CDAP - AC.2022.0339 - 2023-11-15 - A._____, B._____/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 novembre 2023

Composition

M. André Jomini, président;

M. Pascal Langone et

Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourants

1.

A._______, à ********,

2.

B._______, à ******** ,

tous deux représentés par Me Christophe

Claude MAILLARD, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à

Montreux,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A._______ et B._______ c/ décision du Conseil

communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et

décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16

septembre 2022 approuvant ce plan.

Vu les faits suivants:

A.

A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle no 3756

du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au-dessus du

village de Glion. Cette parcelle a une surface totale de 1'315 m2;

elle n'est pas bâtie. Elle est en assez forte pente, en direction de l'ouest.

La parcelle no 3756 est incluse dans le

périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "Au Vernex" à Glion,

adopté le 22 octobre 1980 par le Conseil communal de Montreux et approuvé le 27

février 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Le périmètre du PEP

couvre une surface de 3,3 ha. Il est destiné à la construction de bâtiments

d'habitation (art. 1 du règlement spécial [RPEP]). Seuls sont constructibles

les biens-fonds d'une surface de 1'200 m2, à raison d'une seule

construction principale par parcelle (art. 3 al. 1 RPEP). Le nombre de

logements est limité à deux par bâtiment (art. 2 RPEP). Actuellement, la

plupart des parcelles du PEP sont bâties, notamment celles entourant la

parcelle no 3756.

B.

En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet

de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,

afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement

le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans

partiels comme le PEP "Au Vernex". Il était prévu de maintenir ce

secteur dans la zone à bâtir (zone de coteau B, destinée également à

l'habitation). Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de

PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction

notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique

complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4

septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au

PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement

(ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une

portion de zone à bâtir ("l'Aire de Prélaz"). Les décisions

d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des

négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur

d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau

PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.

L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la

suite consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de

Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres parties de la commune); elles

introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la

distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de

respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme

une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête

publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces

différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le

10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation

préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci

a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents

arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de

certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents

recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation

de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la

CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans

la cause 1C_632/2018 (publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a

prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018)

était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune

de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif).

Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en

particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les

considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I

à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours

cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la

décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les

chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est

admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que

la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10

janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son

projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des

portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en

particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf.

consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis

à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA)

dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être

maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra

également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la

partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification

relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra

enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt

cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué;

consid. 13 ci-dessus). [...] "

C.

Peu après que ces arrêts du Tribunal fédéral ont été rendus, A._______ et

B._______ ont soumis à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité),

le 24 août 2020, une demande d'autorisation de construire sur leur parcelle une

villa individuelle avec piscine extérieure. Ils entendent faire de cette maison

le domicile principal de leur famille. Le projet a été mis à l'enquête publique

du 24 octobre au 23 novembre 2020. La fondation C._______ a formé opposition.

La municipalité a rendu sa décision le 26 janvier

2021. Elle a refusé le permis de construire en faisant application de l'art. 47

de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11). Cette autorité s'est fondée exclusivement sur

l'effet anticipé négatif d'un plan des zones réservées en voie d'élaboration et

elle n'a pas considéré que le projet de villa n'était pas conforme aux

prescriptions du PEP "Au Vernex" ni à d'autres règles de police des

constructions.

D.

Le 25 février 2021, A._______ et B._______ ont recouru contre cette

décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP). La cour a statué par un arrêt du 31 mars 2022 (cause AC.2021.0077), en

admettant le recours (ch. I du dispositif) puis en annulant la décision de la

municipalité et en renvoyant la cause à cette autorité pour nouvelle décision

dans le sens des considérants (ch. II). Les considérants de cet arrêt

contiennent les passages suivants (sans les références):

"3.

c) […] Dans sa réponse au recours, [la municipalité] explique que "le plan

des zones de 1972, ainsi que tous les plans d'extension partiel, partiel

d'affectation ou de quartier initialement abrogés par le PGA 2019 annulé,

reprennent formellement force de loi" après les arrêts du Tribunal fédéral

du 16 avril 2020, mais qu'il fallait trouver une "solution temporaire à

même de protéger le territoire communal de l'application du plan des zones de

1972, qualifié de non-conforme au droit fédéral". La municipalité semble

ensuite retenir que non seulement le plan des zones de 1972 a perdu sa

validité, étant antérieur à la LAT et n'ayant pas été révisé dans le délai fixé

à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (avant 1988 […]),

mais également le PEP "Au Vernex". Or ce plan d'extension partiel –

qui est un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT et qui a donc matériellement

la même portée qu'un plan des zones ou qu'un plan de quartier […] – a été élaboré par les autorités

communales après l'entrée en vigueur de la LAT, le 1er janvier 1980.

La municipalité a validé le projet de PEP en avril 1980 et le conseil communal

l'a adopté le 22 octobre 1980, avant que le Conseil d'Etat ne l'approuve le 27

février 1981. Il n'y a aucun motif de considérer que les autorités de

planification auraient alors mal appliqué la nouvelle loi fédérale,

singulièrement l'art. 15 LAT (dans sa teneur d'origine) qui prévoyait que les

zones à bâtir devaient comprendre les terrains probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir. Le pronostic fait en 1981 à propos

des besoins pour la construction à Glion était correct puisque le périmètre du

PEP a été presque entièrement construit. Ce ne sont pas des problèmes

d'équipement qui ont empêché la réalisation d'une construction sur la parcelle

n° 3756, puisqu'elle est desservie, comme les parcelles voisines, par une route

privée traversant le quartier; il s'agit en outre bien d'un terrain propre à la

construction et adéquat pour une maison familiale, à l'instar des parcelles qui

l'entourent. Le Tribunal fédéral a déjà considéré, dans son arrêt 1C_645/2020

du 21 octobre 2021, que l'annulation du nouveau PGA de Montreux n'entraînait

pas ipso iure l'invalidation d'un plan de quartier adopté conformément aux

réquisits du droit fédéral, après le 1er janvier 1980 (cf. consid.

3.4.2 de cet arrêt, relatif au plan de quartier "Chernex village").

Cette analyse est valable pour le PEP "Au Vernex".

d) Dans sa jurisprudence relative

à l'art. 47 LATC, la CDAP précise ce qui suit à propos du pouvoir

d'appréciation de la municipalité. Lorsque la loi accorde une certaine liberté

d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d'agir comme bon lui

semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni

faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit

administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et

l'interdiction de l'arbitraire. L'autorité est également liée par des critères

qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable […].

En fonction de ces principes, la

CDAP a récemment considéré qu'un refus de permis de construire fondé sur l'art.

47 LATC, à Montreux (effet anticipé négatif du projet de plan des zones

réservées, avant sa mise à l'enquête publique), résultait d'un exercice correct

par la municipalité de son pouvoir d'appréciation quand, en substance, il avait

été rendu plausible qu'une réflexion serait menée, dans le cadre de

l'élaboration du futur plan d'affectation communal, au sujet de la

densification souhaitée dans le périmètre concerné (éventuelle réduction de la

hauteur maximale des bâtiments); la municipalité pouvait retenir qu'il n'était

pas certain que la future réglementation permettrait de réaliser l'entier du

projet litigieux […]. Il en allait de

même dans une affaire où un permis de construire avait été refusé pour un

bâtiment sur une parcelle de dimension relativement importante à Caux, en

nature de champ et pâturage, formant une unité paysagère avec la zone agricole

attenante et classée dans une zone de résidence d'agrément du PGA de 1972 […].

Dans la présente espèce, la

situation est sensiblement différente. Il n'y a aucune indication, ni dans la

décision attaquée ni dans la réponse de la municipalité, quant à une évolution

possible du régime d'affectation du quartier "Au Vernex", singulièrement

de la parcelle n° 3756, qui serait entravée ou compromise en cas de réalisation

du projet litigieux. La municipalité n'a pas évoqué une autre utilisation que

l'habitation, ni la nécessité de réduire la densité d'utilisation du sol à cet

endroit (la densité réglementaire est déjà faible). Elle n'a pas non plus

laissé entendre que ce terrain pourrait être déclassé en zone de verdure, la

préservation d'un espace naturel ne paraissant pas nécessaire dans la structure

actuelle du quartier où chaque maison dispose d'un grand jardin. On peut

également exclure un classement de la parcelle en zone de constructions

d'utilité publique, qui serait difficilement concevable vu sa forme, sa pente,

sa situation (au milieu de parcelles déjà bâties) et sa faible surface. En

définitive, on ne voit pas quel intérêt relevant de l'aménagement local du

territoire pourrait s'opposer à la construction de la villa projetée.

La municipalité invoque en

définitive des considérations générales relatives à l'état de

surdimensionnement des zones à bâtir de la commune, qu'il conviendrait de ne

pas aggraver. Or, après le refus du permis de construire, elle ne prétend pas

qu'elle pourrait proposer aux autorités de planification (conseil communal puis

département cantonal) de sortir la parcelle n° 3756 de la zone à bâtir dans

laquelle elle a été classée en 1981 (cette option n'avait du reste pas été

retenue lors de l'élaboration du PGA 2019). Sur la base du dossier, on peut

considérer que la réalisation du projet litigieux n'aurait aucune incidence sur

les possibilités de réduire la surface des zones à bâtir inutilisées ailleurs

sur le territoire communal. Au demeurant, dans une ville de 28'000 habitants,

l'accroissement de la population résultant de la construction d'une villa

familiale est insignifiant; cela n'est pas censé modifier les données pour les

calculs de la surface totale des zones d'habitation en fonction de la

croissance démographique recherchée (voir la mesure A11 du Plan directeur

cantonal […]).

Avant l'adoption d'une zone réservée

par le conseil communal, voire avant la mise à l'enquête publique d'une telle

zone, la municipalité ne peut pas appliquer indistinctement l'art. 47 LATC dans

le sens d'un moratoire général pour tous les permis de construire des

appartements en dehors du périmètre compact de l'agglomération. Dans un

quartier régi par un plan d'affectation établi conformément à la LAT (le PEP

"Au Vernex"), l'intérêt public à l'application de la réglementation

en vigueur doit l'emporter dans la pesée des intérêts quand une modification

concrète du plan, pour l'adapter à l'évolution des circonstances, n'est pas

clairement envisagée. Cet intérêt public correspond à l'intérêt à la stabilité

des plans, qui est un principe du droit fédéral (art. 21 al. 2 LAT […]). Il doit donc être pris en considération

par la municipalité lorsqu'elle envisage d'appliquer l'art. 47 LATC.

En définitive, on ne voit dans le

cas particulier aucun motif d'aménagement du territoire propre à justifier

l'application de l'art. 47 LATC. Comme cela a été rappelé plus haut (début du

consid. 3d), le sens et le but de cette mesure conservatoire, parfois

nécessaire pour garantir l'adaptation d'un plan d'affectation en cas de

modification sensible des circonstances (art. 21 al. 2 LAT), doivent être pris

en considération par la municipalité; même si elle dispose d'un large pouvoir

d'appréciation, elle ne peut pas empêcher la construction d'une maison, au cœur

d'un quartier presque totalement bâti, quand elle ne peut pas expliquer en quoi

ce projet compromettrait une modification de plan envisagée. La municipalité a

donc fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation, vu la situation

particulière de la parcelle n° 3756, ce qui constitue une violation de l'art.

47 LATC.

e) […]

4. Il résulte des

considérants précédents que la municipalité a violé le droit cantonal en

refusant le permis de construire. Le recours doit être admis. La décision

attaquée doit être annulée et la cause doit être renvoyée à l'autorité

communale pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans

application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC. La CDAP n'est pas

en mesure de délivrer le permis de construire, conformément aux conclusions

principales des recourants, car il incombe à la municipalité d'examiner,

éventuellement après une instruction complémentaire, si le projet respecte les

prescriptions du PEP "Au Vernex" ainsi que les autres normes de droit

public pertinentes, certaines questions ayant déjà été réglées par les organes

de l'administration cantonale dans la synthèse CAMAC (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD,

par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). […] "

La municipalité et l'opposante C._______ ont formé

contre cet arrêt un recours en matière de droit public (causes 1C_212/2022 et

1C_271/2023). Le Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté ces

recours, dans la mesure où ils étaient recevables, par un arrêt du 30 mars

2023.

E.

À la suite des arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 (recours

contre le nouveau PGA – cf. supra, let. B), les autorités communales ont décidé

de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la

situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon

l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.

8 ss):

"4.

Le surdimensionnement de la zone à bâtir de Montreux

Depuis le nouveau millénaire, les

politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal

qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent

des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau

cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal

compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin

d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales

cantonales.

L'état des réserves à bâtir

communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn

actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366

habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:

– à l'intérieur du périmètre du

centre: 5'641 habitants-emplois

– à l'extérieur du périmètre du

centre: 725 habitants-emplois.

Cet état de surdimensionnement

devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation

communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la

situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à

l'extérieur du périmètre de centre.

5. Les zones réservées

5.1 Buts des zones réservées

[…]

5.2 Le cas de Montreux

Avec ses quelque 27'000 habitants,

Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la

commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre

cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le

cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la

capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil

est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.

Bien que Montreux ne dispose pas

d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un

développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique

économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la

bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les

centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la

reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées

doit pouvoir l'appréhender.

Le concept des zones réservées

proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent

de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se

veut logique, objective et égalitaire.

Les zones réservées sont accompagnées

d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective: si les zones

réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou en périphérie

du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de possibilités de

développement, notamment au regard du risque d'aggravation de la situation de

surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les zones réservées

qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de développement,

pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales et fédérales en

la matière.

5.3 Le concept des zones

réservées

[…]

5.3.1 La totalité du territoire

communal

Dans les considérants de son

arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son territoire

en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il conclut que

ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des réserves à bâtir

sur le territoire communal et que la réattribution des droits à bâtir, issue du

zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait en pâtir.

Ces dires ont été confirmés par le

Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision

globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des

propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En

effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait

des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà

été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.

Le futur PACom devra ainsi traiter

l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées

doivent couvrir l'entier du territoire communal.

5.3.2 Une mesure générale –

égalité de traitement

Nous avons vu ci-avant, que la fragilité

territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de

l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne

l'entier du territoire communal.

Les zones réservées ne peuvent dès

lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de

traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.

Le dimensionnement des zones

réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de

réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est

accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du

patrimoine et une dynamique économique pour la ville.

5.3.3 La limite du territoire

largement bâti

[…]

5.3.4 Un potentiel constructible

La zone réservée sert "à

geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone

réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à

développer.

Le plan des zones de 1972 présente

un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel

constructible général omniprésent.

En lien avec le constat fait

ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones

réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de

1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations

ferroviaires. […]

5.3.5 Les plans de détails en

vigueur

L'élaboration des zones réservées

doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de

quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il

s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones

de 1972.

Pour qu'un plan de détail soit

inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit

rempli:

– le plan de détail est entré en

vigueur avant le 01.01.1980;

– le plan de détail se situe à

l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.

Le plan des zones réservées,

présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le

territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui

précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.

[…]"

Six différents types de zones réservées ont été

définis. Il a été prévu de classer la parcelle no 3756 ainsi que les

terrains environnants dans la zone réservée 1, au sujet de laquelle le rapport

précité explique ce qui suit (p. 11):

"6.1.1 Périmètre

La zone réservée 1 concerne toute

la partie du territoire communal qui se situe au-delà du périmètre de centre.

Ainsi, toutes les parcelles

concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à

l’exception des zones d’utilité publique, sont colloquées en zone réservée 1.

La zone réservée 1 couvre une

surface de 120.31 ha.

6.1.2 Plans de détail

Les plans de détail suivants sont

également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils

sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):

[liste

de 11 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]

– (94) PEP "A Vernex" –

27.02.1981 […]

6.1.3 Règlement

Le dispositif de la zone réservée

1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application des règles

en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit

fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives

d’ordre général.

Il tend à empêcher provisoirement

toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) […]"

F.

Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du

24 avril au 25 mai 2021. La parcelle no 3756 est effectivement

incluse dans la zone réservée 1.

A._______ et B._______ ont formé opposition le 18

mai 2021.

G.

Dans son préavis no 34/2021 (accessible sur internet,

www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de

Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées,

avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter

des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A._______

et B._______, ce texte relève en particulier que le but premier des zones

réservées est "de ne pas accentuer la capacité d'accueil

surdimensionnée que connaît le territoire communal" et qu'on vérifiera

ultérieurement "dans le cadre du plan d'affectation communal (PACom) à

élaborer, si la parcelle n° 3756 correspond, ou non, à une brèche dans le tissu

bâti, si sa situation et son équipement permettent de confirmer/infirmer son

statut constructible".

H.

Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des

zones réservées et la réponse à l'opposition de A._______ et B._______.

Faits

I.

Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire

et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé

"sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,

sises sur la commune de Montreux".

J.

Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit

administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit

administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler

les décisions attaquées (celle du conseil communal écartant son opposition et

celle du département cantonal approuvant le plan de zones réservées), subsidiairement

de les réformer en ce sens que la parcelle no 3756 est

retranchée du plan des zones réservées. A titre plus subsidiaire encore, ils

concluent à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de la cause à

l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet

du recours.

Le 17 avril 2023, les recourants ont répliqué, en

maintenant leurs conclusions.

Considérant en droit:

Considérants

1.

La voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est

ouverte en l'espèce. La contestation porte sur un plan de zones réservées.

L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que les communes peuvent établir des

zones réservées en suivant la procédure d'approbation qui est celle des plans

d'affectation. Cela signifie que le plan est adopté par le conseil communal qui

doit statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC).

Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le

conseil (art. 43 al. 1 LATC). Selon l'art. 43 al. 2 LATC, la décision du département

et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours

au Tribunal cantonal. Les recourants ont précisément attaqué ces deux

décisions. Ils ont qualité pour recourir, dès lors qu'après avoir formé

opposition lors de l'enquête publique, ils contestent une mesure comportant une

restriction de leur droit de propriété sur leur immeuble (art. 75 let. a

LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile

(art. 95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres exigences

formelles. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 27 de la loi

fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), norme

du droit fédéral définissant la zone réservée. Ils font valoir en substance que

les autorités intimées auraient dû d'emblée retenir que leur parcelle, comme

les autres parcelles non bâties du PEP, n'étaient pas susceptibles d'être

dézonées dans le cadre du nouveau PACom. Selon eux, on ne voit pas en quoi la

construction d'une villa sur la parcelle no 3756 porterait

atteinte aux objectifs de l'aménagement du territoire. C'est à ce jour le seul

terrain qui ne porte pas de villa parmi les fonds qui l'entourent; il constitue

une brèche dans la continuité du tissu bâti et il serait cohérent de permettre

aux recourants de combler cette brèche par la réalisation de la construction

projetée. Ils demandent donc que leur parcelle soit retranchée des zones

réservées.

a) L'art. 27 LAT prévoit

que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan

s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des

territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être

entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit

cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de

décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de

futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet

anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la

condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.

La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit

encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid.

3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le

département peuvent établir des zones réservées selon l'art.

27.

LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains

pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans

au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans

d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre

2023.

consid. 4.1.2 et les références).

b) Dans la LATC, la disposition relative aux zones

réservées fait partie de la section IV du chapitre II de la loi, intitulée

"mesures conservatoires". Les autres mesures conservatoires prévues

par le droit cantonal sont celles des art. 47 et 49 LATC, permettant à un

projet de plan d'affectation de déployer un "effet anticipé négatif"

dans une procédure administrative où l'autorité compétente doit statuer sur une

demande d'autorisation de construire. Cet effet anticipé justifiera le refus du

permis de construire mais la demande d'autorisation pourra être renouvelée si

l'autorité de planification ne concrétise pas le projet de modification du plan

d'affectation dans un certain délai (cf. art. 47 al. 3 et 49 al. 2 LATC). Les

mesures conservatoires de l'art. 46 LATC, d'une part, et des art. 47 et 49

LATC, d'autre part, peuvent être combinées. La pratique admet qu'un projet de

plan de zone réservée déploie un effet anticipé négatif: un projet de

construction pourra donc être refusé en application des art. 47 ou 49 LATC

avant que la zone réservée n'entre en vigueur.

Dans le cas particulier, l'autorité communale a

précisément, le 26 janvier 2021, refusé de délivrer aux recourants un permis de

construire pour une villa, à savoir une construction nouvelle en principe

conforme à la destination du PEP "Au Vernex". Ce refus était fondé

sur l'art. 47 LATC, en relation avec le projet de plan des zones réservées qui,

à ce moment-là, n'avait pas encore été mis à l'enquête publique.

c) Les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020

ont créé à Montreux une situation complexe, qui a amené les autorités

communales à prévoir des mesures conservatoires, sous la forme de zones

réservées communales, pour les secteurs dont le régime juridique avait été

défini en 1972 (classement en zone constructible selon l'ancien PGA), mais

n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. Des

secteurs régis par des plans spéciaux ont également été inclus dans le plan des

zones réservées communales, singulièrement le périmètre du PEP "Au Vernex".

Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies

trois conditions matérielles, à savoir une intention de modifier la

planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect

du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne

doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en

vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_275/2021 du

19.

mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022 consid. 2a,

AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).

d) Les documents établis par les autorités

communales en vue de l'adoption de ces zones réservées (rapport 47 OAT, préavis

municipal) ne mentionnent aucune spécificité de la parcelle no 3756

ni aucune circonstance spéciale propre à la situation des terrains du PEP

"Au Vernex". Les arguments développés à l'appui de cette mesure

conservatoire sont de nature générale, en lien avec la maîtrise du

développement démographique de la commune. Ainsi, il n'est pas allégué dans ces

documents, ni dans les écritures des autorités intimées, qu'il existerait de

nouveaux éléments, postérieurs à ceux retenus dans le cadre de la procédure de

recours AC.2021.0077, fournissant une justification supplémentaire pour des

mesures conservatoires selon les art. 46 ss LATC, en relation avec un projet

d'utilisation de la parcelle conforme à la réglementation du PEP "Au

Vernex", c'est-à-dire pour y construire une villa (vu la surface de la

parcelle, cette réglementation ne permet pas la construction d'autres

bâtiments).

Précisément, dans son arrêt de renvoi AC.2021.0077

du 31 mars 2022 – implicitement confirmé par le Tribunal fédéral, puisqu'il ne

l'a pas annulé, ayant rejeté les deux recours dont il était saisi –, la CDAP a

examiné la question de savoir si des considérations générales concernant

l'établissement du nouveau PACom après l'annulation du nouveau PGA par le

Tribunal fédéral (arrêts du 16 avril 2020) justifiaient l'application de

mesures conservatoires sur la parcelle no 3756. Elle a répondu à

cette question par la négative et elle a renvoyé la cause "à l'autorité

communale pour nouvelle décision sur la demande de permis de construire, sans

application des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC" (consid. 4

de l'arrêt AC.2021.0077).

Il convient de retenir que le projet de villa

litigieux est toujours actuel, les recourants alléguant qu'ils entendent

réaliser la construction projetée. Au demeurant, dans l'hypothèse où certains

aspects architecturaux du projet d'août 2020 auraient été modifiés, sans

changer les caractéristiques essentielles du bâtiment, cela ne serait pas

déterminant pour le sort de la présente contestation (cf. notamment CDAP AC.2019.0172

du 16 janvier 2020). L'obligation, statuée dans l'arrêt de renvoi entré en

force, empêchait les autorités communales d'appliquer à la parcelle des

recourants "des mesures conservatoires des art. 46 ss LATC". Cela

signifie que la mesure conservatoire de l'art. 47 LATC, appliquée par la

commune le 26 janvier 2021 mais annulée par le Tribunal cantonal le 31 mars

2022, ne pouvait pas être remplacée le 16 septembre 2022 (date de l'approbation

et de la mise en vigueur du plan des zones réservées) par la mesure

conservatoire de l'art. 46 LATC, étant donné que, sur la parcelle no

3756, ces deux mesures conservatoires successives ont concrètement les mêmes

effets et qu'elles sont fondées sur les mêmes motifs.

e) En résumé, l'inclusion de la parcelle des recourants

dans la zone réservée 1 va à l'encontre des instructions données aux autorités

communales dans l'arrêt AC.2021.0077 du 31 mars 2022. Cet arrêt réglait la

question des mesures conservatoires en lien avec l'élaboration du nouveau

PACom. La pesée des intérêts à effectuer dans la procédure d'établissement des

zones réservées, en fonction des critères de l'art. 27 LAT et des circonstances

particulières de la présente cause, aurait dû amener la municipalité à proposer

au conseil communal de retirer la parcelle no 3756 de la zone

réservée 1. Le plan litigieux a donc été adopté en violation des règles du

droit fédéral et du droit cantonal sur les mesures conservatoires. Les griefs

des recourants sont, dans cette mesure, fondés.

3.

Il s'ensuit que le recours doit être admis et que les décisions rendues

respectivement par le conseil communal et le département cantonal sur

l'opposition des recourants, c'est-à-dire sur la soumission de la parcelle no

3756.

au régime de la zone réservée 1, doivent être annulées.

Il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs

du recours. La cause pouvant être jugée sur la base du dossier, les requêtes

tendant à ce que l'instruction soit complétée sont rejetées.

Vu l'issue de la cause, il est renoncé à la

perception d'un émolument judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourants, qui

obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens,

à la charge de la collectivité publique dont la planification est contestée, à

savoir la Commune de Montreux (cf. art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,

rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,

ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16

septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,

sont annulées, au sens des considérants, pour la parcelle n° 3756.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer aux

recourants A._______ et B._______, pris solidairement, à titre de dépens, est

mise à la charge de la Commune de Montreux.

Lausanne, le 15 novembre 2023

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.