CDAP - AC.2022.0320 - 2023-11-16 - A._____ à H._____ /CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 novembre 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen

Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourants

1.

A.________, à

********,

2.

B.________, à

********,

3.

C.________, à

********,

4.

D.________, à

********,

5.

E.________, à

********,

6.

F.________, à

********,

7.

G.________, à

********,

8.

H.________, à

********,

tous représentés par Me A.________, avocat

à Monthey,

Autorités intimées

1.

CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à

Montreux,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et consorts c/ décision Conseil

communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et

décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16

septembre 2022 approuvant ce plan

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle no

1089 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, d'une

surface de 1'822 m2. C.________ est propriétaire de la parcelle

voisine no 1059, d'une surface de 1'297 m2. D.________ et

E.________ sont propriétaires de la parcelle voisine no 1077, d'une

surface de 2'360 m2. F.________ est propriétaire de la parcelle

voisine no 1085, d'une surface de 1'753 m2. G.________ et

H.________ sont propriétaires de la parcelle voisine no 1149, d'une

surface de 1'291 m2. Il se trouve sur chacune de ces parcelles une

grande maison d'habitation (au moins 200 m2 de surface au sol). Ces

parcelles, adjacentes, forment ensemble un compartiment de terrain de 0,85 ha,

dans l'entité territoriale des "Bosquets de Julie", soit la partie du

territoire communal située en rive droite de la Baye de Clarens mais à l'est du

territoire de La Tour-de-Peilz, à l'aval de l'avenue des Bosquets de Julie et à

l'amont des voies ferrées. Les bâtiments de ce quartier sont généralement des

habitations individuelles dans des parcs arborés.

Ces parcelles ont été classées en 1972 dans la zone

de faible densité (teinte jaune avec hachures vertes sur le plan général des

zones du 15 décembre 1972 – sur le site internet de la commune: https://montreux12.wnglive.ch/fileadmin/documents/

commune-de-montreux.ch/pdf/Urbanisme/RPA_72_plan.pdf). Les prescriptions

applicables à cette zone se trouvent aux art. 33 ss du règlement sur le plan

d'affectation et la police des constructions (RPA 1972).

B.

En 2007, les autorités communales ont mis à

l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de

règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de

planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15

décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2

septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement.

Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements

votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été

organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le

conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015,

le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé

préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir

("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation

préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite

entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE),

auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de

nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.

L'instruction des recours a été suspendue. Les

modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones

réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient

en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction

entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le

bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non

bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016.

Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements,

lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et

d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la

CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par

différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous

réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de

différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une

organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les

arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16

avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a

admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,

AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée

pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants"

(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la

CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal

fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à

l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué

sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les

décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable

cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en

ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal

de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département

du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause

est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF).

Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation

conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone

réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art.

15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte

des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail

(art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si

ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La

Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification

d'affectation de la partie urbanisée de son territoire – ici discutée – et la

planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid.

9). [...] "

C.

A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités

communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une

analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport

justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les

explications suivantes (p. 8 ss):

"4. Le surdimensionnement

de la zone à bâtir de Montreux

Depuis le nouveau millénaire, les

politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal

qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent

des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau

cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal

compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin

d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales

cantonales.

L'état des réserves à bâtir

communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn

actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366

habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:

– à l'intérieur du périmètre du

centre: 5'641 habitants-emplois

– à l'extérieur du périmètre du

centre: 725 habitants-emplois.

Cet état de surdimensionnement

devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation

communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la

situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à

l'extérieur du périmètre de centre.

5. Les zones réservées

5.1 Buts des zones réservées

[…]

5.2 Le cas de Montreux

Avec ses quelque 27'000 habitants,

Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux

est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de

centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées

dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois

la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil

est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.

Bien que Montreux ne dispose pas

d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un

développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique

économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la

bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les

centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la

reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées

doit pouvoir l'appréhender.

Le concept des zones réservées proposé

par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de

données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se

veut logique, objective et égalitaire.

Les zones réservées sont

accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:

si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou

en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de

possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de

la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les

zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de

développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales

et fédérales en la matière.

5.3 Le concept des zones

réservées

[…]

5.3.1 La totalité du territoire

communal

Dans les considérants de son

arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son

territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il

conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des

réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits

à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait

en pâtir.

Ces dires ont été confirmés par le

Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision

globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des

propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En

effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait

des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà

été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.

Le futur PACom devra ainsi traiter

l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées

doivent couvrir l'entier du territoire communal.

5.3.2 Une mesure générale –

égalité de traitement

Nous avons vu ci-avant, que la

fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de

l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne

l'entier du territoire communal.

Les zones réservées ne peuvent dès

lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de

traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.

Le dimensionnement des zones

réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction

particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est

accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du

patrimoine et une dynamique économique pour la ville.

5.3.3 La limite du territoire

largement bâti

Le droit

fédéral (art. 36 LAT) s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour

définir, par substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à

bâtir pour les territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette

limite se traduit par celle du périmètre de centre, telle que définie par le

plan directeur cantonal.

Le périmètre de centre est repris

à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être

considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation

communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la

conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de

l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit

survenir.

Ainsi, tout le territoire communal

qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré

comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal

qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié

de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un

acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.

La délimitation des zones

réservées doit tenir compte du périmètre de centre.

5.3.4 Un potentiel

constructible

La zone réservée sert "à

geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone

réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à

développer.

Le plan des zones de 1972 présente

un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel

constructible général omniprésent.

En lien avec le constat fait

ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones

réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de

1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations

ferroviaires. […]

5.3.5 Les plans de détails en

vigueur

L'élaboration des zones réservées

doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de

quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il

s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones

de 1972.

[…]"

Six différents types de zones

réservées ont été définis. Il a été prévu de classer les parcelles nos

1089, 1059, 1077, 1085 et 1149, ainsi que les terrains

environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre compact de

l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone réservée 3, au sujet

de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p. 14):

"6.3.1

Périmètre

La zone réservée 3

concerne la bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale

de Clarens, Montreux et Territet.

Ainsi, toutes les

parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972,

à l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.

La zone réservée 3

couvre une surface de 196.13 ha.

[…]

6.3.3 Règlement

[…] Le dispositif de la zone réservée 3 est

plus permissif que celui des zones réservées 1 et 2, car il concerne une

portion de territoire déjà très urbaine et appelée à accueillir une partie

importante de la densification future de la ville. Cette zone permet d’exclure

l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des

constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application

pour toutes les règles constructives d’ordre général. […]

Ainsi, cette zone permet des

interventions liées à l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes

construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des

constructions existantes ; elle permet des surélévations en cas de

transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel

des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire

(R+1+c/a) ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire

urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans

cette partie de Montreux.

Aucune surface bâtie

supplémentaire n’est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires

sont possibles et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par

rapport au bâti existant. Cette possibilité d’intervention se situe uniquement

en-deçà de la limite de l’autoroute A9, soit dans une portion du territoire

communal dont l’appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT)

n’est pas contestable de manière globale. Ces possibilités d’intervention ne

vont pas à l’encontre des enjeux que le futur plan d’affection communal (PACom)

devra établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera inférieure

ou équivalente à l’application des coefficients d’occupation du sol en vigueur

selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont

respectées."

D.

Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du

24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles nos 1089,

1059, 1077, 1085 et 1149 sont effectivement incluses dans la zone

réservée 3. A.________ et B.________, C.________, D.________ et E.________,

F.________ ainsi que G.________ et H.________ (A.________ et consorts) ont

ensemble formé opposition le 25 mai 2021.

E.

Dans son préavis no 34/2021, la Municipalité de Montreux a

proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son

règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des

propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition d'A.________

et consorts, la proposition de la municipalité a la teneur suivante:

"Le dispositif des zones

réservées mis en place par la Municipalité permet d'atteindre le but visé par

les articles 27 LAT et 46 LATC, car il empêche les constructions nouvelles et

par là-même, la production de surface bâtie supplémentaire, qui aurait pour

effet d'accentuer la capacité d'accueil surdimensionnée qui découle du plan des

zones de 1972, plan d'affectation qui reprend de fait force de loi suite aux

décisions d'annulation prises par le Tribunal fédéral […].

Cette mesure assure que rien ne

soit entrepris qui puisse entraver l'élaboration du futur plan d'affectation

communal (PACom).

Les surélévations possibles dans

la zone réservée 3 permettent d'atteindre la volumétrie usuelle effective dans

les secteurs concernés par la zone de faible densité du plan des zones de 1972;

ceci est gérable sans devoir se référer à une hauteur maximale précise à la

corniche ou à l'acrotère, sachant que les critères de salubrité liés à la

hauteur des étages habitables (art. 27 RLATC) servent d'appui à l'Autorité

communale.

Le plan des zones de 1972

permettait déjà de dégager un niveau supplémentaire en façade aval pour les

bâtiments situés dans des terrains à forte pente et le dispositif des zones

réservées n'amène rien de nouveau à ce titre.

On précisera encore que les

notions de surface et distance sont inutiles, car les constructions nouvelles

sont interdites; les éventuelles démolitions-reconstructions de bâtiment qui

proposeraient une implantation différente par rapport à l'état actuel seront

discutées avec la Municipalité lors de la demande préalable, comme l'impose

l'article 3 al. 4 RZR.

La Municipalité propose au Conseil

communal de lever l'opposition."

F.

Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des

zones réservées et la réponse à l'opposition d'A.________ et consorts.

G.

Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire

et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé

"sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,

sises sur la commune de Montreux".

H.

Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ et consorts demandent à la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, à titre principal, de

réformer la décision du DITS en ce sens que ce département refuse d'approuver

le plan des zones réservées communales, voire le plan de la zone réservée 3. A

titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation d'approbation du DITS et au

renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens

des considérants.

Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet

du recours.

Les recourants ont répliqué le 17 avril 2023, en

confirmant leurs conclusions.

Considérant en droit:

1.

a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de

la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées

selon l'article 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al.

1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2).

Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la

municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant

adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de

réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département

cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.

43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département

et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la

municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au

Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à

l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36).

En l'occurrence, les recourants contestent la

décision d'approbation du département cantonal, sans attaquer expressément la

décision du conseil communal adoptant le plan des zones réservées. Il faut cependant

considérer que le recours est dirigé contre ces deux décisions qui, en vertu du

droit cantonal, sont notifiées de manière coordonnée et peuvent ensemble faire

l'objet d'un contrôle judiciaire.

b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme

cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone

réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence,

celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a

pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il

a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la

décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle

soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99

LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut

recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de

l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il

faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le

propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt

public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation

ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement

favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet

2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la

qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de

construire accordées par un nouveau plan d'affectation en invoquant les

inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF

1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021

consid. 1).

Dans le cas particulier, les recourants critiquent

les effets de la zone réservée 3 dans le secteur où se trouvent leurs

propriétés: ils prétendent en substance qu'avec cette mesure, il pourrait être

porté atteinte aux caractéristiques urbanistiques ou historiques de leur

quartier, en tant que la zone réservée laisse la possibilité de surélever

certains bâtiments. Il n'est pas évident de déterminer en quoi, vu leur

argumentation, ils se plaignent d'une véritable restriction de leur droit de

propriété découlant directement de la mesure conservatoire litigieuse (à propos

de la portée juridique d'une zone réservée, cf. infra consid. 3). La

question de la qualité pour recourir peut toutefois, vu l'issue de la cause,

demeurer indécise.

Les autres exigences légales de recevabilité du

recours étant clairement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Dans un grief de nature formelle, les recourants se plaignent d'une

violation du droit d'être entendu, en critiquant la motivation, d'après eux

insuffisante, de la décision du département cantonal approuvant le plan.

La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) le devoir pour l'autorité de motiver sa

décision, afin que le citoyen ou l'administré puisse la comprendre, la

contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon

escient. Selon les circonstances, la motivation peut résulter de

l'argumentation de la décision (cf. ATF 148 III 30 consid. 3.1, 141 V 557

consid. 3.2.1 et les références).

En raison de la nature "législative" de la

procédure d'établissement des plans d'affectation (et des zones réservées) au

niveau communal et de l'existence d'une procédure d'approbation cantonale, la

motivation des décisions résulte de différents actes (rapport 47 OAT, préavis

municipal, réponses aux oppositions, procès-verbal des débats du conseil

communal, décision du département cantonal). Il incombe aux intéressés, en

particulier lorsqu'ils sont conseillés par un avocat dès la phase de l'enquête

publique, de consulter ces différents documents pour comprendre le sens et le

contexte de la mesure d'aménagement qu'ils critiquent. En l'espèce, il n'est

pas nécessaire de déterminer si la décision d'approbation du département

cantonal est, en tant que telle, suffisamment motivée car, ayant accès à l'ensemble

des documents élaborés dans le cadre de cette procédure, les recourants n'ont

pas subi de violation de la garantie de l'art. 29 al. 2 Cst. Ce premier grief

est mal fondé.

3.

Au fond, les recourants se plaignent d'une violation des art. 27 LAT et

46 LATC. Ils se réfèrent au préavis municipal (ch. 4.2.3) qui retient que la

zone réservée 3 est plus permissive que la zone réservée 2, "en

laissant notamment la possibilité de surélever certains bâtiments".

Ils se réfèrent à l'art. 8.5 du règlement des zones réservées, fixant le nombre

de niveaux après démolition-reconstruction et/ou surélévation, et ils

soulignent que l'art. 35 RPA 1972 limite le nombre des étages à deux sous la

corniche, sans prévoir aucune réserve ni possibilité de dérogation. Ils voient

là un assouplissement des règles actuelles. Ils en déduisent que la zone

réservée, au lieu de prévoir un effet anticipé négatif, impliquerait en réalité

un effet anticipé positif, en tant qu'elle accroîtrait les possibilités de

bâtir dans leur quartier, c'est-à-dire sur les terrains desservis par la chemin

de la Nouvelle-Héloïse, secteur dont les caractéristiques urbanistiques,

architecturales et paysagères devraient impérativement être préservées. Ils

concluent leur argumentation en faisant valoir que le département cantonal

aurait dû refuser d'approuver des dispositions de la zone réservée 3 permettant

de construire plus ou autre chose que ce qui était strictement autorisé en

vertu du RPA 1972.

a) Il convient de relever

que les recourants ne prétendent pas que la réglementation qui a été appliquée

depuis 1972 dans leur quartier ne serait plus appropriée, en ce qui concerne la

hauteur des bâtiments ou le nombre d'étages. Au contraire, ils prônent une

application stricte de ce régime et ils ne demandent pas l'adoption de mesures

conservatoires supplémentaires destinées à empêcher, sur leurs propres

parcelles ou sur des parcelles voisines, des prescriptions des art. 33 ss RPA

1972 pour la zone de faible densité, pour autant que cela soit compatible avec

la réglementation provisoire de la zone réservée 3.

Le litige porte sur la question de savoir si la

réglementation de cette zone réservée accroît les possibilités de bâtir. Comme

le périmètre général de la zone réservée 3 couvre environ 200 ha, cette mesure

ne s'appliquant pas uniquement à la zone de faible densité du PGA 1972 mais

également à d'autres zones, voire dans le périmètre de plans d'affectation

spéciaux, il est vraisemblable que la règle critiquée limitant le nombre de

niveaux dans la zone réservée 3 soit, dans certains cas, plus restrictive que

les règles actuelles. Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant

cette question, ni de déterminer précisément en quoi, dans la zone de faible

densité, les règlementations du RPGA 1972 et de la zone réservée 3 divergent

concrètement.

b) En effet, conformément à ce qu'exposent les

autorités intimées, la mesure d'aménagement critiquée n'a pas pour effet de

permettre aux propriétaires fonciers de construire plus ou autre chose que ce

qui était strictement autorisé en vertu du RPA 1972.

L'art. 27 LAT prévoit que

s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan

s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des

territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être

entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit

cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de

décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de

futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet

anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la

condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.

La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit

encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid.

3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le

département peuvent établir des zones réservées selon l'art.

27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de

terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de

trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans

d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre

2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures

conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une

portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation

de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation

envisagée.

L'application à une parcelle du régime

de la zone réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire

comme l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au

regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les

exigences de l'art. 27 LAT (incluant le principe de la proportionnalité). Il

n'incombe donc pas à l'autorité de planification de mettre en œuvre, dans ce

cadre, les principes d'aménagement du plan directeur cantonal, ni d'effectuer

une pesée générale des intérêts destinée à déterminer quelle serait, en

définitive, la mesure d'aménagement adéquate pour le terrain concerné.

La doctrine retient que les zones

réservées déploient uniquement une portée négative ("nur negative

Bedeutung"; cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier

l'affectation, Genève-Zurich-Bâle 2106, Art. 27 N. 26 [aussi en allemand]).

C'est en effet bien le sens de l'art. 27 LAT – ainsi que de l'art. 46 LATC, qui

n'a pas une portée différente – de ne pas modifier directement le régime de la

zone à bâtir (pas d'effet positif), de sorte que l'autorité compétente ne saurait,

sur la base de la seule mesure conservatoire, délivrer une autorisation de

construire ne respectant pas strictement la réglementation actuelle. En

d'autres termes, même si le règlement de la zone réservée 3 est moins

contraignant que celui de la zone de faible densité à propos du gabarit des

bâtiments à transformer ou à reconstruire – lorsque de tels projets ne sont pas

réputés entraver l'établissement du futur plan d'affectation –, l'autorité qui

délivre les permis de construire ne peut pas renoncer à appliquer le règlement

actuellement valable pour la zone de faible densité. C'est pourquoi les

critiques des recourants à propos de la zone réservée 3 ne sont pas

concluantes, cette mesure conservatoire n'étant pas susceptible d'affaiblir la

réglementation de la zone de faible densité, réputée suffisante pour préserver

les caractéristiques de leur quartier. Le grief de violation des art. 27 LAT et

46 LATC est donc mal fondé.

c) Vu ce qui précède, le tribunal

peut statuer sans compléter l'instruction au sujet de la situation concrète des

parcelles concernées, singulièrement sans procédure à l'inspection locale

requise par les recourants.

4.

Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans

la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions

rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.

Les recourants, qui succombent, doivent supporter

les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens,

les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,

rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,

ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16

septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,

sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge des recourants A.________ et B.________, C.________, D.________ et E.________,

F.________ ainsi que G.________ et H.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 novembre 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement

territorial (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.