CDAP - AC.2022.0337 - 2024-03-15 - A._____, B.__, C.__, D.__, E.__, F._____/Municipalité de Prilly, Société Coopérative d'Habitation Lausanne

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 mars 2024

Composition

M. François Kart, président; M. André Jomini, juge;

M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Liliane

Subilia-Rouge, greffière.

Recourants

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

3.

C.________, à ********,

représentées par Me Olivier KLUNGE, avocat

à Lausanne,

4.

D.________, à ********,

5.

E.________, à ********,

6.

F.________, à ********,

représentés par Me Benoît BOVAY et Me Thibaud

BLANCHARD, avocats à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Prilly, représentée

par Me Feryel KILANI et Me Elie BUGNON, avocats à Lausanne,

Tiers intéressé

Société Coopérative d'Habitation

Lausanne - SCHL, à Lausanne, représentée par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat

à Lausanne.

Objet

droit public du logement

Recours A.________ et consorts, D.________ et consorts c/

décisions de la Municipalité de Prilly du 21 septembre 2022 - Dossier joint:

AC.2022.0346

Recours D.________ et consorts c/ décisions de la Municipalité de Prilly du

21 septembre 2022.

Vu les faits suivants:

A.

a) Le présent litige a trait à la parcelle n° 1364 de Prilly, d'une

surface de 20'229 m2. Elle est propriété (en propriété commune)

de la communauté héréditaire composée de D.________, ainsi que de F.________ et

E.________. Ce bien-fonds, situé au chemin de Corminjoz, à proximité de la route

de Cossonay, n'est actuellement pas bâti.

b) Selon le plan général d'affectation de la Commune

de Prilly du 22 mars 2019, la parcelle n° 1364 fait l'objet d'un plan

spécial. A teneur de ce plan spécial (intitulé "Modification du plan

général d'affectation Corminjoz"; ci-après: le MPGA), ce bien-fonds

est colloqué dans la "zone de Corminjoz A" (résidentielle), ce

secteur étant "soumis à plan partiel d'affectation ou à plan de

quartier". Plus précisément, à teneur du règlement du plan spécial

approuvé le 24 août 2009, la zone de Corminjoz A est destinée à l'habitation

collective, au commerce, service et artisanat non incommodant pour le voisinage

(règlement, chiffre 4); en outre, à teneur du chiffre 4.10, il est prévu une

obligation d'établir un plan de quartier ou un plan partiel d'affectation

respectant des principes et mesures figurant dans le plan directeur localisé de

Corminjoz. Selon ce dernier document, l'aménagement du secteur où se trouve la

parcelle n° 1364 doit tendre à la réalisation d'un quartier d'habitation

qui tient compte de l'identité du lieu, occupé autrefois par un grand verger,

et au maintien de l'arborisation existante le long du chemin de Corminjoz. Un

plan de quartier ou un plan partiel d'affectation réglant l'aménagement de ce

secteur doit être adopté. Ce plan ne doit autoriser que des immeubles destinés

au logement, n'excédant pas quatre étages plus un attique (voir le plan

directeur localisé, p. 12 et 23).

B.

a) Mandaté par D.________, F.________ et E.________, le notaire H.________

s'est adressé le 22 juillet 2022 à la Municipalité de Prilly (ci-après: la

municipalité). Il l'informait du fait qu'il avait été chargé par les précités

d'établir une promesse de vente et d'achat conditionnelle et droit d'emption

portant sur la parcelle n° 1364 de Prilly; il joignait à son envoi le

projet de cet acte. Il invitait la Commune de Prilly, laquelle bénéficiait d'un

droit de préemption fondé sur la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la

préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), à lui

indiquer si celle-ci était prête à renoncer de manière anticipée à exercer ce

droit.

La municipalité n'a pas donné une suite favorable à

ce courrier. Figure au dossier une note, établie le 2 août 2022 par le Service

des finances de Prilly, portant notamment sur les aspects financiers liés à

l'exercice ou non du droit de préemption par la commune sur cette parcelle.

b) Par acte notarié établi par H.________, les

propriétaires précités de la parcelle n° 1364 (ci-après: "les

vendeurs"), d'une part, et C.________, B.________, ainsi qu'A.________

(ci-après: "l'acheteuse", selon la formulation retenue

par cet acte), d'autre part, ont conclu une promesse de vente et d'achat

conditionnelle et droit d'emption en date du 10 août 2022. Cet acte a

d’ailleurs été communiqué par le notaire précité à la municipalité par courrier

du même jour.

c) On cite ci-après quelques extraits de l'acte en

question:

"II. Promesse de

conclure le contrat principal

A. Principes

Sous réserve de la réalisation des

conditions suspensives et cumulatives ci-après énumérées sous la lettre B, les

parties promettent de conclure un contrat de vente régi par les clauses fixées

aux chiffres III, IV et V ci-dessous.

B. Conditions

– obligations

1. D.________,

F.________ et E.________ s'engagent irrévocablement à vendre et C.________, B.________

et A.________ s'engagent irrévocablement à acheter, en copropriété simple, la

parcelle 1364 de Prilly, sous réserve de la réalisation des conditions

suspensives et cumulatives suivantes:

a) entrée

en vigueur du plan d'affectation "Zone de Corminjoz A" de la commune

de Prilly;

b) obtention

par l'acheteuse d'un ou plusieurs permis de construire, définitifs et

exécutoires, tous délais de recours échus, délivrés par la Municipalité de

Prilly permettant la réalisation de 18'400 m2 de surface brute de

plancher (SBP) dont 2'760 m2 de logements d'utilité publique (LUP).

L'acheteuse fera le nécessaire pour obtenir ces autorisations de construire

définitives et exécutoires, auprès de la Commune de Prilly, à ses frais

exclusifs;

c) ratification

du présent acte par l'APEA pour D.________ par décision définitive et

exécutoire, conformément à l'article 416 alinéa 1 chiffre 4 du Code civil.

2. Si

l'ensemble des conditions cumulatives et suspensives susmentionnées ne sont pas

réalisées dans un délai fixé au plus tard au 10 août 2032, carence constatée

par acte authentique, les parties se réservent le droit:

(i) de

proroger d'un commun accord la présente promesse et de convenir d'une date

ultérieure pour la réalisation des conditions suspensives et cumulatives

figurant ci-dessus;

(ii) à

défaut d'accord des deux parties, de faire constater la caducité de la présente

promesse, les parties étant alors déliées de toutes les obligations qu'elles

ont souscrites, aucune autre indemnité n'étant due de part ni d'autre, hormis

l'accompte déjà versé qui restera définitivement acquis aux vendeurs. (...)

C) Exécution

1. Aussitôt que les conditions

cumulatives et suspensives susmentionnées seront toutes réalisées, les vendeurs

ou l'acheteuse pourront exiger l'exécution de la présente promesse de vente et d'achat

par pli recommandé adressé à l'autre partie avec copie notaire soussigné. De

plus, l'acheteuse est en droit de renoncer unilatéralement à la réalisation des

conditions fixées au chiffre II/B/1 a) et b) ci-dessus et d'exiger l'exécution

de la promesse de vente et d'achat par pli recommandé adressé aux vendeurs avec

copie au notaire soussigné.

2. A compter de la notification

par l'une des parties exigeant l'exécution de la présente promesse de vente et

d'achat, les parties devront conclure dans un délai de 30 (trente) jours

ouvrables l'acte de vente de la parcelle 1364 de Prilly selon les clauses des

chapitres III/IV et V qui suivent, par l'acheteuse qui s'engage irrévocablement

à l'acheter et par les vendeurs qui s'engagent irrévocablement à lui vendre.

Demeurent toutefois réservées les dispositions relatives au droit de préemption

de la Commune de Prilly objets du chiffre suivant. Le droit de faire acheter

est transmissible, mais non cessible , sauf entre les vendeurs actuels. Le

droit de faire vendre est cessible.

(…)

Si le jour de l'exécution de la

promesse de vente et d'achat (chiffre II/C/2) l'acheteuse ne se présente pas,

n'est pas en mesure ou refuse de d'exécuter après avoir été régulièrement mis

en demeure, carence constatée par acte authentique, le présent acte deviendrait

caduc, les parties étant déliées de leurs obligations, sous réserve de

l'acompte de CHF 5'000'000.- ci dessous qui demeurerait acquis définitivement

aux vendeurs, à titre de dédit, à l'exclusion de tous autres dommages et

intérêts. Les frais du présent acte et du constat de carence resteraient à la

charge exclusive de l'acheteuse.

(...)

IV. Prix de vente

1. Le

prix de vente, au jour de la signature de la promesse de vente et d'achat, est

fixé à la somme totale de

SOIXANTE-DEUX MILLIONS

DE FRANCS

(CHF

62'000'000.-)

2. Pour

fixer ce prix, les parties ont tenu compte d'une surface brute de plancher

(SBP) de 18'400 m2 décomposée de la manière suivante:

-

Les mètres carrés de SBP de base prévus dans le MPGA

(Modifications du Plan Général d'Affectation) Corminjoz du 19 octobre 2009:

16'000 m2,

-

Un Bonus Minergie: 5% (cinq pour cent), soit 800 m2 de

SBP,

-

Un Bonus pour la réalisation de 15% de LUP (logements d'utilité

publique) volontaire selon art. 29 de la LPPPL: 10%, soit 1'600 m2,

-

Total de mètres carrés de SBP: 18'400 m2 dont 2'760 m2

de LUP et 15'640 m2 de logements libres.

(...)

4. Le prix de vente définitif au jour de la conclusion du contrat de

vente sera établi, à la hausse ou à la baisse, en fonction des m2 de

SBP obtenus selon la légalisation du plan d'affectation "Zone de Corminjoz

A" et l'obtention du ou des permis de construire exécutoire(s) sur la base

du prix résultant du prix de vente selon chiffre IV/2 ci-dessus lequel est basé

sur:

- 2'760 m2

SBP de LUP à CHF 2'630.50 / m2 SBP,

- solde de

15'640 m2 à CHF 3'676.50 / m2 SBP.

Ainsi, à titre

d'exemple, si les SBP de LUP obtenus sont de 2'500 m2 SBP et les

surfaces de logements libres de 15'900 m2 SBP, le prix de vente

définitif s'établirait comme suit:

- LUP: CHF

4'076'250.--.

- logements

libres: CHF 58'456'350.--,

- prix de

vente définitif: CHF 62'532'600.--.

(…)"

C.

a) Dans sa séance du 29 août 2022, la municipalité a, semble-t-il,

arrêté le choix de principe d'exercer le droit de préemption que lui confère la

LPPPL; on cite à ce propos un extrait du procès-verbal de la séance de

municipalité en question:

"Droit de préemption – vente

de la parcelle 1364

A la majorité (2 voix contre), la

municipalité décide de se porter acquéreur de la parcelle 1364 (…) conformément aux articles

31 et suivants de la LPPPL. La vente de cette parcelle excédant le montant

octroyé par le Conseil communal par le préavis 18-2021, la convocation d'une

séance extraordinaire est nécessaire, sachant que le délai de quarante jours

échoit le 21 septembre 2022."

b) Par courrier du

31 août 2022, la municipalité s'est adressée aux "vendeurs",

ainsi qu'à "l'acheteuse"; elle les informait que la municipalité

avait décidé d'étudier la possibilité d'acquérir la parcelle n° 1364, cela

conformément aux art. 31 ss LPPPL. Dans cette perspective, elle les

invitait à une séance fixée au 2 septembre 2022, pour leur permettre d'exercer

leur droit d'être entendu. Cette séance s'est déroulée en présence des

intéressés, ainsi que de leurs conseils; "l'acheteuse"

a pu exposer ses projets, la municipalité présentant quant à elle ses

intentions. Par lettre du 12 septembre 2022, "l'acheteuse"

a complété sa prise de position au sujet de l'intention communale de préempter;

ce courrier indique également que "l'acheteuse" a rencontré

les membres de la commission du législatif communal en charge d'étudier ce

projet.

c) Par lettre du 21 septembre 2022, la municipalité

a fait part aux "vendeurs", ainsi qu'à "l'acheteuse"

du fait qu'elle exerçait son droit de préemption, en lien avec la promesse de

vente conditionnelle citée plus haut. Dite décision contient les passages

suivants:

"Par le présent courrier, la

Commune de Prilly vous informe qu'elle a décidé d'exercer le droit de

préemption institué à son profit par les articles 31 et suivants de la loi sur

la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL), du 10 mai 2016, dans

le cadre de la vente de la parcelle 1364 de la Commune de Prilly, par D.________,

représentée par G.________, E.________, F.________ à C.________, A.________ et B.________

pour le prix de 62'000'000.-.

Cette décision a été prise par la

Municipalité de la Commune de Prilly, qui a agi en vertu et sur la base du

Préavis 13-2022 adopté par le Conseil communal lors de sa séance du 20

septembre 2022 et l'autorisant à procéder à l'acquisition de la parcelle 1364

via son droit de préemption, pour une valeur de CHF 62'000'000.- décrit à

l'article 31, al 1 et 2 LPPPL, aux mêmes conditions que la promesse de vente et

d'achat conditionnelle et droit d'emption du 10 août 2022.

Le droit de préemption est exercé

aux prix et conditions fixés par la promesse de vente et d'achat conditionnelle

et droit d'emption du 10 août 2022 transmis par Me H.________, notaire, reçu le

12 août 2022.

(…)

Conformément aux articles 31 et

suivants de la LPPPL, la présente décision est motivée comme suit:

1. l'exercice du droit de

préemption par la Commune de Prilly vise à la création de LUP;

2. la Commune de Prilly est située

dans le district de l'Ouest lausannois, qui est touché par la pénurie au sens

de l'article 2 de la LPPPL, conformément à l'arrêté du Conseil d'État du Canton

de Vaud du 19 janvier 2022;

3. La parcelle en question

présente une surface de 20'229 m2, supérieure à la surface minimale

de 1'500 m2 requise à l’article 31, alinéa 2 de la LPPPL, elle est

de plus située dans un périmètre compact d’agglomération."

d) L'exercice du droit de préemption sur la parcelle

n° 1364 par la Commune de Prilly soulève en parallèle diverses questions

(pour plus de détail, ci-après D et E). Les premières sont de nature

financière, l'opération ne pouvant se réaliser si la Commune de Prilly ne

parvient pas à obtenir le financement nécessaire. Or, comme l'indique la note

du Service des finances de cette commune du 2 août 2022, déjà citée, la possibilité

d'un tel financement est incertaine, notamment en lien avec le plafond d'endettement

de la Commune de Prilly, lequel s'élève à 125 millions et qui est utilisé à

hauteur de 80 millions au 31 décembre 2021.

D.

a) La municipalité a ainsi contacté la Société Coopérative d'Habitation

Lausanne (SCHL); l'idée de la municipalité était d'acquérir la parcelle en

question par le jeu de son droit de préemption, puis de l'aliéner immédiatement

à la SCHL.

b) Par lettre adressée à la municipalité le 31 août

2022, la SCHL a pris un "engagement formel" d'acquérir la

parcelle n° 1364, afin d'y réaliser des logements d'utilité publique

(ci-après: LUP), à concurrence de 100% des logements réalisés. On extrait de ce

courrier les passages suivants:

"Concerne: Offre ferme pour

le rachat de la parcelle 1364 en vue d'y construire des logements d'utilité

publique au sens de l'art. 27 LPPPL.

Mesdames, Messieurs,

Nous vous remercions pour votre

sollicitation du 24 août 2022 concernant notre intérêt à développer des

logements d'utilité publique sur la parcelle citée en titre. Nous avons bien

pris connaissance du MPGA et du PDL de Corminjoz, ainsi que de l'acte de

promesse de vente de la parcelle 1364 que vous souhaitez préempter.

(...)

Comme indiqué lors de notre rencontre

du 24 août 2022, nous vous transmettons par la présente notre engagement

ferme à racheter ce bien-fonds à la Commune (sous réserve de son

acceptation par notre Conseil d'administration prévu le 6 septembre 2022), dans

le cas où elle utiliserait son droit de préemption selon l'art. 31 LPPPL.

En plus du prix du bien-fonds, les

charges foncières, les frais de mutation et actes notariés seront à notre

charge, ainsi que l'indemnité couvrant les frais engagés par les acquéreurs

évincés. Nous prendrons également à notre charge tous les frais (frais de

justice, frais d'avocats, dépens et autres) en cas de litige entre le vendeur

et/ou le tiers-acquéreur et la Commune de Prilly.

Nous nous engageons à construire

100% de logements d'utilité publique (LUP) qui seront à loyer abordable (LLA)

selon la LPPPL, au minimum au standard Minergie-P-Eco. Nous mettons

actuellement sur le marché des logements au prix de CHF 240.- à CHF 250.- le m2/an,

que nous considérons correspondre à des loyers abordables pour la majorité de

la population.

(...)

Nous nous engageons à nous

substituer financièrement à la Commune pour verser l'acompte de consignation de

CHF 5'00'000.-. A première réquisition de la Commune, nous verserons dans un

délai de 24 heures au plus tard le montant de 5'000'000.- sur le compte

bancaire que vous voudrez bien indiquer. Nous nous engageons également à nous

substituer financièrement à la Commune pour payer le solde du prix de vente

avant la signature de la réquisition de transfert, de même que tous les frais

mentionnés ci-dessus.

Afin de couvrir tout risque de

défaut, y compris notre éventuel désistement du projet, nous nous engageons à

vous fournir également, en même temps que l'acompte de consignation, une

garantie bancaire à première réquisition de CHF 5'000'000.- supplémentaires.

Nous pouvons vous assurer que nous

disposons des fonds nécessaires à un tel achat. A toutes fins utiles, nous vous

remettrons au plus vite un justificatif de nos capacités financières, émis à

votre attention par la BCV.

Une convention entre la Commune de

Prilly et la SCHL sera établie afin de préciser l'ensemble des modalités, dont

cette présente offre.

(...)"

Le 6 septembre 2022, le conseil d’administration de

la SCHL a approuvé l’engagement précité.

c) La Commune de Prilly a

enfin fait paraître, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO)

du 21 octobre 2022, un avis dans lequel elle indique que, après avoir exercé

son droit de préemption sur la parcelle n° 1364, elle "l’a mise à

disposition de la Société Coopérative d'Habitation Lausanne (SCHL) en lui

cédant la propriété pour lui permettre la construction de logements qui seront

uniquement d'utilité publique (LUP)".

E.

a) Il résulte d'une décision du Conseil communal de Prilly du 8 novembre

2021 (voir extraits des décisions de la séance n° 18-2021) que cette

autorité a accordé à la municipalité une autorisation générale de procéder à

des acquisitions d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts

de sociétés immobilières jusqu'à concurrence de 15 millions de francs pour

l'ensemble de la législature, cela pour des objets relevant de la LPPPL.

b) L'acquisition de la parcelle n° 1364 de

Prilly portant sur un montant de 62 millions, celle-ci sortait ainsi des

compétences de la municipalité. Elle a donc élaboré un préavis n° 13-2022 à

propos de cette opération, à l'attention du Conseil communal de Prilly. Plus

précisément, le préavis porte sur une demande d'autorisation, à délivrer par

ledit conseil, sur deux opérations immobilières quasi simultanées:

l’acquisition de la parcelle précitée, d’une part, et son aliénation immédiate

à la SCHL, d’autre part.

c) Le préavis

n° 13-2022 a été discuté lors d'une séance extraordinaire du Conseil

communal, le 15 septembre 2022. Plusieurs conseillers communaux ont quitté la

salle durant les débats. Le quorum n'étant plus atteint, la séance a été levée

sans qu'il soit procédé au vote.

Une

nouvelle séance extraordinaire a été convoquée pour le 20 septembre 2022. A

nouveau, des conseillers communaux ont quitté la salle durant les débats. Le

bureau du Conseil communal a cependant jugé que le quorum restait atteint et la

séance est cette fois allée à son terme. Au moment du vote, le Conseil communal

a accepté les conclusions du préavis n° 13-2022 par 34 voix pour et 2 voix

contre et a décidé:

"1. d'autoriser la Municipalité à procéder à l'acquisition de

la parcelle no 1364 via son droit de préemption, pour une valeur de CHF

62'000'000, décrit à l'article 31, al. 1 et 2 LPPPL, aux mêmes conditions

que la promesse de vente et d'achat conditionnelle et droit d'emption du 10

août 2022;

2. d'autoriser la Municipalité à procéder à l'aliénation de la

parcelle no 1364 en faveur de la Société Coopérative d'Habitation (SCHL) selon

les conditions énumérées dans son offre ferme, datée du 31 août 2022."

Il

ressort des procès-verbaux de ces séances du 15 et du 20 septembre 2022 que les

débats ont porté notamment sur les questions suivantes: dans quelle mesure les

nouveaux logements seront attribués aux Prilliérans, sachant que la SCHL

n'accepte plus de nouveaux membres? quel type d'habitants veut-on attirer à

Prilly? est-ce que des logements d'utilité publique (LUP) amènent de la mixité

? est-ce que les appartements ne seront pas trop petits? quel risque la commune

encourt-elle si finalement la SCHL n'achète pas la parcelle? la commune

risque-t-elle de se trouver confrontée à une procédure judiciaire en raison de

la revente de la parcelle sans adjudication? peut-on sans autre passer outre la

relation de confiance qui avait été créée avec les investisseurs?

d) Divers partis politiques ont saisi le Conseil

d’État d’un recours dirigé contre la décision du Conseil communal précitée. Par

décision du 5 avril 2023, le Conseil d’Etat a admis ce recours et annulé la

décision du 20 septembre 2022 approuvant les conclusions du préavis municipal

n° 13-2022. Cette dernière décision a ensuite fait l’objet d’un recours au

Tribunal fédéral, d’une part, et à la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP), d’autre part. Ce dernier pourvoi a

été déclaré irrecevable par arrêt du 20 novembre 2023 (CDAP GE.2023.0092); ce

dernier jugement a fait à son tour l’objet d’un recours en matière de droit

public au Tribunal fédéral. Les pourvois formés au Tribunal fédéral sont

toujours en cours.

F.

a) À l’encontre de la décision du 21 septembre 2022, relative à

l’exercice du droit de préemption sur la parcelle n° 1364, deux recours

ont été formés auprès de la CDAP, le premier émanant des "vendeurs"

(D.________, F.________ et E.________, ci-après aussi: "les vendeurs"-recourants;

par acte du 21 octobre 2022), représentés par les avocats Benoît Bovay et

Thibault Blanchard, le second par "l’acheteuse"

représentée par l’avocat Olivier Klunge (ci-après aussi: "l'acheteuse"-recourante;

par acte du 20 octobre 2022). Enregistrés respectivement sous les références

AC.2022.0337 et AC.2022.0346, ces deux recours, formés en temps utile, ont été

joints pour l’instruction et le jugement.

Les "vendeurs" concluent avec

dépens, au constat de nullité de la décision attaquée, respectivement à son

annulation. Quant à "l’acheteuse", elle conclut avec

dépens, elle aussi, principalement au constat de nullité et subsidiairement à

l’annulation de la décision attaquée.

b) Agissant par l’intermédiaire des avocats Feryel

Kilani et Elie Bugnion, la municipalité (ci-après: aussi l'autorité intimée) a

déposé sa réponse en date du 3 février 2023; elle conclut avec dépens au rejet

des deux recours, ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. Par

ailleurs, la SCHL, par l’intermédiaire de l’avocat Pierre-Xavier Luciani, a

également déposé des déterminations en date du 3 février 2023; elle conclut

avec dépens au rejet des pourvois et à la confirmation de la décision de la municipalité.

c) L’échange d’écritures s’est poursuivi. Ainsi, "l’acheteuse"

a déposé des observations complémentaires le 27 février 2023, "les

vendeurs" en faisant de même le 6 avril suivant. La municipalité et la

SCHL l’ont fait à leur tour, tous deux en date du 3 juillet 2023. D’autres

écritures ont encore été transmises à la CDAP de part et d’autre, notamment à

la suite de la production au dossier de deux avis de droit, l’un émanant du

professeur Jean-Baptiste Zufferey, l’autre du professeur Pierre Moor (datés

respectivement des 17 avril et 12 septembre 2023). Dans ces différentes

écritures, les parties campent sur leurs positions respectives.

Considérant en droit:

1.

a) Se pose en premier lieu la question de la qualité pour agir des "vendeurs",

d’une part, de "l'acheteuse", d’autre part. Il convient

toutefois de rappeler d’emblée que, selon la jurisprudence, l’exercice d’un

droit de préemption légal par une collectivité publique sur un immeuble

constitue une restriction grave de la garantie de la propriété (art. 26 de

la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS

101]) et de la liberté économique (art. 27 Cst.). S’agissant de "l'acheteuse",

cela conduit à admettre pour elle l’existence d’une atteinte à un intérêt juridiquement

protégé; celle-ci se double d’une atteinte à un intérêt digne de protection,

puisque l’occasion de mener à chef une opération d’acquisition de la propriété

convoitée lui échappe. La légitimation à recourir de "l'acheteuse"

ne fait donc aucun doute. Par ailleurs, ce constat vaut également pour les "vendeurs"

(voir notamment à ATF 142 I 76 consid. 3.1). Pour ces derniers, autorité

intimée et tiers concerné mettent toutefois en doute l’existence d’un intérêt

digne de protection, au motif que, après l’exercice du droit de préemption, la

vente a lieu également, aux mêmes conditions que celles convenues avec "l'acheteuse".

Pourtant, si l’on admet l’existence d’un intérêt juridiquement protégé, il en

résulte dans la règle que l’exigence d’un intérêt digne de protection est

également remplie, le premier critère étant plus restrictif que le second. Au

surplus, les "vendeurs" font valoir, sur le plan

pratique, que l’exercice du droit de préemption par la commune intimée pourrait

entraîner, compte tenu du mécanisme de fixation du prix de vente tel que prévu

par le contrat, une baisse importante du prix de vente définitif de la parcelle;

cette allégation est plausible, de sorte que, au stade de la recevabilité du

recours, il convient d’admettre que les "vendeurs", eux aussi,

bénéficient d’un intérêt digne de protection.

Recevables, les deux pourvois doivent ainsi être

examinés sur le fond.

b) Les "vendeurs"-recourants, sur le terrain procédural, font valoir une

violation de leur droit d’être entendus, garanti par l'art. 29 Cst. En

substance, ils ont été convoqués par un courrier de la municipalité du 31 août

2022 pour une séance devant se dérouler le 2 septembre suivant; or, au regard

de la jurisprudence, un délai aussi bref apparaît comme insuffisant pour respecter

cette garantie (dans ce sens, arrêt CDAP AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 2a).

Cette violation serait d’ailleurs d’autant plus patente que la municipalité

intimée aurait déjà pris sa décision avant même cette séance (les recourants se

réfèrent ici au procès-verbal de la séance de municipalité du 29 août 2022,

cité plus haut). Enfin, selon eux, la décision d’exercer ou non le droit de préemption

repose pour une large part sur des considérations d’opportunité; or, la CDAP n’est

pas habilitée à revoir cet aspect dans le cadre de la procédure de recours, de

sorte qu’elle ne dispose pas du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée.

La jurisprudence

décrit en effet, en les limitant, les possibilités de guérison, par l’autorité

judiciaire de recours, des violations du droit d’être entendu (p. ex. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1); toutefois, dans un arrêt récent, le Tribunal

fédéral paraît avoir assoupli les possibilités de réparation ouvertes par cette

jurisprudence, en admettant qu’un pouvoir d’examen en fait et en droit –

considéré comme "plein pouvoir

d’examen" – suffit pour que

l’autorité de recours puisse procéder à une réparation d’une violation

éventuelle du droit d’être entendu (arrêt TF 2C_1000/2022 du 2 août 2023 consid. 1.7.2,

et les références indiquant qu’il s’agirait là d’"une jurisprudence constante"). On observe à ce propos que la CDAP – ce n’est pas

contesté – dispose d’un tel pouvoir d’examen en fait et en droit.

On relèvera au surplus que les parties à la promesse

de vente conditionnelle ont, dès le 22 juillet 2022, donné connaissance de leur

projet à la municipalité, en l’invitant à préciser si elle renonçait à exercer

son droit de préemption. Après avoir appris que cette autorité envisageait au

contraire l’exercice du droit de préemption, elles ont pu exposer leur point de

vue le 2 septembre 2022 et elles ont complété leur prise de position par la

suite, auprès de la commission du Conseil communal, puis dans des courriers à

la municipalité. Par ailleurs, on ne saurait soutenir, à la seule lecture du

procès-verbal de la séance de municipalité du 29 août 2022, que la décision

municipale était définitivement prise; de toute façon, elle ne pouvait l’être

avant sa notification le 21 septembre suivant. À ce propos, on note en

particulier que la municipalité avait certes pris contact avec la SCHL avant le

29 août 2022, mais cette dernière ne lui a communiqué son engagement formel que

le 31 août suivant. Or, ce dernier courrier de la SCHL paraît avoir joué un

rôle important dans le processus décisionnel suivi par la municipalité (et par

le Conseil communal). On ne saurait ainsi considérer que l’audition du 2

septembre 2022 n’est intervenue que pour le respect formel du droit d’être

entendu. Enfin, les "vendeurs", comme "l'acheteuse"

se sont largement exprimés dans la procédure de recours, de sorte qu’il y a

lieu de considérer comme réparée la violation éventuelle du droit d’être

entendu reprochée à la municipalité intimée.

c) Les parties recourantes ont encore formulé diverses

réquisitions d’instruction, tendant à la production de pièces complémentaires.

À ce stade, la Cour estime être pleinement renseignée et en mesure de statuer

sur la base du dossier, sans donner suite à ces réquisitions.

d) Enfin,

l’autorité intimée a requis la suspension des présentes procédures jusqu’à

droit connu sur le recours formé au Tribunal fédéral contre la décision du Conseil

d’Etat relative à la décision du Conseil communal du 20 septembre 2022. "L'acheteuse" s’y oppose, de sorte qu’il convient en principe de

poursuivre ici l’instruction sans désemparer.

2. Il convient tout d’abord de rappeler le

cadre légal entourant l’exercice du droit de préemption.

L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:

"1 Les communes

bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité

un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.

2 Le droit de

préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:

- il doit viser la création de

LUP;

- il doit répondre à une pénurie

au sens de l'article 2 dans le district concerné;

- la surface de la parcelle visée

doit être d'au moins 1'500 m2, sauf si elle se trouve dans un

périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le

plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la

commune.

3 Le droit de

préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et

mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint,

à son partenaire enregistré ou à son concubin."

L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui suit:

"1 Le propriétaire

qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31

est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors

du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.

2 Le propriétaire doit

également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.

3 Lorsque la commune

envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le

propriétaire et le tiers acquéreur."

Quant à l'art. 33 LPPPL, il prescrit que la

commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le

bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de

quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32

LPPPL. Le bénéficiaire du droit de préemption peut toutefois y renoncer de

manière anticipée (art. 36 LPPPL).

Les conséquences de l’exercice du droit de

préemption sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:

"1 Le bien-fonds

acquis est voué sans retard à la construction.

2 Si le préempteur ne

réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie

d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne

permettant que la réalisation de LUP.

3 Lorsque les

circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité

couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier

rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.

4 En cas d'acquisition

du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du

registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts

courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le

préempteur.

5 Les intérêts courus

sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par

l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur,

au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."

Ces dispositions ont été introduites dans le cadre

des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du

parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie

(LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas

de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les

débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin

du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17, Conseil d'Etat, p. 409

ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification

de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au

Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "Stop à la pénurie

de logements" et notamment également sur la motion Jérôme Christen et

consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de

préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités

publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16,

Conseil d'Etat, pp. 406 ss, pour le préavis et les projets de modifications

législatives; au sujet de ce cadre légal et de sa genèse, voir en outre les

développements de Thierry Largey, Le droit de préemption légal, instrument de politique

du logement, Le cas de la loi vaudoise sur la préservation et la promotion du

parc locatif, in: Meier/Tappy, édit., Mélanges en l’honneur du Professeur

Denis Piotet, Berne 2023, p. 279 ss).

Dans le souci d’être complet, on ajoutera que le

présent arrêt, conformément aux principes usuels en matière de droit

intertemporel, sera rendu sur la base du règlement, du 25 octobre 2017,

d’application de la LPPPL (RLPPPL; BLV 840.15.1) dans sa teneur au moment du

prononcé de la décision attaquée; la récente modification de ce texte (en date

du 1er novembre 2023), qui lui est postérieure, ne sera donc pas

prise en considération.

3. La première question qui se pose en

l’espèce est celle de l’objet du recours. A cet égard, il faut relever que la décision attaquée et d’autres décisions,

notamment celle du Conseil communal, apparaissent en l’occurrence comme liées,

ce qu’il convient de ne pas perdre de vue. Il demeure que, malgré ce lien, il

apparaît possible d’examiner d’ores et déjà si la décision du 21 septembre 2022

de la municipalité est ou non régulière.

A lire les

pourvois, la décision municipale du 21 septembre 2022 constitue le seul objet

du recours; selon les recourants toutefois, cette décision serait frappée de

nullité, notamment en raison de son lien avec une autre décision encore,

elle-même gravement viciée à leurs yeux, plus précisément la "décision" de mettre à disposition de la SCHL la parcelle n° 1364

de Prilly, aussitôt après son acquisition par la commune.

a) Comme le montre l’avis de droit établi par le

professeur Zufferey (ci-après: ADD Zufferey), le régime légal de la LPPPL

implique le prononcé de diverses décisions successives, la première étant

l’exercice par l’autorité communale de son droit de préemption (voir à ce sujet

ADD Zufferey, p. 17 ss). Après avoir acquis la propriété, la commune peut

choisir de réaliser elle-même les logements d’utilité publique; cette option ne

suppose pas nécessairement le prononcé d’une décision en tant que telle. Par

contre, si elle souhaite charger un tiers de la réalisation des LUP, elle est

tenue de le faire à l’issue d’une procédure de mise en concurrence débouchant

sur une adjudication; il s’agit, là aussi, d’une décision administrative, au

sens technique du terme, potentiellement sujette à recours. Dans cette seconde

variante, la commune doit procéder, sur la base de cette décision, à un

transfert immobilier à l’adjudicataire, sous la forme, en principe, d’un droit

distinct et permanent (ci-après: DDP), mais une cession en propriété est

possible également.

L’enchaînement de

ces différentes décisions, telles que décrites par l’ADD Zufferey, doit être confirmé. D’ailleurs, l’autorité intimée

n’en disconvient pas, puisqu’elle relève que les actes régis par l'art. 35

LPPPL interviennent dans une seconde phase, qualifiée par elle de "mise en œuvre" (voir d’ailleurs la note marginale de cette

disposition), suivant l’exercice proprement dit du droit de préemption

(qualifié de "décision" selon la note marginale de l'art. 33 LPPPL). Les

décisions successives de l’autorité, fondées respectivement sur les art. 31

et 35 al. 2 LPPPL, peuvent chacune faire l’objet d’un recours, puis d’un examen

séparé par l’autorité de recours. Toutefois, selon l’avis de droit précité (p. 19),

la violation de l'art. 35 al. 2 LPPPL (obligation d’organiser une

adjudication publique) "rejaillit

sur la décision de préemption si l’attribution de l’objet à préempter en direct

à une société coopérative en fait partie ou en est la véritable motivation".

aa) Force est tout d’abord de relever que la

municipalité, soucieuse du financement de l’opération envisagée, a donné

l’apparence d’un transfert en direct de la parcelle n° 1364 de Prilly à la

SCHL, soit sans procédure préalable de mise en concurrence publique. Le

document le plus patent à cet égard est l’avis publié dans la FAO du 21 octobre

2022; cet avis parle d’une cession de la propriété de cette parcelle à la SCHL.

Cependant, cet avis est trompeur, dans la mesure où la Commune de Prilly, à la

date de cet avis, n’est pas encore devenue propriétaire de la parcelle en cause

– ce qui l’empêche à l’évidence de procéder à une telle cession.

De toute manière, une attribution directe à la SCHL

paraît contraire à l'art. 35 al. 2 LPPPL. Certes, la municipalité

plaide à cet égard que l’avis précité du 21 octobre 2022 dans la FAO, en

assurant la transparence du processus, suffisait à l’exigence d’une "adjudication

publique" au sens de l'art. 35 al. 2 LPPPL, mais cette position

est des plus fragiles. Néanmoins, il ne paraît pas d’emblée exclu que la

commune puisse faire valoir une clause d’exception (voir à ce propos art.10 et

21 de l’accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics –

ci-après: AIMP 2019 – notamment, si l’application par analogie des dispositions

du droit des marchés publics est possible dans le cadre de l'art. 35 LPPPL;

ce que l’ADD Zufferey, p. 13 s., conteste, sans apporter de justification

approfondie).

bb) Il demeure que, en l’absence d’un pourvoi, la

régularité de l’attribution directe à la SCHL ne fait pas l’objet de la

présente procédure (d’ailleurs, aucune des conclusions prises par les parties

ne concerne cette attribution). De toute manière, la municipalité indique dans

ses écritures que la procédure de mise en œuvre prévue par l'art. 35 al. 2

LPPPL n’a pas encore débuté et qu’elle entend bien engager ultérieurement une

procédure d’adjudication publique (réponse du 3 février 2023 p. 23 ch. 2;

déterminations complémentaires du 12 octobre 2023 p. 3 s. ch. 4). Sur

la foi de ces éléments, la cour de céans constate que la commune intimée ne

confère pas une portée de chose décidée à l’avis de "cession"

du 21 octobre 2022, cité plus haut (la nature juridique de cet avis est

incertaine; en tout cas, il n’est pas accompagné d’une indication des voies et

délais de recours, qui serait nécessaire s’il s’agissait d’une décision: art. 27

al. 2 Cst. et art. 42 let. f de la loi sur la procédure

administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; BLV 173.36]), et que cet avis ne fait

pas obstacle à une (future) décision, qu’elle annonce vouloir rendre, sur la

base de l'art. 35 al. 2 LPPPL. Au vu de la position adoptée par

l’autorité intimée en procédure (position que la SCHL n’a pas contestée) – dont

la cour prend acte – et en résumé, il n’y a pas eu de décision fondée sur l'art. 35

al. 2 LPPPL, cet aspect ne pouvant donc faire l’objet du recours.

En revanche, les recourants font valoir une fraude à

la loi, ce qui converge dans une certaine mesure, avec la remarque précitée figurant

dans l’ADD Zufferey (p. 19); en somme,

si la municipalité a exercé le droit de préemption dans le but de favoriser la

SCHL, elle aurait alors choisi une démarche visant à contourner l’interdiction,

prévue par l'art. 34 LPPPL, de céder le droit de préemption (sauf à

l’Etat), ou le caractère subsidiaire, défendu par cet avis de droit, du recours

à l'art. 35 al. 2 LPPPL et donc au secteur privé, par rapport à une

solution où la commune construit elle-même. L’examen de cette argumentation,

qui relève du fond, sera reprise plus loin (consid. 6).

cc) Dans le souci d’être complet, on relèvera que la

décision de préemption est également liée à une acquisition immobilière par la

commune (comme l’aliénation d’ailleurs, qu’implique une décision fondée sur l'art. 35

al. 2 LPPPL). Or, sous réserve d’une clause de délégation, la municipalité

n’est pas habilitée à décider seule d’une telle acquisition; elle doit

obtenir à cet effet une autorisation du conseil communal.

C’est l'art. 4 al. 1 de la loi du 28 février

1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) qui règle les attributions du conseil

général ou communal. Or, selon le ch. 6 de cette disposition, le conseil

général ou communal délibère "sur l'acquisition et l'aliénation

d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés

immobilières. L'art. 44 ch. 1 est réservé. Le conseil peut accorder à la

municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les

acquisitions en fixant une limite". Ces décisions sont d’ailleurs

sujettes à référendum (art. 160 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur

l’exercice des droits politiques; LEDP; BLV 160.01). A Prilly, le Conseil

communal avait voté une autorisation générale en début de législature, fondée

sur l'art. 4 al. 1 ch. 6, dernière phrase LC, insuffisante dans

le cas d’espèce; vu le prix d’acquisition de 62 millions de francs de la

parcelle sur laquelle la municipalité entendait exercer le droit de préemption,

une autorisation spécifique du Conseil communal était nécessaire. La décision

du Conseil communal de Prilly est ainsi fondée sur la LC, réglant

l'organisation communale, et non sur la LPPPL. Cette loi n'exige pas que

l'exercice du droit de préemption, ni la revente de l'immeuble ainsi acquis,

fassent l'objet d'un vote spécial du conseil communal ou général. Seul l'art. 4

al. 1 ch. 6 LC prévoit des règles en la matière, en prévoyant une

autorisation du conseil pour toute acquisition et aliénation d'immeubles (sous

réserve de délégation).

A cet égard, il va de soi que la décision du Conseil

communal du 20 septembre 2022 est liée à la décision attaquée, rendue par la

municipalité le lendemain. Le mécanisme prévu ici par la législation communale

est celui d'une habilitation, en l'occurrence donnée par une autorité

supérieure à une autorité subordonnée (sur ce mécanisme voir Pierre Moor /

Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne

2011, p. 278 s.); on se souvient que la décision du Conseil communal

précitée fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, de sorte que sa

validité n'est pas assurée. Au demeurant, le Conseil d'Etat a retenu, quant à

lui, que cette décision était viciée pour des motifs de procédure; cela étant,

il n'apparaît nullement exclu que le Conseil communal soit habilité à statuer à

nouveau et à délivrer son habilitation, après avoir guéri les vices de

procédure qui lui étaient reprochés. On relève ici au passage que l'acte de

promesse de vente est expressément de nature "conditionnelle"

et que les conditions fixées dans l'acte sont loin d'être réalisées en l’état;

une approbation a posteriori de l'acquisition immobilière envisagée par

le Conseil communal ne saurait ainsi être exclue d'emblée. La même solution

doit valoir pour les décisions, éventuellement nécessaires, autorisant un

dépassement du plafond d’endettement communal; la commune n’a en effet pas

encore besoin des crédits potentiellement requis par le projet ici en cause.

b) Les considérants qui suivent (consid. 4 et

5) se concentrent dès lors sur l’examen de la validité de la décision attaquée.

Les recourants (soit "l'acheteuse", d’une part, et "les

vendeurs", d’autre part) font valoir plus spécialement la nullité de

la décision attaquée – et ils concluent simultanément à l’annulation de

celle-ci. Cependant, la thématique de la nullité est délicate et l’on doit

d’emblée relever que la nullité ne peut être retenue qu’à titre exceptionnel. Cela

appelle au préalable des remarques générales (ci-après let. aa), avant

d’examiner les questions soulevées dans le cas d’espèce par les recourants.

aa) Les décisions administratives

bénéficient d’une présomption de validité. Il s’agit dès lors de déterminer à

quelles conditions cette présomption peut être renversée en présence d’une

décision irrégulière. Deux voies principales sont ici possibles: la première, ordinaire, usuelle, est celle de l’annulation; elle ne

peut être prononcée que par l’autorité de recours, saisie d’un pourvoi formé en

temps utile et par ailleurs recevable, dirigé contre la décision contestée; la seconde voie est extraordinaire, c’est celle de la nullité; la

nullité, on le verra, peut être constatée en tout temps et par toute autorité.

En présence d’un recours recevable et bien fondé, il suffit, dans la règle de

procéder à l’annulation de la décision contestée (les effets de la nullité sur

la décision n’étant guère différents de ceux d’une annulation)

bb) La nullité, de par ses

conséquences, ne frappe que les vices les plus graves (sur les principes

relatifs à la nullité de décisions, en l’occurrence en droit pénal, voir

ATF 149 IV 9 consid. 6.1 et 6.2 et les références citées; ces principes,

dont la portée est transversale, s’appliquent également en droit public; voir

aussi ATF 148 II 564). L’acte déclaré nul est considéré comme inexistant dès

l’origine; la nullité déploie donc un effet rétroactif (ou ex tunc). On

peut d’ailleurs dire que la nullité est constatée – et non décidée. La nullité

peut être invoquée en tout temps, et toute autorité étatique amenée à connaître

de la décision peut d’ailleurs la constater d’office. La décision nulle ne

déploie aucun effet et elle ne peut pas faire l’objet d’actes d’exécution, ni

de sanctions si elle n’est pas respectée. Elle peut ainsi être invoquée devant

l’autorité qui a rendu la décision viciée ou l’autorité hiérarchiquement

supérieure; mais ces autorités peuvent également la constater d’office. Par

ailleurs, la nullité peut également être invoquée à titre préjudiciel. Selon la

jurisprudence, la nullité peut aussi être constatée par l’autorité de recours

(peu importe alors que le pourvoi ait été formé en temps utile ou non ou qu’il

soit irrecevable pour un autre motif; ATF 127 II 32 consid. 3g; JdT 1994

III 14).

La sanction de la nullité, on l’a dit,

n’intervient qu’en présence de vices très graves, voire extrêmement graves. On

retiendra dès lors, dans la règle, la voie de l’annulation des décisions

administratives viciées. La solution contraire aboutirait à une insécurité

juridique considérable; de surcroît, la juridiction administrative

s’est beaucoup développée à une période récente et l’accès à celle-ci est aisé.

L’administré dispose donc d’une voie de contrôle qu’il ne tient qu’à lui de

saisir, afin d’obtenir l’annulation de la décision viciée.

cc) Sous réserve de règle légale

particulière, trois conditions doivent être réunies cumulativement pour que la

nullité soit prononcée: le vice que présente la décision doit être grave, il

doit de surcroît être patent et enfin la nullité de la décision ne doit pas

mettre sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 133 II 366

consid. 3.2; 132 II 342 consid. 2.1; 21 consid. 3.1; 122 I 97

consid. 3a/aa). Par vice grave, on entend la violation d’une norme

constitutionnelle importante ou d’une règle procédurale essentielle.

L’irrégularité que présente la décision doit de surcroît être évidente. Cette

exigence peut paraître à première vue paradoxale, puisque les vices cachés – et

donc ignorés par un administré dépourvu de connaissances juridiques

particulières – ne peuvent conduire qu’à l’annulation de celle-ci. Cette

condition découle cependant du principe de la sécurité du droit; en effet, les

vices qui sont susceptibles d’affecter une décision sont innombrables et,

parfois, seul un arrêt du Tribunal fédéral est susceptible de les révéler. Si

l’on admettait la conséquence de la nullité dans tous ces cas, cela ferait

peser une menace trop lourde sur la plupart des décisions administratives. Le

fait que le vice doive être évident a pour conséquence de ne pas protéger

l’administré qui se fonde sur une décision administrative gravement et surtout

manifestement viciée pour y adapter son comportement. En troisième lieu, le

constat de nullité ne doit pas mettre sérieusement en danger la sécurité du

droit, soit notamment la confiance que des tiers auraient placée dans la

régularité de la décision elle-même ou d’actes d’exécution de celle-ci.

L’application de cette troisième exigence implique une pesée d’intérêts par

l’autorité saisie.

L’existence d’un motif de nullité est

retenue principalement dans l’hypothèse de la violation de règles de compétence

(ATF 142 II 182 consid. 2.2.3; 111 Ib 213 consid. 5a: autorisation de

construire délivrée par une commune pour une construction hors de la zone à

bâtir, en violation des art. 24 et 25 al. 3 de la loi fédérale

du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) ou dans le cas, plus rare, de la méconnaissance

d’un principe constitutif de la procédure. A titre d’exemple de cette deuxième

configuration, on citera le cas de l’adoption d’un plan d’affectation sans

enquête publique préalable (cette exigence revêt une importance particulière,

vu son aspect politique;

ATF 114 Ib 180 consid. 2a). En revanche, lorsqu’un

tel plan est adopté sans qu’un avis personnel ait été communiqué aux

propriétaires de terrains situés dans le périmètre du plan, seule

l’annulabilité est envisageable (sur cette thématique, voir

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT: Autorisation de

construire, protection juridique et procédure, 2020, Aemisegger/Haag, art. 33,

N 36 ss). Il en va d’ailleurs de même dans le cas

d’un projet de construction autorisé sans enquête publique. On note enfin que

la nullité d’une décision administrative n’est pratiquement jamais admise

lorsque cette dernière est affectée par des violations du droit matériel (à

titre d’exception, on pense ici à une décision portant atteinte à des droits

dits "inaliénables" ou à "l’essence des droits fondamentaux", au sens de l'art. 36 Cst.).

Dans un arrêt récent, le Tribunal

fédéral avait à connaître, dans des circonstances de fait assez particulières,

de l’attribution d’une concession d’affichage, sans mise en concurrence

préalable, contrairement aux exigences découlant de l'art. 2 al. 7 de

la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS

943.02; cf. ATF 148 II 564); cette décision, prise sans forme (on

peut parler d’adjudication de facto) et en violation des règles de

procédure, a été considérée comme nulle (consid. 7).

dd) La cour examinera dès lors en

priorité les conditions de validité de la décision attaquée (consid. 4 et

5); en cas d’irrégularité, elle devrait prononcer l’annulation de celle-ci. Les

parties recourantes font cependant valoir la nullité de cette décision, mais

l’on ne discerne pas d’emblée la portée pratique des conclusions prises dans ce

sens, ni l’avantage qu’elles pourraient en tirer. Autrement dit, même si le

présent arrêt devait retenir l’existence d’une fraude à la loi ou d’un vice

grave (susceptible cas échéant de conduire, dans un autre contexte que celui

d’un recours recevable, à un constat de nullité d’une décision), son dispositif

devrait se limiter, en principe en tout cas, à une annulation.

ee) En présence de décisions

successives (et ce cas de figure est potentiellement réalisé en l’espèce; on

pense aux décisions successives des art. 31 et 35 LPPPL), la question de

la validité de chacune d’elles peut se poser. A ce propos, on relève d’abord

que, dans l’hypothèse où une décision d’exécution (ou de mise en œuvre, selon

la formulation de la note marginale de l'art. 35 LPPPL) se trouve seule en

cause, le recours dirigé contre cette dernière ne saurait faire valoir

l’irrégularité de la décision à exécuter entrée en force; de même la nullité de

la décision d’exécution ne rétroagit pas et ne permet pas de remettre en cause

la validité de la décision initiale. A l’inverse, si la décision de base doit

être considérée comme nulle, la décision d’exécution l’est également – même si

elle a déjà été exécutée.

A vrai dire, les parties recourantes

se placent apparemment sur un autre terrain encore; pour elles, l’opération

engagée par la Commune de Prilly doit être envisagée comme un tout: l’exercice

du droit de préemption a pour seule fin de pouvoir attribuer la parcelle –

après un passage "virtuel" en mains communales – à la SCHL; cet

objectif serait contraire au droit, si gravement, qu’il entrainerait

l’irrégularité de la décision attaquée elle-même (voir ci-après consid. 6).

4. Le débat relatif à la décision attaquée

porte sur divers éléments. Tout d'abord, selon "les vendeurs"-recourants,

la LPPPL ne contient pas de base légale suffisante pour permettre l'exercice du

droit de préemption en présence d'une simple promesse de vente (par opposition

à une vente). Les parties sont au surplus divisées sur le point de savoir si

les conditions d'exercice du droit de préemption sont en l'occurrence

réalisées. On examinera ces deux aspects successivement (au consid. 4,

puis 5).

a) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de dire que

lorsque le droit public cantonal ne définit pas un aspect du droit de

préemption, il convient de se référer au droit civil fédéral à titre de droit

cantonal supplétif (cf. Thierry Tanquerel, Le droit de préemption, in:

Tanquerel/Bellanger, La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et

matérielle, préemption, contrôle des prix, Genève 2009, pp. 155-156; cet

auteur cite notamment l'arrêt non publié du TF 1P.767/1991 du 22 avril 1993,

qui portait sur la définition des actes soumis au droit de préemption public

cantonal). Il y a donc lieu de se référer au mécanisme des art. 681 ss du

Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) qui portent sur les droits

de préemption légaux de droit privé (CDAP AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 9b);

dans la mesure cependant où ces dispositions ne s’appliquent qu’à titre de

droit public supplétif (voir aussi à ce propos Pichonnaz/Foëx/Piotet, édit.,

Commentaire romand du Code civil II, Bâle 2016, Piotet, art. 681 N 5),

cela suppose de prendre en considération l’intérêt public en cause dans

l’interprétation et l’application de ces règles.

L'art. 681 al. 1 CC prévoit notamment que

les droits de préemption légaux (soit ceux prévus par le droit civil, le Code

civil notamment) peuvent être invoqués aux conditions applicables aux droits de

préemption conventionnels. Il renvoie ainsi aux dispositions des art. 216

ss de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Code des

obligations; CO; RS 220) qui concernent ces droits conventionnels. L'art. 216d

al. 3 CO prévoit en particulier que, sauf clause contraire du pacte de

préemption, le titulaire du droit de préemption peut acquérir l’immeuble aux

conditions dont le vendeur est convenu avec le tiers. La teneur de cette

disposition est similaire à celle de l'art. 33 LPPPL et fait également

référence aux conditions convenues entre le vendeur et le tiers préempté. Le

législateur cantonal ayant voulu se référer à une définition usuelle du droit

de préemption, on doit admettre que les art. 216d al. 3 CO et

33 LPPPL ont un contenu identique. Ainsi, la jurisprudence rendue en

application de l'art. 216d al. 3 CO est pertinente pour

évaluer la portée de l'art. 33 LPPPL.

A cet égard, il faut relever que le droit genevois

connaît lui aussi le mécanisme du droit de préemption dans le domaine de

l’aménagement du territoire et, plus spécifiquement, en lien avec la

construction de logements (voir notamment à ce propos Etienne Trandafir, Vente

d’actions et droit de préemption immobilier. Du droit privé au droit public, in:

Mühlematter/Seppey/Philipp/Gautschi, édit., 75 ans de la Conférence Suisse du

registre foncier, Mélanges, Berne 2023, p. 473 ss, avec les développements

consacrés au droit genevois p. 493 ss, et à la question de savoir si la

vente d’actions d’une société immobilière constitue ou non un cas de préemption).

Dans l’ATF 134 I 263, qui avait trait au régime genevois, on trouve les

considérants suivants:

"3.3 L'art. 4 LGL

ne contient pas de définition précise des actes d'aliénation soumis au droit de

préemption. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, confirmée par le

Tribunal fédéral (arrêt 1P.767/1991 du 22 avril 1993), le terme d'aliénation

recouvre tout transfert volontaire de la propriété ou d'un droit, opéré

intégralement ou partiellement à titre onéreux. Au regard des buts poursuivis

par la loi, le droit de préemption de l'Etat ne doit en effet pas se limiter

aux seuls actes de vente; il s'étend à tous les actes de réalisation

assimilables à la vente (y compris en cas de réalisation forcée - cf. SJ 2005 I

545), à l'exclusion des aliénations sans contre-prestation pécuniaire, telles

les donations mixtes (ATF 126 III 187 consid. 2b; arrêt 1P.767/1991 du 22

avril 1993, consid. 2b). Tel est également le sens de l'art. 216c al.

1 CO, selon lequel le droit de préemption légal peut être exercé en cas de

vente ainsi qu'à l'occasion de "tout autre acte juridique équivalant

économiquement à une vente" (ATF 126 III 187 consid. 2b). L'élément

déterminant est la conclusion d'une convention visant au transfert de la

propriété de l'immeuble contre une prestation pécuniaire. Constituent notamment

des cas de préemption, en droit privé, la dation en paiement, les enchères

volontaires, les ventes conditionnelles dont le préempteur accepte les

conditions et l'exercice d'un droit d'emption (STEINAUER, Les droits réels,

Berne 2002, tome 2, p. 146 et les exemples cités).

3.4 La promesse de vente du

22 mars 2007 porte non pas sur un immeuble proprement dit, mais sur les droits

indivis de A., pour 1/5e, sur la parcelle qu'il détient actuellement en main

commune avec les autres membres de l'hoirie (art. 602 al. 2 CC). La

promesse a été passée en forme authentique et avec l'accord des cohéritiers,

mais ces deux formalités n'étaient pas nécessaires puisqu'il ne s'agissait que

d'une cession de droit au sens de l'art. 635 CC - et non d'une vente

immobilière -, qui n'obligeait que le cédant (art. 635 al. 2 CC), raison

pour laquelle l'inscription d'un droit d'emption a été refusée par le Registre

foncier. L'acte du 22 mars 2007 n'a donc pas pour but de transférer

immédiatement aux acheteurs la propriété d'une part de l'immeuble. Selon l'art. 4

LGL, le droit de préemption de l'Etat peut aussi s'exercer en cas de promesse

d'aliénation, contrairement à la solution qui prévaut en droit privé (ATF 85 II 572 consid. 4 p. 578); il faut toutefois pour cela qu'un droit d'emption

ait été convenu. Si une clause de ce type existe bien dans la promesse de

cession, l'inscription d'un tel droit a été refusée par le registre foncier,

faute de porter sur un immeuble. Les conditions posées par la loi (aliénation

ou promesse d'aliénation avec octroi d'un droit d'emption) ne sont donc pas

réalisées.

3.5 Pour qu'une promesse de

cession puisse, au regard du texte et du but de la loi, être assimilée sans

arbitraire à une aliénation onéreuse, il faudrait à tout le moins que l'objet,

les conditions et le prix de vente ultérieurs en soient déjà précisés. Tel

n'est pas non plus le cas en l'espèce. […]"

b) On retire de la nature publique du droit de

préemption légal ici en cause, ainsi que, plus précisément, de la jurisprudence

du Tribunal fédéral précitée que la définition des cas de préemption propres à

déclencher l’exercice d’un tel droit relève du droit public; en particulier,

rien n’empêche que les dispositions cantonales prévoient que, outre la vente

proprement dite, la promesse de vente déclenche elle aussi la possibilité

d’exercer ce droit (dans ce sens, ATF 134 I 263 consid. 3.4 précité).

La question demeure de savoir si le droit vaudois

peut être compris en ce sens qu’il prévoit la promesse de vente comme cas de

préemption. Les art. 31 ss LPPPL ne le disent pas expressément. Toutefois,

l'art. 32 al. 2 prévoit que le propriétaire doit aviser le titulaire du

droit de préemption en cas de promesse de vente; en outre, selon l'art. 33

du même texte, la commune doit notifier aux parties à l’acte de vente sa

décision d’acquérir le bien-fonds dans un délai de 40 jours à compter de la

notification de cet avis. Autrement dit, elle doit se déterminer sur l’usage ou

non de son droit de préemption dès la réception de cet avis, même s’il n’a

trait qu’à une promesse de vente (et non à un acte de vente). On pourrait dès

lors penser que la solution du droit vaudois s’apparente à celle du droit

genevois.

Il convient ici de trancher cette question, laissée

ouverte dans un arrêt antérieur (arrêt CDAP AC.2023.0140 et AC.2023.0143 du 14

décembre 2023). A cet effet, il y a lieu de procéder à quelques rappels, en

lien avec la notion de vente immobilière au sens large de ce terme.

aa) En droit privé, la vente

immobilière est régie par les art. 216 ss CO. Au demeurant, l'art. 216

al. 2 englobe dans la notion de "vente d'immeubles",

au sens large, la promesse de vente, ainsi que les pactes de préemption,

d'emption et de réméré. Les art. 216a et 216b CO concernent

les pactes de préemption, d'emption et de réméré. Quant à l'art. 217 al. 1

CO, il autorise les ventes conditionnelles d'immeuble; toutefois, en présence

d’un tel acte, l'inscription de l'acquéreur au registre foncier comme

propriétaire ne peut intervenir qu'après l'avènement de la condition. Il en

découle que la vente immobilière ne peut être subordonnée qu'à une condition

suspensive (et non à une condition résolutoire).

La promesse de

vente immobilière est un acte dont les contours sont en partie incertains; on

la considère généralement comme un précontrat au sens de l'art. 22 CO. Il

demeure qu’en pratique, les parties donnent fréquemment à la promesse de vente

un contenu qui se rapproche fortement, sinon totalement, d'une vente immobilière; en

effet, si la promesse contient l'ensemble des éléments essentiels d'un contrat

de vente immobilier, on ne voit plus guère en quoi il s'agirait encore d'un

simple précontrat (sur ce débat, voir Pierre Tercier, Défense et illustration

de la promesse de vente immobilière, in: Droit de la construction 1985,

p. 24; Charles Besson, La promesse de vente a perdu sa raison d'être, mais

pas ses conséquences néfastes, in: Revue Suisse du Notariat et du

Registre foncier [RNRF]

1998 p. 236 ss; Adrien Gabellon, Fonction(s) de la promesse de vente

immobilière: entre aspects contractuels et réels, in: Pratique juridique

actuelle 2015, p. 1654 ss; Maryse Pradervand-Kernen, Les modes de transfert

de la propriété immobilière, in: Hottelier/Foëx, édit., Le transfert de

la propriété immobilière. De la conclusion du contrat de vente aux effets

successoraux, Genève 2022, p. 17 ss). En fin de compte, les deux derniers

auteurs cités laissent une place très modeste à la promesse de vente, son

utilité étant rarement donnée.

bb) Par ailleurs, le droit de

préemption octroie la faculté à une personne (le préempteur) d'exiger d'une

autre personne (le promettant) le transfert de la propriété d'une chose (en l'occurrence

immobilière), moyennant le paiement d'un prix, dans l'éventualité d’une vente à

un tiers ou tout autre acte juridique

équivalant économiquement à une vente (selon la formule de l'art. 216c

al. 2 CO). Ainsi, l'exercice du droit de préemption

comprend, outre une condition potestative prenant la forme de la déclaration

d'exercice du droit faite par son bénéficiaire, une autre condition: la

survenance d'un cas de préemption (voir à ce propos Maryse Pradervand-Kernen,

Les droits de préemption, d’emption et de réméré: questions en lien avec le

registre foncier, in: RNRF 2019, p. 69 ss spéc. p. 71; Jonas Rüegg, Rechtsgeschäftliche Vorkaufsrechte an

Grundstücken, Zurich 2014; José-Miguel Rubido, L'exercice du droit de

préemption immobilier au regard du droit privé, Genève 2012, p. 3 s.). Ce dernier auteur ajoute

qu'il s'agit d'un droit formateur du bénéficiaire, puisqu'il permet à son

titulaire d'exiger unilatéralement le transfert de propriété. A ce titre, il

s’épuise par son exercice; cela implique que la déclaration d’exercice de ce

droit ne saurait, en principe, être subordonnée à une condition et qu’elle est

en outre irrévocable (Rubido, op. cit., N 427; Rüegg, op. cit., N 835 ss, spéc.

839 à 842, avec quelques nuances s’agissant du caractère inconditionnel de la

déclaration d’exercice du droit de préemption, N 840). La doctrine de droit

privé ajoute que le délai fixé au préempteur pour faire usage de son droit est

un délai de péremption; la loi ne fait pas exception si le contrat de vente est

différé par un terme lointain ou si le contrat est affecté de conditions en

faveur du vendeur: le préempteur n’a pas à attendre le déroulement des

événements, il doit agir immédiatement (Besson, op. cit., p. 245).

cc) La question de

l'articulation du mécanisme de la promesse de vente et du droit de préemption

apparaît comme particulièrement délicate. On relève au passage que, en présence

d'un droit de préemption, le vendeur peut être tenté de réaliser une opération

avec un tiers, préférable pour lui à une vente au préempteur (sur ce thème voir Bénédict Foëx, Comment éviter

l’exercice du droit de préemption?, in: not@lex 2010 p. 77 ss; il

met notamment en garde le bénéficiaire du droit de préemption contre les

risques d’une renonciation hâtive à l’exercice de ce droit). Au surplus,

certains auteurs considèrent que la promesse de vente est un instrument qui a

produit des répercussions néfastes, spécialement en lien avec l'exercice d'un

droit de préemption (Besson, op. cit., p. 243 ss). La question centrale

est ainsi, en droit privé, celle de savoir si la promesse de vente peut

constituer un cas de préemption. La doctrine apparaît divisée à cet égard (voir

Foëx, op. cit., p. 82 et les auteurs cités qui répondent par la négative; Alfred

Koller, Der Grundstückkauf, Berne 2017, n° 73 ss, spéc. 75; Besson, op. cit., p. 246 y donnent une

réponse positive, tout spécialement, pour le second, lorsque la promesse de

vente comporte un droit d’emption en faveur de l’acquéreur; les deux auteurs

contestent ainsi la solution retenue dans une ancienne jurisprudence du

Tribunal fédéral: ATF 85 II 572). Admettre un cas de préemption en présence

d’une promesse de vente semble d’ailleurs s’imposer dès l’instant que l’on

assimile l’acte intitulé promesse de vente à une vente immobilière en bonne et

due forme (cette vente pouvant d’ailleurs être une vente conditionnelle ou une

vente à terme; sur l’assimilation entre promesse de vente et vente proprement

dite; ATF 129 III 264 consid. 3.2.1; 118 II 32 consid. 3b et les

références ).

dd) Les quelques rappels qui précèdent

ne sont pas sans portée pour la question examinée ici. Tout d’abord, de

nombreux arrêts assimilent la promesse de vente à la vente; par ailleurs, même

si la doctrine n’est pas unanime, divers auteurs soutiennent l’idée, en droit

privé, que la promesse de vente constitue un cas de préemption (voir les

références ci-dessus à Koller et Besson). La doctrine semble enfin conférer une

portée pratique très restreinte à la promesse de vente.

On peut déduire de ces développements

que le législateur vaudois, en ne mentionnant pas expressément la promesse de

vente comme cas de préemption, contrairement à ce que prévoit la loi genevoise,

n’a pas exclu que celle-ci puisse être considérée comme telle, au même titre

que la vente; il n’en demeure pas moins qu’il s’est inspiré des solutions

genevoises lors de l’adoption des dispositions des art. 31 ss LPPPL. Enfin, il y a une certaine cohérence à admettre que la

promesse de vente constitue bien un cas de préemption dans la mesure où l'art. 32

al. 2 de ce texte oblige le propriétaire, en cas de promesse de vente, de

donner l’avis prescrit par la loi à la commune bénéficiaire du droit de

préemption (dans ce sens, Largey, op. cit., p. 287) et que l’art. 33

de ce texte prescrit à cette dernière de notifier aux parties à l’acte de vente

sa décision d’acquérir le bien-fonds dans un délai de 40 jours à compter de la

notification de cet avis.

Ce premier grief, tiré d’un défaut de

base légale sur le point de savoir si la promesse de vente constitue ou non un

cas de préemption, doit ainsi être écarté.

c) Au demeurant, on relève que le

notaire qui a instrumenté l’acte est apparemment parti de l’idée que la

promesse de vente ici en cause constituait bien un tel cas de préemption. Cela

ressort de ses courriers des 22 juillet et 10 août 2022, ainsi que du contenu même

de la promesse de vente du 10 août 2022 (art. II/C/3 de cet acte); ces

documents invitent la commune à préciser sa position et, s’agissant de la

promesse de vente, à exercer ou non le droit de préemption dans les 40 jours

dès la notification de celle-ci. On observe que l’ADD Zufferey ne discute pas

cette question et paraît partir aussi du présupposé que la promesse de vente

constitue bien un cas de préemption. On y lit d’ailleurs ce qui suit (p. 17),

au sujet de la succession des opérations lorsque l’exercice du droit de

préemption s’inscrit dans le contexte d’une promesse de vente:

"Lorsque le droit de

préemption s'insère dans le contexte non pas d'une vente d'immeuble mais d'une

promesse de vente, il m'apparaît que la LPPPL doit être comprise comme suit, au

travers de quatre questions:

1. A

quel moment les promettants doivent-ils annoncer leur accord ? Immédiatement (art. 32

al. 2 cum 32 al. 1 LPPPL). Il ressort des travaux législatifs que la teneur

initiale de l'art. 32 al. 2, spécifique à la promesse de vente, était la

suivante: « Le propriétaire doit également aviser immédiatement le département

en charge des opérations foncières et la commune territoriale en cas de

promesse de vente ». Cette formulation a été remplacée par « procéder

à cet avis » lors de la suppression du droit de préemption cantonal.

2. A

quel moment la commune doit-elle faire savoir aux promettants qu'elle entend

exercer son droit de préemption ? A mon sens, le délai de 40 jours doit être

calculé à compter de l'avis cité au point 1 ci-dessus; l'art. 33 al. 1

LPPPL renvoie en effet à l'art. 32 en bloc, sans distinction entre son al.

1 (vente) et son al. 2 (promesse de vente); il est vrai que la formulation

n'est pas idéale car l'art. 33 al. 1 ne parle que de « l'acte de

vente ». Autrement dit, la commune qui n'exerce pas son droit de préemption

lorsqu'elle apprend l'existence de la promesse de vente, ne peut plus le faire

ultérieurement, au moment où les promettants concluent leur contrat de vente.

3. A

quel moment la commune devient-elle propriétaire ? L'effet du droit de

préemption ne peut intervenir qu'en cas d'aliénation au sens de l'art. 32

al. 1 LPPPL (l'art. 31 al. 1 parle d'ailleurs de « vente »). Ainsi,

comme dans le cas de la vente, la commune devient propriétaire au moment de son

inscription au registre foncier. Cette inscription fait suite à un contrat de

vente avec le propriétaire, qui peut intervenir dès l'exercice du droit de

préemption décrit au point 2 ci-dessus. Si les promettants concluent tout de

même un acte de vente, celui-ci n'aura pas d'effet car la requête d'inscription

de l'acquéreur évincé sera rejetée par le registre foncier; le vendeur sera

ainsi renvoyé à la conclusion d'un contrat de vente avec la commune qui aura

préempté.

4. (…)."

L’exercice du droit de préemption

n’entraîne donc pas encore de transfert de propriété au nom du préempteur. Le

droit de préemption recouvrant une créance tendant au transfert, il faut

considérer que le préempteur a le droit d’obtenir du vendeur que celui-ci

adresse la réquisition nécessaire pour le transfert au conservateur du registre

foncier (en revanche, un nouveau contrat entre le vendeur et le préempteur

n’est pas nécessaire; sur ces différents points, voir Maryse Pradervand-Kernen,

Les droits de préemption, op. cit., p. 68 ss). En

revanche, il va de soi que si le cas de préemption est une vente

conditionnelle, aucun transfert ne peut intervenir avant la réalisation de la

condition. Le préempteur devra ainsi respecter le terme ou la condition que le

vendeur s’est réservé dans le contrat de vente ou de promesse de vente. En

d’autres termes, la réquisition de transfert immobilier à son profit ne pourra

intervenir qu’une fois ce terme ou ces conditions respectées (Besson, op. cit.,

p. 245; Rüegg, op. cit., p. 556 ss, spécialement 560).

d) Comme il ressort des développements

de la doctrine évoqués plus haut, l’autorité intimée (dans le même sens, voir

l’avis de droit du Professeur Moor) soutient ainsi à tort l’idée que la

commune, après avoir exercé le droit de préemption, serait habilitée à y

renoncer. La déclaration d’exercice du droit formateur est en effet

irrévocable.

Il demeure que les engagements

résultant pour "l'acheteuse" –

respectivement pour le préempteur qui s’y substituerait – de la promesse de

vente, spécialement ceux portant sur le prix convenu, sont des engagements

conditionnels. Or, les conditions fixées par l’acte notarié ici en cause ne

sont en l’état pas réalisées; autrement dit, l’engagement immédiat du

préempteur se limite à un montant de 5 millions, correspondant à l’acompte

prévu par le contrat. On ne saurait donc retenir que l’exercice du droit de

préemption débouche, aujourd’hui déjà, sur un endettement communal

supplémentaire de 62 millions; tel pourrait être le cas à terme, mais l’on ne

voit pas pour quel motif les décisions potentiellement nécessaires en lien avec

les règles relatives au plafond d’endettement communal ne pourraient pas être

prises ultérieurement, soit au moment où, dans le futur, les conditions fixées

par la promesse de vente conditionnelle seraient réalisées ou en passe de

l’être.

e) Comme on vient de le voir (let. c

ci-dessus), la restriction que consacre la décision attaquée à la garantie de

la propriété, ainsi qu’à la liberté économique repose sur une base légale

suffisante. Dans la foulée, on peut ajouter qu’elle répond à un intérêt public

important, soit la construction de LUP. Sous l’angle de la proportionnalité

enfin, la jurisprudence s’est montrée souple (voir ATF 142 I 76 consid. 3.5:

l’acquisition par le jeu du droit de préemption portait sur un immeuble de 32

appartements, dans l’espoir pour l’entité publique de construire 2 à 5

logements d’utilité publique supplémentaires; la mesure a été jugée

proportionnée). Il n’est pas douteux dès lors que la mesure envisagée en l’espèce,

qui porte sur un projet de bien plus grande envergure, satisfait aux exigences

de ce principe.

5. Les

parties sont par ailleurs divisées sur le point de savoir si les conditions

posées par la loi à l’exercice du droit de préemption sont remplies.

a) La décision de la municipalité est

intervenue dans le délai de 40 jours qui a couru dès la notification, par le

notaire instrumentateur, de l’avis relatif à la promesse de vente ici en cause.

Cette première condition est ainsi réalisée, conformément à l'art. 33

LPPPL.

Certes, la question se pose de savoir

si l’autorisation du Conseil communal (d’ailleurs sujette à référendum) doit avoir

été donnée dans ce délai également. Comme on l’a vu, le mécanisme prévu par l'art. 4

al. 1 ch. 6 LC est celui d’une habilitation, laquelle devrait être

donnée, en principe, préalablement à l’acte de transfert immobilier en cause;

toutefois, on ne peut exclure, au cas où la décision du Conseil communal du 21

septembre 2022 serait annulée (ou son annulation confirmée par le Tribunal

fédéral) pour des motifs de procédure, que le conseil précité statue à nouveau,

cette fois de manière régulière, et confirme sa décision initiale. Une telle

solution semble d’autant plus admissible que l’on se trouve en présence en

l’espèce d’une promesse de vente conditionnelle et que la réalisation des

conditions posées restent encore lointaine.

b) L’exercice du droit de préemption doit

viser la création de LUP, répondant ainsi à une situation de pénurie dans le

district concerné, et il doit porter sur une parcelle d’au moins 1’500 m2 (art. 31

al. 2 LPPPL).

Ces conditions sont a priori

respectées et elles ne font au demeurant guère débat entre les parties. On peut

tout au plus relever que l’exercice du droit de préemption s’apparente, même si

sa nature est moins incisive, à une expropriation. Dans les deux cas, le droit

(de préemption ou d’expropriation) ne peut être exercé que si l’autorité a un

projet correspondant à l’intérêt public visé qu’elle entend réaliser dans des

délais raisonnables (voir à ce propos arrêt CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5,

confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.4;

dans ce sens, Largey, op. cit., p. 286). En l’occurrence, les intentions

de la municipalité de réaliser des LUP apparaissent bien arrêtées et les

possibilités concrètes de les réaliser réunies sur la base d’un examen prima

facie, tel qu’exigé par la jurisprudence; la prise de position de la SCHL

du 31 août 2022 présente l’utilité de le confirmer, malgré l’ampleur de ce

projet. Cette condition apparaît ainsi comme remplie. Dans l’hypothèse,

envisageable, où ce projet ne se réaliserait pas, le propriétaire dispose

(comme en matière d’expropriation) d’un droit de réméré (art. 37 LPPPL;

l’acquéreur évincé bénéficiant quant à lui d’un droit d’emption fondé sur l'art. 38

LPPPL).

c) Plus délicate en

revanche apparaît enfin l’exigence que le bien-fonds mis en vente soit affecté

en "zone à bâtir légalisée" (art. 31 al. 1 LPPPL). En particulier, "les

vendeurs"-recourants contestent que

tel soit le cas: ils soulignent que la parcelle ici en cause, certes incluse

dans le plan général d’affectation de la Commune de Prilly et entourée de zones

à bâtir légalisées, ne remplirait pas

cette condition; selon la planification en vigueur, en effet, la surface correspondant

à cette parcelle devrait faire l’objet au préalable d’un plan de quartier ou

d’un plan partiel d’affectation.

aa) Selon la jurisprudence la plus

récente (qu’elle émane de la CDAP ou du Tribunal fédéral, à la suite du recours

en matière de droit public), les périmètres qui sont désignés dans les plans

généraux d’affectation comme zones à occuper par "plan de quartier"

doivent être assimilés à un type de zone existant ("la zone à occuper par plan de quartier" n’existant pas en droit vaudois). Cette indication doit conduire à

traiter a posteriori une telle zone soit comme zone à bâtir, soit comme

zone de non-bâtir. En particulier, lorsqu’un terrain remplit toutes les

conditions d’un classement en zone à bâtir, il convient de l’affecter à une

telle zone (voir par exemple arrêts CDAP AC.2017.0172 du 20 mars 2019, confirmé

par le TF par arrêt 1C_2022/2019 du 4 septembre 2020 consid. 3.1; voir

aussi AC.2019.0195 du 19 juillet 2021, confirmé par le TF par arrêt 1C_546/2021

du 8 septembre 2023 consid. 3).

bb) À l’examen des documents versés au

dossier, la surface de la parcelle n° 1364 de la Commune de Prilly ne peut

guère être considérée comme relevant d’une zone de non-bâtir, l’historique de

l’aménagement de ce secteur, ainsi que son environnement, montrent qu’elle doit

être considérée d’ores et déjà comme zone à bâtir, au sens de la jurisprudence

précitée. Dès lors, la municipalité pouvait à bon droit considérer que cette

exigence découlant de l'art. 31 al.1 LPPPL était également remplie.

cc)

Ce grief doit ainsi être rejeté également.

6. Les

parties recourantes reprochent enfin à l’autorité intimée une forme de fraude à

la loi, en exerçant, selon elles, le droit de préemption prévu par l'art. 31

LPPPL pour le compte d’un tiers, à savoir la SCHL. Cela contreviendrait au

principe voulant que le droit de préemption a une nature incessible (art. 216b

al. 1 CO; art. 681 al. 3 CC), principe transposable en droit

public. Selon "l'acheteuse"-recourante, la décision attaquée a pour effet de

contourner l’interdiction, résultant a contrario de l'art. 34

LPPPL, d’une cession du droit de préemption à un tiers (sauf à l’Etat; en

somme, cette disposition confirme le principe d’incessibilité évoqué plus haut

et comporte une exception fondée sur une base légale expresse). A vrai dire, l'art. 34

précité doit être compris en lien avec l'art. 35 LPPPL; l’interdiction

découlant de l'art. 34 doit notamment permettre d’éviter une attribution

directe du bien-fonds préempté (sous forme d’un DDP ou d’un droit de

propriété), l'art. 35 al. 2 prévoyant au contraire une "adjudication

publique".

L’ADD Zufferey, repris à leur compte par les

recourants, va plus loin encore sur ce terrain. Il considère que la commune préemptrice

doit en priorité se charger elle-même de la construction des LUP; elle ne peut

s’appuyer qu’à titre subsidiaire sur l'art. 35 al. 2 LPPPL pour confier

cette mission à des tiers, à condition aussi que le tiers retenu soit désigné à

l’issue d’une procédure de mise en concurrence (ADD, p. 10, 13 et 19). En

d’autres termes, exercer le droit de préemption dans le but de céder le terrain

immédiatement à un tiers déjà choisi constitue un procédé qui dévoie les

objectifs de la LPPPL, en favorisant ce dernier, contrairement au principe de

neutralité concurrentielle. La décision d’exercer le droit de préemption s’en

trouve elle-même viciée.

a) Il est constant que les dispositions des art. 31

ss de la LPPPL relatives au droit de préemption ont pour objectif de favoriser

la construction de LUP, ce qui correspond à un aspect de l’intérêt public de la

thématique du logement. A lire l’ADD précité, il appartiendrait aux communes au

premier chef d’empoigner ce problème brûlant. Il demeure que l’ADD ne convainc

pas lorsqu’il entend limiter strictement les moyens que les communes peuvent

déployer pour atteindre ce but. Il ressort des débats du Grand Conseil sur cet

objet (abondamment cités par les parties dans leurs écritures) que le recours à

l'art. 35 al. 2 LPPPL n’a pas uniquement une portée subsidiaire par

rapport à une construction de LUP par les communes elles-mêmes. Les députés ont

en effet souligné à diverses reprises que les moyens financiers des communes

n’étaient pas illimités et que le recours à d’autres ressources (p. ex. auprès

des caisses de pensions) ou l’attribution de droits réels (DDP ou droit de

propriété) à des tiers (soit des acteurs privés, voire des coopératives) devait

être envisagé, voire encouragé. On ne saurait ainsi retenir – comme le soutient

l’ADD – que lorsque la commune exerce le droit de préemption prévu par l'art. 31

LPPPL en prévoyant d’ores et déjà qu’elle passera par le mécanisme de l'art. 35

al. 2 LPPPL pour la réalisation proprement dite des LUP, elle viole la loi; la

jurisprudence a eu à connaître d’une telle situation, sans sanctionner

l’exercice du droit de préemption dans une telle configuration (arrêt CDAP AC.2020.0080

du 22 mars 2021 partie Faits, let. E).

b) Il y a fraude à la loi – forme particulière

d'abus de droit – lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme

imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme

permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit

(ATF 142 II 206 consid. 2.3; 132 III 212 consid. 4.1). La norme

éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée

à la contourner (ATF 134 I 65 consid. 5.1; 131 I 166 consid. 6.1 et

les arrêts cités; arrêt TF 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2). La

doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du

droit administratif (cf. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e

éd., Berne 2012, § 6.4.4 p. 932; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8e éd., Zurich 2020, p. 164).

aa) Pour les recourants, le mécanisme (le "montage")

choisi par la commune viserait à contourner les garde-fous posés par

l’application conjointe des art. 34 et 35 al. 2 LPPPL (interdiction

de cession; puis mise en concurrence en vue de l’attribution des biens-fonds

préemptés).

bb) A cet égard, il faut bien reconnaître que la

municipalité, soucieuse du financement de l’opération envisagée, a donné

l’apparence d’un transfert en direct de la parcelle n° 1364 de Prilly à la

SCHL, soit sans procédure préalable de mise en concurrence publique et donc en

violation, a priori, de l'art. 35 al. 2 LPPPL. En effet, la

municipalité a contacté celle-ci, avant le prononcé de la décision attaquée;

elle s’est en outre appuyée sur la réponse de la SCHL du 31 août 2022 dans le

préavis municipal n° 13-2022. Cet élément a joué un rôle important lors

des débats au Conseil communal sur cet objet et la décision de ce dernier du 20

septembre 2022; celui-ci y délivre une autorisation d’aliéner la parcelle n° 1364

à la SCHL. Le document le plus patent à cet égard, déjà cité plus haut, est

enfin l’avis publié dans la FAO du 21 octobre 2022; cet avis parle d’une

cession de la propriété de cette parcelle à la SCHL.

Quoi qu’en disent l’autorité intimée

et la SCHL, l’exigence découlant de l'art. 35 al. 2 LPPPL suppose, en

principe en tout cas, un processus de mise en concurrence. Au demeurant, cette

dernière disposition confirme en outre – et cet aspect n’a pas échappé au

législateur, qui le voyait au contraire d’un œil favorable – que les communes

peuvent collaborer avec le secteur privé pour la réalisation de LUP; toutefois

les modalités d’application de l'art. 35 al. 2 LPPPL doivent

permettre le respect de l’égalité de traitement entre concurrents (dans ce

sens, sur la base des travaux préparatoires, Largey, op. cit., p. 294 ss;

cet auteur en déduit qu’une attribution de gré à gré est en principe exclue,

spéc. p. 295).

Dans le cas d’espèce, l’on ne se

trouve pas en présence d’une fraude; en effet, l’exercice du droit de

préemption, dans une première étape, ne permet pas de contourner la règle de l'art. 35

al. 2 LPPPL (ni celle de l'art. 34), qui régit la seconde étape. La

décision attaquée ne contient d’ailleurs que la déclaration correspondant à

l’exercice du droit, mais non pas d’attribution directe au tiers intimé (soit

la SCHL), de sorte que l’on ne peut retenir qu’elle permet d’aboutir au

résultat interdit par ces deux normes.

b) Les recourantes estiment par

ailleurs que la décision attaquée a pour but une attribution directe à la SCHL

ou, à tout le moins, serait motivée par une telle opération; dans cette mesure,

l’on se trouverait en présence d’un vice extrêmement grave, qui justifierait la

nullité ou à tout le moins l’annulation de cette décision.

aa) Le Tribunal fédéral a retenu, on

l’a vu plus haut, la nullité d’une adjudication directe d’une concession

d’affichage (ATF 148 II 564). Cette jurisprudence devrait conduire, selon les

recourants, à retenir la nullité de l’adjudication directe en faveur de la SCHL;

la question se pose, on l’a vu, de la régularité d’un telle attribution. Il

n’en reste pas moins que l’exigence d’une procédure de mise en concurrence, en

droit des marchés publics, voire dans des domaines apparentés, peut connaître

des exceptions, de natures diverses (voir p.ex. art. 10 et 21 AIMP 2019);

il est donc hasardeux d’affirmer que les adjudications portant sur des marchés

de valeur élevée (p.ex. celles portant sur des marchés informatiques), doivent

d’emblée être considérées comme nulles, voire même comme gravement viciées du

seul fait qu’elles interviennent de gré à gré.

bb) On se souvient cependant

que la municipalité a indiqué au cours de la présente procédure que la

procédure de mise en œuvre prévue par l'art. 35 al. 2 LPPPL n’avait

pas encore débuté et qu’elle entendait engager ultérieurement une procédure

d’adjudication publique (réponse du 3 février 2023 p. 23 ch. 2;

déterminations complémentaires du 12 octobre 2023 p. 3 s. ch. 4). Sur

la foi de ces éléments, la cour de céans constate que l’autorité intimée estime

ne pas avoir prononcé d’adjudication jusqu’ici (et en particulier en faveur de

la SCHL), ce dont il convient de prendre acte; il paraît dès lors vain

d’examiner si une adjudication directe en faveur de la SCHL serait nulle.

cc) A supposer, par surabondance, que l’adjudication

à la SCHL doive être considérée comme nulle ou gravement viciée, la question se

poserait de savoir quelle devrait être la portée de ce constat sur la décision

attaquée. A titre de comparaison, le Tribunal fédéral, dans l’arrêt précité,

n’a pas déduit de son constat portant sur la nullité de l’attribution du marché

d’affichage en cause que le contrat de concession subséquent était lui-même nul

(ATF 148 II 564 consid. 9; voir aussi, en droit privé, ATF 129 III 320, où

il s’agissait de l’attribution d’un contrat par une collectivité publique, à la

suite d’un acte de corruption du fonctionnaire en charge de ce marché public:

alors que le contrat de corruption devait être qualifié de nul au regard de l'art. 20

CO, tel n’était pas – pas nécessairement – le cas du contrat subséquent conclu

avec l’entreprise corruptrice). Dans le cas d’espèce (où l’on ne se trouve pas

dans l’une des configurations évoquées plus haut, consid. 3b/ee), il

s’agit de déterminer si le vice éventuellement constaté à propos de

l’attribution à la SCHL doit rétroagir sur la décision attaquée – au motif, en

quelque sorte, que cette décision et l’adjudication directe ne formeraient en

réalité (malgré la lettre de la décision attaquée, qui ne traite nullement cet

aspect) qu’une seule et même décision. Une réponse affirmative à cette question

est extrêmement douteuse; dans un tel cas, il faudrait se demander encore si

une annulation partielle, limitée à l’adjudication directe, ne pourrait, voire

ne devrait pas être retenue.

À cet égard, il faut observer que la municipalité a

été soucieuse de ne pas grever de manière inconsidérée les finances communales,

ce qui l’a poussée à rechercher si un acteur privé était prêt à réaliser les

LUP conformément à ses intentions; une telle précaution apparaissait sans doute

nécessaire (en lien avec l’exigence traitée au consid. 5b ci-dessus). Sur

la base de l’offre (unilatérale) de la SCHL, elle en a reçu la confirmation et

c’est cet élément qui l’a confortée dans son projet d’exercer le droit de

préemption. On ne saurait toutefois considérer comme établi, sur la base des

éléments du dossier, que la "véritable motivation" – occultée

– de la décision de préemption était de favoriser la SCHL et non de promouvoir

de manière significative la construction de LUP sur le territoire de la Commune

de Prilly.

7. Les considérations qui précèdent conduisent au

rejet des recours. Les recourants, qui succombent, doivent supporter

l’émolument d’arrêt et n’ont pas droit à l’allocation de dépens (art. 49

et 55 LPA-VD). La commune intimée, ainsi que la SCHL, qui l’emportent avec le

concours de mandataires professionnels, ont en revanche droit à des dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté

Considérants

II.

La décision de la Municipalité de Prilly, du 21 septembre 2022, valant

déclaration d’exercice du droit de préemption dont bénéficie la Commune de

Prilly sur la parcelle n° 1364 de dite commune est confirmée.

III.

L’émolument d’arrêt est mis à la charge de:

- D.________,

F.________ et E.________, solidairement entre eux, par 3'000 (trois mille)

francs;

- C.________,

B.________ et A.________, solidairement entre eux, par 3'000 (trois mille)

francs.

IV.

D.________, F.________ et E.________, solidairement entre eux, doivent

en outre une indemnité à titre de dépens:

- à la

Commune de Prilly, de 2'000 (deux mille) francs;

- à la

Société Coopérative d'Habitation Lausanne - SCHL, de 2'000 (deux mille) francs.

V.

C.________, B.________ et A.________, solidairement entre eux, doivent

en outre une indemnité à titre de dépens:

- à la

Commune de Prilly, de 2'000 (deux mille) francs;

- à la

Société Coopérative d'Habitation Lausanne - SCHL, de 2'000 (deux mille) francs.

Lausanne, le 15 mars 2024

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.