AC.2022.0314
CDAP - AC.2022.0314 - 2023-12-21 - A.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)
21 décembre 2023Français37 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 décembre 2023
Composition
M. André Jomini, président;
M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli,
greffière.
Recourante
A.________, à ********, représentée
par Me Rudolf SCHALLER, avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A._______ c/ décision du Conseil communal de
Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du
Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022
approuvant ce plan.
Vu les faits suivants:
A.
En 2007, les autorités communales de Montreux ont mis à l'enquête
publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA)
entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en
vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972,
mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009,
le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont
subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le
conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en
septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal
a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le
nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de
Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait
l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP)
du Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec
l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours,
et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à
atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des
recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de
La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure
initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine,
assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure
paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été
mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil
communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés
préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents
arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I
à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours
cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la
décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les
chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est
admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que
la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux
(art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en
prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire
comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences
de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir
compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de
détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer
si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la
planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici
discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son
territoire (cf. consid. 9). [...]"
B.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont
décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
8 ss):
"4.
Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre: 5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre: 725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la
situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à
l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
L’analyse de la situation
territoriale à Montreux permet de faire des constats, dont les critères qui ont
servis à l’élaboration du concept des zones réservées sont tirés ; cette
manière de procéder a le mérite d’être objective et de ne générer aucune
inégalité de traitement.
Ces constats correspondent aux
points 5.3.1 à 5.3.6 ci-après.
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves
à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir,
issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en
pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait des
"laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà été
attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne l'entier
du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de
réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT)
s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par
substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les
territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit
par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur
cantonal.
Le périmètre de centre est repris
à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être
considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation
communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la
conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de
l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit
survenir.
Ainsi, tout le territoire communal
qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré
comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal
qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié
de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un
acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones
réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires. […]
5.3.5 Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées,
présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le
territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui
précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
5.3.6 Constructions d’utilité publique
Le régime des zones réservées mis
en place à Montreux doit maintenir la possibilité de répondre aux besoins
d’intérêt général par la construction de bâtiment à vocation publique.
Ainsi, le plan des zones réservées
exclut toutes les zones d’utilité publique en vigueur selon le plan des zones
de 1972 en vigueur ; en effet, la non-conformité de ce document au droit
fédéral ne doit pas entraver la nécessité pour la Municipalité de répondre aux
besoins d’intérêt général.
Le dispositif réglementaire qui
accompagne le plan des zones réservées permet dans chacune d’elle la
construction de bâtiment à vocation d’utilité publique; la Municipalité
appréciera dans quelle mesure la construction répond bien à un besoin effectif,
ainsi que la nécessité du programme présenté. Les logements d’utilité publique
au sens de l’article 27 LPPPL ne sont pas admis dans les zones d’utilité
publique et ne bénéficient pas du statut d’utilité publique pour être réalisés
dans toutes les zones réservées élaborées.
[…]"
Six différents types de zones réservées ont été
définis:
La zone réservée 1 concerne toute la partie du
territoire communal qui se situe au-delà du périmètre du centre, plus
précisément les parcelles affectées à la zone à bâtir par le PGA de 1972 à l'exception
des zones d'utilité publique. Dans ce secteur, le périmètre d'onze plans de
détail (PPA, PEP, PQ) est également inclus dans la zone réservée 1 (ch. 6.1.2
du rapport 47 OAT).
La zone réservée 2 concerne toute la partie du
territoire communal (zones à bâtir du PGA 1972) qui se situe entre le périmètre
de centre et l'autoroute A9. Dans ce secteur, des terrains régis par trois
plans de détail sont également mis en zone réservée (ch. 6.2.2 du rapport 47
OAT).
La zone réservée 3 concerne la bande de territoire
située entre l'A9 et la bande littorale de Clarens, Montreux et Territet (zones
à bâtir du PGA 1972). Dans ce secteur, les terrains régis par huit plans de
détail sont également mis en zone réservée (ch. 6.3.2 du rapport 47 OAT).
La zone réservée 4 concerne la bande littorale de
Clarens (zones à bâtir du PGA 1972). Dans ce secteur, le périmètre d'un plan de
quartier est également soumis à cette mesure conservatoire (ch. 6.4.2 du
rapport 47 OAT).
La zone réservée 5 concerne la bande littorale de
Montreux (zones à bâtir du PGA 1972). Dans ce secteur, des terrains régis par
cinq plans de détail sont également mis en zone réservée (ch. 6.5.2 du rapport
47 OAT).
La zone réservée 6 concerne la bande littorale de
Territet (zones à bâtir du PGA 1972) (ch. 6.6.2 du rapport 47 OAT).
La réglementation prévue pour ces zones réservées
empêche toute construction nouvelle sur les parcelles concernées. Pour le reste
(transformations, démolitions-reconstructions, etc.), les prescriptions
topiques prévoient certaines nuances, en fonction de la situation de chaque
zone réservée.
Le rapport 47 OAT indique parfois que "les
zones réservées doivent couvrir l'entier du territoire communal"
(notamment au ch. 5.3.1). Comme cela ressort de ce qui vient d'être exposé, on
entend toutefois par là le territoire encore régi par le PGA de 1972 ainsi que
le périmètre de certains plans d'affectation spéciaux (plans de détail). En
revanche, le territoire non constructible régi par le plan d'affectation
intitulé "modification du plan des zones – création de zones agricoles et
de zones intermédiaires", adopté par le conseil communal le 7 mai 1985 et
approuvé par le Conseil d'Etat le 8 avril 1987, n'est pas concerné par le plan
des zones réservées. Ce plan de 1987 (établi après l'entrée en vigueur de la
LAT), définit l'affectation de vastes secteurs des hauts de la commune.
Parmi les plans spéciaux non concernés par ces
mesures conservatoires (plans spéciaux légalisés maintenus), on trouve le plan
d'extension partiel (PEP) "Vallon de Villard et Vallon d'Orgevaux",
entré en vigueur le 18 décembre 1987; le PEP "Au Marais de Chaulin",
entré en vigueur le 10 juin 1997; le plan partiel d'affectation (PPA) "A
Vernex", entré en vigueur le 16 juillet 2001 avec un addenda du 2 juillet
2020; le plan de quartier (PQ) "Chernex village", entré en vigueur le
25 avril 2017; le PPA "Les Grands-Prés", entré en vigueur le 3
juillet 2018; le PQ "En Chautemay", entré en vigueur le 22 mars 2018.
C.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. La fondation A._______, à ********, représentée par
son avocat, a formé opposition le 25 mai 2021. Elle s'est prévalue de sa
qualité d'"association d'importance nationale vouée à la protection de
l'environnement, de la nature et du paysage" (opposition, p. 2).
D.
Dans son préavis no 34/2021, la Municipalité de Montreux a
proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son
règlement (RZR), tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des
propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A._______
– que la municipalité propose d'écarter – ce texte relève en particulier ce qui
suit:
"Les
zones réservées excluent les plans de détails (PEP/PPA/PQ) dont le périmètre se
situe à l’intérieur du périmètre de centre et s’ils ont été légalisés
postérieurement au 01.01.1980.
Le périmètre de centre figure dans
le plan directeur cantonal et correspond à la limite de la zone à bâtir
provisoire au sens de l’article 36 alinéa 3 LAT ; ce périmètre ayant été validé
par le Conseil fédéral et reporté dans le document qui guide le développement
du territoire cantonal, il ne peut qu’être à ce stade considéré comme référant,
sachant que sa délimitation sera vérifiée, et cas échéant reprise, dans le
cadre de l’élaboration du plan d’affectation communal (PACom).
La grande majorité des plans de
détail sont réalisés depuis bon nombre d’années et ces plans ne sont dès lors
pas susceptibles d’engendrer la prétendue aggravation de la situation de
surdimensionnement soulevée par les opposants. Les plans de détails récemment
légalisés sont tous situés à l’intérieur du périmètre de centre et leur
capacité d’accueil est comprise dans celle de l’Agglomération Rivelac, qui est
traitée dans les mesures A11, B11 et R14 du Plan directeur cantonal. Cette
capacité d’accueil a en effet été établie alors en dissociant le potentiel de
développement issu d’actes de planification de détail et celui issu du régime
d’affectation général du sol. Ces plans sont conformes au droit fédéral de par
leur date de légalisation postérieure au 01.01.1980, de par leur localisation à
l’intérieur du périmètre de centre et de par la justification de leur potentiel
d’accueil traitée dans le plan directeur cantonal ; leur légalisation récente
assure que tous les critères légaux liés à la protection du patrimoine et de
l’environnement aient été traités à satisfaction également.[…]
Le dispositif des zones réservées
respecte le principe fondamental de l’égalité de traitement, car toutes les
parcelles constructibles à l’aune du plan des zones de 1972, et donc qualifiées
de non-conformes au droit fédéral, sont réservées. Les parcelles comprises dans
les périmètres des plans de détails non-conformes au droit fédéral sont
traitées de façon similaire. Les parcelles comprises dans les périmètres des
plans de détails conformes au droit fédéral reçoivent un traitement différent
et approprié, car la situation est légalement différente. L’égalité de
traitement est donc scrupuleusement respectée."
E.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition.
F.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux".
G.
Agissant le 11 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif,
A._______ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal de réformer les décisions attaquées (celle du conseil communal
écartant l'opposition et celle du département cantonal approuvant le plan) en
ce sens que tout le territoire communal est compris dans le plan de zones
réservées.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut à ce que
le recours soit déclaré irrecevable et, subsidiairement, à ce qu'il soit rejeté.
Le 1er mars 2023, la recourante a
répliqué, en maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) La contestation porte sur un plan de zones
réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes
peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT [loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, RS 700] (al. 1), la procédure d'approbation étant
celle des plans d'affectation (al. 2). Cela signifie que le plan doit, après
l'enquête publique, être transmis par la municipalité au conseil communal qui
doit se prononcer et le cas échéant adopter le plan; ce conseil doit
simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42
LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté
par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). En vertu de l'art. 43 al. 2 LATC, la
décisions du département et du conseil de la commune sont notifiées ensemble et
elles sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal, à savoir d'un recours
de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'espèce, la recourante
conteste effectivement ces deux décisions.
b) La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). D'après la let. a de cet article, elle
est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente – en d'autres termes, quand la contestation porte
sur un plan d'affectation, ayant fait opposition pendant l'enquête publique –,
si elle est atteinte par la décision attaquée et si elle dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. On reconnaît
généralement, la qualité pour recourir, sur la base de l'art. 75 let. a LPA-VD,
au propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan quand il
demande l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son
propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété, et quand l'admission
du recours lui procurerait un avantage pratique; le propriétaire foncier ne
peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou
l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la
modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet
2022 consid. 1c).
La recourante semble se placer dans la situation
d'un propriétaire foncier quand elle invoque, pour justifier sa qualité pour
recourir, l'art. 6 par. 1 de la Convention européenne des droits de l'homme
(CEDH; RS 0.101) qui garantit le droit à un procès équitable dans les
contestations sur des droits et obligations de caractère civil. Or elle ne
prétend pas être propriétaire d'un bien-fonds à Montreux; en d'autres termes,
elle n'allègue pas – alors qu'il lui appartiendrait de le faire, pour démontrer
la recevabilité de son recours – que l'issue de la présente contestation serait
décisive pour l'exercice d'un droit de caractère civil, singulièrement du droit
de propriété foncière, seul pertinent in casu (à propos des premières
jurisprudences fédérales et européennes, toujours pertinentes, concernant la portée
de l'art. 6 CEDH dans le contentieux des plans d'affectation, cf. Claude
Rouiller, La protection juridique en matière d'aménagement du territoire par la
combinaison des art. 6 par. 1 CEDH, 33 LAT et 98a OJ: complémentarité ou
plénitude? RSJ/SJZ 1994 p. 21 ss). Cette référence à l'art. 6 CEDH n'est donc
pas concluante. Il en va de même de l'argumentation de la recourante fondée sur
l'art. 8 CEDH; on voit mal comment, en tant que fondation au sens des art. 80
ss du Code civil suisse (CC; RS 210), elle pourrait invoquer le droit au
respect de la vie privée et familiale (titre de l'art. 8 CEDH), même si cette
garantie permet aux personnes physiques d'obtenir des organes de l'Etat, dans
certaines circonstances, qu'ils agissent en faveur d'un environnement sain.
L'invocation, par la recourante, des art. 6 et 8 CEDH étant sans
pertinence, il en va a fortiori de même de la référence à l'art. 13 CEDH
(droit à un recours effectif), garantie qui selon son texte clair ne s'applique
qu'aux personnes dont les droits et libertés reconnus dans la CEDH ont été
violés. Il est au demeurant surprenant que, pour justifier sa qualité pour
recourir en dernière instance cantonale, la fondation recourante – pourtant
représentée par un avocat – se prévale encore de l'art. 34 CEDH, concernant la
recevabilité des requêtes individuelles soumises à la Cour instituée par la
CEDH. Elle erre manifestement.
Ensuite, la recourante invoque la garantie de
l'accès au juge selon l'art. 29a de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101). Comme
son argumentation n'est pas particulièrement claire, on ignore si elle le fait
dans le cadre de l'art. 75 let. a LPA-VD, ou au contraire dans celui de l'art.
75 let. b LPA-VD (cf. infra). Au cas où elle entendrait invoquer sa situation
de personne morale atteinte dans ses intérêts propres – c'est sur cette base
qu'elle paraissait se prévaloir des garanties de la CEDH –, l'art. 29a Cst. ne
peut pas à lui seul justifier la qualité pour recourir. L'art.
29a Cst. donne à toute personne le droit à ce que sa cause (en allemand:
"bei Rechtsstreitigkeiten"), c'est-à-dire un différend juridique (y
compris de droit administratif) mettant en jeu des intérêts individuels dignes
de protection, soit jugée par une autorité judiciaire (ATF 141 I 172 consid.
4.4). On vise les contestations portant sur les droits et les obligations de
personnes, physiques ou morales (ATF 137 II 409 consid. 4.2). La
"cause" doit dont être en relation avec une position juridique individuelle
digne de protection (ATF 149 I 146 consid. 3.3.1, ATF 144 I 181 consid. 5.3.2.1
et les références). Or on ne trouve, dans les écritures de la recourante, aucun
allégué au sujet d'une telle position juridique, puisqu'elle n'invoque pas ses
propres intérêts patrimoniaux mais bien plutôt l'intérêt général.
En l'espèce, la qualité pour recourir ne peut donc
pas être reconnue sur la base de l'art. 75 let. a LPA-VD.
c) Cela étant, on comprend, à lire l'argumentation
foisonnante de la recourante, qu'elle se prévaut essentiellement du droit de
recours conféré par le législateur fédéral aux "organisations qui se
vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la
conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables", selon
l'art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Elle prétend être une de
ces organisations. Le droit de recours conféré par une loi fédérale entraîne la
qualité pour recourir au niveau cantonal, conformément à l'art. 75 let. b
LPA-VD qui reconnaît cette qualité à "toute autre personne ou autorité
qu'une loi autorise à recourir".
aa) La recourante précise ceci dans sa réplique (p.
4): "initialement créée sous un statut d'association, [elle] est
aujourd'hui une fondation de droit suisse. Elle a pour but la protection des
hommes et de la nature, ainsi que la création, respectivement la préservation
des villes et d'infrastructures respectueuses de la vie. Son activité s'étend
sur tout le territoire suisse" (il s'agit d'une traduction approximative
du but de la fondation, tel qu'il figure au registre du commerce du canton de
Berne). Elle invoque aussi la mention "Helvetia Nostra" (ch. 9) dans
la liste des organisations habilités à recourir conformément à la LPE, à la LGG
ou à la LPN, liste publiée sous forme d'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative
à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de
la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du
paysage (ODO; RS 814.076).
L'art. 1 ODO dispose que les organisations énumérées
dans cette annexe sont habilitées à recourir conformément à l'art. 12 LPN. Si
une de ces organisations modifie sa forme juridique, elle doit en aviser
immédiatement le Département fédéral de l'environnement, des transports, de
l'énergie et de la communication (DETEC – art. 2 al. 1 ODO); ce département
doit vérifier si l'organisation remplit toujours les conditions régissant le
droit de recours (art. 2 al. 2 ODO). En l'occurrence, la recourante, dont le
siège est à *******, a été inscrite au registre du commerce du canton de *******
le 19 décembre 2018. Ce registre mentionne, outre le but de la fondation, son
unique organe, soit un conseil constitué de trois membres (deux résidents du
canton de ******** et un résident du canton de ********). La recourante n'a
produit aucune pièce propre à renseigner le tribunal sur ses activités; elle ne
dispose pas d'un site internet où l'on pourrait consulter ses rapports d'activités.
bb) L'inscription "Helvetia Nostra" dans
la liste de l'ODO n'est pas constitutive, la décision du Conseil fédéral sur ce
point n'ayant qu'un effet déclaratif (cf. Peter M. Keller, Commentaire
LPN, 2e éd. Zurich 2019 [Keller/Zuffferey/Fahrländer éds], N. 14 ad
art. 12 LPN). Quand bien même le DETEC aurait effectué la vérification
prescrite par l'art. 2 ODO après le 19 décembre 2018, ce qui n'est pas démontré
– puisque la recourante n'a produit aucune pièce propre à établir sa
légitimation, alors qu'il lui incombe de le faire d'office, cette incombance ne
pouvant lui échapper dès lors qu'elle est assistée d'un avocat (cf. notamment
arrêt TF 1C_472/2019 du 15 décembre 2020 consid. 1.2.2); on relève en outre que
lors de la dernière révision de l'ODO, le 17 avril 2019 [RO 2019 1485], le
Conseil fédéral n'a pas modifié le ch. 9 de l'annexe pour y indiquer la
dénomination exacte de la recourante depuis son inscription au registre du
commerce bernois quelques mois auparavant –, une autorité devant traiter une
opposition ou un recours déposé par cette organisation a la possibilité de
vérifier si elle répond à la définition de l'art. 12 al. 1 let. b LPN, avec la
condition supplémentaire de l'art. 12 al. 2 LPN qui dispose que "l'organisation
a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix
ans au moins par ses statuts". Cette clause signifie que
l'organisation doit pouvoir se prévaloir de dix ans d'existence (cf. Keller,
op. cit., N. 13 ad art. 12 LPN). Or, en tant que fondation, la recourante ne
remplit pas cette condition. La forme juridique de l'association est assez
différente de celle de la fondation, qui ne permet pas l'adhésion de membres,
ayant abandonné le caractère a priori plus démocratique ou transparent
de la structure précédente. On pourrait considérer que l'association, dissoute,
n'a pas pu juridiquement renaître en tant que fondation. On peut donc se
demander si une fondation créée il y a cinq ans est habilitée à recourir en
l'espèce. Cette question peut toutefois demeurer indécise.
cc) Selon la jurisprudence (cf. arrêt TF 1C_472/2019
du 15 décembre 2020 consid. 1, dans une cause introduite par la recourante),
l'habilitation à recourir prévue par l'art. 12 al. 1 LPN concerne exclusivement
le recours contre des décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la
Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN.
La jurisprudence reconnaît que la limitation des résidences
secondaires représente une tâche de la Confédération tendant à protéger la
nature et l'aspect caractéristique du paysage (cf. art. 2 LPN). Les
organisations de défense de la nature et du paysage bénéficient ainsi de la
qualité pour recourir contre les autorisations de construire pour violation de
l'art. 75b Cst. et des dispositions de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les
résidences secondaires (LRS; RS 702) (cf. ATF 139 II 271 consid. 11). La
proportion de résidences secondaires dépasse légèrement la limite de 20% à
Montreux (cf. art. 1 LRS; actuellement, selon les données de l'Office fédéral
du développement territorial [www.are.admin.ch], cette
proportion est de 20.7 %). Or la présente procédure ne porte pas sur
l'autorisation de construire des résidences, principales ou secondaires, mais
sur l'adoption de zones réservées, en d'autres termes sur des mesures
conservatoires en vue de l'établissement d'un nouveau plan d'affectation
communal. Le périmètre du plan des zones réservées inclut celui de certains
plans d'affectation spéciaux entrés en vigueur avant le 11 mars 2012, mais la
mesure conservatoire n'équivaut à l'évidence pas à une modification de ces
plans d'affectation spéciaux, au sens de l'art. 26 al. 2 LRS.
Il convient de décrire ici la portée du plan
contesté. L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou
que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans
au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée,
au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de
décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de
futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet
anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition
qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone
réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore
applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142
consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones
interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période
maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).
La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
L'établissement d'une zone réservée permet en particulier de garantir aux
autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de
décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre 2023 consid. 4.1.2 et les références).
La LATC prévoit encore d'autres mesures conservatoires aux art. 47 et 49 LATC,
qui n'ont pas comme la zone réservée une portée générale, mais qui permettent
de refuser ponctuellement une autorisation de construire quand le projet
compromet une modification de plan d'affectation envisagée.
La doctrine retient que les zones réservées
déploient uniquement une portée négative ("nur negative Bedeutung";
cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
Genève-Zurich-Bâle 2106, Art. 27 N. 26 [aussi en allemand]). C'est en effet
bien le sens de l'art. 27 LAT – ainsi que de l'art. 46 LATC, qui n'a pas une
portée différente – de ne pas modifier directement le régime de la zone à bâtir
(pas d'effet positif), de sorte que l'autorité compétente ne saurait, sur la
base de la seule mesure conservatoire, délivrer une autorisation de construire
ne respectant pas strictement la réglementation actuelle.
La qualité pour recourir ne peut donc pas être
reconnue sur la base de l'application de la loi sur les résidences secondaires.
dd) Selon la jurisprudence, une mesure
d'aménagement du territoire consistant à classer de nouvelles surfaces en zone
à bâtir, sur la base de l'art. 15 LAT (révisé en 2012) relève de
l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art. 78 al. 2 Cst. Par
conséquent, les organisations disposant du droit de recours de l'art. 12 LPN
peuvent contester de tels classements dans l'intérêt de la protection de la
nature et du paysage (voir l'arrêt de principe publié aux ATF 142 II 509; voir
aussi, plus récemment TF 1C_283/2021 du 21 juillet 2022 consid. 3.1).
L'adoption d'une zone réservée selon l'art. 27 LAT n'est pas un nouveau
classement; il ne s'agit pas, par cette mesure conservatoire, de modifier
l'affectation de terrains inconstructibles, selon les art. 16, 17 ou 18 LAT,
pour les rendre constructibles au sens de l'art. 15 LAT. Aussi cette mesure
d'aménagement relève-t-elle clairement de l'accomplissement des tâches
cantonales (voire communales), dans le cadre fixé par l'art. 75 Cst. (cf., à ce
propos, Samuel Kissling, La mise en zone est désormais une tâche de la
Confédération, Inforum VLP-ASPAN 1/2017 p. 6). Il est indifférent, de ce point
de vue, que l'on puisse qualifier le PGA 1972 de caduc ou obsolète (TF
1C_472/2019 du 15 décembre 2020 consid. 1.4.2). Dans ces conditions, la qualité
pour recourir ne saurait être reconnue en lien avec l'application de l'art. 15
LAT.
La zone réservée, avec sa portée purement
négative (cf. supra, consid. 1c/cc), ne contient aucune mesure positive de
protection de la nature, des biotopes, du paysage ou des sites construits; elle
ne modifie pas non plus les restrictions découlant des mesures en vigueur.
L'inscription de certains quartiers de Montreux à l'inventaire fédéral des
sites construits à protéger en Suisse (inventaire ISOS), conformément à
l'ordonnance du Conseil fédéral concernant cet inventaire (OISOS; RS 451.12)
n'a pas de pertinence pour l'examen de la qualité pour recourir. La seule
présence d'un objet ISOS dans le périmètre du plan des zones réservées
n'implique pas que l'adoption de ce plan relève de l'accomplissement d'une
tâche de la Confédération (cf. TF 1C_472/2019 du 15 décembre 2020 consid. 1.6
et les références).
ee) La recourante invoque encore dans ce contexte la
Convention d'Aarhus (Convention sur l’accès à l’information, la participation
du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement;
RS 0.814.07). Il est toutefois manifeste qu'elle ne saurait déduire de cette
convention un droit de recours au-delà du cadre fixé par le législateur
fédéral, singulièrement à l'art. 12 LPN (cf. art. 190 Cst.; arrêt TF
1C_242/2014 du 1er juillet 2015 consid. 3.3; Message du Conseil
fédéral portant approbation de la convention d'Aarhus et de son application
ainsi que de son amendement, FF 2012 4051). Cet argument doit être écarté
d'emblée.
d) Il s'ensuit que le recours est irrecevable, la
recourante ne pouvant pas se prévaloir du droit de recours conféré à certaines
organisations par l'art. 12 LPN. Aucune autre loi ne l'autorise à recourir (cf.
art. 75 let. b LPA-VD).
2.
Cela étant, même si sur le fond l'argumentation de la recourante tient
sur plusieurs dizaines de pages, elle peut être résumée ainsi: le plan des
zones réservées ne contient pas les mesures d'aménagement qui, à plusieurs
égards, devraient être décidées dans le cadre de l'établissement du futur plan
d'affectation communal; comme le périmètre du PACom devra en principe couvrir
tout le territoire communal, le plan des zones réservées devrait lui aussi
englober toutes les zones du PGA 1972 et du plan de 1987 créant des zones
agricoles et des zones intermédiaires, ainsi que le périmètre des plans
spéciaux légalisés maintenus (la recourante se réfère aux plans spéciaux
mentionnés dans les faits, let. B in fine). Il n'y a pas, dans cette
argumentation, de critique du contenu des réglementations prévues
respectivement pour les six zones réservées.
Le choix des autorités communales de ne pas mettre
en zone réservée le périmètre des zones non constructibles n'est à l'évidence
pas critiquable. L'appréciation du risque qu'un projet de construction, dans
ces zones, puisse entraver l'établissement du futur PACom a été faite
correctement par les autorités de planification, à qui l'autorité cantonale de
recours doit laisser une certaine liberté d'appréciation, conformément à l'art.
2 al. 3 LAT. En d'autres termes, on ne voit pas sur quel point la future
planification pourrait être effectivement mise en danger (cf. notamment TF
1C_141/2014 du 4 août 2014 consid. 5.2). Du reste, les autorités communales
conservent la possibilité d'appliquer les mesures conservatoires des art. 47 et
49 LATC (effet anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation) si cela
s'avère nécessaire lorsqu'une demande de permis de construire leur est formellement
soumise.
Le même raisonnement est valable s'agissant du choix
d'exclure de la zone réservée le périmètre de certains plans d'affectation
spéciaux. Cette solution repose sur des motifs objectifs, à savoir la date de
ces plans, postérieurs à l'entrée en vigueur de la LAT. Le Tribunal fédéral a
eu l'occasion de préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du
16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement l'invalidation des plans
d'affectation spéciaux adoptés postérieurement au 1er janvier 1980,
et ne condamnait pas inconditionnellement toute construction nouvelle sur son
territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). Au stade
des mesures conservatoires, on peut retenir une présomption de conformité de
ces plans spéciaux à la LAT (cf. TF 1C_472/2019 du 15 décembre 2020 consid.
1.4.2). On ne voit pas, pour le reste, en quoi l'art. 27 LAT aurait été violé
par les autorités de la commune et du canton.
3.
Il s'ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable, pour défaut de
qualité pour recourir.
Vu l'irrecevabilité du recours, les différentes
requêtes de la recourante tendant à compléter l'instruction doivent être
rejetées.
La recourante, qui succombe, doit supporter les
frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les
autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est irrecevable.
Considérants
II.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A._______.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2023.
Le
président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.