AC.2022.0183
CDAP - AC.2022.0183 - 2023-03-20 - A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Montreux
20 mars 2023Français34 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 mars 2023
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. Georges-Arthur Meylan et
M. Christian-Jacques Golay, assesseurs.
Recourante
A.________ à
******** représentée par Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,
Autorités intimées
1.
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
2.
Municipalité de Montreux,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décisions de la Direction générale
du territoire et du logement du 4 avril 2022 et de la Municipalité de
Montreux du 6 mai 2022 refusant de délivrer une autorisation spéciale,
respectivement un permis de construire pour un projet de transformation du chalet
sis sur la parcelle n° ******** à Chamby (CAMAC 203854)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a acquis le bien-fonds no ******** du registre
foncier de la Commune de Montreux en date du 1er novembre 2019.
B.
D’une surface de 776 m2, cette parcelle est située en zone
agricole selon le plan général d’affectation et le règlement sur
le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA) de la
Commune de Montreux, entré en vigueur le 15 décembre 1972.
C.
Le bien-fonds précité est construit d’un chalet (no ECA ********)
de trois niveaux, composé d’un sous-sol partiellement excavé en maçonnerie
revêtu de crépi blanc, ainsi que de deux étages (rez-de-chaussée et combles) aux
façades de madriers massifs porteurs, le tout surmonté d’un toit à deux pans.
Ce bâtiment a été érigé entre 1961 et 1962 sur la base d’une demande
d’autorisation de construire déposée en juillet 1961. Dans cette demande, le
propriétaire d’alors précise que le chalet comportera un rez-de-chaussée avec
living-room, une chambre, cuisine et salle de bains. Les combles serviront de
galetas et réduit. Des caves, un garage et un local pour bricoler occuperont le
sous-sol. Les plans déposés à l’enquête publique, datés du 28 juillet 1961,
concordent avec cette description. Le permis de construire a été délivré en
date du 22 août 1961 sur cette base par la municipalité de l’époque. Lors de la
visite de la commission de salubrité en vue de la délivrance du permis
d’habiter, celle-ci a exigé du propriétaire qu’il remette à la commune de
nouveaux plans car la disposition des pièces du chalet avait été modifiée par
rapport aux plans soumis à l’enquête. La commission a également relevé que les
pièces des combles ne pouvaient être destinées à l’habitation tant qu’un
escalier d’accès réglementaire n’aurait pas été aménagé. Le 19 avril 1962, la municipalité
d’alors a rappelé au mandataire du propriétaire que le permis d’habiter ne
serait délivré pour l’ensemble de la construction que lorsque tous les travaux
seraient achevés, y compris l’escalier extérieur, et une fois que les plans
d’exécution lui seraient parvenus. Le 21 mai 1962, le mandataire a transmis le
plan de la nouvelle distribution du rez-de-chaussée à la municipalité et l’a
informée que les escaliers extérieurs pour accès à l’étage étaient posés. Dans
le dossier municipal, on trouve un unique plan daté de mai 1962 figurant le
plan du rez-de-chaussée modifié, duquel il ressort que cet étage est désormais
composé d’une grande pièce traversante au sud, ainsi que d’une chambre, d’une
salle de bains et d’une cuisine dans la partie nord. Le permis d’habiter a été
délivré le 12 juin 1962. Il précise comme suit le nombre de pièces
habitables :
« rez : 1 chambre pour 2 personnes
1 chambre pour 3 personnes
1 chambre de bains av. wc.
1er
: 1 chambre pour 1 personne
1 chambre pour 2 personnes »
Dans le cadre de l’instruction du recours, A.________
a également produit les photographies de quatre plans figurant son chalet.
Deux des plans produits présentent les quatre
façades du bâtiment. Il s’agit d’une version des plans du 28 juillet 1961
soumis à l’enquête publique, mais comportant l’ajout de modifications
essentiellement en lien avec l’adjonction de l’escalier extérieur ; une
indication manuscrite indique que la modification date du 26 mai 1962.
Les deux autres plans produits, qui figurent une
coupe du chalet et ses trois niveaux en plan, constituent en revanche une
nouvelle édition complète manifestement dessinée par le même architecte, non
datée, mais vraisemblablement établie aussi en 1962. Le dessin du rez-de-chaussée
est globalement similaire à celui du plan de mai 1962 se trouvant dans le
dossier municipal. Il se distingue toutefois de ce plan sur quelques points mineurs,
au niveau de la salle de bain et de la chambre, qui correspondent à l’état
actuel de la construction (selon comparaison avec le relevé de l’état actuel
produit au dossier). Le plan du sous-sol est très différent de celui soumis à
l’enquête publique : l’orientation du garage a été modifiée, son ouverture
ayant été déplacée de la façade nord à la façade ouest, et quatre pièces aux
dimensions semblables ont été créées en lieu et place des deux pièces
originellement prévues. Sur ces plans, ces quatre nouvelles pièces comportent
chacune une désignation, à savoir « chambre », « cave » et « toilette »,
le 4e libellé étant illisible. La pièce intitulée
« toilette » figure d’ailleurs le dessin d’une douche et d’un
sanitaire. Ces documents ont fait l’objet d’inscriptions manuscrites
ultérieures à une date inconnue. Ces inscriptions concernent notamment l’étage
des combles et le sous-sol, où trois des désignations des pièces ont été
biffées et remplacées : « cave » par « Brûleur mazout
Toilette WC Lavabo » ; « toilette » par
« cuisine » ; le 4e libellé illisible par « chambre ».
Une terrasse de 50 m2 a été créé au sud
du chalet entre 2004 et 2009 sans autorisation cantonale.
D.
Le 21 avril 2021, A.________ a transmis à la Direction générale du
territoire et du logement (ci-après : la DGTL) pour examen préalable un
projet de transformation de son chalet, dont on ignore la teneur exacte. La DGTL
s’est déterminée à ce sujet le 30 avril 2021. Au niveau de l’examen
quantitatif, elle a procédé au calcul suivant :
« Surfaces existantes au 1er
juillet 1972
SBPI
Rez 54.4
m2
Combles 48.96
m2
Total 103.36
m2
SA
Sous-sol 54.4
m2
Total SBPI + SA : 103.36 m2 +
54.4 m2 = 157.76 m2
Potentiel d'agrandissement (art. 42 al. 3
let. b OAT)
SBPI : 30% de 103.36 m2 = 31
m2
Surface totale : 30% de 157.76 m2 = 47.33
m2
Agrandissements projetés
SBPI
Sous-sol (54.4 m2/2) 27.2
m2
Combles ((39.7 m2 - 48.96 m2)/2) -4.58
m2
Total 22.62
m2
SA
Sous-sol (11.7 m2 - 54.4 m2/2) -16.2
m2
Isolation périphérique (18.3 m2/2) 9.15
m2
Total -
7.05 m2
Total SBPI + SA : 22.62 m2 - 7.05
m2= 15.12 m2
Nous constatons que la limite du potentiel d'agrandissement
du bâtiment au sens de l'article 42 alinéa 3 lettre b OAT n'est pas dépassée
par les travaux projetés, qu'il s'agisse de la SBPI (22.62 m2 < 31 m2)
ou de la surface totale (15.12 m2 < 47.33 m2). »
Sur le plan qualitatif, la DGTL a relevé que
certains points n’étaient pas admissibles et devaient être modifiés. Elle a
notamment relevé que le projet soumis prévoyait une isolation périphérique qui
provoquait une modification de l’aspect extérieur du bâtiment, que celle-ci
pouvait se justifier dans un but d’assainissement énergétique mais ne devrait
pas dépasser 20 cm d’épaisseur. Sous réserve des remarques émises, elle a
préavisé favorablement le projet. Elle a précisé dans ce document que ce
préavis était délivré sur la base des dispositions légales en vigueur et des
éléments portés à la connaissance de sa direction générale au moment de son
émission, toute information supplémentaire ou modification de la situation
pouvant avoir pour conséquence d’invalider tout ou partie du préavis.
E.
Le 2 novembre 2021, A.________ a déposé une demande d’autorisation auprès
de la Municipalité de Montreux (ci-après : la Municipalité) pour la
démolition/reconstruction du chalet, l’installation d’une pompe à chaleur
air/eau et la pose de panneaux solaires.
Selon les plans datés du 21 octobre 2021, le projet
prévoit le maintien du socle en maçonnerie composant le sous-sol, son isolation
périphérique et un nouveau revêtement en empierrement. L’entier des murs des
deux niveaux supérieurs sont démolis et reconstruits. Les madriers massifs
porteurs, à l’orientation horizontale, sont remplacés par des lames de bois verticales
et les parois sont isolées intérieurement. La charpente est également démolie
et reconstruite pour permettre l’isolation du toit, ce qui engendre sa légère
surélévation. L’escalier extérieur est supprimé et un escalier intérieur créé
pour relier les trois niveaux. La disposition des pièces est modifiée. L’entrée
principale du bâtiment est déplacée au sous-sol, à l’endroit de l’ancienne
porte du garage. Celui-ci est supprimé. Le sous-sol est désormais occupé par
l’entrée, un WC et un espace dédié à la cuisine, salle à manger et séjour. Un
local technique hors du volume existant est créé en sous-sol par excavation du
terrain au nord. Les deux niveaux supérieurs sont dédiés au séjour, à des
chambres et salles d’eau, une mezzanine étant ouverte au-dessus du séjour. La
surface dallée de la terrasse extérieure est réduite. Un escalier extérieur est
créé afin de rejoindre l’entrée du bâtiment, désormais au sous-sol, depuis la voie
d’accès au chalet située en contre-haut.
Le dossier de demande du permis de construire transmis
à la Municipalité comprenait des documents de justification énergétique, dont
en particulier des plans d’étude thermique datés du 4 juin 2021 selon lesquels l’isolation
du bâtiment consiste en une isolation périphérique posée sur les façades
existantes.
F.
Le projet n’a pas suscité d’opposition. La Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a rendu sa synthèse en date du 4 avril 2022. Il
en résulte que la DGTL, Division hors zone à bâtir (HZB8), a refusé de délivrer
l’autorisation spéciale requise. On extrait le passage suivant de cette
synthèse, rédigé par la DGTL :
« 3.1 Examen quantitatif
Surfaces existantes au 1er
juillet 1972
SBPI
Rez 54.4
m2
Combles 48.96
m2
Total 103.36
m2
SA
Sous-sol 54.4
m2
Total SBPI + SA : 103.36 m2 + 54.4 m2
= 157.76 m2
Potentiel d'agrandissement (art. 42 al. 3
let. b OAT)
SBPI : 30% de 103.36 m2 = 31
m2
Surface totale : 30% de 157.76 m2 = 47.33
m2
Surfaces admissibles après travaux
SBPI : 103.36 m2
+ 31 m2 = 134.36 m2
Surface totale :
157.76 m2 + 47.33 m2 = 205.09 m2
Surfaces projetées
SBPI
Sous-sol 60.5
m2
Rez 60.5
m2
Combles 47.18
m2
Total 168.18
m2
SA
Sous-sol 14
m2
Total SBPI + SA : 168.18 m2 + 14
m2= 182.18 m2
La limite du potentiel d'agrandissement de la
surface totale n'est pas dépassée par les travaux projetés (182.18 m2
< 205.09 m2). Nous constatons toutefois que la limite du
potentiel d'agrandissement de la SBPI est dépassée (168.18 m2 >
134.36 m2). Ainsi, l'identité du bâtiment au sens des articles 24c
LAT et 42 OAT ne peut pas être considérée comme étant respectée et les travaux
ne peuvent pas être admis. »
3.2 Examen qualitatif
Nous constatons que l'isolation périphérique projetée a une épaisseur de
23 cm. Cette isolation est également doublée d'un revêtement extérieur de la
façade (empierrement). L'importante surépaisseur des murs (31 cm en tout) ainsi
que la modification du revêtement provoquent une modification de l'aspect
extérieur du bâtiment et ont un impact trop conséquent sur son identité au sens
des articles 24c LAT et 42 OAT. Seule une isolation provoquant une surépaisseur
de 20 cm en tout sans modification du revêtement des façades aurait pu être
admise.
L'isolation de la toiture est prévue sur chevrons, ce qui provoque une
surépaisseur des avant-toits. Cette intervention induit une modification de
l'aspect extérieur du bâtiment et a un impact trop important sur son identité.
Le projet
comprend plusieurs modifications de l'aspect extérieur du bâtiment, qui doivent
trouver une justification au sens de l'article 24c alinéa 4 LAT. Ces
interventions sont examinées de la manière suivante :
Façade nord-ouest
au rez
supérieur la réalisation d'une porte vitrée à la place d'une porte pleine
provoque une modification de l'aspect extérieur du bâtiment et a un impact
important sur l'identité du bâtiment au sens des articles 24c LAT et 42 OAT.
Cette porte ne se justifie pas selon les dispositions de l'article 24c alinéa 4
LAT.
Façade
sud-ouest
Le
remplacement de la porte de garage existante par une baie vitrée ne se justifie
pas au sens de l'article 24c alinéa 4 LAT, celle-ci n'étant nécessaire ni à un
assainissement énergétique, ni à un usage d'habitation répondant aux normes
usuelles et ne visant pas une meilleure intégration dans le paysage. Dans ce
contexte, les transformations projetées en façade sud-ouest ne peuvent pas être
admise sous l'angle des articles 24c LAT et 42 OAT.
Par
ailleurs, le canal de fumée extérieur à présent projeté provoque également une
modification de l'aspect extérieur du bâtiment. Or, cette intervention n'est
pas justifiée sous l'angle de l'article 24c alinéa 4 LAT, le canal de fumée
pouvant être réalisé à l'intérieur du volume bâti existant avec une unique
sortie en toiture.
Façade
nord-est
Nous
constatons qu'il est à présent projeté de déplacer la fenêtre existante du côté
nord (décalée vers le haut). Cette intervention provoque une modification de
l'aspect extérieur du bâtiment qui n'est pas justifiée au sens de l'article 24c
alinéa 4 LAT. Cette intervention modifie l'agencement de la façade nord-est et
a un impact important sur l'identité du bâtiment.
Aménagements extérieurs
Nous constatons que les aménagements extérieurs sont modifiés de manière
importante (suppression de l'escalier existant en façade nord-est, création
d'un escalier en façade sud-ouest, suppression du mur de soutènement et de
l'escalier existants à l'est du bâtiment). Ces interventions ajoutent encore un
impact supplémentaire sur l'identité du bâtiment et de ses abords au sens des
articles 24c LAT et 42 OAT.
L'ensemble
des interventions projetées (démolition et reconstruction avec agrandissement
et modifications de l'aspect extérieur du bâtiment plus transformation des
abords du bâtiment) a globalement pour effet de modifier sensiblement
l'identité du bâtiment et de ses abords au sens des articles 24c LAT et 42 OAT.
Dès lors, le projet ne peut pas être admis.»
Le 6 mai 2022, la Municipalité a refusé le permis de
construire sollicité au motif que les autorisations cantonales spéciales
n’avaient pas été délivrées.
G.
Le 8 juin 2022, A.________ (ci-après : la recourante) a recouru
contre la décision municipale du 6 mai 2022 et la décision de la DGTL (ci-après
aussi : l’autorité intimée) du 4 avril 2022 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu à la réforme de
la décision de la DGTL en ce sens que l’autorisation spéciale requise est
accordée.
La Municipalité a répondu au recours le 2 août 2022
et conclu à son rejet.
La DGTL a déposé sa réponse le 1er
septembre 2022 et a également conclu au rejet du recours.
La production de nouvelles pièces a suscité de
nouveaux échanges d’écritures. La DGTL s’est ainsi déterminée le 30 septembre
2022 ; la recourante a déposé des observations le 7 novembre 2022 ; la
DGTL en a fait de même le 15 novembre 2022 ; la recourante a enfin
répliqué le 7 décembre 2022.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé aussi bien contre le refus du permis de construire
par la Municipalité que contre le refus de l’autorisation spéciale par la DGTL.
Les deux décisions ont été notifiées simultanément par la Municipalité,
conformément à l’art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). La voie du recours de
droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte aussi bien
contre les décisions prises par le service cantonal compétent (in casu la
DGTL) que par la municipalité. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art.
95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La propriétaire de la
parcelle concernée a manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a
LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à
l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante a sollicité la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l’intéressé de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid.
4.1.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1 p. 170 s., et les arrêts cités; cf. aussi arrêts TF
1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1er
avril 2021 consid. 3.1).
b) En l'espèce, le Tribunal s’estime suffisamment
renseigné pour traiter en toute connaissance de cause les moyens soulevés,
conformément aux considérants ci-après, sur la base des pièces figurant au
dossier. En particulier, une vision locale n’est pas nécessaire pour définir la
date d’affectation des locaux du sous-sol. Ceux-ci font l’objet de
photographies au dossier et, comme on le verra plus bas (voir chiffre 5), la
date de leur création n’est pas remise en cause mais uniquement celle de leur
affectation, point sur lequel une inspection locale n’apporterait pas d’élément
supplémentaire. Par conséquent, il y a lieu, par appréciation anticipée des
preuves, de rejeter la requête tendant à la tenue d’une inspection locale
déposée par les recourants.
3.
Il n’est pas contesté que la parcelle sur laquelle doit être réalisé le
projet litigieux se trouve hors zone à bâtir et que le bâtiment concerné n’est
pas lié à une exploitation agricole.
a) Appliquant les art. 24c de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance
sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1), l’autorité
intimée estime que l’agrandissement projeté dépasse ce qui est quantitativement
autorisé, en particulier car il s’agit d’une reconstruction après démolition. Les
plans du projet litigieux ne seraient pas les mêmes que ceux sur la base
desquels elle avait préavisé favorablement le projet. Sur le plan qualitatif,
l’intégrité de la construction serait également atteinte par certaines des
modifications projetées.
b) La recourante considère que le projet respecte
les exigences quantitatives. Il ne s’agirait pas d’une reconstruction en raison
du fait que la partie en maçonnerie du sous-sol du chalet est conservée et que
la structure en bois est certes changée, mais en raison du fait qu’elle ne
répond plus aux normes de résistance au vent et à la neige. De plus, l’autorité
intimée aurait dû prendre en compte dans son calcul les locaux existants et
habitables du sous-sol qui seraient antérieurs au 1er juillet 1972.
A défaut d’antériorité, la recourante se prévaut du principe de la bonne foi
car l’autorité intimée avait préavisé favorablement le projet. Elle conteste
aussi le non respect du critère qualitatif et estime que le projet ne porte pas
atteinte à l’intégrité de la construction.
4.
a) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être
créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1);
l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone et le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et
le droit cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3). A l'intérieur de
la zone à bâtir, c'est le droit cantonal qui règle les exceptions (art. 23
LAT). En revanche, les exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont régies
par le droit fédéral (art. 24 ss LAT).
Selon l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée. Conformément à l'art. 81 al. 1 LATC, pour
tous les projets de construction ou de changement de l'affectation d'une
construction ou d'une installation existante situés hors de la zone à bâtir, le
département décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit
expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être
construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le
département cantonal (art. 121 let. a LATC), à savoir actuellement le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) et, sur
délégation, la DGTL.
b) Tout projet de construction concernant la
parcelle litigieuse et le bâtiment ECA n° ******** doit donc
bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions de l'art.
24c LAT, qui dispose ce qui suit:
« Art. 24c Constructions et installations existantes
sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1 Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution
du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le
Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives
pour l'agriculture.
4 Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies. »
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date
déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit". Il a la teneur suivante:
« Art. 42 Modifications apportées aux constructions et
installations érigées selon l'ancien droit
1 Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2 Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3 La question de savoir
si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b. un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c. les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4 Ne peut être
reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée
conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition
et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être
reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives
l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure.
5 Les installations solaires visées à l’art.
18a, al. 1, LAT, ne sont pas prises en compte dans l’examen selon l’art. 24c,
al. 4, LAT. »
c) L’art. 24c LAT permet non seulement la rénovation
et la transformation des bâtiments concernés, à l'intérieur du volume bâti
existant, mais également leur agrandissement mesuré et leur reconstruction. La
transformation partielle et l'agrandissement mesuré, au sens de l'art. 24c al.
2 LAT, supposent le respect de l'identité de la construction ou de
l'installation, tel que le prévoit l’art. 42 al. 1 OAT. Il en est de même en
cas de reconstruction, qui peut être volontaire (démolition ; voir ATF 127 II 209 consid.
3c) ou involontaire (catastrophe naturelle ou accident); il faut toutefois,
dans tous les cas, que la nouvelle construction respecte l'identité de l'ancienne
(cf. Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir,
Genève 2017, art. 24c LAT N. 39). Ne peut être reconstruite que la construction
ou l'installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au
moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l'utilisation répond
toujours à un besoin. L'admissibilité d'un projet de reconstruction
est ainsi examinée en fonction de l'état et de l'utilisation légale de cette
construction avant sa destruction. L'autorisation de reconstruire n'est
envisageable que si la construction ou l'installation en question était, avant
sa destruction ou démolition, encore utilisable conformément à sa destination
(TF 1C_497/2010 du 30 mai 2011 consid. 3.1).
L’exigence du respect de l’identité de la
construction est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Elle
comporte un aspect quantitatif et un aspect qualitatif. Sur le plan
quantitatif, l’art. 42 al. 3 OAT fixe des limites à l'agrandissement de la
surface brute de plancher imputable (SBPi) et pose des règles différentes en
cas de transformation à l'intérieur du volume bâti existant, d'une part, et
d'agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant, d'autre part. Dans la
première hypothèse, une augmentation de 60% est admise (art. 42 al. 3 let. a
OAT), tandis que dans la seconde, l'augmentation ne peut pas excéder 30% (art.
42 al. 3 let. b OAT). En cas non pas de transformation mais de reconstruction,
l'art. 42 al. 4 OAT précise que l'agrandissement de la SBPi est limité à 30%,
puisque l'al. 3 let. a (60%) n'est pas applicable.
Dans le "Commentaire pratique" de l'art.
24c LAT (op. cit., N. 42), le commentateur précise qu’il est possible de
combiner reconstruction et transformation partielle, pour autant que l'identité
de la construction reste dans l'ensemble préservée et que les restrictions
imposées quant aux modifications apportées à son aspect extérieur soient
observées. Les limites de l'art. 42 al. 3 OAT en matière d'agrandissement sont
applicables. D'après l'art. 42 al. 4 phrase 3 OAT, toutefois, le traitement de
faveur introduit dans le cadre de la révision partielle de 2007 pour les
agrandissements à l'intérieur du volume bâti existant ne s'applique pas aux
constructions ayant été (volontairement) démolies. Ne reste donc possible, dans
de tels cas, qu'un agrandissement d'au maximum 30 pour cent et 100 mètres
carrés de la surface utilisée à des fins non conformes à l'affectation de la
zone. L’application de la 3e phrase de l'art. 42 al. 4 OAT aux
reconstructions après démolition volontaire est justifiée par le fait qu’un
projet n'est dans ce cas pas conçu pour prolonger l'utilisation d'un bâtiment
existant, son propriétaire considérant qu’il n’est plus transformable (voir
arrêt CDAP AC.2021.0341 du 31 mai 2022 consid. 3d).
Sur la plan qualitatif, la jurisprudence fédérale
retient que l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel
lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels non
seulement les dimensions mais aussi l'apparence extérieure du bâtiment et
qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance
réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (TF 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5. ; 11C_486/2015 précité consid. 3.3.1; AC.2015.0045 du 29
août 2016 consid. 3c et les arrêts cités). Le droit fédéral n'exige pas que
l'ancien et le nouveau soient tout à fait semblables; l'identité se rapporte
bien plutôt aux traits ou aux éléments essentiels de l'ouvrage (en allemand:
"die wesentlichen Züge"), ceux qui revêtent une certaine importance
pour l'aménagement du territoire (TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid.
4.1; 1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3; cf. également Rudolf Muggli,
op. cit. , art. 24c LAT N. 27).
L’appréciation du respect de l’identité de la
construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT,
qui prévoit désormais qu’il n’est possible de modifier l’aspect extérieur d’un
bâtiment que dans trois cas spécifiques. Ces modifications doivent être
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage. Ces trois conditions sont exhaustives et doivent être alternativement
remplies (TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.5). L'alinéa 4 s'applique
chaque fois que l'on apporte à l'aspect extérieur du bâtiment des modifications
autres que minimes (Rudolf Muggli, Michael
Pflüger, Bâtiments d'habitation
existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13,
VLP-ASPAN, p. 14 et 18). Le respect de l’art. 24c al. 4 LAT est
nécessaire, mais n’est pas suffisant. Si une modification de l’aspect extérieur
est admissible en vertu de l’alinéa 4, il faut encore examiner si la
modification ne porte pas atteinte à l’identité de la construction (Rudolf
Muggli, op. cit., art. 24c LAT N. 36).
5.
a) En l’occurrence, il convient tout d’abord de déterminer si les locaux
du sous-sol de la construction doivent être inclus dans les surfaces habitables
existantes avant le 1er juillet 1972.
Au vu des documents produits au dossier, on peut
admettre que les pièces du sous-sol du chalet litigieux ont été construites dès
l’origine dans leur configuration actuelle en termes de répartition des
espaces. Il n’en est pas de même en ce qui concerne leur affectation. Le permis
d’habiter délivré en 1962 ne mentionne pas de surfaces habitables au sous-sol. Force
est donc de constater qu’à cette date, le sous-sol n’était pas considéré comme
habitable. Le plan complémentaire sollicité par la municipalité d’alors, puis
transmis le 21 mai 1962, ne concernait que la distribution des pièces du
rez-de-chaussée. Rien n’indique que l’affectation des locaux du sous-sol aient
fait l’objet de discussions au moment de la délivrance du permis d’habiter. Les
plans datés du 26 mai 1962 ne se trouvent pas dans le dossier municipal et il
n’apparaît nulle part qu’ils auraient été transmis à l’autorité, et encore
moins avalisés. Les photographies au dossier ne sont pas incompatibles avec
l’utilisation des locaux comme cave/réduit ou comme atelier de bricolage par
exemple. De plus, le chalet disposait manifestement d’une cuisine au
rez-de-chaussée à sa construction de sorte que la création d’une seconde pièce
affectée à cet usage dans la même construction dès l’origine apparaît comme peu
probable.
Les photocopies des plans du chalet produites en
cours de procédure – dont on peut raisonnablement admettre que l’édition
d’origine date de 1962 – montrent actuellement l’existence de deux chambres et d’une
cuisine au sous-sol. Ces indications résultent toutefois d’inscriptions manuscrites
postérieures, le libellé original ayant été biffé au profit d’une nouvelle
désignation. Or on ignore à quelle date cette modification d’affectation a eu
lieu et rien ne peut être valablement tiré à cet égard des plans produits. Dans
ces conditions, aucun indice probant ne permet de conclure que les locaux du
sous-sol aient été affectés à l’habitation avant la date de référence du 1er
juillet 1972. C’est donc à juste titre que l’autorité intimée n’a pas pris en
compte ces surfaces dans le calcul de la SBPi existante.
b) L’autorité intimée a considéré que le projet
constituait en une démolition/reconstruction du chalet. A la lecture des plans
du projet litigieux, il résulte que le sous-sol en maçonnerie est maintenu. L’entier
des murs du rez-de-chaussée et des combles ainsi que la charpente doivent en
revanche être démolis puis reconstruits. Dans ce cas, le Tribunal constate que
la majeure partie de la construction fait en réalité manifestement l’objet
d’une démolition, puis d’une reconstruction. Il ne s’agit donc pas d’une simple
transformation du bâtiment existant. Comme on l’a vu ci-dessus, la combinaison
entre une transformation partielle et une reconstruction est possible. En pareil
cas cependant, il convient d’appliquer l’art. 42 al. 3 let. b OAT pour calculer
le potentiel d’agrandissement autorisé, tel que le prévoit l’alinéa 4 de cet
article.
Dans ces conditions, la méthode de calcul adoptée
par l’autorité intimée, qui a renoncé à diviser par moitié la SBPi projetée à
l’intérieur du volume existant, ne prête pas flanc à la critique. Selon les
calculs de l’autorité intimée résultant de la synthèse CAMAC (reproduits
ci-dessus sous lettre F), qui peuvent être confirmés par le Tribunal, la SBPi
projetée est donc de 168.18 m2 et celle admissible après travaux de 134.36 m2. Le projet n’est ainsi pas réglementaire et
porte dès lors atteinte à l’identité de la construction. Il ne saurait être
autorisé et c’est à raison que l’autorité intimée a refusé de délivrer
l’autorisation spéciale requise.
6.
La recourante invoque une violation du principe de la bonne foi, en ce
sens que l'autorité intimée lui aurait fourni des assurances inexactes dans le
cadre de son préavis, sur lesquelles elle se serait fondée pour finaliser son
projet.
a) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un
comportement contradictoire ou abusif (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2). De ce
principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la
protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9
in fine Cst. (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Le principe de la bonne foi
protège le citoyen, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (cf. ATF 137 I 69 consid. 2.5.1). Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment
où l'assurance a été donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid.
6.1; TF 1C_626/2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1; 1C_277/2020 du 27 août 2020
consid. 2.2 et les références).
b) En l’espère, la recourante se prévaut de la
lettre de l’autorité intimée du 30 avril 2021 par laquelle celle-ci a préavisé
favorablement le projet qui lui avait été soumis. Les assurances ainsi données
par l’autorité intimée auraient conduit la recourante à mettre son projet à
l’enquête publique sans autres modifications que de menues corrections de forme
demandées par la Municipalité. Selon l’autorité intimée, la recourante ne peut
se prévaloir du principe de la bonne foi car le projet transmis pour préavis ne
prévoyait pas la démolition de tous les murs des deux étages supérieurs et de
la charpente.
Il résulte du préavis du 30 avril 2021 que le projet
transmis pour examen à l’autorité intimée par la recourante prévoyait notamment
une isolation périphérique du bâtiment. Les plans sur la base desquels ce
préavis a été rendu ne sont pas au dossier. Toutefois, à l’examen des plans du
4 juin 2021 constituant le dossier énergétique de l’immeuble, on observe que
c’est bien cette solution qui avait été initialement envisagée par la
recourante puisque seule une isolation périphérique du bâtiment y est prévue. Le
projet soumis à l’enquête publique a donc été modifié pour prévoir désormais
une démolition et reconstruction des façades avec une isolation intérieure. Il
ne s’agit donc plus du même projet que celui qui avait été analysé par
l’autorité intimée et avait reçu son préavis favorable. Dans ces conditions, et
tel que cela ressort du préavis communiqué, la recourante ne pouvait ignorer
que ces modifications pouvaient avoir pour effet d’invalider le préavis
favorable transmis. C’est donc en vain que la recourante tente de tirer
argument du principe de la bonne foi.
7.
Dans la mesure où les travaux prévus ne sauraient être autorisés pour
les raisons quantitatives examinées ci-dessus, cela impliquera pour la
recourante de revoir sensiblement son projet. Dans ces conditions, il n’est nul
besoin d’examiner si le projet tel qu’il est conçu actuellement respecte
l’identité de la construction sur ses aspects dits qualitatifs. Le Tribunal
relève toutefois que, au vu de la modification importante de l’aspect extérieur
du chalet et de ses abords, comprenant notamment une modification complète du concept
des façades avec la suppression des madriers, une intervention sur les ouvertures
et sur les aménagements extérieurs, il est douteux que le Tribunal soit arrivé
à la conclusion que le projet litigieux puisse être considéré comme ne portant
pas atteinte à l’identité du bâtiment.
8.
Au final, le recours doit être rejeté. Les décisions de l’autorité
intimée, refusant l’autorisation spéciale requise, et de la Municipalité,
refusant le permis de construire, sont confirmées.
La recourante, qui succombe, supportera les frais de
justice. L’autorité intimée et la Municipalité n’ayant pas consulté de
mandataire professionnel, il n’y a pas lieu à l’allocation de dépens (art. 49,
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté.
Considérants
II.
Les décisions de la Direction générale du territoire et du logement du 4
avril 2022 et de la Municipalité de Montreux du 6 mai 2022 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 mars 2023
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.