CDAP - AC.2022.0100 - 2023-04-06 - A._____/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Molondin, B._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 avril 2023

Composition

M. François Kart, président; M. Etienne Poltier, juge

suppléant;

M. Antoine Rochat assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière

Recourant

A.________,

à ********, représenté par FISCAPLAN

SA, à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement,

Service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Molondin, à

Molondin,

Tiers intéressé

D.________

SA,

à ********.

Objet

Taxe sur la plus-value

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du

territoire et du logement du 1er mars 2022 – perception de la

plus-value, pour la parcelle n° 538, suite à la modification du PPA

"En Greybin" du 26 février 2019.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ était propriétaire en 1999 de la parcelle n° 10 de la

commune de Molondin, d'une surface de 26'465 m2.

Par acte du 16 juillet 1999, inscrit au registre

foncier en date du 23 juillet 1999, A.________ a grevé la parcelle n° 10,

sur une surface de 22'762 m2, d'un droit de superficie ayant le

caractère d'un droit distinct et permanent (DDP) immatriculé sous feuillet 451

en faveur de la société en nom collectif B.________.

L'acte constitutif de ce DDP exposait les diverses

activités en lien avec l'agriculture de la société B.________ et relevait que

les bâtiments abritant actuellement ces activités étaient malcommodes et

insuffisants. L'acte indiquait ensuite ce qui suit dans son préambule:

"5. Ces activités étant celles

de la société en nom collectif, un droit de superficie distinct et permanent

est ici établi en sa faveur pour qu'elle soit la propriétaire des bâtiments et

installations d'exploitation, existants ou à construire.

6. [..]

Quant aux bâtiments [No 150 a] et [No

150 b] d'assurance-incendie, ils sont en majeure partie démolis pour laisser

place aux constructions nouvelles, pour lesquelles un permis de construire a

été délivré par la Commune de Molondin [...]"

L'acte constitutif prévoyait que le DDP conférait "[..]

à la société superficiaire le droit d'établir et de maintenir, dans sa

propriété, les bâtiments et autres ouvrages annexes établis sous l'emprise du droit

de superficie [..]", précisant:

"[..]

Par sa constitution, il fait

acquérir à la société superficiaire la propriété des bâtiments existants,

construits sur son emprise, avec les précisions suivantes:

Le bâtiment [No 150 b]

d'assurance incendie est entièrement démoli. Le bâtiment [No 150 a]

d'assurance incendie est destiné à être en majeure partie démoli. La construction des bâtiments [Nos 165 et 168] d'assurance incendie a déjà été financée par la

société superficiaire.

2. La société superficiaire assume les charges et

les profits des bâtiments et autres installations établis sur l'emprise du

droit de superficie; elle en a la responsabilité et supporte toutes les primes

d'assurances qui s'y rapportent; elle a la charge de leur entretien, au titre

de propriétaire, et elle s'engage à les maintenir dans un état tel qu'ils

puissent être utilisés selon leur affectation.

3. Le droit distinct et permanent de superficie a

une durée de 30 ans dès son immatriculation au Registre foncier. Sa durée peut

être prolongée et il peut être reconduit en entente entre le propriétaire et la

société superficiaire.

A défaut de prolongation ou de reconduction, il

prendra fin à l'expiration de ce délai et les constructions feront retour au

propriétaire du sol, selon les règles fixées par l'article [779 d]

du Code civil.

Si la société superficiaire excède gravement son

droit ou viole gravement des obligations contractuelles, le propriétaire peut

provoquer le retour anticipé, conformément aux règles des articles [779 f et 779 g] du Code civil.

4. En contrepartie de la constitution du droit de

superficie, le propriétaire percevra une rente annuelle de superficie de Fr.

6'000.- qui sera comptabilisée à son profit dans les comptes de la société

superficiaire, aussi longtemps qu'il en est associé. Dès le moment où le

propriétaire ne participerait pas à la société qui est la superficiaire, cette

redevance devrait lui être payée au plus tard le [31] décembre de chaque année pour l'année écoulée. [..]

5. Le droit de superficie objet du présent acte est

cessible. Sa cessibilité est exclusivement limitée par les dispositions légales

de droit public, notamment celles résultant du droit foncier rural.

[..].

6. La société superficiaire ne peut pas constituer

un droit de superficie sur son propre droit de superficie.

7. Pour le surplus, les règles du Code civil

relatives au droit de superficie sont applicables."

En 2014, la parcelle n° 10 de Molondin a été

divisée en trois biens-fonds:

- la

parcelle n° 10 de Molondin, d'une surface de 3'703 m2;

- la

parcelle n° 538, de Molondin, d'une surface de 17'241 m2;

- la

parcelle n° 539, de Molondin, d'une surface de 5'521 m2.

Le DDP immatriculé sous feuillet 451 a été modifié à

cette occasion. Il grève désormais la parcelle n° 538 de Molondin, dans

son entier, et a été inscrit au nom de la société C.________ SA, dont la raison

sociale est D.________ SA depuis 2018. La rente annuelle prévue pour le droit

de superficie (6'000 fr. annuels soumis à indexation) n'a pas été modifiée.

B.

Le 26 février 2019, le plan d'affectation PPA

"En Greybin" a été modifié. Selon ce nouveau plan, la parcelle

n° 538 se trouve désormais en zone d'activité agroalimentaire, soit en

zone à bâtir. Elle était auparavant affectée en zone para-agricole (zone

spéciale hors de la zone à bâtir).

La plus-value du classement de la

parcelle n° 538 en zone d'activité agroalimentaire a été estimée par la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL) à 707'000 fr., sur

la base d'une valeur de 195 fr. / m2, si bien qu'une taxe sur

la plus-value a été fixée, par décision du 27 février 2020, à 141'400 fr. La

décision de taxation a été adressée à A.________,

propriétaire de la parcelle n° 538. Elle est entrée en force sans avoir

été contestée. Son dispositif est le suivant:

"1. Le montant

de la taxe sur la plus-value dû par A.________ pour la

parcelle n° 538 de la commune de Molondin est fixé à CHF 141'400.- (cent

quarante et un mille quatre cents francs).

2. Il est requis du

registre foncier d'inscrire, dès l'entrée en force de la présente décision, une

mention comme quoi la parcelle fait l'objet d'une décision de taxation."

Cette taxe a fait l'objet d'une

mention au registre foncier, sur le feuillet de la parcelle de base, inscrite

en date du 9 juillet 2020.

C.

Le 18 août 2021, un permis de construire a été

délivré par la commune de Molondin pour la construction d'un bâtiment à usage

mixte industriel et administratif pour des activités agro-alimentaires et d'un

parking. Dit permis de construire comporte le nom du propriétaire de la

parcelle (A.________), ainsi que le nom du titulaire du DDP (D.________

SA), constructeur et bénéficiaire du permis.

D.

Par courrier du 7 septembre 2021, la DGTL s'est adressée à A.________

pour lui annoncer que, dans la mesure où un permis de construire avait été

délivré, le montant de la taxe sur la plus-value fixée en date du 27 février

2020 serait exigible dès le 16 novembre 2021 si un recours n'était pas déposé

contre le permis de construire.

Par courrier du 24 septembre 2021, l'atelier E.________,

qui s'est occupé de la procédure de permis de construire, a

confirmé que "le requérant du permis de construire du 17.08.2021,

délivré par la commune de Molondin, est la société D.________ SA".

Se déterminant en date du 30 septembre 2021, A.________,

par l'intermédiaire de son représentant, a informé la DGTL qu'il considérait

que la délivrance du permis de construire à la société superficiaire ne rendait

pas exigible la taxe sur la plus-value. Il expliquait qu'en constituant le DDP,

bien que propriétaire du bien-fonds n° 538, il avait perdu le droit de

construire des immeubles sur son terrain. Seul le titulaire du droit de

superficie disposait encore de ce droit. La mesure d'aménagement du territoire

profitait donc au titulaire du droit de superficie et non au propriétaire du

bien-fonds. Il en résultait que ce n'était pas lui, en sa qualité de

propriétaire de la parcelle n° 538, qui était visé par la délivrance du

permis de construire mentionné ci-dessus, mais la société D.________ SA, maître

de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment à construire.

Le 1er mars 2022 , la DGTL a rendu une

décision dont le dispositif est le suivant:

"1. Le montant de la taxe sur la plus-value dû par A.________

pour la parcelle n° 538 de la commune de Molondin, fixé à CHF 141'400.-

(cent quarante et un mille quatre cents francs) par décision du 27 février

2020, est exigible.

2. Le montant mentionné au chiffre 1 doit être payé dans les 30

jours.

A défaut de paiement, la DGTL procèdera à l'inscription d'une

hypothèque légale, conformément aux art. 132 LATC et 88 al. 2 CDPJ,

une fois la présente décision entrée en force et le délai de paiement échu."

La DGTL estimait en substance que l'art. 68

al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.1) prescrivait que la taxe était

due par le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en vigueur de la

mesure d'aménagement. Ainsi, nonobstant un éventuel droit distinct et

permanent, le propriétaire du bien-fonds était débiteur de la taxe sur la

plus-value. Elle soulignait que cela ressortait très clairement de la loi, qui

envisageait le bien-fonds comme une catégorie d'immeubles, les droits distincts

et permanents constituant une autre catégorie. Il appartenait par conséquent au

propriétaire, éventuellement, de prévoir la prise en charge de la taxe sur la

plus-value dans le cadre de la convention relative au droit de superficie. En

l'occurrence, la délivrance du permis de construire entraînait l'exigibilité de

la taxe.

E.

Par recours du 28 mars 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a

contesté la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal (CDAP) et a conclu sur le fond à ce qui suit:

"- Le

recours est admis avec suite de frais et dépens;

- La

décision de perception du 1er mars 2022 est annulée;

- La taxe à la plus-value de CHF 141'400 due par A.________ pour la

parcelle n°538 de la commune de Molondin, fixée par décision du 27 février

2020, n'est pas exigible."

Le recourant expose que, en constituant le DDP, bien

que propriétaire du bien-fonds n° 538, il n'est plus autorisé à construire des

immeubles sur son terrain. Seul le titulaire du droit de superficie dispose de

ce droit. La mesure d'aménagement du territoire ne lui profite donc pas. Ce

n'est ainsi pas lui qui est visé par la délivrance du permis de construire, mais

la société D.________ SA, maître de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment

à construire. De plus, comme les futures constructions seront propriété du

titulaire du droit de superficie, la délivrance d'un permis de construire à ce

dernier n'a pas d'effet immédiat sur l'exigibilité de la taxe sur la plus-value.

Il est d'avis que la taxe sur la plus-value n'est exigible qu'en cas

d'aliénation du bien-fonds grevé, soit la parcelle n° 538. Quant à la

question de savoir si la taxe deviendrait exigible à l'extinction du DDP, elle

peut demeurer ouverte.

F.

La Municipalité de Molondin s'est déterminée en date du 21 avril 2022 et

a déclaré s'en remettre à justice quant au sort du recours.

Le 22 avril 2022, D.________ SA a confirmé être la requérante,

respectivement la bénéficiaire du permis de construire délivré le 18 août 2021.

Elle ajoute que le recourant n'était pas impliqué dans la procédure de permis

de construire, mais avait uniquement contre-signé la demande en sa qualité de

propriétaire du fonds n° 538.

La DGTL (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le

9 juin 2022 et a conclu au rejet du recours. Elle expose que la loi prévoit une

taxation du propriétaire du bien-fonds et non du propriétaire d'un autre

immeuble au sens de l'art. 655 al. 2 du Code civil suisse du 10

décembre 1907 (CC; RS 210). Il n'y aurait aucune raison de s'éloigner des

termes de droit privé utilisés en droit public, dès lors que leur signification

est claire et que le législateur n'a pas souhaité leur donner un autre sens. Un

contrat de superficie ne saurait être assimilé à un contrat de vente. D.________

SA n'est pas titulaire d'un droit de propriété sur le bien-fonds qui bénéficie

de la plus-value. Le recourant est ainsi seul propriétaire dudit bien-fonds.

Quant à l'exigibilité de la taxe, elle est donnée dès lors qu'un permis de

construire a été délivré, peu importe que le permis bénéficie dans un premier

temps au superficiaire. Pour le reste, l'autorité intimée souligne que les

rapports internes entre le propriétaire et le superficiaire ne font pas l'objet

de la procédure en cause.

Le recourant s'est déterminé au sujet de la réponse

de l'autorité intimée le 4 juillet 2022 et a confirmé les conclusions prises au

pied de son recours. Il soutient que le fait que le législateur n'ait pas

envisagé la question du droit de superficie a pour conséquence que la taxe sur

la plus-value n'est exigible qu'en cas de vente du bien-fonds et non en cas de

permis de construire délivré au superficiaire. Il faut tenir compte du fait qu'il

n'est pas, en tant que superficiant, propriétaire des bâtiments. Dans la mesure

où le recourant a renoncé, au moment de la constitution du droit de superficie,

à bénéficier des droits à bâtir existants ou futurs, il estime qu'il ne se

justifie pas de prélever une taxe fondée sur un plan de quartier bénéficiant à

un autre sujet de droit.

G.

Dès lors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une jurisprudence du

Tribunal cantonal, la question de savoir si le versement de la

taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible du

superficiant, en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un

droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, a été

soumise à l’ensemble des juges de la CDAP I en vue de coordination,

conformément à l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal,

adopté par ce dernier le 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1). La

solution adoptée est exposée dans les considérants en droit du présent arrêt.

Considérant en droit:

1.

Selon l'art. 69 al. 4 LATC, le département rend une décision

relative à la perception de la taxe sur la plus-value lorsque les conditions

prévues à l'alinéa 1 sont remplies. Cette décision peut faire l'objet d'un

recours auprès du Tribunal cantonal selon les art. 92 ss de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Déposé en temps utile et répondant aux exigences

formelles prévues par la loi (art. 79, applicable par renvoi de l'art. 99

LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière

sur le fond.

2.

L'objet du litige porte sur l'exigibilité de taxe sur la plus-value,

fixée en 2020 par une décision entrée en force, et réclamée aujourd'hui par

l'autorité intimée au recourant suite à la délivrance d'un permis de construire

en lien avec sa parcelle.

a) Aux termes de l'art. 5 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700),

le droit cantonal doit établir un régime de compensation permettant de tenir

compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent

de mesures d'aménagement. Avec la révision du 15 juin 2012, en vigueur depuis

le 1er mai 2014 (RO 2014 899; FF 2010 959), l'art. 5 al. 1 LAT a été complété à divers égards. Selon

l'art. 5 al. 1bis LAT, les

avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au

moins 20 %; la compensation est exigible lorsque le bien-fonds est

construit ou aliéné; le droit cantonal conçoit le régime de compensation de

façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de

terrains en zone à bâtir. Le produit de la taxe est utilisé pour financer les

mesures prévues à l’al. 2, ou d’autres mesures d’aménagement du territoire

prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2 let. a (réserver à

l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les

surfaces d’assolement) et 3 let. abis (prendre les mesures propres

à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des

surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de

l’habitat) (art. 5 al. 1ter LAT).

En cas d’impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en

tant que partie des impenses (art. 5 al. 1sexies

LAT).

La notion d'avantage majeur est une notion juridique

indéterminée qui laisse aux cantons une certaine marge d’appréciation (ATF 143 II 568 consid. 7.1, résumé, traduit et commenté in

RDAF 2018 I, p. 388 s.).

b) En droit vaudois, l'art. 64 LATC pose le

principe de la compensation de la plus-value dans ces termes:

"1 Les avantages

majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une

compensation sous la forme de perception d'une taxe sur la plus-value.

2 Est considéré comme avantage

majeur constituant une plus-value l'augmentation sensible de valeur d'un

bien-fonds qui résulte:

a. du

classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;

b. du

changement d'affectation de la zone ou de la modification des autres

prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à

l'intérieur de la zone à bâtir.

3 Le classement

temporaire d'un bien-fonds en zone à bâtir, en vue par exemple de

l'exploitation d'une gravière ou d'une carrière, est exempté de la taxe."

L'art. 68 LATC règle la taxation selon les

modalités suivantes:

"1 Le département

rend une décision de taxation motivée lorsque la mesure d'aménagement du

territoire est mise en vigueur. Cette décision peut faire l'objet d'un recours

auprès du Tribunal cantonal.

2 La taxe est due par

le propriétaire du bien-fonds au moment de l'entrée en vigueur de la mesure

d'aménagement du territoire selon l'article 64, alinéa 2.

3 Tous les

propriétaires ou bénéficiaires répondent solidairement de la taxe sur la

plus-value.

4 Les collectivités

publiques qui sont propriétaires des terrains faisant l'objet d'une des mesures

d'aménagement du territoire prévues à l'article 64, alinéa 2, sont

exemptes de la taxe sur la plus-value lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation

de tâches publiques qu'elles accomplissent elles-mêmes. Sont notamment

considérés comme tels les logements d'utilité publique.

5 La taxe sur la

plus-value fait l'objet d'une mention inscrite au registre foncier, sur

réquisition du département.

6 Le montant de la taxe

sur la plus-value est considéré comme une impense déductible de l'assiette

de l'impôt sur les gains immobiliers."

L'art. 69 LATC définit l'exigibilité de la

taxe:

"1 La taxe sur la

plus-value est exigible:

a. 90 jours

après l'entrée en force du permis de construire;

b. en

cas d'aliénation du bien-fonds, ou lors de la conclusion de tout acte juridique

pouvant donner lieu à la perception d'un impôt sur les gains immobiliers.

2 La perception de la

taxe sur la plus-value est différée en cas de transfert de propriété par

succession, d'avancement d'hoirie ou de donation.

3 La perception de la

taxe sur la plus-value est différée en cas de fouilles archéologiques d'une

durée supérieure à 90 jours.

(...)."

Le règlement du Conseil d’Etat du 22 août 2018 sur

l’aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2) précise certains éléments,

ainsi par exemple, que sur la base des informations transmises par le service,

la centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) informe le

service des permis de construire délivrés sur des parcelles ayant fait l'objet

d'une décision de taxation (art. 39 RLAT) ou encore que la délivrance d'un

permis de construire pour des rénovations ou constructions de peu d'importance ne

provoque pas la perception de la taxe (art. 42 RLAT). Il ne donne par

contre pas plus d'information sur le débiteur de la taxe, ni sur son

exigibilité en présence d'un droit distinct et permanent.

L'Exposé des motifs et projets de lois (EMPL) n° 323

d'octobre 2016 modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79)

de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre

1985 (LATC) donne les précisions suivantes (Bulletin du Grand Conseil 2017-2022

Tome 3 p. 72 ss, p.100) au sujet de l'exigibilité:

"L’entrée en force du permis

de construire est la solution la plus facile à appliquer. Le début ou la fin

des travaux aurait également été possible selon la législation fédérale, mais

ces critères ne sont pas clairement définissables. La fin des travaux pourrait

correspondre au permis d’utiliser. Ce permis n’est toutefois pas toujours

délivré par les communes et elles peuvent aussi refuser de l’octroyer lorsque

les travaux n’ont pas été réalisés conformément au permis de construire. Si le

terrain permet la construction de plusieurs bâtiments, la taxe est exigible dès

l'entrée en force du premier permis de construire."

c) L'art. 655 CC prescrit que sont des

immeubles les biens-fonds (al. 2 ch. 1), les droits distincts et

permanents, immatriculés au registre foncier (al. 2 ch. 2), les mines

(al. 2 ch. 3) et les parts de copropriété d’un immeuble (al. 2

ch. 4). La nature du droit distinct et permanent est double: d'une part,

en vertu de l'art. 655 CC, ce droit est un immeuble et, par conséquent, un

objet de droits réels immobiliers, d'autre part, cet immeuble au sens juridique

reste un droit, déterminé quant à son contenu et à son étendue par des règles

propres, notamment en ce qui concerne la relation du titulaire du droit avec le

propriétaire du bien-fonds (cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 5ème

éd., Berne 2020, vol. II, n° 2026). Il demeure une servitude et non

un droit de propriété (cf. Commentaire romand, Alban Ballif, n° 2 ad art. 779

CC).

Le droit de superficie est la servitude en vertu de

laquelle une personne a la faculté "d’avoir ou de faire des

constructions, soit sur le fond grevé, soit au-dessous" (art. 779

al. 1 CC). Il donne ainsi le moyen de dissocier la propriété du fonds de

la propriété des constructions (immobilières) qui s’y trouvent au moment de la

constitution ou qui sont édifiées par la suite; il fait échec au principe de

l’accession énoncé à l'art. 667 CC (principe selon lequel la propriété du

sol emporte celle du dessus et du dessous, dans toute la hauteur et la

profondeur utiles à son exercice). La conséquence essentielle du droit de

superficie est en effet que le titulaire de la servitude devient propriétaire

des constructions et autres ouvrages établis au-dessus ou au-dessous du fonds

grevé (art. 675 al. 1 CC; cf. Paul-Henri Steinauer, Droits réels III,

5ème éd., Berne 2021, n° 3802). Le bénéficiaire du droit de

superficie (superficiaire) étant le propriétaire de la construction, il a le

pouvoir d’en disposer. Le superficiaire peut également utiliser le sol

avoisinant la construction et prendre les mesures sans lesquelles l’exercice du

droit ne serait pas possible et qui sont implicitement comprises dans

l’exercice du droit. Ces prérogatives accessoires au droit de superficie se

limitent à ce qui est directement au service de la servitude. Dans le cadre

ainsi tracé par la loi, le contenu précis du droit réel conféré sera déterminé,

comme pour les servitudes foncières, par l’acte constitutif, auquel

l’inscription au registre foncier renverra.

Le droit de superficie érigé en droit distinct et

permanent est constitué par un contrat en la forme authentique, suivi d'une

inscription au registre foncier (art. 779a et 731 ss CC). Outre des

clauses définissant le droit de superficie lui-même (objet, durée, étendue,

etc.) au sens de l'art. 779b al. 1 CC, le contrat constitutif peut

faire naître des droits et des obligations personnelles en relation avec ce

droit, par exemple l'obligation pour le superficiaire de payer une rente. Ces

obligations peuvent être annotées au registre foncier si les parties en sont

convenues en la forme authentique (Steinauer, Droits réels III, op. cit., n° 3818).

L'échéance du droit de superficie peut être

l’occasion pour les parties de négocier soit une prolongation du droit, soit la

constitution d’un nouveau droit, soit la vente du terrain ou enfin l’exercice

par le superficiant de son droit de retour.

3.

En l'espèce, il convient de déterminer si le recourant est débiteur de

la contribution de plus-value réclamée par l'autorité intimée (consid. 3a)

et, ensuite, d'examiner si la contribution est exigible auprès du recourant en

raison du permis de construire délivré le 18 août 2021 (consid. 3b et 3c).

a) Le droit fédéral ne comporte aucune précision

quant au sujet de la contribution de plus-value. La doctrine admet que la

solution la plus adéquate consiste à désigner comme sujet de la contribution le

propriétaire du bien-fonds au moment de la mesure d'aménagement qui coïncide avec

la naissance de la plus-value (cf. Etienne Poltier, Commentaire pratique LAT, in

Aemisegger e. a. [éd.], Planifier l'affectation, 2016, n° 55 ad

art. 5). C'est l'optique choisie par le législateur vaudois, qui dispose à

l'art. 68 al. 2 LATC que la taxe est due "par le propriétaire

du bien-fonds".

Au vu des termes clairs de l'art. 68 al. 2

LATC, il n'est pas contestable que le recourant, en tant que propriétaire du

bien-fonds visé par la plus-value, est débiteur de la taxe sur la plus-value.

La question pourrait se poser de savoir si le

superficiaire, qui dispose – sur l'étendue (et le volume) de la surface grevée

du droit de superficie – de la maîtrise du sol au sens où l'entend le droit de

la police des constructions (cf. Fabien Andrey, Le transfert d'indices de

constructibilité, Berne 2022, § 795 ss, § 811), pourrait également

être considéré comme un "propriétaire du bien-fonds" au sens

de l'art. 68 al. 2 LATC. Au vu des règles du droit civil, il n'est

pas évident que la réponse à cette question serait positive.

Comme déjà relevé, le recourant est le propriétaire

du bien-fonds visé par la plus-value. Une décision a été rendue le 27 février

2020; elle a fixé l'identité du débiteur de la taxe, à savoir le recourant, dès

lors qu'il était propriétaire du bien-fonds; elle a aussi fixé le montant de

l'indemnité de plus-value. Cette décision a été notifiée régulièrement au recourant;

elle n'a pas été contestée et est entrée en force. En vertu du principe de la

force de chose décidée n'y a pas lieu de revenir sur l'identité du débiteur de

la taxe. Il reste uniquement à résoudre la question de savoir si la taxe, due

par le recourant, est exigible à raison d'un permis de construire délivré au

bénéficiaire du droit distinct et permanent.

b) L'exigibilité de la taxe sur la plus-value est réglée

par l'art. 69 LATC.

L'art. 69 al. 1 LATC fixe le moment de

l'exigibilité soit à 90 jours après l'entrée en force du permis de

construire, soit au moment de d'aliénation du bien-fonds, ou lors de la

conclusion de tout acte juridique pouvant donner lieu à la perception d'un

impôt sur les gains immobiliers. L'idée à la base de ces deux termes est que le

paiement de la taxe ne doit pas mettre en difficulté le propriétaire dépourvu

de moyens financiers et le contraindre cas échéant à procéder à une aliénation

pour s'acquitter de son dû. Or celui qui aliène son immeuble dispose

généralement des fonds nécessaires pour payer la contribution, de même que

celui qui met en valeur son bien par un projet de construction (cf. Etienne

Poltier, La contribution de plus-value de l'art. 5 al. 1bis

LAT et sa mise en œuvre dans le canton de Vaud, JdT 2018 III 67 ss, p. 80). C'est

aussi pour cette raison que l'art. 69 al. 2 LATC prévoit que la

perception de la taxe sur la plus-value est différée en cas de transfert de

propriété par succession, d'avancement d'hoirie ou de donation. En effet, dans

ces cas de figure, le bénéficiaire du transfert ne dispose pas nécessairement

des fonds nécessaires et pourrait se voir contraint de vendre le bien transféré

pour acquitter le montant de la taxe.

En l'espèce, selon le recourant, la délivrance du

permis de construire ne serait pas déterminante, car en raison du droit

distinct et permanent, il n'aurait lui-même aucunement la faculté de construire

sur sa parcelle. Il ne serait pas concerné par la délivrance du

permis de construire qui est destiné la société D.________

SA, maître de l'ouvrage et futur propriétaire du bâtiment à construire.

Le recourant ne peut pas être suivi. Il faut en

premier lieu tenir compte du fait que le sens littéral de la disposition est

clair. La LATC ne précise en effet pas que le permis de construire, dont

l'octroi déclenche l'exigibilité, doit nécessairement être délivré au

propriétaire du bien-fonds. L'art. 69 al. 1 let. a LATC

mentionne uniquement comme élément déclencheur "l'entrée en force du

permis de construire". Cette disposition peut ainsi être comprise dans

ce sens qu'elle concerne tout permis octroyé en lien avec le bien-fonds ayant

fait l'objet de la plus-value, peu important qui en est le bénéficiaire. En

vertu du principe de la légalité, il n'y a pas lieu de limiter la portée d'un

texte clair.

Cette interprétation se justifie également si on se

réfère à l'intention exprimée dans les travaux préparatoires, à savoir que l'exigibilité

soit fixée de sorte que le paiement de la taxe ne mette pas en difficulté le

propriétaire qui est tenu de la verser. On peut en effet partir de l'idée que,

dans des relations commerciales ordinaires, si le propriétaire d'un bien-fonds

accepte que le superficiaire fasse usage de nouvelles possibilités de

construction liées au changement de zonage, non prévues dans l'acte constitutif

du DDP, il exige une contre-prestation, qui lui permet alors de disposer des

ressources nécessaires pour payer la taxe sur la plus-value.

À cet égard, on rappelle que, selon l'art. 108

al. 1 LATC, la demande de permis doit être signée par celui qui fait

exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds

d'autrui, par le propriétaire du fonds. En l'occurrence, quand bien même c'est

le potentiel propriétaire des futures constructions (D.________) qui a conduit

la procédure de permis de construire, il n'est pas contesté que la signature du

recourant (propriétaire du bien-fonds) était indispensable pour la délivrance

dudit permis.

L'exigence tenant à la signature du propriétaire n'est

pas une prescription de pure forme selon le droit public; elle permet de

vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui

qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux

et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de

l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités

d'utilisation de l'immeuble); indirectement, cette règle a aussi pour effet de

prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une

fois les travaux achevés. Ainsi, le permis de construire doit être refusé si

l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse (AC.2021.0092

du 27 juillet 2022 consid. 6a; AC.2019.0175 du 19 août 2020

consid. 2d; AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/aa, AC.2014.0170

du 18 septembre 2014 consid. 3a; AC.2009.0289 du 31 mai 2010

consid. 11; cf. aussi TF 1C_7/2009 du 20 août 2009 consid. 5.2).

Certes, dans un arrêt AC.2016.0454 du 20 avril 2018

consid. 2c/cc, le Tribunal avait considéré que la régularisation

des travaux effectués exclusivement à l'intérieur d'un bâtiment par un

superficiaire n'impliquait pas la signature du propriétaire du fonds grevé du

droit de superficie. Le cas d'espèce était toutefois très particulier dans le

sens où les travaux litigieux portaient exclusivement sur des transformations

intérieures, sans extension du bâtiment existant. Ces travaux intérieurs

n'impliquaient pas des nouveaux équipements importants et n'étaient a priori

pas de nature à poser problème au moment de l'extinction du droit de

superficie.

Il ressort de ce qui précède que – sauf cas très

particuliers – la signature du superficiaire ne suffit pas pour obtenir un

permis de construire. Le superficiant (propriétaire) est aussi amené à signer

la demande de permis de construire. Compte tenu de cette circonstance, on

pourrait considérer qu'il est également destinataire du permis de construire,

puisque celui-ci est délivré suite à une demande qu'il a déposée.

c) En conclusion, il convient de retenir que lorsque

la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est exigible en

raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un droit de

superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la taxe peut

être exigé du superficiant.

On observera encore que, selon la jurisprudence

rendue en matière fiscale (ATF 141 II 326, traduit in RDAF 2015 II, p. 469),

le propriétaire qui constitue un droit de superficie limité dans le temps ne

procède pas à une aliénation, ni ne cède la substance de son droit de propriété

(il n’y a pas de "consommation de fortune" dans un tel acte). Dans le

cas d’espèce, le recourant, est ainsi resté "propriétaire du bien-fonds",

au sens de l’art. 68 al. 2 LATC, sans égard à la constitution du DDP,

et il a déjà été déclaré débiteur de la contribution de plus-value par la

décision du 27 février 2020. Force est ainsi de considérer que l’octroi du

permis de construire sur son bien-fonds déclenche l’exigibilité de celle-ci,

même si ce permis profite en premier lieu à un tiers "non-propriétaire",

cette circonstance ne constituant pas un motif de report de l’exigibilité.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Le

recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49

al. 1 LPA-VD). Il n’y a pas matière à allocation de dépens (art. 55

LPA-VD a contrario).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 1er

mars 2022 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 avril 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

Opinion dissidente commune du juge André Jomini et de

l'assesseur Antoine Rochat

Les magistrats soussignés – le premier en tant que

membre de la CDAP I ayant pris part à la délibération de coordination au cours

de laquelle une question de principe a été tranchée (cf. art. 34 du règlement

organique du Tribunal cantonal [ROTC; BLV 173.31.1]) et le second en tant que

membre de la cour ayant statué sur le recours (cf. art. 33 ROTC) – expriment un

avis minoritaire, au sens de l'art. 134 de la Constitution cantonale (Cst-VD;

BLV 101.01). Ils ne partagent pas l'avis de la majorité s'agissant du principe

suivant: "Lorsque la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC

est exigible en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un

droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la

taxe peut être exigé du superficiant" (consid. 3c de l'arrêt; c'est le

principe qui a été soumis à l'ensemble des juges en vue de coordination). Dans

cette affaire, l'art. 69 al. 1 let. a LATC a été appliqué, l'arrêt précisant,

en relation avec le principe précité, que "la taxe sur la plus-value est

exigible du propriétaire du bien-fonds directement après l'entrée en force d'un

permis de construire, peu important qui en est le bénéficiaire" (consid.

3b p. 11). Ce principe a été posé dans un cas où le bénéficiaire du permis de

construire est le superficiaire, titulaire d'un droit distinct et permanent

(DDP, immatriculé comme immeuble au registre foncier). La décision de taxation

(cf. art. 68 LATC) avait été notifiée au propriétaire du fonds grevé (le

superficiant) et elle est entrée en force. La contestation soumise à la CDAP

concerne la décision relative à la perception de la taxe (cf. art. 69 al. 4

LATC), notifiée elle aussi au propriétaire du fonds grevé.

La validité de la décision de taxation n'est pas

discutée ici. La question du sujet de la contribution a été réglée dans une

procédure administrative précédente, en 2020. On ne se demandera donc pas si le

département cantonal aurait pu, à cette époque, désigner le superficiaire,

titulaire du DDP, comme contribuable (voir à ce propos Etienne Poltier, La

contribution de plus-value de l'art. 5 al. 1bis LAT et sa mise en oeuvre dans

le canton de Vaud, JdT 2018 III 67, p. 76, qui rappelle qu'il incombe en principe

au législateur cantonal de régler cette question).

L'avis minoritaire porte sur le moment de

l'exigibilité ou en d'autres termes sur la réalisation d'une des conditions

énoncées à l'art. 69 LATC. L'arrêt ci-dessus rappelle que le droit cantonal

vaudois, pour mettre en oeuvre l'art. 5 LAT, a retenu deux configurations comme

cas de perception: d'une part l'aliénation du bien-fonds, car celui qui aliène

son immeuble dispose généralement des fonds nécessaires pour payer la

contribution; d'autre part l'octroi du permis de construire, car en cas de

construction, le propriétaire met en valeur son bien et le potentiel

constructible qui lui a été alloué. Dans la doctrine, il a été relevé que les

cantons pourraient être tentés, pour lutter contre la thésaurisation, d'adopter

des règles qui avancent le moment de l'exigibilité de la contribution de

plus-value mais on peut douter qu'une règle cantonale anticipant le moment de

la perception soit conforme au droit fédéral (cf. Poltier, op. cit., p. 80).

En l'occurrence, le propriétaire du fonds grevé, qui

a constitué le DDP en 1999 pour une durée de 30 ans, n'a pas aliéné son fonds

et il n'a pas non plus mis fin de manière anticipée au droit de superficie. Il

ne peut lui-même plus construire sur la parcelle concernée; il n'a donc pas

demandé de permis de construire depuis 1999.

La décision attaquée a été prise après l'octroi d'un

permis de construire à un tiers. Lorsqu'un droit de superficie a le caractère

d'un droit distinct et permanent immatriculé comme immeuble au registre foncier

(art. 779 al. 3 CC), on peut admettre que ce tiers, le superficiaire, soit le

requérant d'un permis de construire, puis le destinataire de cette autorisation

administrative, dès lors que la servitude lui confère le droit (de nature

civile) de faire des constructions sur le fonds grevé (art. 779 al. 1 CC).

Selon les principes de la LAT (cf. art. 22 LAT), il est exigé, d'un point de

vue formel, que la demande de permis de construire soit signée par le maître de

l'ouvrage et par le propriétaire foncier ("Grundeigentümer"),

lorsqu'il n'y a pas identité de personnes (cf. Alexander Ruch, Commentaire

pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure,

Zurich 2020, Art. 22 N. 51). La notion de propriétaire foncier ou de

propriétaire d'immeuble peut s'appliquer au superficiaire, titulaire d'un DDP

(il est lui aussi propriétaire d'un immeuble [Grundstück] selon l'art. 779 al.

3.

CC; cf. également Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanugsgesetz, Berne

2006, Art. 22 N. 74, où il est indiqué que l'autorisation de construire est

octroyée pour un projet déterminé sur un immeuble [Grundstück] déterminé). La

réglementation de l'art. 108 al. 1 LATC ("La demande de permis [...] est

signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à

exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds") est

conforme à ces principes du droit fédéral. Il s'ensuit que dans une situation

correspondant à celle de la présente contestation, le superficiaire, qui entend

faire exécuter des travaux de construction sur son propre immeuble, doit être

le requérant du permis de construire et que c'est à lui – et non pas au

propriétaire du fonds grevé - que l'autorisation au sens des art. 103 ss LATC

doit être délivrée.

Pour les soussignés, une interprétation littérale de

l'art. 69 al. 1 LATC, tenant compte du but du régime de compensation de l'art.

5.

LAT, devrait en réalité signifier que la taxe sur la plus-value est exigible

de la part du propriétaire d'immeuble qui a obtenu le permis de construire 90

jours après l'entrée en force de ce permis de construire. Quand le propriétaire

du fonds grevé d'un droit de superficie n'a lui-même pas demandé, ni a fortiori

obtenu un permis de construire, parce que seul le titulaire du DDP a, selon les

règles du droit civil, la possibilité de construire à l'intérieur des limites

de la parcelle, l'autorité cantonale ne peut pas invoquer à son égard

l'exigibilité de la taxe sur la plus-value. La décision attaquée, qui prononce

l'exigibilité de la taxe dans une situation non prévue par l'art. 69 LATC tel

que l'on estime devoir l'interpréter, ne paraît pas conforme au droit cantonal

ni aux principes de l'art. 5 al. 1bis LAT. En définitive, les auteurs du

présent avis minoritaire auraient été d'accord avec un principe exprimé ainsi:

"Lorsque la taxe sur la plus-value prévue par les art. 64 ss LATC est

exigible en raison de l'octroi d'un permis de construire au titulaire d'un

droit de superficie érigé en droit distinct et permanent, le versement de la

taxe ne peut pas être exigé du superficiant".

Il n'est pas exclu, dans le cas particulier, que

cette taxe devienne exigible à l'expiration du droit de superficie, lorsque les

constructions font retour au propriétaire du fonds (art. 779c CC). Cette

question n'a toutefois pas à être examinée plus avant ici.