CDAP - AC.2022.0215 - 2023-02-02 - A._____ à U.__ /Département des finances et de l'agriculture (DFA), V._____, Commune de Nyon

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 février 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Danièle

Revey, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourants

1.

A._______, au ********,

2.

B.________, à ********,

3.

Les héritiers de feu C._______, soit

D._______, au ********, E._______, à ********, F._______, à

********, G._______, au ********

et H._______, à ********,

4.

I._______, à ********,

5.

J._______, à ********,

6.

K._______, à ********,

7.

L._______, à ********,

8.

M._______, à ********,

9.

N._______, au ********,

10.

O._______, à ********,

11.

P._______, à ********,

12.

Q._______, à ********,

13.

R._______, à ********,

14.

S._______, au ********,

15.

T._______, au ********,

16.

U._______, au ********,

tous représentés par Me Gilles DAVOINE,

avocat à Nyon,

Autorité intimée

Département des finances et de

l'agriculture (DFA), à Lausanne,

Constructrice

V._______, à ********, représentée

par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,

Propriétaire

Commune de Nyon, à Nyon, représentée par sa Municipalité, au nom de qui agit

Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

Objet

autorisation d'exproprier

Recours A._______ et consorts c/ décision du Département

des finances et des relations extérieures du 2 juin 2022 déclarant d’intérêt

public le projet de modification (déplacement) de la servitude de passage à

char RF 193118 sur la parcelle n° 2448 à Nyon.

Vu les faits suivants:

A.

D'après le registre foncier, A._______, B._______, C._______, I._______,

J._______, K._______, L._______, M._______, N._______, O._______, P._______, Q._______,

R._______, S._______, T._______ et U._______ sont propriétaires en commun

(société simple) de la parcelle n° 651 du registre foncier, sur le territoire

de la commune de Nyon. Ce bien-fonds de 3'481 m2 n'est pas bâti. Il

est classé dans la zone de verdure et d'équipements collectifs du plan de

quartier "Les Tines", adopté le 14 mai 1984 par le Conseil communal

de Nyon et approuvé le 9 janvier 1985 par le Conseil d'Etat.

C._______ est décédé et ses héritiers sont D._______,

E._______, F._______, G._______ et H._______.

B.

La parcelle n° 651 est adjacente à la parcelle n° 2448, d'une surface

totale de 3'640 m2, dont la Commune de Nyon est propriétaire. Cette

parcelle est classée dans la zone d'utilité publique du plan de quartier.

Une servitude de passage à char a été inscrite en

1927 (servitude n° 193118, ID 2004/006984), dont la parcelle n° 651 est un des fonds

dominants (et servants); le passage est prévu en particulier sur la parcelle n°

2448. Il est indiqué au registre foncier que pour les parcelles nos

651 et 2448 (notamment), l'assiette s'exerce selon le tracé figuré en vert sur

le plan annexé au feuillet. Aucun véritable chemin n'a été aménagé sur cette

assiette, du moins sur la parcelle n° 2448. Sur ce bien-fonds, le tronçon du

passage a une longueur d'une vingtaine de mètres.

C.

La Commune a accordé en juillet 2022 un droit de superficie sur la

parcelle

n° 2448 (droit distinct et permanent [DDP], n° 5255 au registre foncier) à la V._______,

en vue de la construction d'un établissement médico-social (EMS) avec tous les

ouvrages annexes nécessaires (accès, places de parc extérieures, jardin, etc.).

Auparavant, en prévision de l'octroi du DDP, la V._______ avait déposé une

demande de permis de construire pour son projet d'EMS de 60 lits. La

Municipalité de Nyon lui a délivré cette autorisation le 16 octobre 2017. Dans

cette procédure, le Service de la santé publique (actuellement: Direction

générale de la santé) a délivré l'autorisation spéciale requise pour les

établissements sanitaires. Des voisins qui s'étaient opposés au projet de

construction ont recouru en vain contre l'autorisation municipale (voir arrêt

de la CDAP AC.2017.0419 du 30 août 2018; le Tribunal fédéral a rejeté les

recours formés contre cet arrêt – cf. arrêts 1C_500/2018, 1C_505/2018 et

1C_525/2018 du 5 août 2019).

D.

Etant donné que le bâtiment de l'EMS, selon le permis de construire du

16 octobre 2017, empiète sur l'assiette de la servitude de passage précitée

(dans la partie sud de la parcelle n° 2448), la V._______ a demandé à un

géomètre officiel de dessiner un plan en vue d'un léger déplacement de cette assiette,

dans les limites de la parcelle n° 2448, avec un tracé présentant une

courbe s'écartant d'environ 5 m du tracé initial; dans cette courbe, l'assiette

est légèrement plus large que sur le tracé rectiligne actuel (3 m au lieu de

2.5 m); pour le surplus, son emprise sur les limites nord et sud, à hauteur des

parcelles voisines nos 1067 (au nord) et 1065 (au sud-ouest), demeure

inchangée. La V._______ a alors envisagé d'obtenir cette modification du droit

réel restreint par la voie de l'expropriation, c'est-à-dire en application des

dispositions de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV

710.01).

Le 24 septembre 2021, le Chef du Département des

finances et des relations extérieures (DFIRE) a rendu la décision suivante,

fondée sur l'art. 13 LE (autorisation préalable des projets d'expropriation), à

la requête de la V._______:

"1. La V._______,

dont le but est la construction, puis l'exploitation d'un établissement

médico-social entrant dans le cadre cantonal, uniquement gériatrique ou

psycho-gériatrique [...], est autorisée

à mettre à l'enquête publique le déplacement de la servitude de passage à char

favorisant les parcelles 651, 1065, 1066, 1067, 1068, 140 et 141 de Nyon, en

vue de permettre l'agrandissement du bâtiment sis Chemin des Tines (site de

Bourgogne).

2. La V._______ est chargée des frais d'enquête lié au

présent projet.

3. Cette autorisation ne préjuge pas de la décision sur le

caractère d'intérêt public de l'expropriation."

E.

Le plan de déplacement de la servitude, du 12 mai 2021, a été mis à

l'enquête publique du 9 novembre au 8 décembre 2021 (titre de la publication:

Transport de charge: déplacement de la servitude n° 193118, ID.2004/006984

"Passage à char" au lieu-dit "Aux Tines"), étant rappelé

que le tracé est modifié exclusivement sur la parcelle n° 2448.

Le 8 décembre 2021, les propriétaires de la parcelle

n° 651, jouxtant la parcelle n° 2448 au sud-est, ont déposé une opposition

motivée.

F.

Auparavant, la V._______ avait pris contact avec un représentant des

propriétaires de la parcelle n° 651. Ces derniers, par l'intermédiaire de leur

architecte W._______, ont produit un plan au 1:500, du 1er décembre

2021, figurant une modification du tracé de la servitude non seulement sur la

parcelle n° 2448, mais également sur leur propre parcelle n° 651 ainsi que sur

la parcelle voisine au nord n° 1067, propriété d'un tiers. Le projet de

l'architecte W._______ consiste à élargir sensiblement la largeur de l'assiette

pour corriger le tracé afin qu'il soit rectiligne sur une cinquantaine de

mètres. Cet élargissement est dès lors prévu non seulement sur la parcelle n°

2448, mais encore sur les tronçons se poursuivant au nord et au sud. En

particulier, au sud, l'assiette existant sur la parcelle n° 1065 est élargie

par une surface empiétant sur la parcelle n° 651. En conséquence, l'emprise de

la nouvelle assiette sur la limite sud est inchangée à hauteur de la parcelle

n° 1065, mais étendue à hauteur de la parcelle n° 651.

G.

Dans un mémoire du 1er février 2022 où elle a pris position

sur les oppositions, la V._______ a demandé au DFIRE de déclarer d'intérêt

public son projet de déplacement de la servitude.

Le Chef du DFIRE a procédé à une inspection locale

le 4 mai 2022.

H.

Le 2 juin 2022, statuant sur l'intérêt public de l'expropriation, le

Chef du DFIRE a rendu une décision dont le dispositif est le suivant:

"1. Toutes les

oppositions sont levées.

2. Le projet est d'intérêt public et la V._______ est

autorisée à exproprier les terrains et les droits nécessaires au déplacement de

la servitude RF 193118 (ID.2004/6884) (passage à char) dans son tracé le plus

rectiligne.

3. A défaut d'entente entre les parties concernant le tracé,

le plan établi le 1er décembre 2021 par l'architecte W._______

figurera le nouveau tracé, sur la seule partie relative à la parcelle 2448 de

Nyon.

4. Le Département soumet la présente décision à la condition

que la V._______ devienne propriétaire du DDP à constituer sur la parcelle 2448

de Nyon.

5. L'expropriant est autorisé à faire application des

dispositions relatives à la prise de possession anticipée selon les modalités

qui seront définies par M. le Président du Tribunal.

6. Il n'est alloué ni frais ni dépens."

Faits

I.

Agissant le 11 juillet 2022 par la voie du recours de droit

administratif, les propriétaires de la parcelle n° 651 (A._______ et consorts)

demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler

la décision rendue le 2 juin 2022 par le Chef du DFIRE (conclusion I), d'admettre

leur opposition au projet de modification de la servitude (conclusion II), de

refuser la modification de la servitude et, partant, de refuser l'expropriation

des terrains et droits nécessaires au déplacement de ladite servitude

(conclusion III), et de rejeter toute autre ou contraire conclusion (conclusion

IV).

Dans sa réponse du 12 septembre 2022, la V._______

conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la

confirmation de la décision entreprise.

Dans ses déterminations du 29 septembre 2022, la

Municipalité de la Commune de Nyon (propriétaire de la parcelle n° 2448) s'en

remet à justice.

Dans sa réponse du 13 octobre 2022, la Cheffe du

Département des finances et de l'agriculture (ce qui est la nouvelle

dénomination du DFIRE) conclut au rejet des conclusions des recourants et à la

confirmation de la décision attaquée.

Les recourants ont répliqué le 3 janvier 2023 en

confirmant leurs conclusions.

Considérant en droit:

Considérants

1.

La loi cantonale sur l'expropriation s'applique aux expropriations

prévues par la législation cantonale (art. 2 LE). La première phase de la

procédure est celle de la déclaration d'intérêt public (titre II de la loi,

art. 12 ss LE); c'est au Département des finances qu'il incombe de statuer et

le cas échéant d'admettre l'intérêt public du projet (art. 19 ss, art. 23 LE).

Cette décision, lorsqu'elle est devenue définitive et que toutes les indemnités

n'ont pu être fixées à l'amiable, est transmise avec le dossier au président du

tribunal d'expropriation, pour la seconde phase, à savoir la procédure

d'estimation (titre III de la loi, art. 29 ss LE).

Une procédure d'expropriation peut être ouverte à

l'instance de l'Etat (art. 19 LE), à l'instance d'une commune (art. 20 LE) ou à

l'instance d'une autre personne de droit public ou de droit privé (art. 21 LE).

Dans cette dernière hypothèse, la loi prévoit, avant la déclaration d'intérêt

public, une autorisation préalable du Département des finances (art. 13 LE).

Dans le cas particulier, la V._______ a obtenu cette autorisation préalable le

24.

septembre 2021. Le département cantonal a ainsi considéré qu'elle pouvait

exercer le droit d'expropriation en relation avec la construction de l'EMS

projeté, étant donné que d'après l'art. 192a de la loi du 29 mai 1985 sur la

santé publique (LSP; BLV 800.01), les droits nécessaires à la construction et à

l'exploitation rationnelle d'un établissement sanitaire d'intérêt public

peuvent être acquis par voie d'expropriation.

La décision attaquée est une déclaration d'intérêt

public concernant un projet pour lequel la V._______ a obtenu le droit

d'expropriation. Cette décision du Département des finances, prise sur la base

de l'art. 23 LE, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens

des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36). Comme l'expropriation a été requise en vue de modifier

une servitude – c'est-à-dire pour permettre à l'expropriant d'obtenir que le

droit réel limité (droit de passage) conféré contractuellement aux

propriétaires de biens-fonds voisins s'exerce sur une assiette différente de

celle qui avait été convenue –, les propriétaires des fonds dominants, qui ont

dans cette procédure la position d'expropriés, ont qualité pour recourir contre

la déclaration d'utilité publique (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et

il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (en relation avec

l'art. 99 LPA-VD). Il est recevable et il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants font valoir, dans un premier grief, qu'ils n'auraient pas

été consultés par la V._______, qui aurait dû prendre contact avec eux avant

l'enquête publique. Contrairement à ce qu'ils soutiennent, ce grief, qu'ils

avaient invoqué dans leur opposition, a été traité dans la décision attaquée

(consid. 5) et on ne saurait reprocher au département cantonal, sur ce point,

une violation des règles relatives à la motivation des décisions. Cela étant,

pour justifier cette prétention à une consultation préalable, les recourants se

réfèrent au droit civil – soit à l'art. 742 CC, intitulé "transport de

charge", qui permet au propriétaire du fonds servant d'exiger, par les

moyens du droit privé, que la servitude soit exercée à un autre endroit que

celui où elle l'a été jusqu'à présent –, lequel ne règle pas les formalités à

respecter dans la procédure d'expropriation, soumise au droit public. En

l'occurrence, l'enquête publique (art. 16 LE), au cours de laquelle les

recourants ont pu présenter un projet alternatif par l'intermédiaire de leur

architecte, puis les possibilités offertes aux opposants de s'exprimer par

écrit sur le mémoire de l'expropriant, ou oralement lors de l'inspection

locale, au cours de l'instruction devant le Département des finances (art. 22

LE), sont à l'évidence des modalités suffisantes pour la consultation des

intéressés. Le grief d'absence de consultation est manifestement mal fondé.

3.

Les recourants soutiennent que la décision attaquée ne définirait pas

précisément "les emprises qu'elle valide" et que ces emprises

seraient "manifestement disproportionnées compte tenu du but visé".

Ils ajoutent que cette décision serait trop générale et permettrait

"toutes les interprétations, notamment d'exproprier dans une manière trop

large les propriétaires de parcelles peu, voire pas, touchées par le projet de

modification de ladite servitude". Ils ajoutent que le projet dessiné par

leur architecte prévoit une emprise trop large et va à l'encontre du principe

de la proportionnalité selon l'art. 5 LE, disposition prévoyant que

"l'expropriation est contenue dans les limites de ce qu'exige l'intérêt public

et de ce qui est nécessaire à la réalisation du projet".

La déclaration d'intérêt public, selon la décision

attaquée, n'a d'effet qu'à l'intérieur des limites de la parcelle n° 2448. Elle

vise à permettre un déplacement de la servitude "dans son tracé le plus

rectiligne". A la lecture des ch. 2 et 3 du dispositif de la décision

attaquée, ce tracé correspond, à défaut d'entente entre les parties, au plan

établi par le propre architecte des recourants, le 1er décembre

2021.

L'objet du droit d'expropriation (ou l'emprise, selon le terme employé

par les recourants) est donc bien défini dans la décision attaquée ainsi que

dans le plan du 1er décembre 2021 auquel elle se réfère.

Par ailleurs, au regard du plan de géomètre du 12

mai 2021, mis à l'enquête publique, ce second plan prévoit sur la parcelle n°

2448.

un élargissement de l'assiette, correspondant à une surface supplémentaire

de 20 m2 environ. Cette légère augmentation a été considérée par le

département cantonal comme une modification peu importante du projet, ne

portant pas atteinte à des intérêts dignes de protection. L'art. 23 al. 3 LE

permet à cette autorité d'imposer une telle modification sans nouvelle

procédure ni nouvelle mise à l'enquête, quand cela reste dans les limites de ce

qu'exige l'exécution du projet.

Il faut constater que le propriétaire du bien-fonds

(la Commune de Nyon) et le titulaire du droit de superficie (la V._______) ne

contestent pas cet élargissement propre à permettre, en temps voulu, la

création d'un chemin selon un tracé rectiligne. La nouvelle assiette pour la

servitude de passage sur la parcelle n° 2448, selon les ch. 2 et 3 du

dispositif de la décision attaquée, respectivement le plan du 1er

décembre 2021, n'impose en définitive des restrictions qu'aux propriétaire et

superficiaire précités. Encore une fois, la décision attaquée ne porte que sur

le tronçon de la servitude implanté sur la parcelle n° 2448. Au demeurant, sur

les parcelles voisines (n° 651 et n° 1067), un autre tracé que celui figuré sur

le plan annexé aux feuillets du registre foncier nécessiterait une entente

entre les parties. En d'autres termes, la déclaration d'utilité publique ne

permet à personne – ni à la V._______, ni à la Commune de Nyon, ni à un autre

propriétaire de fonds dominant – d'acquérir par voie d'expropriation un droit

de passage supplémentaire ou plus large sur les parcelles voisines de la

parcelle n° 2448. L'objet du droit d'expropriation (ou l'emprise, selon le

terme employé par les recourants) est donc bien défini dans la décision

attaquée ainsi que dans le plan auquel elle se réfère (plan du géomètre avec

les adjonctions de l'architecte W._______) et on ne voit pas en quoi il aurait

été défini en violation du principe de la proportionnalité. Dans leur réplique,

les recourants affirment que la servitude, selon le nouveau tracé, s'exercerait

de manière largement moins commode pour eux, mais cette affirmation n'est

nullement étayée. Lors de l'inspection locale de l'autorité de première

instance, il n'a pas été constaté de différences sensibles sur le terrain,

entre les deux emplacements; cela ressort aussi des données du guichet cartographique

cantonal (www.geo.vd.ch, photographie aérienne et

altimétrie). De plus, s'il est vrai que l'emprise de la nouvelle assiette sur

la limite sud est étendue à hauteur de la parcelle n° 651, il n'en découle

aucun impact négatif pour les propriétaires de celle-ci, dès lors que

l'ancienne emprise, à hauteur de la parcelle n° 1065, est intégralement

maintenue. Il n'y a en définitive aucun motif de remettre en cause

l'implantation ou les caractéristiques constructives de l'EMS, le déplacement

de l'assiette de la servitude litigieuse, sur la parcelle n° 2448, pouvant être

considéré comme d'intérêt public après une pesée de tous les intérêts

pertinents.

4.

Les recourants critiquent encore la décision attaquée en invoquant la

réglementation du droit civil (art. 742 CC) qui, comme cela vient d'être

exposé, n'est pas pertinente (cf. supra, consid. 2.). Ils font par ailleurs

valoir que la servitude de passage devrait également être adaptée sur la

parcelle n° 1067, parce que cela serait indispensable pour garantir les accès

futurs à leur propre parcelle. Or cet argument est sans rapport avec l'objet de

la présente contestation, la procédure d'expropriation n'ayant pas été ouverte

dans le but de favoriser la construction d'un hypothétique ouvrage d'intérêt

public sur la parcelle des recourants. Il n'y a donc pas lieu de l'examiner

plus avant.

5.

Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit

être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, doivent supporter

les frais de justice (art. 49 LPA-VD) ainsi que les dépens à payer à la V._______,

représentée par un avocat, qui a conclu au rejet du recours (art. 55 LPA-VD).

La Commune de Nyon, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas droit à des

dépens. Il en va de même du département cantonal, qui n'a pas mandaté un

avocat.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Département des finances et des relations extérieures du

2 juin 2022 est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge des recourants.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la V._______ à titre

de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.

Lausanne, le 2 février 2023

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.