CDAP - AC.2022.0053 - 2022-06-07 - A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Blonay - Saint-Légier

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Décision du juge instructeur

du 7 juin 2022

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, juge

instructrice; Mme Nicole Riedle, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représenté

par Me Alexander BLARER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Blonay -

Saint-Légier,

représentée par Me Denis

SULLIGER, avocat à Vevey.

Objet

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du

territoire et du logement du 11 janvier 2022 déclarant irrecevable une demande

d'indemnisation.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2319 du registre

foncier, sur le territoire de la commune de Blonay – Saint-Légier. Elle est

partiellement classée dans la zone de villas du plan des zones de l'ancienne

commune de Saint-Légier – La Chiésaz (avant la fusion avec la commune de

Blonay), entré en vigueur le 13 mai 1983. Le solde de la parcelle est soumis au

régime de l'aire forestière.

B.

Les autorités communales ont engagé une procédure de révision du plan

des zones (ou d'établissement du nouveau plan d'affectation communal), qui

n'est pas encore achevée. Des mesures conservatoires ont été prises en relation

avec cette procédure: un plan de zone réservée a été adopté le 4 novembre 2019

par le conseil communal de Saint-Légier – La Chiésaz, après avoir été mis à

l'enquête publique du 2 octobre au 1er novembre 2018, et il a été

mis en vigueur le 3 septembre 2021 par le Département cantonal des institutions

et du territoire. La parcelle n° 2319 est incluse dans un périmètre de zone

réservée, en principe inconstructible (art. 3 du règlement de la zone

réservée).

C.

Le 27 avril 2017, A.________ a adressé à la Municipalité de Saint-Légier

– La Chiésaz (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire

pour un projet de villa à édifier sur sa parcelle. Par une décision rendue le

11 juin 2018, la municipalité a refusé de délivrer le permis de construire en

invoquant l'art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11 – dans sa teneur avant la

révision du 17 avril 2018, entrée en vigueur le 1er septembre 2018),

permettant de refuser l'autorisation "lorsqu'un projet de construction,

bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le

développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un

règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore

soumis à l'enquête publique" (art. 77 al. 1, 1ère phrase

aLATC). La motivation de cette décision est pour l'essentiel la suivante: après

la révision du 15 juin 2012 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT;

RS 700) et après la quatrième adaptation du plan directeur cantonal, il est

apparu que la zone à bâtir sur le territoire communal, hors périmètre du

centre, était largement surdimensionnée pour le besoin des quinze prochaines

années. La municipalité envisageait alors de mettre prochainement à l'enquête

publique une zone réservée, dans le but de procéder ensuite à une révision

partielle du plan général d'affectation.

A.________ a recouru contre cette décision. La Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) a

rejeté son recours par un arrêt rendu le 17 janvier 2019 (AC.2018.0242).

D.

La zone réservée communale, évoquée dans la décision précitée et qui

comprend dans son périmètre la parcelle n° 2319, a ensuite été adoptée par le

conseil communal, puis elle a été approuvée par la Cheffe du Département des

institutions et du territoire. Elle a été mise en vigueur le 3 septembre 2021.

Elle a pour effet de rendre son périmètre inconstructible pour une durée de 5

ans, prolongeable de 3 ans (cf. art. 3 et 4 du règlement de la zone réservée). A.________

avait formé opposition en vain lors de l'enquête publique. Il n'a pas recouru

contre cette mesure.

E.

Le 11 mai 2020, A.________ s'était adressé à la municipalité pour

renouveler la demande de permis de construire qu'il avait déposée en 2017 (cf. supra,

let. C; art. 77 al. 5 aLATC). Par une décision du 2 juin 2020, la

municipalité a refusé l'autorisation demandée.

F.

Le 20 juillet 2021, A.________ a adressé au Tribunal d'arrondissement de

l'Est vaudois (ci-après: le TDA) une demande d'indemnisation fondée sur l'art.

78 aLATC, respectivement l'art. 48 LATC. Il concluait au paiement, par la

Commune de Saint-Légier – La Chiésaz et l'Etat de Vaud, d'une indemnité de

235'813 fr. 30.

Par prononcé du 17 août 2021, le Président du TDA a

déclaré cette demande irrecevable. A.________ a interjeté appel contre ce

prononcé. La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal (ci-après: la CACI) a

rejeté l'appel par un arrêt du 14 janvier 2022; elle a confirmé le prononcé

d'irrecevabilité (arrêt JL21.033216-211470 26). En substance, elle a considéré

qu'il fallait appliquer les règles de la procédure concernant l'indemnisation

de l'expropriation matérielle, domaine qui relève, selon la LATC, de la

compétence du Département des institutions et du territoire (DIT).

Le 28 février 2022, A.________ a formé contre cet

arrêt un recours en matière de droit public (cause 1C_138/2022). Il a sollicité

du Tribunal fédéral la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le

recours qu'il avait déposé devant la CDAP le 11 février 2022 (cf. infra

let. G). Le Tribunal fédéral a suspendu cette procédure (voir ordonnance du 18

mars 2022 du Président de la Ire Cour de droit public, infra let. H).

G.

Après le prononcé d'irrecevabilité du Président du TDA (cf. supra,

let. F), A.________ a adressé à la Direction générale du territoire et du

logement (DGTL, subdivision du DIT), le 27 août 2021, une demande d'indemnisation

dont les conclusions sont identiques à celles de la demande soumise

précédemment au TDA.

Par une décision rendue le 11 janvier 2022, la DGTL

a déclaré irrecevable la demande en indemnisation.

H.

Agissant le 11 février 2022 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la CDAP d'annuler la décision rendue le 11

janvier 2022 par la DGTL et de renvoyer la cause à cette direction pour

nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre subsidiaire, il

conclut à ce que la Commune de Blonay – Saint-Légier et l'Etat de Vaud soient

condamnés à lui verser l'indemnité demandée.

Invitée à se déterminer, la DGTL a déclaré ce qui

suit, le 16 mars 2022:

"[...] Afin de ne pas se retrouver avec des décisions

contradictoires, la DGTL entend assumer la compétence instituée par l'arrêt

cantonal du 14 janvier 2022. Ainsi la cause devient sans objet devant votre

autorité. La DGTL reprend le dossier en l'état pour instruction et nouvelle

décision sur la base de la demande formulée le 27 août 2021 en appui de l'art.

48 LATC".

Le même jour, la DGTL a également informé le

Tribunal fédéral de cette position.

Le 18 mars 2022, le président de la Ire Cour de

droit public a ordonné la suspension de la cause 1C_138/2022 jusqu'à droit

connu sur la procédure de recours contre la décision de la DGTL du 11 janvier

2022 auprès de la CDAP, considérant que l'admission ou le retrait du recours

déposé contre cette décision pouvait influencer l'issue du litige pendant

devant la Haute Cour.

Considérant en droit:

1.

Le recourant demande une indemnité fondée sur l'art. 48 LATC (dans sa

teneur en vigueur depuis le 1er septembre 2018), dont la teneur est

la suivante:

"L'autorité qui refuse un

permis de construire en application de l'article 47 répond du dommage causé au

requérant qui a engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à

la réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de

l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle;

elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan."

L'art. 47 LATC correspond matériellement à l'art. 77

aLATC; il permet à la municipalité de "refuser un permis de construire

lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification

de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique". Jusqu'au

30 août 2018, l'art. 78 aLATC prévoyait déjà, dans cette situation, une

indemnisation du requérant du permis de construire, aux mêmes conditions; la

voie de l'action, selon la procédure en matière d'expropriation matérielle,

était donc également prescrite.

2.

L'indemnisation pour expropriation matérielle - réglée en droit fédéral

à l'art. 5 al. 2 LAT lorsqu'elle résulte de mesures d'aménagement du

territoire - est un cas d'indemnisation pour actes licites de l'Etat (cf.

notamment Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd.

Genève 2018, p. 592 ss). Dans les affaires relatives à la responsabilité de

l'Etat, pour actes licites ou illicites, la loi peut ordonner la solution

d'éventuels litiges de deux manières. Ou bien elle donne à l'autorité

administrative la compétence de fixer une situation juridique concrète par voie

de décision (dotée de la force de chose décidée), avec un contrôle

juridictionnel subséquent par le moyen d'un recours. Dans cette première

hypothèse, l'intervention de l'autorité de recours constitue un contentieux dit

objectif. Ou bien, seconde hypothèse, la loi n'accorde pas cette compétence à

l'administration: dans ce cas, le règlement du contentieux relatif aux droits

et obligations découlant de la norme en cause relève des attributions

judiciaires; le juge doit être saisi directement, par la voie de l'action, et

lui seul peut trancher un litige avec force de chose jugée. Le contentieux est

dit subjectif: il a pour objet l'existence ou l'étendue d'un droit ou d'une

obligation dont une partie prétend être titulaire (sujet) contre l'autre (cf.

Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd.

Berne 2011, p. 626).

Pour la mise en œuvre de l'art. 5 al. 2 LAT, le

législateur cantonal a fixé des règles de procédure, en premier lieu dans la

loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01), qui consacre le

système du contentieux subjectif. L'art. 116 LE, dans le titre VIII

"expropriation matérielle", a la teneur suivante:

"Art. 116

Action

1 Celui qui estime

qu'une restriction de son droit de propriété fondée sur une loi, un règlement

ou un plan constitue une expropriation matérielle (art. 1, al. 3)

ouvre action en paiement d'une indemnité devant le président du tribunal du

lieu de situation de l'immeuble frappé de la restriction. Le for est impératif;

en cas de pluralité d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au

lieu de situation de l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus

conséquente.

2 Si la valeur

litigieuse dépasse la compétence ordinaire du président, celui-ci est tenu de

s'adjoindre deux experts faisant office d'arbitres."

Cette réglementation a fait l'objet récemment d'une

révision, par la loi du 23 juin 2020 modifiant la LATC. Jusqu'à l'entrée en

vigueur de cette novelle, le 1er octobre 2020, le chapitre II

(titre: indemnisation) du titre VII de la LATC (titre: compensation et

indemnisation) avait la teneur suivante:

"Art. 71

Principe

1 Les restrictions

au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du territoire

donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.

2 Est considéré

comme inconvénient majeur toute restriction au droit de propriété résultant

d'une mesure d'aménagement du territoire et équivalant à une expropriation

matérielle.

Art. 72

Ayant droit

L'indemnité est versée par l'Etat

au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant

entre en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux

sont applicables.

Art. 73

Expropriation matérielle

En cas de jugement exécutoire

condamnant une commune à verser à un propriétaire une indemnité au titre

d'expropriation matérielle à la suite de l'approbation d'une zone agricole ou

viticole, l'Etat verse au propriétaire l'indemnité et les frais."

Depuis le 1er octobre 2020, les

dispositions de ce chapitre II de la LATC sont les suivantes:

"Art. 71

Principe

[inchangé]

Art. 72

Demande en indemnisation

1 Celui qui estime

qu'une restriction de son droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à

une expropriation matérielle adresse une demande en indemnisation au

département, qui rend une décision.

2 Celle-ci est notifiée

à l'administration cantonale des impôts (ACI).

Art. 73

Ayant droit

1 L'indemnité est

versée par l'Etat au propriétaire du bien-fonds au moment où la décision

arrêtant son montant entre en force.

2 L'indemnité

porte intérêt au taux de 3% dès la date à laquelle la restriction du droit de

propriété a pris effet.

Art. 73a

Recours

1 La décision

fixant le montant de l'indemnité ou rejetant la demande peut faire l'objet d'un

recours auprès du Tribunal cantonal.

Art. 73b

Péremption

1 Le droit de

demander le paiement d'une indemnité se périme par un an à partir de l'entrée

en vigueur de la mesure entraînant la restriction au droit de propriété."

Le législateur a simultanément complété la loi sur

l'expropriation par l'adjonction d'un article 124a, ainsi libellé:

"Art. 124a

Exclusion de l'application du

titre VIII

Les dispositions du titre VIII ne sont

pas applicables aux demandes en indemnisation pour expropriation matérielle

prévues par le titre VII, chapitre II de la loi sur l'aménagement du territoire

et les constructions."

3.

Dans le cas particulier, le recourant – qui a soumis ses conclusions au

TDA puis à la DGTL après l'entrée en vigueur de la novelle du 23 juin 2020 – ne

demande pas une indemnité pour expropriation matérielle à cause d'une

restriction de la propriété, résultant d'une mesure d'aménagement, qui

équivaudrait à une expropriation (déclassement de zone à bâtir en zone inconstructible,

par exemple). Il demande une indemnisation pour des frais d'architecte après un

refus de permis de construire prononcé en 2018 en application d'une mesure

conservatoire (art. 47 LATC, art. 77 aLATC,) prise au début du processus

d'établissement du nouveau plan d'affectation de la commune, avant la mise à

l'enquête publique et l'adoption d'une zone réservée communale. Un refus de

permis de construire en vertu de l'effet anticipé négatif d'un projet de plan

d'affectation peut justifier, selon le droit cantonal, une indemnisation du

propriétaire concerné, en relation avec des frais qu'il avait engagés de bonne

foi (art. 48 LATC, art. 78 aLATC). Il s'agit là aussi d'un cas de

responsabilité de la collectivité publique, pour acte licite.

Cette indemnisation n'est pas, stricto sensu,

une indemnisation pour expropriation matérielle. Cela étant, lorsqu'un

propriétaire foncier demande une indemnité d'expropriation matérielle après

l'entrée en vigueur d'une mesure d'aménagement qui restreint les possibilités

d'utiliser son bien-fonds, il peut aussi prétendre, dans ce cadre, à une

réparation pour les inconvénients qu'il subit en sus de la moins-value du

terrain, à savoir pour dépenses consenties pour les aménagements, projets et

autres travaux destinés à la construction du bien-fonds mais devenues sans

objet à la suite de l'expropriation matérielle (cf. notamment Enrico Riva,

Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, N. 235 ad art.

5 LAT). L'indemnité demandée par le recourant correspond ainsi à une indemnité

pouvant être versée dans un cas d'expropriation matérielle.

Lors de la dernière révision de la LATC (novelle du

23 juin 2020), le texte de l'art. 48 LATC n'a pas été modifié et il mentionne

toujours la voie de l'action. Il convient toutefois d'interpréter cette

disposition dans ce sens qu'en prévoyant l'application de la "procédure

en matière d'expropriation matérielle", elle renvoie implicitement aux

nouvelles prescriptions formelles des art. 71 ss LATC, avec le régime de la

décision et non plus celui de l'action. L'indemnisation selon l'art. 48 LATC

est en définitive une conséquence de mesures prises en relation avec la révision

d'un plan d'affectation; il y a donc une certaine logique à appliquer les mêmes

règles de procédure dans ce cas et dans un cas d'expropriation matérielle stricto

sensu.

Dans ses déterminations du 16 mars 2022, la DGTL –

qui exerce par délégation les compétences attribuées au DIT par l'art. 72 al. 1

LATC – s'est prononcée en faveur de cette dernière interprétation de l'art. 48

LATC. Elle a partant admis que sa décision d'irrecevabilité du 11 janvier 2022

était mal fondée et qu'il lui incombait, après le dépôt de demande du 27 août

2021, de mener l'instruction puis de rendre une décision. Par cette prise de

position, l'autorité intimée rend en somme une nouvelle décision, sur l'entrée

en matière, qui est à l'avantage du recourant – puisque celui-ci, par son

recours de droit administratif à la CDAP, ainsi que par son recours en matière

de droit public au Tribunal fédéral, entend éviter un conflit de compétence

négatif, en acceptant que l'autorité administrative se prononce sur ses

prétentions en première instance. On se trouve donc dans la situation réglée à

l'art. 83 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36), où l'autorité intimée rend, dans le délai de réponse, une

nouvelle décision à l'avantage du recourant. Il s'ensuit que le présent recours

est devenu sans objet. Il suffit de prendre acte ici de la déclaration de la

DGTL selon laquelle elle traitera la demande d'indemnisation du 27 août 2021.

4.

Lorsqu'un recours est ou devient sans objet, il incombe au juge

instructeur de rayer la cause du rôle (art. 94 al. 1 let. c LPA-VD). Vu les

circonstances, il y a lieu de renoncer à percevoir un émolument judiciaire (cf.

art. 49 LPA-VD), l'avance de frais effectuée par le recourant devant lui être

restituée. Le recourant, assisté d'un avocat, obtient, grâce à la nouvelle

décision de la DGTL, ce à quoi il avait principalement conclu: il a dès lors

droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du DIT (art.

55 LPA-VD et art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par ces motifs

la Juge instructrice

décide:

Faits

I.

La cause est rayée du rôle, le recours étant devenu sans objet.

Considérants

II.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

III.

Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser au recourant

à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département

des institutions et du territoire.

Lausanne, le 7 juin 2022

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la 1re Cour de droit public du

Tribunal fédéral et à la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal vaudois.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.