CDAP - AC.2022.0348 - 2023-11-28 - A.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 28 novembre 2023

Composition

M. André Jomini, président;

M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini,

greffier.

Recourante

A.________, à ********,

représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,

Autorités intimées

1.

CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à

Montreux,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de

Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du

Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022

approuvant ce plan

Vu les faits suivants:

A.

A.________, société dont le siège est à ********, dans le canton de

Fribourg, et qui a pour but l'acquisition d'immeubles, est propriétaire depuis

2011 de deux parcelles sur le territoire de la commune de Montreux: la parcelle

no 4161, d'une surface de 2'060 m2, et la parcelle no

4833, d'une surface de 896 m2. Ces deux parcelles sont adjacentes.

Elles ne sont pas bâties (en nature de jardin ou place-jardin, d'après le

registre foncier). Deux maisons avaient été construites sur ces terrains (vers

1975, d'après les cartes topographiques), qui ont ensuite été démolies (en

2012, d'après le registre foncier).

Les parcelles nos 4161 et 4833 font

partie du périmètre du plan d'extension partiel "A Chailly-Baugy-Les

Crêtes-Beau Regard", adopté par le Conseil communal de Montreux le 24

septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 27 février 1981. Ce plan

d'extension partiel ou PEP classait ces terrains dans la zone de villas II,

destinée aux bâtiments d'habitation comprenant deux logements au maximum;

l'indice d'utilisation était limité à 0,2 et la surface minimale d'une parcelle

constructible était de 1'000 m2. Le nombre de niveaux habitables est

limité à deux (cf. art. 2 du règlement du PEP).

B.

En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet

de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,

afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement

le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans

d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a

adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses

modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil

communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre

2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté

les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du

territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le

nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de

Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait

l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP)

du Tribunal cantonal.

Les autorités communales ont ensuite entrepris des

négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un

des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA

visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.

L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la

suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de

Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la

zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure

urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de

verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications

ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil

communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement

par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation

préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci

a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts

rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de

certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents

recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation

de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la

CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans

la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours

et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,

AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée

pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants"

(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la

CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal

fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui

précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du

dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal

AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision

d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres

IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la

décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la

décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10

janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux

(art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en

prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire

comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences

de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir

compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de

détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si

ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune

de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification

d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la

planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid.

9). [...]"

C.

À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont

décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la

situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon

l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.

8 ss):

"4. Le surdimensionnement

de la zone à bâtir de Montreux

Depuis le nouveau millénaire, les

politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal

qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent

des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau

cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal

compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin

d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales

cantonales.

L'état des réserves à bâtir

communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn

actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366

habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:

– à l'intérieur du périmètre du

centre: 5'641 habitants-emplois

– à l'extérieur du périmètre du

centre: 725 habitants-emplois.

Cet état de surdimensionnement

devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation

communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la

situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à

l'extérieur du périmètre de centre.

5. Les zones réservées

5.1 Buts des zones réservées

[…]

5.2 Le cas de Montreux

Avec ses quelque 27'000 habitants,

Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la

commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre

cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le

cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la

capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil

est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.

Bien que Montreux ne dispose pas

d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un

développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique

économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la

bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les

centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la

reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit

pouvoir l'appréhender.

Le concept des zones réservées

proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent

de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se

veut logique, objective et égalitaire.

Les zones réservées sont

accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:

si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou

en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de

possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de

la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les

zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de

développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales

et fédérales en la matière.

5.3 Le concept des zones

réservées

[…]

5.3.1 La totalité du territoire

communal

Dans les considérants de son

arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son

territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il

conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des

réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits

à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait

en pâtir.

Ces dires ont été confirmés par le

Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision

globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des

propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En

effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait

des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà

été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.

Le futur PACom devra ainsi traiter

l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées

doivent couvrir l'entier du territoire communal.

5.3.2 Une mesure générale –

égalité de traitement

Nous avons vu ci-avant, que la

fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de

l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne

l'entier du territoire communal.

Les zones réservées ne peuvent dès

lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de

traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.

Le dimensionnement des zones

réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction

particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est

accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du

patrimoine et une dynamique économique pour la ville.

5.3.3 La limite du territoire

largement bâti

Le droit fédéral (art. 36 LAT)

s'appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par

substitution, la limite en deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les

territoires qui sont dépourvus de plan d'affectation. Cette limite se traduit

par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur

cantonal.

Le périmètre de centre est repris

à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être

considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d'affectation

communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la

conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de

l'état de surdimensionnement à l'extérieur du périmètre de centre ne doit

survenir.

Ainsi, tout le territoire communal

qui se situe à l'intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré

comme de la zone à bâtir provisoire; a contrario, tout le territoire communal

qui se situe à l'extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié

de non-largement bâti et ne doit pas faire l'objet de développement, tant qu'un

acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.

La délimitation des zones

réservées doit tenir compte du périmètre de centre.

5.3.4 Un potentiel

constructible

La zone réservée sert "à

geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone

réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à

développer.

Le plan des zones de 1972 présente

un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel

constructible général omniprésent.

En lien avec le constat fait

ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones

réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de

1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations

ferroviaires. […]

5.3.5 Les plans de détails en

vigueur

L'élaboration des zones réservées

doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de

quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il

s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones

de 1972.

Pour qu'un plan de détail soit

inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit

rempli:

– le plan de détail est entré en

vigueur avant le 01.01.1980;

– le plan de détail se situe à

l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.

Le plan des zones réservées,

présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le

territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui

précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.

[…]"

Six différents types de zones réservées ont été

définis. Il a été prévu de classer les parcelles nos 4161 et 4833 ainsi

que les terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou

périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone

réservée 3, au sujet de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p.

14):

"6.3.1 Périmètre

La zone réservée 3 concerne la

bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens,

Montreux et Territet.

Ainsi, toutes les parcelles

concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à

l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.

La zone réservée 3 couvre une

surface de 196.13 ha.

[...]

6.3.2 Plans de détail

Les plans de détail suivants sont

également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils

sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):

[liste

de 8 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]

– (130) PEP "A

Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" – 27.02.1981. Bien que ce PEP soit

entré en vigueur postérieurement à la LAT et se situe à l'intérieur du

périmètre compact d'agglomération, la présomption de conformité au droit

fédéral est très fragile de par sa date de légalisation, ce d'autant plus qu'il

présente passablement de potentiel constructible à réaliser.

6.3.3 Règlement

[...]

Le dispositif de la zone réservée 3 est plus permissif que celui des

zones réservées 1 et 2, car il concerne une portion de territoire déjà très

urbaine et appelée à accueillir une partie importante de la densification

future de la ville. Cette zone permet d'exclure l'application des règles en

vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit

fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives

d'ordre général. [...]

Ainsi, cette zone permet des

interventions liées à l'entretien du bâti, l'optimisation des volumes

construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des

constructions existantes; elle permet des surélévations en cas de

transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel

des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire

(R+1+c/a); elle protège les commerces et activités en dehors du territoire

urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans

cette partie de Montreux.

Aucune surface bâtie

supplémentaire n'est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires

sont possibles et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par

rapport au bâti existant. Cette possibilité d'intervention se situe uniquement

en-deçà de la limite de l'autoroute A9, soit dans une portion du territoire

communal dont l'appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT)

n'est pas contestable de manière globale. Ces possibilités d'intervention ne

vont pas à l'encontre des enjeux que le futur plan d'affectation communal

(PACom) devra établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera

inférieure ou équivalente à l'application des coefficients d'occupation du sol

en vigueur selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont

respectées."

D.

Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du

24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles nos 4161 et 4833 sont

effectivement incluses dans la zone réservée 3. A.________ a formé opposition

le 25 mai 2021, invoquant en substance une violation de l'égalité de

traitement, dans la mesure où la réglementation des zones réservées permettrait

à certains propriétaires de parcelles de surélever ou d'agrandir leurs

constructions, épuisant les droits à bâtir dont ne pourraient alors plus

bénéficier les propriétaires de terrains non bâtis.

E.

Dans son préavis no 34/2021 (accessible sur internet,

www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de

Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées,

avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter

des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A.________

– que la municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en substance que la

planification litigieuse n'est pas de nature à aggraver le surdimensionnement

de la zone à bâtir montreusienne et que l'élaboration de zones réservées est

une mesure que les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 ont rendue

nécessaire.

F.

Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des

zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.

G.

Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire

et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé

"sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,

sises sur la commune de Montreux".

H.

Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public

(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler la décision du DITS

approuvant le plan de zones réservées. Subsidiairement, il conclut à

l'annulation de toutes les dispositions réglementaires des zones réservées

autorisant les interventions sur les bâtiments qui relèvent de la

transformation extérieure avec surélévation, des démolitions-reconstructions

avec surélévation et du changement d'affectation dans les niveaux de

construction supérieurs du bâtiment.

Dans sa réponse du 3 février 2023, la municipalité –

pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet

du recours.

Le 17 avril 2023, la recourante a répliqué, en

maintenant ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la

loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées

selon l'art. 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al.

1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2).

Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la

municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant

adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de

réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal

d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2

LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les

décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la

municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au

Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à

l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36).

En l'occurrence, la recourante conteste la décision

d'approbation du département cantonal, sans attaquer expressément la décision

du conseil communal adoptant le plan des zones réservées. Il faut cependant

considérer que le recours est dirigé contre ces deux décisions qui, en vertu du

droit cantonal, sont notifiées de manière coordonnée et peuvent ensemble faire

l'objet d'un contrôle judiciaire.

b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme

cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone

réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence,

celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a

pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il

a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la

décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle

soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99

LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut

recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de

l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il

faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le

propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt

public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation

ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement

favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022

consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité

pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire

accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou

les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16

mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).

En l'espèce, la recourante critique

essentiellement les effets de la réglementation des zones réservées, en tant

que cette dernière laisse la possibilité de surélever certains bâtiments, ce

qui, selon elle, serait susceptible d'aggraver la situation de

surdimensionnement de la commune de Montreux. Il n'est pas évident de

déterminer en quoi, vu son argumentation, elle se plaint d'une véritable

restriction de son droit de propriété ou atteinte à sa situation de

propriétaire, découlant directement de la mesure conservatoire litigieuse (à

propos de la portée juridique d'une zone réservée, cf. infra consid. 2).

On discerne, dans sa motivation, un intérêt indirect: en substance, dans

l'hypothèse où des nouvelles surfaces habitables créées dans les cinq

prochaines années sur d'autres biens-fonds auraient une influence déterminante

sur la définition des conditions de construction sur les parcelles nos

4161 et 4833, situées dans un périmètre central d'une agglomération (et donc en

principe dans un secteur où une utilisation suffisamment dense du sol doit être

assurée), et dans l'hypothèse également où l'indice d'utilisation du sol fixé

par le nouveau PACom pour ces deux parcelles serait réduit à cause de ces

nouvelles surfaces habitables récentes, selon une sorte de mécanisme de vases

communicants, mais sans réflexion globale d'aménagement du territoire ni prise

en compte de l'intérêt à la densification des centres cantonaux ou régionaux,

la recourante pourrait éventuellement, au terme de la procédure d'établissement

du PACom, obtenir des possibilités d'utilisation de sa propriété moins

favorables. Or cette réflexion, basée sur plusieurs conjectures, ne paraît pas

propre à démontrer la réalisation des conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. La

question de la qualité pour recourir peut toutefois, vu l'issue de la cause,

demeurer indécise.

Les autres exigences légales de recevabilité du

recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante estime que "les zones réservées 3 à 6 contiennent

des règles de planification positive, permettant la surélévation de certains

bâtiments, voire des démolitions-reconstructions avec des surélévations

importantes". Elle en déduit que la zone réservée, au lieu de prévoir

un effet anticipé négatif, impliquerait en réalité un effet anticipé positif,

contraire aux art. 27 LAT et 46 LATC: selon la recourante, le plan de zone

réservées régit l'affectation du sol, puisqu'il organise déjà les possibilités

de bâtir, "sous la forme d'un programme général de surélévation".

En outre, la mesure litigieuse accroîtrait, de par ces possibilités, le

surdimensionnement de la zone à bâtir montreusienne. La recourante expose enfin

que le plan de zone réservée est contraire aux principes constitutionnels de

l'égalité de traitement et de la proportionnalité.

a) Le litige porte essentiellement sur la question

de savoir si la réglementation de la zone réservée 3, à laquelle sont soumises

les parcelles de la recourante, accroît les possibilités de bâtir. Il convient

d'emblée de relever que le périmètre général de la zone réservée 3 couvre

environ 200 ha, cette mesure s'appliquant à différentes zones du PGA 1972, mais

également, comme en l'espèce, au périmètre de plans d'affectation spéciaux. Il

est vraisemblable que la réglementation critiquée limitant le nombre de niveaux

dans la zone réservée 3 soit, dans certains cas, plus restrictive que les

règles actuelles. Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant cette

question, ni de déterminer précisément en quoi, dans la zone de villas II, les

réglementations du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" et de

la zone réservée 3 divergent concrètement.

b) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de

plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité

compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement

délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse

entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne

peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce

délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure

visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par

l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire

se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne

sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la

réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à

l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du

nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46

LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones

réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la

constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant

être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est

celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée

permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du

territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets

de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre

2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures

conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une

portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation

de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation

envisagée.

La doctrine retient que les zones réservées

déploient uniquement une portée négative ("nur negative Bedeutung";

cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève-Zurich-Bâle

2106, Art. 27 N. 26 [aussi en allemand]). C'est en effet bien le sens de l'art.

27 LAT – ainsi que de l'art. 46 LATC, qui n'a pas une portée différente – de ne

pas modifier directement le régime de la zone à bâtir (pas d'effet positif), de

sorte que l'autorité compétente ne saurait, sur la base de la seule mesure

conservatoire, délivrer une autorisation de construire ne respectant pas

strictement la réglementation actuelle. En d'autres termes, même si le

règlement de la zone réservée 3 est moins contraignant que celui du PEP "A

Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" pour la zone de villas II à propos

du gabarit des bâtiments à transformer ou à reconstruire – lorsque de tels

projets ne sont pas réputés entraver l'établissement du futur plan d'affectation

–, l'autorité qui délivre les permis de construire ne peut pas renoncer à

appliquer le règlement actuellement valable pour la zone de villas II. C'est

pourquoi les critiques de la recourante à propos de l'effet prétendument

positif de la zone réservée 3 ne sont pas concluantes, cette mesure

conservatoire n'étant pas susceptible d'affaiblir la réglementation du PEP

"A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard".

Dès lors que le plan de zone réservée litigieux est

dépourvu de portée positive, le grief que la recourante tire de son impact

supposé sur le surdimensionnement de la zone à bâtir ne peut être qu'écarté, de

même que ses longs développements sur la méthode automatique de détermination

des réserves (MADR), qu'elle critique. La question de la MADR est non

pertinente en l'espèce: l'application à une parcelle du régime de la zone

réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire comme

l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au

regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les

exigences de l'art. 27 LAT (incluant le principe de la proportionnalité). Il

n'incombe donc pas à l'autorité de planification de mettre en œuvre, dans ce

cadre, les principes d'aménagement du plan directeur cantonal, ni d'effectuer

une pesée générale des intérêts destinée à déterminer quelle serait, en

définitive, la mesure d'aménagement adéquate pour le terrain concerné. Ces

questions seront examinées par les autorités de planification dans la procédure

d'établissement proprement dite du nouveau PACom.

c) La recourante ne remet pas en cause, de manière

générale, la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation

créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité

de cette situation, bien plus que le surdimensionnement de la zone à bâtir, permet

aux autorités communales de justifier l'adoption d'une zone réservée pour les

secteurs dont le régime juridique avait été défini en 1972, mais n'avait pas

été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980, ainsi que pour

les secteurs régis par une planification postérieure que les autorités

d'aménagement estiment à ce stade obsolète. Aussi l'établissement de zones

réservées sur le territoire communal n'est-il pas critiquable car les autorités

planificatrices ont bien appliqué l'art. 27 LAT; cette mesure conservatoire est

en d'autres termes nécessaire et, comme telle, proportionnée.

d) La recourante se dit enfin victime d'une

inégalité de traitement: elle expose que la réglementation relative aux

différentes zones réservées (3, 4, 5 et 6) prévoit des possibilités de

surélévation différentes selon les secteurs, alors que ces secteurs, tous

compris dans l'agglomération montreusienne, ne diffèrent pas significativement

l'un de l'autre.

Or l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite

dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même

de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que

des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en

ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur

possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la

planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas

arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023

consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour une mesure

d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle que la zone réservée.

En l'occurrence, la zone réservée 3 s'applique à un

secteur délimité du territoire montreusien, à l'écart des rives du lac Léman, essentiellement

compris entre les voies ferrées, en aval, et l'autoroute A9 en amont. Ce

secteur à caractère résidentiel est à l'évidence suffisamment différent du

centre-ville de Montreux (zone réservée 5), de la localité de Clarens (zone

réservée 4) ou de celle de Territet (zone réservée 6) pour justifier

l'application d'une réglementation différente. À tout le moins, les autorités

planificatrices n'ont pas versé dans l'arbitraire en prévoyant des possibilités

de construire (légèrement) différentes pour des secteurs qui ont, en

définitive, leurs caractéristiques propres. Quant à la prétendue inégalité de

traitement à l'intérieur de la zone 3 elle-même (les recourants estiment que la

réglementation de la zone réservée interdit aux propriétaires d'une parcelle

non construite d'ériger un bâtiment, alors qu'il est possible, pour les

propriétaires de constructions existantes, de procéder à leur surélévation), il

y a lieu d'admettre que la nature de la parcelle (construite ou non) est un

motif sérieux et objectif qui justifie des mesures conservatoires quelque peu

différentes, s'agissant des possibilités réglementaires. Cette règle permet en

particulier d'éviter que des projets de construction concernant des parcelles

non bâties viennent entraver la liberté de planifier (le cas échéant de

dézoner) de l'autorité en charge de l'aménagement du territoire.

Les zones réservées critiquées par la recourantes

n'ont donc pas été établies en violation des normes pertinentes du droit

fédéral et du droit cantonal.

3.

Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, dans la mesure

où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions rendues

respectivement par le conseil communal et le département cantonal.

La recourante, qui succombe, doit supporter les

frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les

autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,

rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par la recourante,

ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16

septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,

sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la recourante A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 novembre 2023

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.