CDAP - AC.2022.0114 - 2024-06-05 - A._____, B._____/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil communal de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 juin 2024

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal

Langone et

Mme Annick Borda, juges; M. Andréas Conus, greffier.

Recourantes

1.

A.________ à ********

représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,

2.

B.________ à ********

représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du

territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

2.

Conseil communal de Lausanne,

représenté par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à

Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et B.________

c/ décision du Département des institutions et du territoire du 15 mars 2022

approuvant la zone réservée communale sur le secteur "Au Château

Fallot" et c/ décision du Conseil communal de Lausanne du 14 décembre

2021 adoptant dite zone - dossier joint: AC.2022.0119

Vu les faits suivants:

A.

Au nord-est du territoire urbain de la commune de Lausanne s'étend un

vaste site boisé et agricole dit "campagne de Rovéréaz". Le site se

déroule du nord au sud, depuis l'amont de la route d'Oron jusqu'en bordure du

quartier de Chailly.

Au nord, le site compte en amont de la route d'Oron une ferme en note 3 au recensement

architectural. En contrebas de ladite route est érigée la maison de maître de

Rovéréaz, en note 1, classée monument historique.

Au sud,

le site est régi par le Plan partiel d'affectation (PPA) 713 "Au

Château Fallot" du 23 janvier 2004 et son addenda du 21 juin 2011. Le PPA inclut

en effet une maison de maître dite "Château Fallot", en note 2,

inscrite à l'inventaire cantonal des monuments historiques non classés. Aux abords

du Château sont encore bâtis des "communs" et un "pavillon de

concierge", tous en note 3.

Le site de Rovéréaz est ainsi peu construit et revêt

une forte valeur paysagère.

B.

a) Dans sa version du 23 janvier 2004, le PPA "Au Château

Fallot" comportait, hormis le Château et ses dépendances, deux zones

constructibles non bâties, à savoir une zone de villas au sud-ouest (zone A),

ainsi qu'une zone destinée à cinq logements au nord-est (zone B). Selon le

préavis communal du 26 juin 2003, le PPA permettait de réduire largement la

zone constructible résultant du plan antérieur de 1980. S'agissant de la zone

A, il avait pour but de diminuer la zone de villas de 1980; à l'ouest, la zone

A appartenait morphologiquement à la zone voisine, hors PPA, qui était déjà

urbanisée sous forme de zone de villas; la zone A devait ainsi bénéficier de la

même affectation; à l'est, la zone A était isolée de la grande clairière

centrale par une aire arborée déjà existante partiellement. S'agissant de la

zone B, le PPA concentrait les droits à bâtir en amont afin de ménager les vues

sur le lac et la clairière en nature de prairie extensive; la zone B serait

entourée de zones de verdure ainsi que d'une aire buissonnante fermant le vide

existant entre les deux forêts dans l’angle nord-est du périmètre. En plan, le

PPA se présentait comme suit:

b) L'addenda du 21 juin 2011 portait exclusivement

sur la zone B. Il permettait d'y augmenter le nombre de logements autorisés à

dix-huit, en rendant simultanément 2'568 m2 à l'aire de

verdure, par suppression de la zone b2 (la zone constructible B était ainsi

réduite à 6'432 m2; la zone constructible A, de 6'184 m2,

restait inchangée). Selon le préavis municipal du 9 juin 2010, l'addenda visait

à favoriser "une promotion immobilière d'appartements de prestige",

étant précisé que "ce type d'offre [était] aussi souhaitable sur

le territoire lausannois, pour conserver des contribuables intéressants qui,

sans cela, s'install[ai]ent dans les communes avoisinantes".

C.

Le 1er octobre 2015, le relevé ISOS (Inventaire

fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse) de

Lausanne est entré en vigueur. La campagne de Rovéréaz, y compris le PPA, constitue le périmètre

environnant (PE) LXXI.

En 2016, le Projet d'agglomération

Lausanne-Morges (PALM) de 3e génération a inscrit sur le site de Rovéréaz

une mesure paysagère à mettre en œuvre sous forme de parc d'agglomération.

D.

La société A.________ a acquis le 14 novembre 2016 les parcelles 3779 et

20237 de Lausanne (de 46'485 m2 et 1'408 m2

respectivement), correspondant globalement à la partie est du PPA "Au

Château Fallot" et incluant la totalité de la zone constructible B.

Le 4 février 2020, la société B.________ est devenue

propriétaire de la parcelle 19459 (de 6’184 m²) au sud-ouest du PPA, équivalant

à la zone constructible A.

E.

Dès 2017, la société A.________ (avec les propriétaires d'une autre

parcelle du PPA) a entrepris dans la zone B un projet de construction de trois

immeubles d'au total dix-huit logements.

Le 29 avril 2017, C.________ et consorts, membres du

Conseil communal de Lausanne, ont déposé auprès de la municipalité une

interpellation intitulée "Campagne de

Rovéréaz: faut-il tout saccager?".

La municipalité a répondu à cette

interpellation le 17 août 2017. En substance, elle reconnaissait les qualités

paysagères du site mais estimait que les planifications à l'étude ou en

vigueur, ainsi que les développements en cours étaient compatibles avec leur

préservation. Elle a exposé que le PPA et l'addenda avaient déjà

fortement diminué l'emprise au sol des futures constructions. De plus, les

droits à bâtir du PPA avaient été pris en considération dans le bilan communal des

réserves en zone à bâtir; ils répondaient aux besoins de la commune à l'horizon

2030, à l'intérieur du périmètre compact du PALM, dans un secteur déjà urbanisé

et desservi en transports publics. Les exigences de l'ISOS étaient en outre

respectées. Enfin, compte tenu des risques financiers, du principe de la

proportionnalité à respecter ainsi que du principe fondamental de la stabilité

des plans, il n'y avait pas lieu d'entamer une procédure de zone réservée au Château

Fallot. Plus précisément, la municipalité a indiqué:

"[…]

Question 2: Quelle est l'appréciation de la

Municipalité par rapport à la valeur paysagère et environnementale du site?

Historiquement, la campagne de

Rovéréaz s'étendait sur plus de 70 ha jusqu'à la limite communale d'Epalinges.

Aujourd'hui, le solde de la campagne de Rovéréaz couvre environ 30 ha avec une

forte valeur paysagère reconnue par le Projet d'agglomération Lausanne-Morges

(PALM) et identifié comme l'un des cinq parcs d'agglomération qui ont pour

vocation de préserver ses qualités tout en assurant son accessibilité à un

large public. Le Plan directeur communal (PDCom) en cours de révision confirme

cette orientation. La Commune de Lausanne a racheté en 1986 cette campagne ce

qui a permis de maintenir un espace agricole et récréatif d'un seul tenant. Ce

maintien est désormais assuré par la récente signature avec les nouveaux

exploitants du domaine d'un bail à ferme de longue durée. Une procédure de

planification est aussi en cours afin de permettre de confirmer les activités

agricoles, de proposer des activités liées à l'accueil du public et de réaliser

des jardins familiaux.

Quant au site du

Château Fallot, construit au début du XXe siècle, il est isolé du

reste de la campagne par des cordons boisés. Ce site est resté en mains privées

et il est partiellement constructible selon les plans d'affectation en vigueur.

En conclusion, la

Municipalité reconnaît les qualités paysagères du site, notamment prises en

compte dans le PDCom, et estime que les planifications à l'étude ou en vigueur

et les développements en cours sont compatibles avec leur préservation.

Question 3: La

Municipalité n'estime-t-elle pas que le développement de ce site contribue au

mitage du territoire?

[…]

A l'échelle du site,

il convient dès lors de relever que le PPA et l'addenda ont déjà fortement

diminué l'emprise au sol en créant de grands espaces de verdure et en

minimisant l'impact du chemin d'accès à travers le cordon boisé. Par ailleurs,

le PPA Château Fallot a été pris en considération dans le bilan des réserves en

zone à bâtir qui a été validé par la Municipalité le 5 mars 2015. Par

conséquent, il est intégré dans le potentiel d'accueil général de la Commune, à

l'intérieur du périmètre compact du PALM, et répond aux besoins de la Commune à

l'horizon 2030 (cf. art. 15 LAT - loi sur l'aménagement du territoire). A

l'échelle de la Commune et de l'agglomération, le site permet ainsi de contenir

l'accueil des habitants et emplois à l'intérieur du périmètre compact du PALM,

dans un secteur déjà urbanisé et desservi en transports publics (ligne tl 42,

arrêt Craivavers, à environ 10 minutes à pied).

Ainsi, compte tenu

du contexte précité, la Municipalité estime que les droits à bâtir du PPA

Château Fallot, bien que situés à la frange urbaine, ne contribuent pas au

mitage du territoire lausannois.

Question 4: […]

Question 5: La

Municipalité pourrait-elle déposer une zone réservée sur le périmètre du PPA du

Château Fallot, dans l'attente de la révision du PGA, qui permettra de

reclasser ce terrain en zone agricole?

Une procédure de zone réservée peut être envisagée selon l'art. 46 LATC

à titre provisoire, pour une durée de cinq ans, pouvant être prolongée de trois

ans au maximum. Les bénéfices en termes paysagers et environnementaux d'un

déclassement de ce terrain en zone agricole sont toutefois à contrebalancer

avec les risques financiers encourus par la Commune et l'éventuelle perte

fiscale induite par l'abandon des droits à bâtir.

Les risques financiers sont de deux ordres. D'une part, la procédure de

zone réservée ouvre la voie à des demandes d'indemnités du propriétaire lésé en

vertu de l'art. 78 LATC selon lequel «l'autorité qui refuse un permis de

construire en application de l'art. 77 répond du dommage causé au requérant qui

a engagé de bonne foi des frais, notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour

établir un projet conforme à la réglementation existante». En l'occurrence, les

frais d'études engagés par le propriétaire ne sont pas connus, mais peuvent

être estimés à quelques centaines de milliers de francs. D'autre part, lors du

déclassement en zone agricole, une indemnité pour compensation de moins-value

pourra également être demandée. Selon la nouvelle LATC (cf. art. 63 et 72 du

projet de loi) les indemnisations pour déclassement seront prises en charges

par le Canton. Toutefois, dans le cas d'espèce, s'agissant d'un déclassement

situé à l'intérieur du périmètre compact, il existe un doute sur cette prise en

charge puisque ce déclassement ne découle pas des exigences de la LATC.

Il faut préciser, par ailleurs, qu'en tant que restriction à la

garantie de la propriété, la création d'une telle zone doit reposer sur des

motifs d'intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Dans

le cas de Rovéréaz, le principal argument à faire valoir serait le

redimensionnement de la zone à bâtir. Or la Commune a d'ores et déjà lancé une

procédure de zone réservée, là où la zone à bâtir est surdimensionnée selon la

4e adaptation du Plan directeur cantonal, à savoir à

l'extérieur du périmètre compact du PALM, dans les territoires forains. Cette

procédure est élaborée en concertation avec le Service du développement

territorial (SDT). Elle concerne plusieurs dizaines d'hectares de zone à bâtir

et agit comme mesure conservatoire dans l'attente de leur déclassement en zone

agricole ou en zone de verdure dans le cadre de la révision du PGA.

Enfin, une telle procédure se heurte à un principe, fondamental en

aménagement du territoire, de la stabilité des plans. En effet, les droits à

bâtir du Château Fallot ayant été confirmés en 2011, le propriétaire est en

droit de compter sur la pérennité des plans d'affectation ce qui est confirmé

par la jurisprudence. Dès lors, une procédure de zone réservée à l'intérieur du

périmètre compact, à proximité d'un espace ouvert de plus de trente hectares,

dans un site ayant fait l'objet d'une récente planification, ne semble a priori

pas répondre de façon suffisante aux enjeux d'intérêt public et de

proportionnalité.

A noter que ce secteur n'est aujourd'hui pas cultivé mais réservé au

pâturage. Le déclassement en zone agricole ne garantirait pas qu'il remplisse

les critères de conformité pour créer de la surface d'assolement (SDA)

nouvelle, tel que précisé dans le texte de l'interpellation. Une étude

pédologique devrait être menée à cet effet.

Un déclassement ne garantit pas non plus une meilleure accessibilité au

site pour les habitants des quartiers adjacents, telle que souhaitée par les

auteurs de l'interpellation. Cette garantie devrait alors être négociée, sous

forme de servitude, avec le propriétaire et en cas de refus, la servitude

devrait faire l'objet d'une procédure d'expropriation.

Au vu de ces éléments, la Municipalité n'entend pas entamer une

procédure de zone réservée au Château Fallot.

[…]."

F.

Lors de sa séance du 21 novembre 2017, le Conseil communal a toutefois adopté

la résolution suivante: "Le Conseil communal souhaite que la

Municipalité le renseigne, avant l'octroi d'un éventuel permis de construire,

sur les possibilités de mieux préserver le périmètre de Rovéréaz et d'estimer

la faisabilité juridique et financière de ces possibilités".

Le 13 septembre 2018, la municipalité y a répondu

comme suit:

"Il

s'agit dès lors d'étudier les moyens juridiques à disposition de la

Municipalité pour conserver au site son caractère agricole. En substance, deux

options peuvent être envisagées:

-

création d'une zone réservée dans l'attente de changer

l'affectation ultérieurement par le biais d'un plan d'affectation;

-

refus de la demande de permis de construire par la Municipalité

sur la base des articles 47 et 49 LATC.

Dans les deux cas, il s'agira

d'évaluer les conséquences financières de ces options.

a)

Situation actuelle

[…]

b) Opportunité de créer une

zone réservée

[…]

Dès lors, l'instauration d'une zone réservée n'est envisageable que pour

préserver la poursuite des buts du droit de l'aménagement du territoire, soit

en particulier le dimensionnement des zones à bâtir, la prohibition du mitage

ou encore le maintien de zones agricoles suffisantes. En revanche, il semble

délicat d'utiliser cet outil pour poursuivre d'autres buts, notamment relatifs

à la protection du paysage ou au maintien d'espaces verts.

Outre une éventuelle volonté de

limiter les constructions sur la parcelle 3779 pour conserver un espace vert,

il n'existe pas d'autres impératifs relevant de l'aménagement du territoire qui

puissent justifier le déclassement de la parcelle. En particulier, le

territoire de la commune de Lausanne situé à l'intérieur du périmètre compact

définit par le Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM) n'est pas en

situation de surdimensionnement des zones à bâtir. Ainsi, compte tenu du

caractère relativement récent du plan partiel d'affectation et de son addenda,

de l'intérêt public à la construction de logement et au fait que, la

préservation d'espaces verts ne peut à elle seule constituer un motif

justifiant l'instauration d'une zone réservée, une telle démarche paraît

juridiquement risquée.

Elle pourrait apparaître

disproportionnée, dès lors, qu'elle serait destinée à mettre en échec un projet

de construction réglementaire sans raison suffisante.

En conclusion, le risque juridique

que le classement de la parcelle concernée en zone réservée, pour autant qu'il

soit approuvé par le Canton, soit attaqué avec succès devant les autorités

judiciaires est important.

c) Refus du permis de

construire par la Municipalité sur la base des articles 47 et 49 LATC

[…]

d) Conséquences financières

[…]

e) Conclusions

Tenant compte de ce qui précède, à

savoir que:

1. le plan partiel d'affectation «Au Château Falllot» a été mis en

vigueur le 21 juin 2011;

2. le classement en zone réservée de la parcelle en cause doit

pouvoir se fonder sur la poursuite de buts intrinsèquement liés au droit de

l'aménagement du territoire, soit en particulier la nécessité de redimensionner

les zones à bâtir, ce qui n'est pas le cas du secteur à l'étude. Dès lors,

l'affectation de la parcelle en cause en zone réservée au sens de l'article 27

LAT ne se justifie pas juridiquement;

3. un refus du permis de construire sur la base de l'article 47

LATC doit être motivé par une volonté établie et conforme au droit de

l'autorité communale de modifier concrètement et à relativement brefs délais la

réglementation du plan partiel d'affectation en vigueur, ce qui n'a pas été

entrepris jusqu'à maintenant;

4. un refus de permis fondé sur l'article 47 LATC ouvre la voie à

une indemnisation des frais engagé pour le projet en cause. La simple

collocation en zone réservée ne donne en général pas lieu au versement d'une

indemnité pour expropriation matérielle — qui pourrait en revanche être admise

en cas d'attribution définitive de la parcelle en zone non constructible.

La Municipalité considère que sa

marge de manœuvre est limitée et qu'en cas de refus du permis de construire

demandé les risques de devoir verser une indemnité sont importants."

G.

Le projet de A.________ de construction de trois immeubles dans la zone

B du PPA (cf. let. E supra) a été mis à l'enquête publique (CAMAC 169999) du 18

octobre au 18 novembre 2019. Il a suscité une douzaine d'oppositions.

A l'issue de l'enquête publique, le 26 novembre 2019, une pétition de D.________

et consorts a été déposée auprès du Conseil communal. Totalisant 5579

signatures, elle demandait d'assurer la sauvegarde intégrale de la campagne de

Rovéréaz.

La synthèse CAMAC a été établie le 5 mai 2020, délivrant

les autorisations et préavis favorables nécessaires.

H.

Le 2 avril 2020, soit moins d'un an et demi après la réponse négative apportée

le 13 septembre 2018 au Conseil communal, la municipalité a initié la mise en

place d'une zone réservée communale sur l'ensemble des zones constructibles (A

et B) du PPA "Au Château Fallot", à savoir sur l'entier de la

parcelle 19459 (6'184 m2) ainsi que sur une partie de la parcelle

3779 (6'432 m2) "afin

de maintenir les atouts d’un espace vert unique à Lausanne, au bénéfice d’un

large bassin de population." Selon l'art. 1 du projet de règlement, la

zone réservée "est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes

régissant l'aménagement du territoire. Elle vise à assurer une utilisation

rationnelle et cohérente du sol, en préservant de l'urbanisation un secteur

libre de construction, présentant un intérêt majeur pour le paysage et le

ressourcement de la population (parc d'agglomération de Rovéréaz)."

Son art. 3 précise: "Le périmètre de la zone réservée est strictement

inconstructible (al. 1); aucun permis de construire ne peut être délivré

dans ce périmètre, même si l'enquête publique de la demande de permis a eu lieu

avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée" (al. 2) (voir

aussi le rapport de conformité, du 12 juin 2020, au sens de l'art. 47 de l'ordonnance

du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]).

Le projet de zone réservée a été mis à l'enquête

publique du 26 juin au

27 juillet 2020.

Faits

I.

Par décision du 10 juillet 2020, rendue pendant l'enquête publique de la

zone réservée, la municipalité a refusé la demande de permis de construire de A.________

en application de l'art. 49 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dont l'al.

1 dispose que la municipalité refuse tout permis de construire allant à

l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan

d'affectation. Elle a fait valoir le projet de zone réservée.

Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

J.

Les 16 et 20 juillet 2020, B.________ et A.________ ont formé opposition

au projet de zone réservée. Des séances de conciliation sont intervenues les 14

et 24 septembre 2020, dont les contenus ont fait l'objet de procès-verbaux.

Le 17 mars 2021, la municipalité a adopté le préavis

2021/17 relatif au "Plan directeur communal - Lausanne 2030" (PDCom

2030).

Le 25 mai 2021, le Conseil communal a adopté le

rapport-préavis 2020/54 du 7 janvier 2021 de la municipalité, intitulé

"Plan climat: base de la politique climatique de la Ville de

Lausanne" (voir aussi le rapport-préavis 2019/30 du 15 août 2019, intitulé

"Stratégie municipale en matière de réduction des émissions de gaz à effet

de serre et d'adaptation aux changements climatiques").

Par préavis 2021/37 du 1er juillet 2021,

la municipalité a requis du Conseil communal qu'il adopte le projet de zone

réservée dans le secteur "Au Château Fallot", qu'il admette les

propositions de réponses aux oppositions et qu'il lui donne les pouvoirs

nécessaires pour gérer la suite de la procédure. Ce préavis confirmait qu'il s'agissait

de rendre temporairement inconstructibles les parcelles concernées, le temps

d'élaborer une nouvelle planification (révision du PPA ou nouveau plan

d'affectation communal) qui les colloquerait en zone agricole. Plus précisément,

le préavis indiquait:

"5.4.1

Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigent:

La préservation d’un espace non

bâti est conforme aux principes de la LAT révisée, entrée en vigueur en 2014,

notamment par la recherche de la densification à l’intérieur du milieu bâti et

de la préservation du paysage.

Le secteur à préserver de

l’urbanisation s’inscrit dans le parc d’agglomération de Rovéréaz défini par le

Projet d’agglomération Lausanne-Morges (PALM). Les parcs d’agglomération ont

été recensés dans le PALM de 1ère génération déjà (2007); le concept

de parc d’agglomération a ensuite été développé et précisé dans le PALM de 2e

génération (PALM 2012, juin 2012). Ce n’est toutefois

que dans le PALM de 3e génération (PALM 2016, décembre 2016) que les parcs

d’agglomération ont été transcrits sous forme de mesures paysagères à mettre en

œuvre. A ce titre, les parcs d’agglomération du PALM sont inscrits et confirmés

dans le Plan directeur cantonal (PDCn, mesure R11).

Le PALM fait l’objet d’un

engagement entre Autorités et partenaires à mettre en œuvre les principes et

mesures arrêtées; c’est pourquoi, la préservation du secteur de Château Fallot,

qui participe au parc de Rovéréaz, est conforme aux planifications supérieures.

Le site concerné est également

inscrit à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à

protéger en Suisse (ISOS) comme " périmètre environnant de sauvegarde

a", qui préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace

agricole ou libre. Il borde un domaine de grande valeur patrimoniale (domaine

du Château Fallot, dont le bâtiment principal est inscrit avec une note *2* au

recensement architectural).

5.4.2

La préservation du site «Au Château Fallot» répond à un intérêt public

prépondérant:

Vue sa surface, sa localisation

proche d’un secteur densément bâti et le grand cordon vert dans lequel le site

«Au Château Fallot» s’insère, la préservation de l’aspect agricole du site

constitue un enjeu d’intérêt public dépassant les seuls intérêts des citoyens

lausannois. En effet, jouxtant le territoire de Pully et Belmont-sur-Lausanne,

il offre à la population de plusieurs communes un espace de respiration non

bâti et de nature. Le site constitue une partie de l’un des plus grands espaces

verts d’un seul tenant, qui assure la continuité de la campagne du nord-est de

Lausanne, vers le centre de l’agglomération (pénétrante verte entourant les

cours d’eau de Flon Morand, de La Chandelar et de La Paudèze).

Par ailleurs, cet espace vert,

végétalisé et perméable, contribue à réduire les effets du dérèglement

climatique, devenue une priorité pour la Municipalité.

La préservation du site est ainsi

cohérente avec les intentions de la Municipalité exprimées en 2019 dans son

«Plan climat» (rapport-préavis No 2019/30, du 15 août 2019). Celui-ci prévoit

en effet la nécessité, par les outils d’aménagement du territoire, de «préserver

et développer la nature en ville, le patrimoine arboré et l’agriculture

urbaine».

Les intentions de la Municipalité

ont été précisées en 2021 dans son rapport-préavis «Plan climat: base de la

politique climatique de la Ville de Lausanne» (rapport-préavis Nº 2020/54 du 7

janvier 2021). Celui-ci précise notamment que «afin de faire face au

réchauffement climatique observé et à venir

et en complément des mesures d’atténuation (traitement des causes), des mesures

d’adaptation (traitement des symptômes) sont incontournables afin de préserver

la qualité de vie en ville. (…) La Ville a déjà pris de nombreuses mesures en

la matière, notamment par sa politique d’arborisation, de soutien à la nature

en ville ou encore de taxation des surfaces étanches. La Municipalité

renforcera et accélérera ces mesures. Elle entend notamment doubler l’indice de

canopée (surface foliaire) sur le domaine public et l’augmenter de 50% sur

l’ensemble du territoire urbain lausannois d’ici à 2040, ce qui permettra de

réduire les îlots de chaleur, de mieux retenir une partie des précipitations et

de contribuer au bien-être de la population. (…) La présence d’espaces verts

arborisés ainsi que d’arbres plus isolés est donc cruciale en ville afin de

réduire les pics de chaleur. Associée à la présence de surfaces perméables,

elle permet en outre de réguler la quantité d’eau de ruissellement lors d’événements

de précipitations intenses et réduit ainsi le risque d’inondations. (…) Sur les

parcelles privées, l’objectif est de viser un indice de canopée de 18% d’ici

2040 aujourd’hui à 13%). Si la Ville n’a pas de mainmise directe sur ces

territoires, elle peut agir par voie réglementaire dans le cadre du plan

d’affectation communal (PACom), des plans d’affectation (PA), par des

conditions d’octroi des droits distincts et permanents de superficie (DDP), par

des conventions et par la sensibilisation».

5.4.3

Le projet de zone réservée communale respecte le principe de la proportionnalité:

Afin de

maintenir le caractère du site, seule une mesure excluant toute possibilité de

bâtir est envisageable; les dispositions prévues par le règlement de la zone

réservée communale sont donc proportionnelles aux enjeux de préservation. La

zone réservée est une mesure conservatoire exceptionnelle, adaptée à un site

particulier, dont la préservation importe à l’échelle régionale."

K.

Le 15 juillet 2021, A.________ et consorts ont requis formellement la

délivrance du permis de construire, en relevant que le délai de douze mois de l'art.

49 LATC était échu.

Par décision du 17 août 2021, la municipalité a

refusé derechef la délivrance du permis de construire.

Par arrêt du 15 mars 2022 (AC.2021.0289), la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours formé

contre cette décision par A.________ et consorts et a renvoyé la cause à la municipalité

pour qu'elle délivre sans délai le permis de construire.

Statuant le 7 septembre 2023, le Tribunal fédéral (1C_230/2022)

a admis le recours formé contre l'arrêt du 15 mars 2022 par les opposants au

permis de construire. Par arrêt du 28 décembre 2023, la CDAP a renvoyé la cause

à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

L.

a) Dans l'intervalle, soit par décision du 14 décembre 2021, le Conseil

communal de Lausanne a adopté le plan de zone réservée. Par décision du 15 mars

2022, le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS, à cette

époque le Département des institutions et du territoire) l'a approuvé. Au terme

de son prononcé, le DITS a souligné que la zone réservée avait pour but la mise

en place d'une mesure de protection, à savoir:

"- préservation d'un

espace non bâti et du paysage qui s'inscrit dans le parc d'agglomération de

Rovéréaz défini par le Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM);

- préservation de l'aspect

agricole du site, lequel constitue un enjeu d'intérêt public car il est inscrit

à [l'ISOS] comme «périmètre environnant

de sauvegarde a»."

b) Agissant le 8 avril 2022 sous la plume de son

conseil, la société A.________ a formé recours devant la CDAP contre ces décisions, en

concluant à leur annulation. La cause a été enregistrée sous la référence

AC.2022.0114.

Agissant le 19 avril 2022 par l'intermédiaire de son

propre avocat, B.________ a également saisi la CDAP d'un recours déposé contre

les deux décisions précitées. Elle conclut à la réforme de ces prononcés en ce

sens que la zone réservée est refusée sur la parcelle 19459, son opposition

étant admise. Subsidiairement, elle conclut leur annulation. La cause a été

enregistrée sous la référence AC.2022.0119.

Les causes ont été jointes le 2 mai 2022, sous la

première référence.

c) Le DITS, par la Direction générale du territoire

et du logement (DGTL), a communiqué sa réponse le 23 juin 2022, concluant au

rejet des recours. Le Conseil communal a déposé sa réponse le 14 juillet 2022,

concluant au rejet des recours et à la confirmation des décisions attaquées.

La procédure a ensuite été suspendue jusqu'à droit

connu sur la procédure de permis de construire, alors pendante devant le

Tribunal fédéral (cf. let. K supra).

d) Le 22 novembre 2022, le Conseil communal a adopté

la révision de son Plan directeur communal.

Le 26 octobre 2023, soit après l'arrêt précité rendu

par le Tribunal fédéral le

7 septembre 2023, la municipalité a répondu à la pétition déposée quatre ans

auparavant, en relevant avoir fait sien l'objectif de préservation de la campagne de Rovéréaz demandé par les

pétitionnaires, de sorte que la pétition apparaissait désormais sans objet.

e) A la suite d'échanges de courriers avec les

parties, la présente cause AC.2022.0114 a été reprise, le 28 décembre 2023.

La recourante A.________ a déposé un mémoire

complémentaire le

29 janvier 2024. La recourante B.________ a fait de même le 9 avril 2024.

f) La commune de Lausanne a mis à l'enquête publique,

du 17 avril au 16 mai 2024, son nouveau Plan d'affectation communal des

territoires forains (hors zones urbaines) ainsi que la révision du règlement de

son Plan général d'affectation.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Le recours est dirigé contre un plan de zone réservée, adopté par le Conseil

communal et approuvé par le département cantonal compétent. Ces décisions

peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal

cantonal, conformément à l'art. 43 al. 2 LATC et aux art. 92 ss de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les recours

ont été déposés en temps utile et selon les formes requises. Enfin, les

recourantes ont la qualité pour recourir, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière.

2.

La recourante B.________ requiert la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al.

2.

de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999

(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des

preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à

tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu n'empêche pas

l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées

lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire

à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a

la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son

opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 140 I 68 consid. 9.6.1).

b) En l'espèce, la Cour s'estime suffisamment

renseignée par le dossier, les plans et les écritures pour statuer en toute

connaissance de cause sur les griefs soulevés. Il n'y a donc pas lieu de

procéder à une inspection locale, sans qu'il n'en résulte de violation du droit

d'être entendu de la recourante.

3.

Il convient en liminaire d'exposer les normes et la jurisprudence

relatives aux zones réservées.

a) Aux termes de l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale

du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), lorsque les

circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation font

l'objet des adaptations nécessaires. Sur le plan cantonal, l'art. 27 LATC

dispose que les plans sont réexaminés au moins tous les quinze ans (1ère

phrase). Ils sont révisés lorsque les circonstances ont sensiblement changé

(2e phrase).

L'art. 27 LAT prévoit que

s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan

s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des

territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être

entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit

cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC

dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées

selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou

limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq

ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure

d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

b) Selon la jurisprudence, par l'adoption d'une zone

réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un

effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la

condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.

La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit

encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (ATF 136 I 142

consid. 3.2). Une zone réservée est une mesure visant à assurer la liberté de

décision des autorités de planification. Il s'agit en particulier de garantir

aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier

et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver

cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les

références). En d'autres termes, la création d'une zone réservée se justifie

pour ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassement

ou réaffectation et le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la

révision du plan général d'affectation (CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022

consid. 3b; AC.2020.0337 du 30 juin 2021 consid. 3a/bb).

L'instauration d'une zone réservée

suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de

modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et

le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones

concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une

situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF

1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2023.0055 du 15 septembre 2023

consid. 3a; AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a; AC.2021.0077 du 31

mars 2022 consid. 3a).

c) L'intention de modifier le plan

d'affectation doit être relativement concrète pour justifier la délimitation

d'une zone réservée. Le degré de concrétisation ne doit toutefois pas être jugé

avec trop de sévérité (Alexander Ruch, in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen

[éd.], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,

n. 33 ad art. 27 LAT; ATF 113 Ia 362; TF 1C_141/2014 du 4 août 2014 consid.

5.2). L'intention est suffisamment concrète si le propriétaire est à

même de concevoir "la raison essentielle pour la planification prévue",

lorsqu'il est par exemple reconnu que les possibilités d'utilisation actuelles

doivent être réduites (Ruch, op. cit., n. 35 ad art. 27 LAT, arrêt TF du 3

novembre 1982 in ZBl 1983 545). Il n'est ainsi pas nécessaire que l'autorité ait

déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir,

en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part

mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur

cantonal (TF 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 3.1; 1C_623/2021 du 24

novembre 2022 consid. 4.1; 1C_695/2021 du 4 novembre 2022 consid. 3.1.1;

1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1; Ruch, op. cit., n. 35 ad art. 27

LAT).

d) Dans la pratique, l'établissement

d'une zone réservée doit répondre à un double intérêt public. Premièrement, il

doit y avoir un intérêt public à la modification du plan d'affectation en

vigueur qui prévale (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne 1981, n. 16

ad art. 36) sur l'intérêt privé à son maintien; la nécessité de l'adaptation du

plan d'affectation est impérative (ATF 113 Ia 362 consid. 2a/cc). Celle-ci peut

être admise si la réglementation existante en matière d'aménagement contredit

le mandat d'aménagement. La nécessité d'aménager peut porter sur un

redimensionnement de la zone à bâtir, sur la modification de l'affectation et

du degré d'utilisation à l'intérieur de la zone à bâtir, sur l'adoption de

mesures de protection etc. L'autorité doit pouvoir suffisamment démontrer que

la planification en vigueur ne correspond pas (plus) au droit supérieur et que

les zones réservées concernent des territoires qui entrent en considération

pour la modification de la planification en vigueur. Si l'on n'est pas en

présence de circonstances sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2

LAT, ou que les intérêts de la sécurité du droit et de la confiance dans la

stabilité des plans parlent d'emblée contre une modification de la

planification, une zone réservée se heurte à l'exigence de la stabilité des

plans selon l'art. 21 al. 2 LAT (TF 1C_842/2013 du 25 août 2014 consid. 2.4.3).

Il n'est pas nécessaire d'apporter, au stade déjà de l'adoption d'une zone

réservée, une réponse à la question de savoir si une modification du

plan d'affectation doit être entreprise (TF 1P.304/1994 du 2 février 1995 in

ZBl 1996 232). Deuxièmement, il doit y avoir un intérêt public à recourir à

l'instrument de la zone réservée qui n'a qu'un effet provisoire. Dès lors que

les conditions pour une modification des plans d'affectation ne doivent être

remplies que lors de l'adoption du plan d'affectation, la sécurité du droit

revêt une moindre importance lors de la délimitation d'une zone réservée (Nicolas

Michel, Droit public de la construction: aménagement du territoire, protection

de l’environnement, police des constructions, expropriation, marchés publics:

cadre législatif et jurisprudence, Fribourg 1996, n. 141).

L'établissement d'une zone

réservée répond ainsi à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier

un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (TF 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 3.1; 1C_9/2023 du 1er

décembre 2023 consid. 3.2; 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.1.1; 1C_623/2021

précité consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1;

1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; Ruch, op. cit., n. 31 ad art. 27 LAT). Il suffit que l'autorité puisse prouver l'insuffisance du

système actuel et, par-là, la nécessité d'une modification des plans (TF

1C_230/2022 précité consid. 4.1.2 et les références).

L'application à une parcelle du régime

de la zone réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire

comme l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au

regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les

exigences de l'art. 27 LAT incluant, comme cela vient d'être exposé, le

principe de la proportionnalité. Il n'incombe donc pas à l'autorité de

planification de mettre en œuvre, dans ce cadre, les principes d'aménagement du

plan directeur cantonal, ni d'effectuer une pesée générale des intérêts

destinée à déterminer quelle serait, en définitive, la mesure d'aménagement

adéquate pour le terrain concerné.

En général, une zone réservée

satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité

puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité

compétente (TF 1C_114/2023 précité consid. 3.1; 1C_9/2023 précité consid. 3.2; 1C_129/2022

précité consid. 4.1.1; 1C_623/2021 précité consid. 4.1; 1C_57/2020 du 3 février

2021.

consid. 3.2). En principe, la jurisprudence considère

que ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur

les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à

la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme

illicite (TF 1C_623/2021 précité consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet

2021.

consid. 3.6; 1C_576/2020 du 1er avril 2021

consid. 4.4.3).

e) L'égalité de traitement

n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en

effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones

crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent

être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone

déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,

il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire

qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du

18.

avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour

une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée.

4.

En l'occurrence, la recourante A.________, propriétaire de la zone B

constructible sise au nord-est du périmètre du PPA, ainsi que la recourante B.________,

propriétaire de la zone A constructible au sud-ouest de ce périmètre, dénoncent

des violations des principes de la proportionnalité (art. 5 al. 2 et 36 al. 3

Cst.), de protection de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.) et de l'égalité

de traitement (art. 8 Cst.).

a) Les recourantes soulignent que le PPA a été

révisé en 2011, soit moins de dix ans avant la zone réservée mise à l'enquête

publique en 2020. Le PPA serait ainsi relativement récent; il n'aurait pas même

atteint la durée de quinze ans pour laquelle les zones à bâtir sont prévues au

sens de l'art. 15 LAT. De surcroît, le PPA de 2011 aurait déjà délimité

strictement les aires constructibles pour tenir compte des impératifs de

protection du Château Fallot. Ainsi, en zone B, la parcelle 3779 aurait été déclassée

largement en aire de verdure et son aire constructible subsistante aurait été

soumise à de strictes restrictions en matière de volumes et de gabarits des

constructions. La planification actuelle suffirait dès lors à préserver

l'essentiel de la propriété et de l'identité paysagère du site.

Par ailleurs, les recourantes relèvent que les 17

août 2017 et 13 septembre 2018, la municipalité avait répété au Conseil

communal qu'elle n'entendait pas modifier l'affectation des aires

constructibles du PPA, en particulier en adoptant une zone réservée. Elle avait

ainsi confirmé à plusieurs reprises le bien-fondé du PPA et des secteurs à

bâtir prévus dans son périmètre, alors qu'elle avait déjà connaissance des

éléments censés attester de changements de circonstances pour justifier une

nouvelle planification au sens de l'art. 21 LAT, à savoir la LAT révisée de

2014, l'ISOS entré en vigueur en 2015 et l'inscription du parc d'agglomération

de Rovéréaz comme mesure paysagère dans le PALM en 2016.

Toujours selon les recourantes, quant aux intérêts

publics que la commune entendrait prioriser, à savoir la lutte contre le

dérèglement climatique, la préservation de la biodiversité et l'apaisement de

l'espace public urbain (cf. réponse de la municipalité du 14 juillet 2022, p.

7), ils ne sauraient faire obstacle à d'autres intérêts publics qu'étaient la

densification des constructions et la recherche de nouveaux logements pour une

population croissante dans les agglomérations. Il en irait d'autant moins que

des mesures en faveur du climat et de la diversité accompagnaient de toute

façon les projets de construction (espaces de pleine terre, perméabilisation du

sol, construction durable, mobilité douce, etc.).

b) Pour sa part,

la recourante A.________ précise que son projet de construction a fait l'objet

de multiples allers et retours et discussions avec la Ville et les services

cantonaux, aux fins de répondre aux exigences et desideratas de celle-là, avant

même sa mise à l'enquête en novembre 2019. La concertation se serait

ensuite poursuivie à la suite des oppositions, la Ville ayant encore demandé et

obtenu, jusqu'en juin 2020, des ultimes adaptations du projet, relatives au parcage

des vélos et aux arbres. L'ensemble du projet avait finalement été validé sans

réserve, tant dans ses aspects techniques de police des constructions que

s'agissant de la clause d'esthétique et d'intégration, alors même, encore une

fois, que la municipalité n'ignorait pas la portée de la LAT de 2014, de l'ISOS

de 2015 et du PALM de 2016. A ce dernier égard, le service cantonal spécialisé

en matière de protection du patrimoine avait lui-même confirmé que les

nouvelles constructions s'inséraient dans le site sans porter atteinte à la

position dominante du Château Fallot. Les autres services cantonaux de

protection de l'environnement et des forêts avaient pareillement donné leur

aval.

A cela s'ajoute, toujours selon la recourante A.________,

que la commune n'avait pas respecté les contraintes légales de délais liées à

l'adoption d'une zone réservée. En effet, elle avait adopté celle-ci cinq mois

après l'échéance du délai légal de douze mois fixé par l'art. 49 al. 2 LATC. La

violation de cette disposition devrait par conséquent conduire à la délivrance

du permis de construire, faute de quoi l'art. 49 al. 2 LATC serait vidé de

toute portée.

b) Quant à la recourante B.________, elle soutient

que le PDCn4quater approuvé le 11 novembre 2022 ne serait pas

décisif, dès lors que sa parcelle 19459, au sud-ouest du PPA, ne ferait pas

partie du périmètre du parc d'agglomération de Rovéréaz, ni d'aucun autre. Le

nouveau PDCom du 22 novembre 2022 n'aurait pas davantage de pertinence, du

moment que la parcelle 19459 ne serait pas visée par les mesures paysagères ou

le développement de l'agriculture "urbaine".

Dans cette ligne, la recourante rappelle que

l'autorité communale avait reconnu dans son préavis du 9 juin 2010 relatif à

l'addenda de 2011 au PPA que la zone constructible A - respectivement sa

parcelle 19459 - pouvait rester inaltérée, vu son appartenance à la zone

traditionnelle de villas déjà bâties sur les parcelles voisines, sans compter

qu'elle se situerait, contrairement à la zone B, en contre-bas du Château

Fallot. Sous l'angle de l'ISOS, la parcelle se trouverait à l'extrémité

nord-ouest du très vaste périmètre LXXI qui viserait essentiellement la campagne

de Rovéréaz. Elle se situerait au surplus à cheval sur les périmètres voisins

85.

et LXXII dont la catégorie d'inventaire et l'objectif de sauvegarde seraient

moindres. L'ISOS ne saurait donc empêcher toute construction dans cette partie

bien distincte et marginale du périmètre environnant de Rovéréaz.

Au regard du principe de protection de la bonne foi,

la recourante B.________ relève qu'elle avait acquis le bien-fonds le 4 février

2020.

sur la base même du PPA ainsi que des réponses précises de la municipalité

des 17 août 2017 et 13 septembre 2018. Par ailleurs, de son avis, ce ne serait

que pour des raisons politiques et suite à diverses interventions que la

municipalité aurait admis, du bout des lèvres, voire en étant contrainte de le

faire, de soumettre à l'enquête publique la zone réservée litigieuse.

5.

a) Force est de constater que l'intention de planifier est suffisamment

concrète. En effet, à lire le préavis de la municipalité 2021/37 (let. J supra),

celle-ci entend à terme colloquer les parcelles couvertes par la zone réservée

en zone agricole.

b) S'agissant de la proportionnalité, respectivement

de l'intérêt public à la zone réservée, la question est plus délicate.

Le PPA "Au Château Fallot" a

été révisé en dernier lieu en 2011, à savoir il y moins de quinze ans, durée au

terme de laquelle les plans doivent être réexaminés (art. 27 al. 1 LATC, cf.

aussi art. 15 LAT). Il reste toutefois à examiner si les circonstances ont

suffisamment changé au point de justifier l'aménagement d'une zone réservée

(art. 27 al. 2 LATC). Sur ce point, entrent en considération les nouvelles normes

et planifications directrices intervenues depuis 2011 (LAT de 2014, ISOS de

2015, PALM de 2016, PDcn4 et 4quater de 2018 et 2022, "Plan

climat" communal de 2019 et 2021, Plan directeur communal de 2022, projet

de modification du règlement du Plan général d'affectation de 2024).

aa) Dans sa nouvelle teneur entrée en

vigueur le 1er mai 2014, l'art. 1er al. 2 LAT

prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent

les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation

vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat

appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b).

L'art. 3 al. 2 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il

convient notamment de préserver le paysage. Quant au nouvel art. 15 LAT, il commande

de réduire les zones à bâtir surdimensionnées. Avec ces modifications, le

législateur fédéral a voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de

l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la

perte de terres cultivables (ATF 141 II 393 consid. 2).

bb) Le 1er

octobre 2015 est entré en vigueur le relevé ISOS de Lausanne.

Selon ce

relevé, le site de Rovéréaz, dont la surface du PPA, s'inscrit dans le périmètre environnant (PE) LXXI. Celui-ci est ainsi décrit: "Domaine

agricole de la campagne de Rovéréaz, prés et champs recouvrant un plateau

s'inclinant et se creusant au S, espaces ouverts structurés par des haies

fournies et des bosquets, remarquables échappées paysagères, valeur du lieu

renforcée par la proximité immédiate d'un tissu urbain de petit gabarit et par

un important cadre forestier, masquant par ailleurs les développements plus

conséquents au N." Ce périmètre bénéficie d'une catégorie d'inventaire

*a*, indiquant qu'il s'agit d'une partie indispensable du site construit, libre

de constructions ou dont les constructions participent à l'état d'origine de

l'environnement. Il est en outre soumis à un objectif de sauvegarde *a*,

préconisant la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou

libre, de même que la conservation de la végétation et des constructions

anciennes essentielles pour l'image du site, ainsi que la suppression des

altérations. Un tel objectif implique les suggestions générales de sauvegarde

suivantes: zone non constructible; prescriptions strictes pour les

constructions dont la destination impose l'implantation; prescriptions

particulières pour les transformations de constructions anciennes.

Dans la même ligne, on rappelle que le

site de Rovéréaz compte plusieurs bâtiments mentionnés à l'ISOS et

inscrits au recensement architectural (cf. let. A supra), à savoir une ferme en note 3, une maison de maître en note 1, classée monument

historique, ainsi que, dans le PPA, le "Château Fallot" en

note 2, inscrit à l'inventaire cantonal des monuments historiques non classés,

et ses dépendances en note 3.

cc) En 2016 a été établi le Projet

d'agglomération Lausanne-Morges (PALM) de 3e génération, qui désigne

le site de Rovéréaz comme un "parc d'agglomération" faisant l'objet

d'une mesure paysagère (Volume B, Volet opérationnel, p. 113, 214 s., décembre

2016).

dd) Ce parc a été transcrit et

confirmé dans le Plan directeur cantonal (PDCn 4 du 31 janvier 2018 et PDCn4quater

du 11 novembre 2022), dans sa mesure R11 relative au Projet d'agglomération

Lausanne - Morges. D'après la mesure R11 du PDCn4quater, les parcs

d’agglomération constituent des espaces ouverts emblématiques, aux vocations

multiples, dont le rayonnement dépasse leur voisinage immédiat. Leur

préservation et valorisation permettent d’offrir, dans certains cas, des espaces

de loisirs et de détente au cœur de l’agglomération (p. 367). L'intégration des

intérêts de la nature, du paysage, de l'agriculture et de la viticulture doit

entrer dans la pesée des intérêts afin de préserver un environnement naturel

offrant des prestations écologiques et sociales pour l'ensemble de

l'agglomération (p. 361). Un réseau d'espaces verts, naturels et agricoles doit

être aménagé à l'échelle de l'agglomération (p. 362). L'accent est mis sur la

valorisation d'éléments paysagers marquants, ainsi que sur le renforcement de

la qualité biologique (biodiversité et patrimoine naturel) (p. 364).

ee) De même,

la mesure C.3.2 du Plan directeur communal adopté par le Conseil communal le 22

novembre 2022 vise à mettre en œuvre le parc d'agglomération de Rovéréaz. Celui-ci

y est qualifié de campagne urbaine ouverte sur le lac, jouissant d'une position

particulière, à cheval entre espaces urbanisés et le Bois du Jorat. Ce positionnement

et le dégagement qu’il offre sur le lac et les Alpes en font un territoire

d’exception à préserver de l’urbanisation, permettant de renforcer le lien

social avec sa programmation orientée vers l’agriculture urbaine. En substance,

la campagne de Rovéréaz recouvre les enjeux suivants: préservation des

échappées paysagères sur le lac et les Alpes; renforcement des relations avec

les quartiers avoisinants; pérennisation de sa vocation agricole; renforcement

de sa valeur stratégique au sein du réseau écologique, vecteur de

sensibilisation aux questions d’alimentation (p. 128) (voir aussi le

"Plan climat" adopté par le Conseil communal le 25 mai 2021).

Ces objectifs ont été traduits dans le

projet de modification du RPGA, récemment mis à l'enquête (du 17 avril au 16

mai 2024), constituant l'une des étapes de la démarche générale de révision du

PGA 2006. En particulier, l'art. 1er du projet de règlement prévoit

qu'il y a lieu désormais d'

"adapter la ville au

changement climatique (let. e) et de réduire l'impact environnemental de la

ville (let. f) (voir aussi le rapport de conformité au sens de l'art. 47 OAT [ch.

2.2.1

p. 4], selon lequel dite modification a pour but de doter la municipalité

d'un outil réglementaire transitoire, ajusté au contexte actuel d'urgence

climatique, visant en particulier à mieux protéger le patrimoine bâti et

naturel).

c) Il découle

de ce qui précède que, depuis 2014 au moins, mais de manière encore accrue ces

dernières années, les différents instruments de planification précités ont marqué

une priorisation croissante de la lutte contre le mitage du territoire et

l'étalement urbain, du maintien des espaces verts, naturels et agricoles, de la

sauvegarde des paysages et de la préservation de la biodiversité. L'accent a

également été mis sur la lutte contre le dérèglement climatique, ainsi que sur

les mesures d'adaptation au réchauffement. Cette évolution s'est traduite

notamment par une volonté marquée de maintenir et de développer les espaces

verts, en particulier arborisés, dans et aux abords des villes, aux fins,

notamment, de fournir à la population des lieux de ressourcement.

Conformément à la jurisprudence précitée (consid.

3d), il n'est pas nécessaire de trancher, à ce stade, la question de savoir si

le PPA "Au Château Fallot" doit effectivement être modifié. Seul

est déterminant le point de savoir si les circonstances justifient de figer

temporairement la situation du secteur afin d'envisager sa révision.

Les deux zones A et B se situent à la frange du

territoire urbain, dans un vaste secteur de verdure (forêts, prairies, surfaces

agricoles) encore peu bâti et de grande qualité paysagère et biologique. Dans

ces circonstances, il se justifie par conséquent de les

prendre en considération dans une réflexion relative à un éventuel déclassement

destiné à réaliser les buts susmentionnés. La décision de les soumettre à

une zone réservée en vue de conserver la possibilité de les soustraire à

l'urbanisation (urbanisation exprimée par la construction de villas en zone A,

respectivement de trois immeubles et dix-huit logements en zone B) répond dès

lors à un intérêt public important. Dans ces conditions, peu importe que la

parcelle de la recourante B.________ n'entrerait pas entièrement, comme l'affirme

celle-ci, dans le périmètre du parc d'agglomération de Rovéréaz, ou qu'elle se

situerait en contre-bas du Château, du moment qu'elle est placée, de fait, dans

la continuation ininterrompue du périmètre en cause. Il n'est pas davantage

décisif que le PPA actuel, de même que le projet de construction de la

recourante A.________, puissent respecter déjà les normes communale, cantonale

et fédérale de protection du patrimoine, de l'environnement, de la nature et du

paysage, dès lors que l'enjeu consiste précisément dans une modification de la

planification communale allant au-delà des minimums légaux.

Enfin, au vu de ce qui précède, rien ne permet

d'affirmer que la zone réservée, conçue comme une mesure conservatoire, ne

respecterait pas le principe de la proportionnalité. L'intérêt public à

permettre à la commune de Lausanne de préserver sa liberté de décider du sort

des zones A et B du PPA dans le cadre du futur plan d'affectation communal -

territoire urbain - l'emporte sur l'intérêt privé des recourantes à valoriser

leurs parcelles.

d) Certes, il sied de souligner, à

l'instar des recourantes, que la municipalité, respectivement la commune

de Lausanne, a fermement et clairement refusé jusqu'en septembre 2018, sans

compter les modifications du projet de construction qui ont été exigées de la

recourante A.________ jusqu'en juin 2020, d'instaurer une zone réservée sur les

surfaces constructibles du PPA. En particulier, elle a exposé que

le PPA et l'addenda avaient déjà fortement diminué l'emprise au sol des

futures constructions. De plus, les droits à bâtir avaient été pris en

considération dans le bilan des réserves en zone à bâtir; ils répondaient aux

besoins de la commune à l'horizon 2030, à l'intérieur du périmètre compact du

PALM, dans un secteur déjà urbanisé et desservi en transports publics. Les

exigences de la LAT de 2014, de l'ISOS de 2015, du PALM de 2016 et du PDCn4 de

2018.

étaient en outre satisfaites. Enfin, elle a fait valoir les risques

financiers, ainsi que les principes fondamentaux de la proportionnalité et de

la stabilité des plans (cf. let. E et F supra).

En ce sens, le revirement d'orientation exprimé par

la mise à l'enquête publique de la zone réservée du 26 juin au 27 juillet 2020

ne peut que laisser perplexe.

Quoi qu'il en soit, d'une part, comme déjà exposé

ci-dessus, l'évolution des visions planificatrices finalement consacrée par le "Plan climat" du 25 mai 2021, le PDCnquater

du 11 novembre 2022, le Plan directeur communal du 22 novembre 2022 et la modification

du RPGA tout récemment mise à l'enquête, justifie l'instauration d'une zone

réservée. D'autre part, les questions relatives à une éventuelle violation du

principe de la bonne foi sortent ici du cadre stricte de la pesée des intérêts

et pourront faire l'objet ultérieurement, selon les circonstances, de

procédures d'indemnisation (sur ce point, cf. par exemple la réponse 5 de la

municipalité du 17 août 2017, let. E supra).

e) De même, la question de la violation de l'art. 49

LATC par la municipalité dans le cadre de la demande de permis de construire

déposée par la recourante A.________, traitée de manière exhaustive par le

Tribunal fédéral dans son arrêt du 7 septembre 2023 (1C_230/2022), sort de

l'objet du litige. Il n'y a dès lors pas lieu d'y revenir.

f) Enfin, on ne discerne pas de violation du

principe de l'égalité dans le traitement identique des zones B et A, étant

rappelé que la zone B fait l'objet d'une procédure de permis de construire en

cours mais constitue un îlot dans la zone non constructible, alors que la zone

A se situe à proximité de zones bâties du RPE mais ne fait pas l'objet d'une

procédure de permis de construire.

6.

Vu ce qui précède, les recours, mal fondés, doivent être rejetés aux

frais des recourantes. Celles-ci supporteront également les dépens dus à la

Commune de Lausanne.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Les recours sont rejetés.

II.

La décision du Département des institutions et du territoire du 15 mars

2022 ainsi que la décision du Conseil du Conseil communal de Lausanne du 14

décembre 2021 sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de la recourante A.________.

IV.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de la recourante B.________.

V.

La recourante A.________ est débitrice d'un montant de 1'000 (mille)

francs en faveur de la Commune de Lausanne à titre d'indemnité de dépens.

VI.

La recourante B.________ est débitrice d'un montant de 1'000 (mille)

francs en faveur de la Commune de Lausanne à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 5 juin 2024

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE/OFDT.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.