** incluse dans le périmètre dudit plan

d'affectation.

B.

Par courrier du 12 juillet 2021, la Direction générale du territoire et

du logement (ci-après: DGTL) a informé A.________ SA de l'ouverture d'une

procédure de taxation sur la plus-value au sens des art. 64ss de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) concernant

la parcelle dont elle est propriétaire. À cette occasion, la DGTL informait A.________

SA avoir mandaté, au titre de l'art. 34 du règlement sur l'aménagement du

territoire (RLAT; BLV 700.11.2), la société B.________ SA pour procéder à

l'expertise de la plus-value acquise par la parcelle n° ******** à la suite de

l’adoption du nouveau plan d'affectation.

Agissant par l'intermédiaire de son conseil, A.________

SA a requis le 13 août 2021 la récusation de B.________ SA. À l'appui de sa

requête, A.________ SA invoquait un conflit d'intérêts frappant l'entreprise

mandatée dès lors que cette dernière avait procédé par le passé à l'évaluation

de la parcelle concernée. En effet, C.________, décédé en 1960, était le

propriétaire de la parcelle n° ********. Dans le cadre du partage de la

succession, les héritiers du défunt, dont D.________, mère de E.________, administratrice

et actionnaire unique de A.________ SA, ont mandaté B.________ SA afin de

procéder à l'évaluation de la parcelle. Ce mandat s'est achevé le 20 décembre

2012.

Appelée à se déterminer par la DGTL, B.________ SA a

contesté l'existence de tout conflit d'intérêts dans un courriel envoyé le 19

août 2021.

Par décision du 23 novembre 2021, la DGTL a rejeté

la demande de récusation de B.________ SA formulée par A.________ SA. En

substance, la DGTL a nié l'existence d'un quelconque motif de récusation au

sens de l'art. 9 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36).

C.

Par acte de recours du 23 décembre 2021, A.________ SA (ci-après: la

recourante) a déféré la décision rendue par la DGTL (ci-après: l'autorité

intimée) le 23 novembre 2021 devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle conclut principalement à la réforme de

la décision en ce sens que la demande de récusation doit être admise. À titre subsidiaire,

elle conclut au renvoi de la décision attaquée à l'autorité intimée pour

nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante invoque à

l'appui de son pourvoi le fait que B.________ SA a eu l'occasion par le passé

de procéder à l'estimation de la parcelle n° ******** de la commune de Crisser,

créant ainsi une apparence de prévention chez la société prénommée.

Par courrier du 22 février 2022, l'autorité intimée a

renvoyé aux considérants de la décision attaquée, concluant dès lors au rejet

du recours.

Considérant en droit:

1.

La décision attaquée est une décision incidente intervenant dans le

cadre d'une procédure de perception de la taxe sur la plus-value au sens des

art. 64ss LATC. Selon l'art. 74 al. 3 LPA-VD, les décisions incidentes qui

portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément

susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur

mesures provisionnelles.

Par ailleurs, la loi ne confie à aucune autorité en

particulier le soin de trancher les demandes de récusation intervenant au cours

d'une procédure de perception de la taxe sur la plus-value; la compétence de la

CDAP pour statuer sur la présente cause est dès lors acquise en vertu de l'art.

92 al. 1 LPA-VD.

Pour le surplus, le recours interjeté le 23 décembre

2021 respecte les exigences formelles de l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par

renvoi de l’art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le

fond.

2.

Selon l'art. 64 LATC, les avantages majeurs résultant des mesures

d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation sous la forme de

perception d'une taxe sur la plus-value. À cet égard, l'art. 34 RLAT précise

que l'estimation de la plus-value est faite sur la base d'une expertise

effectuée par un mandataire externe, financée par le Fonds pour l'aménagement

du territoire (al. 1); que le mandataire externe est désigné par la DGTL, les

propriétaires concernés pouvant demander une contre-expertise à leurs frais (al.

2) et qu’en règle générale, un mandataire unique est désigné pour traiter de

l’ensemble des cas de plus-value par une mesure d’aménagement (al. 3).

La présente cause porte sur la récusation de la

société B.________ SA qui doit intervenir en qualité d'experte dans la

procédure de perception de la taxe sur la plus-value conduite par la DGTL. En

ce qu'elle est ainsi appelée à préparer une décision et à exercer une influence

sur le sort de la cause par le biais de son évaluation de la parcelle en mains

de la recourante, la société prénommée peut être touchée par un motif de

récusation (cf. art. 9 al. 1 LPA-VD, sur la notion de personne "appelée à

préparer" une décision ou un jugement, cf. Bovay/Blanchard/Grisel Rapin,

Procédure administrative vaudoise, 2e éd., 2021, p. 88).

a) L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale

de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que toute

personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa

cause soit traitée équitablement. Selon la jurisprudence, ce droit permet

notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative — ou

d'un expert mandaté par elle — dont la situation ou le comportement sont de

nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il

tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent

influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La

récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de

l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne

peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de

la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des

circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;

les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont

pas décisives (TF 2C_238/2018 du 28 mai 2018 consid. 4.2; 2C_931/2015 du 12

octobre 2016 consid. 5.1 et les références citées).

Ces principes sont mis en œuvre dans le canton de

Vaud par l'art. 9 LPA-VD, à teneur duquel toute personne appelée à rendre ou à

préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a un intérêt

personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre

titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme

expert ou comme témoin (let. b), si elle est liée par les liens du mariage ou

du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son

mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de

l'autorité précédente, la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré

ne supprimant pas le motif de récusation (let. c), si elle est parente ou

alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne

collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la

même cause comme membre de l'autorité précédente (let. d) ou si elle pourrait

apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une

amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire

(let. e).

Concernant en particulier la lettre b, le membre d’une autorité doit se récuser s’il a déjà participé à un

autre titre à la même affaire. Cette règle, dite de l’interdiction du cumul des

fonctions, a pour but de protéger le justiciable contre les préjugés et le

parti-pris que pourrait concevoir contre lui le membre de l’autorité qui, avant

la délibération de celle-ci, a participé à l’instruction de la cause. Cela

étant, le simple fait d’avoir déjà pris des décisions avant le procès ne peut

passer pour justifier en soi des appréhensions relativement à l’impartialité du

membre de l’autorité. Ce qui compte est l’étendue des mesures que cette

personne a prises avant la décision. De même, la connaissance approfondie du

dossier n’implique pas un préjugé empêchant de considérer le membre de

l’autorité comme impartial au moment du jugement sur le fond. Enfin,

l’appréciation préliminaire des données disponibles ne saurait non plus passer

comme préjugeant l’appréciation finale. Il importe que cette appréciation

intervienne avec la décision et s’appuie sur les éléments produits et débattus

lors de la délibération (GE.2011.0030 du 5 juillet

2011, consid. 5f/aa; TF 1C_477/2011, consid. 2.1)

b) En l'espèce, la recourante fait valoir deux

motifs de récusation à l'encontre de B.________ SA, à savoir celui tiré de

l'art. 9 al. 1 let. b LPA-VD – mais également de l'art. 10 al. 1 let. c de la

loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) qu'elle invoque

par analogie – en raison du précédent mandat de la prénommée portant sur

l'estimation de la parcelle n° ******** de la commune de Crissier, et celui

prévu à l'art. 9 al. 1 let. e LPA-VD, déduisant des activités passées de B.________

SA relative à ladite parcelle une apparence de prévention dans l'estimation

devant intervenir dans le cadre du mandat confié par la DGTL.

En effet, B.________ SA a déjà eu l'occasion de

procéder à l'évaluation de la parcelle n° ******** de la commune de Crissier;

elle était cependant intervenue dans des contextes et dans des affaires de

nature différente. La société précitée a procédé à l'estimation de la parcelle

en question il y a plus de dix ans dans une affaire relevant du droit privé,

soit un partage successoral, et est appelée à intervenir ici dans le cadre

d'une procédure de taxation sur la plus-value fondée sur la LATC. En ce sens,

on ne saurait retenir que B.________ SA soit intervenue par le passé dans la

même "cause" ainsi que le prescrit l'art. 9 al. 1 let. b LPA-VD.

En revanche, on ne saurait exclure l'existence d'une

apparence de prévention chez B.________ SA et ainsi la présence d'un motif de

récusation au sens de l'art. 9 al. 1 let. e LPA-VD. D'une manière générale, le

Tribunal fédéral a jugé qu'une personne ayant officié comme mandataire d'une

partie par le passé ne peut par la suite participer à la prise de décision à

l'encontre de la partie concernée dans une autre affaire, les deux affaires fussent-elles

dénuées de tout lien de connexité (ATF 139 III 120, consid. 3.2.1). Dans le cas

présent, le mandat accompli en 2012 par la société prénommée lui aura permis d'acquérir

un certain nombre d'informations pertinentes, qui sont par ailleurs soumises au

secret professionnel, quant à la parcelle et à sa valeur. Il est difficilement

concevable qu'elle puisse totalement s'en détacher lors de l'évaluation de la

parcelle dans le cadre de la procédure de taxation de la plus-value. Que B.________

SA puisse ou non utiliser ces informations d'une quelconque manière dans le

cadre de l'évaluation à intervenir n'est pas propre à exclure l'existence d'un

motif de récusation dès lors qu'il ressort d'un examen objectif des

circonstances que ses activités passées sont de nature à faire naître certaines

opinions préconçues concernant la parcelle à estimer.

Partant, c'est à tort que l'autorité intimée a

rejeté la requête de récusation de B.________ SA formulée par la recourante.

3.

Les considérants qui précédent conduisent à l'admission du recours et à la

réforme de la décision querellée en ce sens que la demande de récusation est

admise. La perception d'un émolument de justice n'entre pas en ligne de compte

dans le cas présent (cf. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Obtenant gain de cause

et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la

recourante a droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art 55 al. 1, 91 et

99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 23 novembre 2021 par la Direction générale du

territoire et du logement est réformée en ce sens que la demande de récusation

est admise.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département des institutions, du

territoire et du sport, versera à A.________ SA une indemnité de 1'500 (mille

cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 septembre 2022

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.