CDAP - AC.2022.0197 - 2023-12-05 - A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 décembre 2023

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone, juge;

Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Peter REETZ, avocat à Küsnacht (ZH),

Autorité intimée

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du

territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Lausanne,

Secrétariat

municipal,

représentée par Me Daniel GUIGNARD,

avocat à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décision du Département des

institutions et du territoire du 24 mai 2022 (approbation de la zone réservée

cantonale au lieu-dit "Camarès" à Vernand-Dessous)

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 14136 de la commune

de Lausanne. D'une surface totale de 6'328 m2, cette parcelle

supporte un bâtiment (ECA n° 18601) de 1'902 m2 dans lequel A.________

exploite un commerce de détail. La parcelle n° 14136 est classée en zone

réservée à l'industrie et à l'artisanat dans le plan d'extension n° 576 au

lieu-dit "Camarès" à Vernand-Dessous, approuvé par le Conseil d'Etat

le 11 juin 1976 (ci-après: le plan d'extension n° 576).

Selon l'art. 1 de l'addenda au règlement du plan d'extension n° 576 du 1er

mai 1996, les bâtiments de la zone réservée à l'industrie et à l'artisanat sont

destinés à recevoir des établissements à caractère industriel, artisanal et

commercial.

B.

Le site de Vernand, à cheval sur le territoire des communes de Lausanne

et de Romanel-sur-Lausanne, a été identifié comme site stratégique de

développement d'activités dans le cadre de la politique des pôles de

développement, traitée dans la mesure D11 du Plan directeur cantonal (ci-après:

PDCn). La politique des pôles de développement a pour objectif d'améliorer l'offre

foncière dans le canton de Vaud, actuellement insuffisante par rapport aux

projections de croissance des emplois à l'horizon 2030. Elle se traduit par

l'identification, la planification, la réalisation et la promotion de sites

stratégiques destinés à des surfaces d'activités. Dans ce cadre, le canton de

Vaud est tenu de maintenir, et si possible densifier, les zones d'activités

existantes dans les agglomérations.

Se fondant sur la mesure D11 du PDCn, les autorités

cantonales ont fait réaliser une étude visant à établir une vision directrice

pour un pôle d'activités sur le site de Vernand (étude "ZIZA Vernand"

publiée le 21 octobre 2020 et complétée par un addenda du 23 juillet 2021; ci-après:

la vision directrice). Cette étude dresse le constat que la planification en

vigueur sur le site de Vernand est très permissive, puisqu'elle autorise des

établissements à caractère commercial et des surfaces administratives ne

dépassant pas la moitié des surfaces brutes de plancher utile totales, soit des

affectations non conformes aux objectifs de développement prioritaire des

activités secondaires.

C.

Dans ce contexte, la Direction générale du territoire et du logement

(ci-après: la DGTL) a élaboré un projet de plan de zone réservée cantonale sur

l'ensemble des parcelles de la commune de Lausanne affectées à l'industrie et à

l'artisanat selon le plan d'extension n° 576, comprenant la parcelle de A.________.

L'art. 1 du règlement (ci-après: RZR) indique que la

zone réservée est destinée à limiter provisoirement la constructibilité des

parcelles comprises dans le périmètre figurant sur le plan. L'art. 3 RZR,

intitulé "inconstructibilité", prévoit à cet égard ce qui suit:

"1 Sont interdits les

établissements à caractère commercial, les établissements liés à des activités

sportives ou de loisirs de plus de 300 m2 de surface utile, ainsi

que les surfaces administratives qui ne sont pas directement liées à une

activité artisanale ou industrielle exercée sur place. Les surfaces de vente

liées à une activité artisanale ou industrielle exercée sur place sont limitées

à 300 m2.

2 Pour les

constructions existantes décrites à l'alinéa 1, les rénovations, les

transformations ainsi qu'une augmentation d'au maximum 300 m2 des

surfaces utiles peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants,

pour autant qu'aucune nouvelle place de stationnement ne soit prévue. De petits

agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas

d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.

3 Les autres règles de

construction en vigueur sur cette zone qui ne sont pas contraires au présent

règlement demeurent applicables pour le surplus."

L'art. 4 RZR précise que la durée de la zone

réservée est de cinq ans à compter de son approbation (al. 2), une prolongation

de trois ans étant possible (al. 3).

La DGTL a rédigé un rapport d'aménagement selon

l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire

([OAT; RS 700.1]; ci-après: le rapport 47 OAT), du 1er juillet 2021,

qui décrit notamment le contexte et les objectifs de la zone réservée. Le

chiffre 1.1 de ce rapport expose que le canton de Vaud, en partenariat avec les

communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne, prévoit de réviser l'affectation

du secteur de Vernand par l'adoption d'un plan d'affectation cantonal

(ci-après: PAC). Celui-ci visera une densification des activités et une

meilleure utilisation du sol, en réservant les potentiels de développement des

zones d'activités en priorité aux activités artisanales et industrielles.

L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour but de préserver ces

potentiels de développement jusqu'à la mise en vigueur de la nouvelle

affectation, en interdisant les nouvelles constructions non conformes à la

vision directrice et au futur plan (établissements à caractère commercial,

établissements de sport et de loisir, surfaces administratives qui ne sont pas

directement liées à une activité artisanale ou industrielle exercée sur place).

Les établissements artisanaux et industriels sont en revanche autorisés. Le

périmètre de la zone réservée ne s'étend pas aux zones d'activités situées à

Romanel-sur-Lausanne, celles-ci étant déjà réservées à des constructions

(établissements industriels, fabriques, entrepôts, entreprises artisanales)

jugées conformes à la vision du développement futur.

Le projet de zone réservée a été mis à l'enquête

publique du 3 juillet au 3 août 2021. Il a suscité cinq oppositions, dont celle

formée par A.________, et deux observations.

D.

Par décision du 24 mai 2022, le Département des institutions et du

territoire (ci‑après: le DIT ou le département; désormais le Département

des institutions, du territoire et du sport, DITS) a levé les oppositions non

retirées dans l'intervalle et approuvé la zone réservée cantonale.

E.

Par acte du 24 juin 2022, A.________ a recouru contre cette décision

auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après: la CDAP), en concluant à son annulation et à l'admission de son

opposition, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à

l'autorité précédente pour nouvelle décision.

Dans leurs réponses respectives des 5 et 26

septembre 2022, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) et le

département, représenté par la DGTL, ont conclu au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. Le département a notamment précisé que, dans

sa séance du 13 octobre 2021, le Conseil d'Etat avait pris la décision

d'établir un PAC sur le site de Vernand. La procédure était en cours et un avis

préliminaire avait été rendu le 6 mai 2022.

La recourante a répliqué le 3 février 2023.

Le département a déposé des déterminations

complémentaires le 23 février 2023. La municipalité a renoncé à dupliquer.

Considérant en droit:

1.

Le recours est dirigé contre une décision du

département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur

l'approbation d'un plan de zone réservée, qui équivaut à un plan d'affectation

cantonal au sens des art. 11 ss de la loi vaudoise sur l'aménagement du

territoire et les constructions du 4 décembre 1985 ([LATC; BLV 700.11]; ATF

113 Ia 362 consid. 2). Cette décision, par laquelle il est

également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal

cantonal (art. 15 al. 2 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif

réglé aux art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile

(art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et

79 LPA‑VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en

matière.

2.

La recourante invoque une violation de son droit d'être entendue. Elle

se plaint plus particulièrement d'une violation du droit à obtenir une décision

motivée et reproche au département intimé de ne pas avoir traité de manière

exhaustive l'ensemble des griefs soulevés dans son opposition.

a) Le droit d'être entendu garanti par l’art. 29 al.

2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;

RS 101) comprend notamment le droit pour le justiciable de s'expliquer avant

qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves

quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir

accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en

prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 145 I 167 consid.

4.1; 142 II 218 consid. 2.3). Le droit d'être entendu implique aussi pour

l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. aussi art. 42 let. c

LPA-VD). Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne

au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa

décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits,

moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se

limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue

du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la

décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la

motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite

et résulter des différents considérants de la décision (ATF 143 III 65 consid.

5.2; 142 II 154 consid. 4.2).

b) La décision

entreprise expose de manière claire que la nécessité de réviser la planification

en vigueur est liée aux objectifs de développement des surfaces d'activités

énoncés dans le PDCn et que l'instauration d'une zone réservée se justifie pour

ne pas compromettre le futur plan qui règlera le mode d'utilisation du sol sur

le site de Vernand. Elle répond ainsi au grief selon lequel l'intention

de modifier la planification serait dénuée de sens et arbitraire. Le

département intimé indique ensuite de façon suffisamment complète dans quelle mesure la zone réservée est

conforme aux principes de l'intérêt public et de la proportionnalité. Il prend

également position sur le grief relatif à la validité de l'art. 3 al.

2 RZR. Le DIT s'est ainsi prononcé en substance sur l'ensemble

des griefs soulevés par la recourante dans son opposition. Son argumentation suffit

pour comprendre quels sont les intérêts concernés et comment le

pouvoir d'appréciation a été exercé, au stade de la mesure conservatoire.

Sa décision a d'ailleurs permis à la recourante, assistée d’un avocat, de faire

valoir tous les arguments qu'elle estimait utiles dans le cadre de son recours.

En tant que de besoin, le DIT a encore déposé une réponse circonstanciée au

recours, le 26 septembre 2022, sur laquelle la recourante a pu se prononcer

dans sa réplique. Le grief relatif au défaut de motivation doit par conséquent

être rejeté.

3.

La recourante dénonce en substance une violation de la garantie de la

propriété et de sa liberté économique. Elle conteste l'intérêt public et la

proportionnalité de la zone réservée, estimant en substance que l'intention de

modifier la planification en vigueur fait défaut et que les conditions pour

l'instauration d'une zone réservée ne seraient pas réunies.

a) Comme tout droit fondamental, la garantie de la

propriété (art. 26 Cst.) et la liberté économique (art. 27 Cst.) peuvent être

restreintes aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi

reposer sur une base légale, soit une loi au sens formel si la restriction est

grave (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le

principe de la proportionnalité (al. 3). Ce dernier principe exige que la

mesure mise en œuvre soit apte à produire les résultats escomptés (règle de

l'aptitude), que celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins

incisive (règle de la nécessité), et qu'il existe un rapport raisonnable entre

le but visé et les intérêts publics ou privés compromis (règle de la

proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 146 I 157 consid. 5.4; 143 I 403 consid. 5.6.3 141 I 20 consid. 6.2.1). Lorsque

l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens

formel, celle-ci doit être claire et précise (ATF 148 I 33 consid. 5.1; 147 I

393 consid. 5.1.1; 140 I 168 consid. 4). L'atteinte au droit de propriété est

tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de

force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent

impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future

conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4; 135 I 233 consid. 2.1; 131

Faits

I 333 consid. 4.2).

b) La zone réservée est une mesure définie par l'art.

27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire

(LAT; RS 700). D'après cette disposition, s'il n'existe pas de plan

d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente

peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A

l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver

l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être

prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai

(al. 2).

L'art. 27 LAT constitue une base légale suffisante

pour l'instauration d'une zone réservée (TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid.

3.3; 1C_551/2018 du 19 novembre 2019 consid. 2.2; 1C_260/2019 du 18 octobre

2019 consid. 3.1.3), ce que la recourante ne conteste pas.

Au niveau cantonal, l'art. 46 LATC prévoit que les

communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27

LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant

une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au

maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation

(al. 2).

c) Les zones réservées ont pour but de garantir

provisoirement la planification telle qu'elle a été envisagée. Il s'agit en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

construction viennent entraver cette liberté. En d'autres termes, la création

d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles,

voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le

redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan

général d'affectation (CDAP AC.2023.0007 du 10 février 2023 consid. 2b;

AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3b).

Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone

réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de

modifier la planification (qui fait en l'occurrence l'objet du projet de PAC en

voie d'élaboration), une délimitation exacte des territoires concernés (en

l'espèce clairement définis par le plan de la zone réservée) et le respect du

principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit

pas aller au‑delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en

vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP AC.2022.0026

du 8 décembre 2022 consid. 3a/aa; AC.2022.0158 du 16

novembre 2022 consid. 2a).

d) L'établissement d'une zone réservée répond à un

intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que

celui-ci soit ou non conforme au droit. Il faut ainsi une nécessité de

planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois

pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle

entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle

pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant

directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. La zone réservée constitue

alors la première étape de ce processus obligatoire (TF 1C_695/2021 du 4 novembre

2022 consid. 3.1.1; 1C_218/2020 précité consid. 3.1.1). En général, une zone

réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la

proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de

l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque

la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier.

C'est en fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit être effectuée

(TF 1C_623/2021, 1C_625/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_530/2021

du 23 août 2022 consid. 5.4; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid.

4.4.4).

Le Tribunal fédéral a précisé

que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie

au stade de la zone réservée, celle-ci servant

précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant dans l'attente

d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout

le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse

où toute modification de la planification sur les parcelles en cause serait

d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice

que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite. Cela revient à

limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains

litigieux à la vraisemblance (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).

e) A teneur de l'art. 30a al. 2 OAT, la délimitation

de nouvelles zones d’activités économiques requiert l’introduction par le

canton d’un système de gestion des zones d’activités garantissant, globalement,

leur utilisation rationnelle. Le PDCn traite la question

de la valorisation du tissu économique dans sa ligne d'action D1, plus

particulièrement - et notamment - dans sa mesure D11 relative aux pôles de

développement. Il retient que la superficie des zones d'activités a diminué ces

dernières années, en raison principalement de reconversions en zones

d'habitation et mixte, et que le canton de Vaud connaîtra une pénurie de telles

surfaces à l'horizon 2030 dans la plupart des agglomérations. Pour y remédier,

le PDCn recommande notamment le maintien et si possible la densification des

zones d'activités existantes dans les agglomérations, la maîtrise de

l'implantation des activités tertiaires dans les zones d'activités afin de

disposer d'un potentiel suffisant pour les activités secondaires et

artisanales, et l'utilisation des réserves existantes (ligne d'action D1). Le

site de Vernand a été identifié comme site stratégique de développement

d'activités dans le cadre de la politique des pôles de développement (mesure

D11). On se trouve ainsi dans une situation où une adaptation de la

planification en vigueur s'impose, au sens de l'art. 27 al. 1 LAT, pour mettre

en œuvre les exigences du PDCn concernant une offre foncière effective et

adaptée aux besoins de l’économie.

Le canton de Vaud, en

partenariat avec les communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne, prévoit

de réviser l'affectation du secteur de Vernand par l'adoption d'un PAC.

Celui-ci visera une densification des activités et une meilleure utilisation du

sol, en réservant les potentiels de développement en priorité aux activités

artisanales et industrielles. Les démarches pour l'établissement de ce plan ont

commencé. En attendant la mise en vigueur de la nouvelle affectation, le

département intimé a décidé d'instaurer une zone réservée cantonale sur

l'ensemble des parcelles du site de Vernand comprises dans le territoire de la

commune de Lausanne, pour éviter la réalisation de travaux qui

ne correspondent pas à la vision directrice et au futur plan (cf. rapport 47

OAT, ch. 1.1). Cette solution assure une liberté

d'action suffisante pour les autorités dans le cadre de l'élaboration du PAC,

en évitant de rendre la future redéfinition de la zone d'activités de Vernand

plus difficile ou impossible. Il est pertinent, dans ce cadre, d'avoir inclus

la parcelle n° 14136 dans la zone réservée.

f) Il s'ensuit que la zone cantonale réservée

litigieuse apparaît conforme aux art. 27 LAT et

46 LATC, poursuit un intérêt public, soit celui de garantir l'établissement de

la planification future envisagée, et apparaît proportionnée en ce sens qu'elle

se limite à un territoire exactement délimité, soit les parcelles comprises

dans le plan d'extension n° 576. Elle doit donc être confirmée dans son

principe.

4.

La recourante se plaint du fait qu'en limitant, voire en interdisant les

agrandissements des constructions existantes sur le site de Vernand, le

règlement de la zone réservée irait à l'encontre du but de révision de la

planification tel qu'il a été exposé aux propriétaires des parcelles concernées

lors d'une séance de présentation du projet du 30 juin 2020. La recourante se

réfère à la documentation fournie lors de cette rencontre. Elle met en doute

l'adéquation de la zone réservée avec le but de la révision de l'affectation,

en ce qui concerne sa parcelle qui devrait pouvoir rester affectée à des

activités commerciales dès lors qu'elle est déjà construite.

Comme indiqué ci-dessus, la zone

réservée est une mesure conservatoire, qui gèle provisoirement les

constructions ou agrandissements susceptibles de menacer le nouveau plan

d'aménagement, sans préjuger de l'affectation future des surfaces

visées. C'est seulement au stade de l'élaboration de la planification

définitive que le département intimé devra définir la destination des parcelles

comprises dans son périmètre, en tenant compte des exigences du PDCn. A cet

égard, c'est en vain que la recourante se prévaut de la

présentation du 30 juin 2020 pour contester la zone réservée, une telle séance ayant

un caractère informatif. Comme l'a expliqué l'autorité intimée, il s'agissait

de faire connaître les objectifs et les grandes lignes du projet de nouvelle

planification aux propriétaires intéressés. La carte figurant en page 21 du

document Powerpoint projeté à cette occasion identifie, en rouge, des

Considérants

"rez-de-chaussée actifs" sur lesquels autoriser ponctuellement des

activités tertiaires de type commerce et service de proximité en lien avec le

pôle d'activité, et, en bleu, des secteurs susceptibles d'obtenir des bonus de

constructibilité pour réaliser un parking mutualisé et des équipements

communautaires tels que des crèches. Cette carte correspond à la

"carte de synthèse des principes de la vision directrice" figurant en

pages 44 et 45 de la vision directrice. Elle reflète les orientations

envisagées par l'autorité de planification pour renforcer

les activités artisanales et industrielles sur le site de Vernand, sans donner

aucune garantie concernant l'affectation définitive des parcelles considérées. La

recourante confond ici le but de la zone réservée avec celui du futur plan

d'aménagement. Il n'est pas pertinent de vérifier, au stade de

l'adoption de la zone réservée, si des droits à bâtir ou une affectation

particulière doivent être maintenus sur les parcelles comprises dans son

périmètre, ni dans quelle mesure. Les questions relatives à la redéfinition de la zone d'activités de Vernand seront examinées

ultérieurement, dans la procédure de révision du plan

d'affectation (CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3b; AC.2021.0187

du 9 juin 2022 consid. 2a/cc), étant souligné que les intentions de

planification sont susceptibles d'évoluer au fur et à mesure de l'élaboration

du PAC. Excédant l'objet du litige, qui se circonscrit au bien-fondé de la zone

réservée, le grief concernant l'affectation future de la parcelle

n° 14136 est irrecevable.

5.

La recourante conteste en substance le caractère proportionné de la zone

réservée, en particulier de l'art. 3 al. 2 RZR, qui soumet les travaux

d'agrandissement des constructions existantes à la condition qu'aucune nouvelle

place de stationnement ne soit prévue.

a) La zone réservée litigieuse limite provisoirement

la constructibilité des parcelles comprises dans son périmètre. Les

établissements artisanaux et industriels sont autorisés sans réserve, car ils

sont considérés comme conformes à la vision du développement futur (cf. rapport

47.

OAT, ch. 1.1). En revanche, les établissements à caractère commercial, les

établissements liés à des activités sportives ou de loisirs de plus de 300 m2

de surface utile et les surfaces administratives qui ne sont pas directement

liées à une activité artisanale ou industrielle exercée sur place sont

interdits, tandis que les surfaces de vente liées à une activité artisanale ou

industrielle exercée sur place sont limitées à 300 m2 (art. 3 al. 1

RZR). Les travaux de rénovation, de transformation et d'agrandissement des

constructions existantes décrites à l'alinéa 1 sont en outre autorisés à

certaines conditions et de façon limitée (art. 3 al. 2 RZR). Ces dispositions

permettent d'éviter, durant le processus de planification, la réalisation de

nouvelles constructions ou agrandissements susceptibles d'accentuer encore la

raréfaction des surfaces utiles aux activités artisanales et industrielles.

Elles garantissent à l'autorité cantonale la marge de manœuvre suffisante pour

procéder à la redéfinition d'ensemble de la zone d'activités de Vernand telle

qu'exigée par le PDCn. La règle de l'aptitude est partant respectée.

D'un point de vue spatial, la mesure

litigieuse se restreint comme on l'a vu au territoire, exactement délimité,

pour lequel une révision de la planification est requise. La recourante

estime que son activité commerciale est conforme au but de la planification

future et que sa parcelle devrait par conséquent être exclue de

la zone réservée. On a vu cependant que la "carte de

synthèse" invoquée à l'appui du recours ne reflète pas encore les

intentions de planification futures, mais que la vision directrice

préconise de limiter les activités commerciales à une offre de base, de sorte que si le maintien de l'activité commerciale existante n'est pas mis en

doute, un développement futur de ce type d'affectation n'est pas pleinement assuré

dans le cadre du nouveau plan d'aménagement. La parcelle de la

recourante renferme une réserve constructible dont la mise en œuvre pourrait

compromettre les opérations de remaniement de la zone à bâtir à venir. Un

éventuel changement d'affectation n'apparaît donc pas d'emblée exclu. Par

ailleurs, le fait d'englober l'ensemble des parcelles du site de

Vernand dans la zone réservée, indépendamment de leur superficie, assure une

égalité de traitement entre tous les propriétaires, qui ne sont ainsi pas

favorisés ou défavorisés au stade de la mesure conservatoire.

b) Dans ce contexte, l'art. 3 RZR

interdit la construction de nouveaux établissements qui ne sont pas

directement liés à une activité artisanale ou industrielle (al. 1)

et autorise les rénovations, transformations et augmentations d'au maximum 300

m2 des surfaces utiles dans les limites des volumes existants (al.

2). Cette disposition garantit le maintien de l'état existant dans l'attente du

futur PAC. Une pleine utilisation des droits à bâtir accordés par le plan

d'extension n° 576 ne permettrait pas de réserver les potentiels de

développement des surfaces du site de Vernand en priorité aux activités

artisanales et industrielles. Le régime d'inconstructibilité

prévu par le règlement s'avère en définitive nécessaire pour renforcer

les activités secondaires sur le site de Vernand conformément à la mesure D11

du PDCn. La règle de la nécessité est donc également respectée.

c) La mise en zone réservée ne remet

pas en question la poursuite des activités commerciales de la recourante. Elle

ne l'empêche pas non plus de réaliser certains travaux, dans une mesure limitée

selon les prescriptions de l'art. 3 al. 2 RZR. Le règlement de la zone réservée

constitue un compromis. La recourante se plaint du fait qu'elle ne pourra pas

agrandir sa surface de vente sur sa parcelle dans la mesure où

l'augmentation d'une surface de vente implique l'obligation de créer des places

de parc supplémentaires, au vu des normes édictées par l'Association suisse des

professionnels de la route et des transports (ci-après: les normes VSS).

Comme l'a relevé l'autorité intimée dans sa décision

attaquée, l'offre de places de stationnement doit être dimensionnée en

application des normes VSS en prenant en considération les objectifs de

réduction globale du trafic motorisé prévu par le Plan des mesures OPair 2018.

Le nombre de places correspond à la valeur minimale du besoin réduit, calculé

en fonction de la qualité de la desserte en transports publics et de

l'accessibilité en mobilité douce pour le type de localisation correspondant.

Le plan OPair conçoit le

dimensionnement et la gestion du stationnement comme des outils

particulièrement efficaces pour maîtriser les déplacements en véhicules privés,

promouvoir un report modal de la voiture vers les transports publics et les

modes doux, ou satisfaire de manière ciblée différentes catégories d’usagers

(p. 34). Le plan OPair comprend une mesure MO-3, qui vise à maîtriser l'offre

en stationnement des activités en appliquant aux planifications et aux projets

de construction le taux minimum (bas de la fourchette) de prise en compte des

valeurs indicatives (besoin limite) de la norme VSS en vigueur. Cette mesure

précise qu'en cas de forte volonté de réduire encore le recours à l'automobile,

les communes sont libres d'autoriser des projets plus restrictifs que les

normes VSS, pour autant que cela ne vienne pas perturber la gestion de l'offre

en stationnement public.

L'art. 3 al. 2, 1ère phrase

RZR s'inscrit dans la stratégie concernant l'offre en cases de stationnement à

établir dans le cadre du futur PAC, afin de maîtriser le trafic généré par le

développement de la zone d'activités de Vernand et maintenir à long terme de

bonnes conditions d'accessibilité (cf. vision directrice, lettre C.3, p. 35).

Cette stratégie va dans le sens du plan OPair, qui poursuit un objectif général

de diminution du trafic dans l'agglomération et permet de s'écarter des

valeurs indicatives fixées par les normes VSS en vue de réduire

l'usage de l'automobile. Le plan OPair préconise cependant aussi d'éviter un

sous-dimensionnement de l'offre prévue en matière de stationnement (TF

1C_38/2020, 1C_39/2020 du 7 octobre 2020 consid. 5.4.5).

d) Se référant aux normes VSS, la recourante estime

qu'une augmentation de la surface de vente de 300 m2 nécessiterait

la création d'une trentaine de places supplémentaires. Dès lors qu'elle ne

dispose pas de places autres que celles déjà nécessaires au vu de la surface de

vente existante, elle ne pourrait de fait pas agrandir son activité

commerciale. La recourante se réfère en particulier à la pièce 9 annexée à son

opposition, qui constitue une estimation du besoin en places de stationnement

en relation avec un agrandissement antérieur de la surface de vente, daté du 18

juin 2015. Elle en déduit un besoin de 99 places, ainsi que deux places pour

handicapés, ces places étant actuellement réalisées et ne permettant donc plus

d'agrandissement à teneur de l'art. 3 RZR. A la lecture du document précité,

l'estimation retient en définitive un total de 74 places (72 + 2 places

handicapés), correspondant au 80 % du besoin estimé à 99 places. L'estimation

produite par la recourante ne permet en revanche pas de déterminer dans quelle

mesure le calcul précité effectué en 2015 correspond bien à la valeur minimale

du besoin réduit de places de stationnement selon les normes précitées. Il

n'est ainsi pas exclu qu'un agrandissement soit encore possible en application

de l'art. 3 RZR, sans nécessité de créer des places supplémentaires. Il s'agit

par ailleurs d'une restriction temporaire limitée à la durée de la zone

réservée.

Il n'apparaît pas, quoi qu'il en soit, nécessaire

d'instruire davantage cette question qui relève en définitive d'une procédure

ultérieure de permis de construire, à supposer que la recourante envisage

d'augmenter sa surface commerciale, dans les limites prévues par l'art. 3 RZR.

En ce qui concerne la zone réservée, la condition relative à l'absence de

création de nouvelles places de stationnement apparaît proportionnée dès lors

que le projet de planification envisage bien de limiter les activités

commerciales, ainsi que de maîtriser l'offre en places de stationnement. Il est

par ailleurs envisagé de mutualiser des places de stationnement et de plafonner

la génération de trafic pour les développements à venir (cf. vision directrice,

lettre C3), ce qui justifie également la mesure conservatoire de la zone

réservée, afin de permettre une planification ultérieure coordonnée à cet égard.

L'interdiction temporaire d'augmenter l'offre de stationnement existant au

stade de la zone réservée apparaît ainsi manifestement adéquate et apte à

atteindre ce but, même si dans le cas présent cela pourrait aboutir à restreindre

les possibilités d'agrandir provisoirement la surface commerciale existante.

e) Force est ainsi de conclure que dans le cas

d'espèce, l'établissement de la zone réservée litigieuse incluant la parcelle

de la recourante est nécessaire pour permettre une révision de la planification

existante et éviter que des projets de construction ou d'agrandissement n’entravent

la liberté des autorités planificatrices. La mesure contestée respecte ainsi le

principe de la proportionnalité.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que la

décision attaquée est conforme aux exigences légales et peut être confirmée. Le recours doit donc être rejeté.

Succombant, la recourante supportera l'émolument de

justice (art. 49 al. 1 LPA‑VD). La municipalité a procédé avec

l'assistance d'un avocat et obtient gain de cause, de sorte qu'il se justifie

de lui allouer une indemnité à titre de dépens à la charge de la recourante (art.

55.

LPA‑VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 24 mai 2022 par le Département des institutions et

du territoire est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la

charge de A.________.

IV.

A.________ versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 2'000 (deux

mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 décembre 2023

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.