CDAP - AC.2022.0334 - 2023-11-10 - A._____ et B._____ /CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 novembre 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et

Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourants

1.

A.________, aux

********,

2.

B.________, aux

********,

tous deux représentés par Me Sarah PERRIER,

avocate à Lausanne,

Autorités intimées

1.

CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à

Montreux,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et B.________ c/ décision du Conseil

communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et

décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16

septembre 2022 approuvant ce plan

Vu les faits suivants:

A.

B.________ et A.________ (les époux A.________) sont

propriétaires de la parcelle no 4774 du registre foncier, d'une

surface de 4'480 m2, sur le territoire de la Commune de Montreux. Ce

bien-fonds, qui n'est pas bâti (il est principalement en nature de pré/pâturage,

avec des voies d'accès et une place privée), se trouve dans le village des

Avants, à une altitude d'environ 950 mètres. Il est inclus dans le périmètre du

plan de quartier "En Champ Avan" (surface totale d'environ 1 ha),

adopté par le Conseil communal de Montreux le 9 décembre 1992 et approuvé par

le Conseil d'Etat le 19 mars 1993. Le régime applicable à la parcelle no

4774, en vertu du plan de quartier, est celui d'un "secteur destiné à l'habitation

collective et accessoirement aux activités du secteur tertiaire et

commercial" (partie supérieure) ou d'un "secteur destiné à

l'habitation individuelle groupée" (partie inférieure).

B.

En 2018, les époux A.________ ont déposé une demande de permis de

construire en vue de la réalisation de deux immeubles d'habitation avec un

garage souterrain. Le projet a été mis à l'enquête publique du 4 juillet au 2

août 2018. Le service cantonal responsable de l'aménagement du territoire, la

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), a formé opposition, en

invoquant notamment le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune.

Après son opposition, la DGTL a mis à l’enquête

publique, du 24 octobre au 22 novembre 2018 un plan de "zone réservée cantonale

selon l’art. 46 LATC – Parcelle no 4774" dont le périmètre

correspond à celui de la parcelle précitée. Selon le règlement de cette zone

réservée cantonale (RZRC), cette mesure est destinée à rendre inconstructible,

provisoirement, la parcelle no 4774 (art. 1). Cela signifie que

toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement sont

interdits (art. 3 RZRC). A l'art. 4 RZRC, il est prévu que la zone réservée a

une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur (al. 1); elle peut être

prolongée de trois ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (al. 2).

Le 21 novembre 2019, le Département du territoire et

de l'environnement (DTE) a approuvé le plan de zone réservée cantonale.

Les époux A.________, qui s'étaient opposés en vain

à cette mesure, ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DTE du 21 novembre 2019. La CDAP

a rejeté ce recours par un arrêt AC.2020.0006 du 1er décembre 2020.

Elle a donc confirmé le plan de zone réservée cantonale. Cet arrêt n'a pas fait

l'objet d'un recours au Tribunal fédéral et il est entré en force.

C.

La zone réservée cantonale est une mesure

conservatoire qui a été prise dans le cadre des opérations de révision de la

planification locale de Montreux. En 2007, les autorités communales avaient mis

à l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de

règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de

planification en vigueur, principalement le plan des zones de 1972, mais aussi

des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil

communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi

diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil

communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre

2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté

les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du

territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA,

à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les

décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs

recours à la CDAP.

Les autorités communales ont ensuite

entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE),

auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de

nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.

L'instruction des recours a été suspendue. Les

modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones

réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient

en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction

entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le

bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non

bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016.

Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements,

lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et

d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la

CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par

différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous

réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de

différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une

organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les

arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril

2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis

le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,

AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée

pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants"

(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la

CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal

fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à

l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué

sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les

décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale

du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens

que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de

Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du

territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est

renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF).

Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation

conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone

réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art.

15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte

des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail

(art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si

ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La

Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la

planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici

discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son

territoire (cf. consid. 9). [...] "

Le considérant 9 de cet arrêt a la teneur suivante

(sans les références):

Les recourants affirment que la

planification litigieuse serait contraire aux art. 14 ss LAT au motif qu'elle

ne concerne que "la partie urbanisée du territoire montreusien, soit

environ jusqu'au niveau de la cote 650 m", à l'exclusion de la partie

supérieure, en particulier les villages des Avants, de Caux et du Vallon de

Villars.

A rigueur de texte, l'art. 14 LAT

n'impose pas, sur le plan formel, la réalisation d'un unique plan d'affectation

communal (voir également, en droit vaudois, art. 34 ss LATC, en particulier

art. 35 al. 1 LATC), spécialement en présence de territoires vastes et

hétéroclites. L'art. 2 al. 1 LAT impose cependant que les communes établissent

ces plans d'affectation en veillant à les faire concorder. Il n'est ainsi pas

admissible, dans le cas particulier, de s'être limité à la réglementation de la

partie urbanisée du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones

pour le solde […]. Cela contrevient à

l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se

doit de procéder d'une idée d'ensemble […].

La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie

urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification

ultérieure, à des situations inextricables - comme l'épuisement du potentiel

constructible par la première planification, au détriment des parcelles

comprises dans la seconde - voire incompatibles avec le droit fédéral,

spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au

sens de l'art. 15 LAT.

Pour ce motif également, le

recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause à la Commune de

Montreux, celle-ci devra s'assurer de la coordination entre le plan

d'affectation relatif à la partie urbanisée de son territoire - ici en cause -

et celui concernant sa partie supérieure.

D.

A la suite des arrêts du Tribunal fédéral – c'est-à-dire

après l'approbation par le DTE de la zone réservée cantonale pour la parcelle no

4774 –, les autorités communales ont décidé de mettre en place des zones

réservées, en fonction d'une analyse de la situation décrite en particulier

dans un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021.

On y trouve les explications suivantes (p. 1, p. 8 ss):

"1. Introduction

Suite aux décisions du Tribunal

fédéral du 16.04.2020 […], le plan

général d’affectation de Montreux (PGA 2019), approuvé préalablement par le

Département cantonal compétent les 10.06.2015 et 10.01.2017, a été annulé en

totalité. Cette annulation a pour conséquence de redonner par la force des

choses une actualité au plan des zones de 1972, qui redevient le seul

instrument d’affectation du sol dont la Municipalité dispose pour remplir la

mission qui lui est attribuée de par la loi (art. 4 LATC), outre les

dispositions transitoires du droit fédéral et cantonal (art. 36 LAT et 135

LATC).

Cet instrument n’a jamais fait

l’objet d’une décision de justice qui l’annule formellement, alors qu’à

plusieurs reprises pourtant, sa non-conformité au droit fédéral a été

constatée, notamment dans les considérants de plusieurs arrêts cantonaux et

fédéraux. En effet, le plan des zones de 1972 a été conçu à l’époque pour

accueillir 40'000 habitants à Montreux et présente dès lors une zone à bâtir largement

surdimensionnée par rapport aux nouvelles exigences du droit fédéral entré en

vigueur en mai 2014.

La zone réservée est le seul moyen

connu du droit fédéral (art. 27 LAT) et cantonal (art. 46 LATC) pour remédier

temporairement à la fragilité d’une situation territoriale, pour les communes

dépourvues de plan d’affectation conforme au droit fédéral, ou pourvue d’un tel

document dont l’adaptation s’impose, ce qui est le cas de la Commune de

Montreux.

La Municipalité de Montreux met en

place des zones réservées, afin de protéger le territoire communal de

l’application du plan des zones de 1972 toujours en vigueur, mais considéré

obsolète, dans l’attente qu’elle se dote d’un document d’affectation du sol,

qui régira l’entier du territoire communal en toute conformité au droit

fédéral.

[…]

4. Le surdimensionnement de la

zone à bâtir de Montreux

Depuis le nouveau millénaire, les

politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal

qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent

des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau

cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal

compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin

d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales

cantonales.

L'état des réserves à bâtir

communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn

actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366

habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:

– à l'intérieur du périmètre du

centre: 5'641 habitants-emplois

– à l'extérieur du périmètre du

centre: 725 habitants-emplois.

Cet état de surdimensionnement

devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation

communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la

situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à

l'extérieur du périmètre de centre.

5. Les zones réservées

5.1 Buts des zones réservées

[…]

5.2 Le cas de Montreux

Avec ses quelque 27'000 habitants,

Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux

est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de

centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées

dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois

la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil

est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.

Bien que Montreux ne dispose pas

d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un

développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique

économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la

bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les

centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la

reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit

pouvoir l'appréhender.

Le concept des zones réservées

proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent

de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se

veut logique, objective et égalitaire.

Les zones réservées sont

accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:

si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou

en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités

de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation

de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées

qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement,

pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en

la matière.

5.3 Le concept des zones

réservées

[…]

5.3.1 La totalité du territoire

communal

Dans les considérants de son

arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son

territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il

conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des

réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits

à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait

en pâtir.

Ces dires ont été confirmés par le

Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision

globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des

propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En

effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait

des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà

été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.

Le futur PACom devra ainsi traiter

l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées

doivent couvrir l'entier du territoire communal.

5.3.2 Une mesure générale –

égalité de traitement

Nous avons vu ci-avant, que la

fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de

l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne

l'entier du territoire communal.

Les zones réservées ne peuvent dès

lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de

traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.

Le dimensionnement des zones

réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de

réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est

accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du

patrimoine et une dynamique économique pour la ville.

5.3.3 La limite du territoire

largement bâti

[…]

5.3.4 Un potentiel

constructible

La zone réservée sert "à

geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone

réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à

développer.

Le plan des zones de 1972 présente

un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel

constructible général omniprésent.

En lien avec le constat fait

ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones

réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de

1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations

ferroviaires. […]

5.3.5 Les plans de détails en

vigueur

L'élaboration des zones réservées

doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de

quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il

s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones

de 1972.

Pour qu'un plan de détail soit

inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit

rempli:

– le plan de détail est entré en

vigueur avant le 01.01.1980;

– le plan de détail se situe à

l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.

Le plan des zones réservées,

présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le

territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui

précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers."

Six différents types de zones

réservées ont été définis. Il a été prévu de classer la parcelle no 4774

– ainsi que les terrains voisins du village des Avants – dans la zone réservée

1, qui "concerne toute la partie du territoire communal qui se situe

au-delà du périmètre du centre" (ou périmètre compact de l'agglomération),

ce qui représente une surface de 120 ha (p. 11 du rapport 47 OAT). La

réglementation de la zone réservée 1 est décrite ainsi dans le rapport précité

(p. 12):

"Le dispositif de la zone

réservée 1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application

des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions

incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les

règles constructives d’ordre général.

Il tend à :

- empêcher provisoirement toute

construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) ;

- permettre l’entretien immobilier

et du patrimoine ;

- permettre l’occupation de

volumes bâtis existants mais non-utilisés ;

- interdire la disparition de

locaux de commerces et/ou activités à des fins d’habitation;

- permettre les interventions sur

les bâtiments existants qui relèvent de l’entretien et de la transformation

intérieure ;

- permettre les interventions sur

les bâtiments existants qui relèvent de la transformation extérieure sans

modification de volume ;

- permettre les

démolitions-reconstructions dans les limites de l’article 80 LATC ;

- empêcher que les surfaces en

nature de pré-champ ne fassent l’objet d’aménagement.

Ainsi, cette zone ne permet que

l’entretien du bâti et l’optimisation des volumes construits existants ; elle

protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer

une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans les hauts de

Montreux."

Le rapport 47 OAT précise que le périmètre du plan

de quartier "En Champ Avan" est inclus dans le périmètre de la zone

réservée communale car il offre un potentiel constructible au-delà du périmètre

du centre (p. 12).

E.

Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du

24 avril au 25 mai 2021. La parcelle no 4774 est

effectivement incluse dans la zone réservée 1. L'art. 6 du règlement de la zone

réservée (RZR) prévoit que cette mesure est destinée à empêcher provisoirement

toute construction nouvelle sur les parcelles concernées (al. 2). Seules sont

autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui relèvent de

l'entretien; la transformation intérieure; la transformation extérieure sans

augmentation de volume; la démolition-reconstruction, dans les limites de

l'art. 80 LATC (al. 3). Il est encore prescrit qu'aucune surface en nature de

pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement (al. 6).

Les époux A.________ ont formé opposition le 20 mai

2021.

F.

Dans son préavis no 34/2021, la municipalité a proposé au

conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel

qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de

réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition des époux A.________, ce

texte comporte les passages suivants:

"Il a ainsi été convenu [après discussion avec le département cantonal

compétent] que le dispositif communal des zones réservées, et notamment

la zone réservée 1, devait couvrir le PQ "En Champ Avan", soit la

parcelle no 4774, et qu'une fois ledit dispositif en vigueur, le

Département cantonal radierait la zone réservée cantonale, car elle sera alors

dépourvue de raison d'être.

Si les opposants perçoivent cela

comme deux mesures de protection qui se suivent et qui bloquent potentiellement

les possibilités de développement sur la parcelle no 4774 durant

plus de 8 ans, il n'en demeure pas moins que les conditions requises pour lever

la mesure de protection et laisser la parcelle se développer ne sont pas

remplies. En effet, le PQ "En Champ Avan" doit être considéré comme

non conforme au droit fédéral, car son périmètre se situe à l'extérieur du

périmètre du centre alors qu'il permet un potentiel de développement non

négligeable; ce potentiel aggravera la situation de surdimensionnement des

réserves à bâtir, ce qui va à l'encontre du but premier des zones réservées

(art. 27 LAT et 46 LATC)".

G.

Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des

zones réservées et la réponse à l'opposition des époux A.________.

Le dossier a été transmis au Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 16

septembre 2022, a approuvé "sous réserve des droits des tiers, les

zones réservées communales, sises sur la commune de Montreux".

H.

Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit

administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif

et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler les décisions précitées du

conseil communal et du département cantonal. A titre subsidiaire, ils concluent

à la réforme de ces décisions dans le sens suivant:

a. La parcelle no 4774 […] est retirée du périmètre des zones

réservées communales.

b. Le règlement et le plan des

zones réservées sont modifiés en ce sens, soit que la parcelle no

4774 n'est pas comprise dans le périmètre des zones réservées.

c. Le règlement et le plan des

zones réservées indiqueront expressément que la parcelle no 4774 […] fait déjà l'objet d'une zone réservée

cantonale depuis le 24 octobre 2018.

Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet

du recours.

Les recourants a répliqué le 28 février 2023, en

confirmant leurs conclusions.

Considérant en droit:

1.

La voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est

ouverte en l'espèce. La contestation porte sur un plan de zones réservées.

L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que les communes peuvent établir des

zones réservées en suivant la procédure d'approbation qui est celle des plans

d'affectation. Cela signifie que le plan est adopté par le conseil communal qui

doit statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC).

Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le

conseil (art. 43 al. 1 LATC). Selon l'art. 43 al. 2 LATC, la décision du

département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles

d'un recours au Tribunal cantonal. Les recourants ont précisément attaqué ces

deux décisions. Ils ont qualité pour recourir, dès lors qu'après avoir formé

opposition lors de l'enquête publique, ils contestent une mesure comportant une

restriction de leur droit de propriété sur leur immeuble (art. 75 let. a

LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile

(art. 95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres exigences

formelles. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants font valoir que comme leur parcelle est déjà en zone

réservée en vertu de la mesure décidée par le DTE le 21 novembre 2019, les

règles du droit fédéral (art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du

territoire [LAT; RS 700]) et du droit cantonal (art. 46 LATC) relatives à la

zone réservée ne permettraient pas de "superposer" une zone réservée

communale sur la même parcelle; cela prolongerait indûment l'interdiction de

construire qui grève leur terrain depuis le 24 octobre 2018 (début de l'enquête

publique de la zone réservée cantonale) et qui ne devrait pas durer plus de

cinq ans, voire huit ans en cas de prolongation. Les recourants se plaignent

d'une violation des règles légales précitées ainsi que d'une restriction

disproportionnée du droit de propriété.

a) L'art.

27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que

l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des

zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces

zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan

d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans

au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée,

au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à

assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption

d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient

accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera

délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la

réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à

l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du

nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid.

3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le

département peuvent établir des zones réservées selon l'art.

27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de

terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de

trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans

d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre

2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres "mesures

conservatoires" (c'est le titre de la section de la LATC comprenant l'art.

46); il s'agit des art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une

portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation

de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation

envisagée (effet anticipé négatif d'un projet de plan d'affectation).

Selon la jurisprudence, l'instauration

d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une

intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires

concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des

zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien

d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;

TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022

consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).

c) Les arrêts du Tribunal fédéral du

16 avril 2020 ont créé à Montreux une situation complexe, qui a amené les

autorités communales à prévoir des mesures conservatoires, sous la forme de

zones réservées communales, pour les secteurs dont le régime juridique avait

été défini en 1972 (classement en zone constructible selon l'ancien PGA), mais

n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. Des

secteurs régis par des plans spéciaux ont également été inclus dans le plan des

zones réservées communales, singulièrement le périmètre du plan de quartier

"En Champ Avan".

Le département cantonal en charge de

l'aménagement du territoire (DTE) n'a pas pris une mesure conservatoire en

fonction de la situation créée par les arrêts précités du Tribunal fédéral,

puisque la zone réservée cantonale sur la parcelle no 4774 avait été

adoptée environ cinq mois auparavant (le 21 novembre 2019), et mise à l'enquête

publique 18 mois avant l'annulation du nouveau PGA. Cela étant, cette mesure

conservatoire, provoquée par un projet de construction des recourants,

résultait d'une analyse des capacités résiduelles, ou du surdimensionnement,

des zones à bâtir dans les parties supérieures du territoire communal (Les

Avants, Glion, Caux en particulier). Cette analyse correspond, en tout cas dans

les grandes lignes, à celle qu'ont effectuée ensuite les autorités communales

et qui est exposée dans le rapport 47 OAT concernant les zones réservées

communales. Du reste, dans son arrêt AC.2020.0006 du 1er décembre

2020 (recours contre la zone réservée cantonale), qui a été rendu après les

arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, la CDAP a retenu en substance que

la zone réservée cantonale se justifiait aussi en relation avec la nécessité

d'établir un nouveau plan d'affectation communal, "pour empêcher que des

constructions mettent en péril le redimensionnement de la zone à bâtir requis

par l'art. 15 al. 2 LAT et le PDCn" (consid. 2 p. 13); la question du

maintien de la parcelle no 4774, en tout ou partie, dans la zone à

bâtir "implique une analyse fine de la situation qui devra être faite dans

le cadre de l'élaboration du nouveau plan d'affectation communal" (ibidem,

p. 16) et la délimitation des zones à bâtir dans le village des Avants, hors du

périmètre compact de l'agglomération, devra être examinée de manière

approfondie (ibid., p. 17). C'est en fonction de ces éléments que la

zone réservée cantonale a été jugée conforme au droit fédéral.

Les recourants ne remettent pas en

cause cette mesure conservatoire, qui est en force après qu'ils l'ont contestée

en vain. En d'autres termes, ils ne prétendent pas actuellement qu'il ne serait

pas conforme à l'art. 27 LAT de soumettre le secteur des Avants, singulièrement

leur parcelle, au régime de la zone réservée. Le litige porte uniquement sur la

"superposition" (selon les termes des recourants) de la zone réservée

cantonale et de la zone réservée communale.

On constate que les prescriptions

réglementaires de ces deux zones réservées ont une portée similaire.

Conformément à la règle de l'art. 27 al. 1 LAT, ces prescriptions doivent

empêcher les nouvelles constructions ou installations susceptibles d'entraver

l'établissement du futur plan d'affectation communal; si les deux règlements

diffèrent dans leur formulation, celui de la zone réservée cantonale n'est en

définitive pas plus strict que celui de la zone réservée communale 1.

Matériellement, ces deux mesures conservatoires sont équivalentes.

Dans la réponse à l'opposition des

recourants, l'éventualité d'une radiation de la zone réservée cantonale par le

département cantonal a été évoquée. Toutefois, d'après le dossier, aucune

radiation ou abrogation n'est intervenue en l'état. Dans sa réponse au recours,

la DGTL se borne à relever que "le fait qu'une zone réservée cantonale

instaurée en réaction à une demande de permis inopportune vise déjà la parcelle

no 4774, ne fait pas obstacle à l'instauration, à large échelle, des

zones réservées communales" (p. 3).

La parcelle no 4774 est bel

et bien provisoirement inconstructible en l'état à cause d'une zone réservée

cantonale adoptée pour une durée de cinq ans, selon la décision du département

cantonal du 21 novembre 2019. En vertu de la jurisprudence cantonale, le dies

a quo du délai de cinq ans prévu par l'art. 46 al. 1 LATC (délai maximal

selon l'art. 27 al. 2 LAT, sauf éventuelle prolongation en application d'une

disposition du droit cantonal) est la date d'approbation (pour un plan

communal) ou d'adoption (pour un plan cantonal) de la zone réservée par le

département cantonal compétent, nonobstant un éventuel recours (cf. CDAP

AC.2020.0295 du 14 décembre 2021 consid. 5; cf. ég. TF 1C_14/2022 du 7 juin

2023 consid. 2). Jusqu'au 20 novembre 2024, la parcelle no 4774 est

donc soumise à une mesure conservatoire dont le droit fédéral limite la durée,

en laissant au législateur cantonal la possibilité de prévoir une prolongation.

Le droit cantonal vaudois est clair à ce propos: la durée initiale d'une zone

réservée est de cinq ans au maximum et une prolongation est possible pour une

durée de trois ans au maximum (art. 46 al. 1 LATC). Selon la doctrine, le terme

de "prolongation" à l'art. 27 al. 2 LAT se rapporte à chacune des

zones réservées fixées au cas par cas et non à la durée générale de cinq ans,

que le législateur a fixée de manière contraignante pour les cantons. Si le

droit cantonal permet une telle prolongation, il faut en prouver la nécessité

en fonction des circonstances particulières; une "prolongation par

précaution", c'est-à-dire la fixation d'une zone réservée de plus de cinq

ans, n'est donc pas conforme à l'art. 27 LAT (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique

LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, Art. 27, N. 69, 71).

En l'occurrence, l'adoption successive

d'une zone réservée cantonale, pour cinq ans dès le 21 novembre 2019, puis

d'une zone réservée communale, pour cinq ans dès le 16 septembre 2022, a pour

résultat d'imposer cette mesure conservatoire aux propriétaires de la parcelle

no 4774 pour une durée "initiale" de presque huit ans,

sans que l'autorité compétente examine concrètement si, au terme du premier

délai de cinq ans (le 20 novembre 2024), une prolongation est justifiée. Cette

"superposition" de deux zones réservées pendant une certaine période

aboutit à un résultat contraire au principe de l'art. 27 al. 2 LAT qui veut que

la zone réservée ne puisse être prévue que pour cinq ans au plus, avant

l'examen concret de la nécessité d'une prolongation. En outre, avant l'échéance

du premier délai de cinq ans, on ne voit pas la nécessité de combiner deux

zones réservées, adoptées par des autorités distinctes, quand elles ont les

mêmes effets et visent à protéger l'établissement d'un seul et même plan

d'affectation.

Aussi le grief de violation du droit

fédéral présenté par les recourants est-il fondé.

3.

Il s'ensuit que le recours doit être admis et que les

décisions rendues respectivement par le conseil communal et le département

cantonal sur l'opposition des recourants, c'est-à-dire sur la soumission de la

parcelle no 4774 au régime de la zone réservée 1, doivent être

annulées – c'est le résultat visé en définitive par

les conclusions subsidiaires du recours. Cela signifie, concrètement, que seule

la mesure conservatoire applicable en l'état à la parcelle no 4774

est la zone réservée cantonale de 2019. L'annulation des décisions attaquées

n'a en revanche aucun effet sur les mesures conservatoires visant d'autres

parcelles du territoire communal.

Vu l'issue de

la cause, il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire (cf. art. 49

LPA-VD). Les recourants, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un

avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la collectivité publique dont la

planification est contestée, à savoir la Commune de Montreux (cf. art. 55

LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,

rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,

ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16

septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,

sont annulées, au sens des considérants, pour la parcelle n° 4774.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer aux

recourants B.________ et A.________, pris solidairement, à titre de dépens, est

mise à la charge de la Commune de Montreux.

Lausanne, le 10 novembre 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.