CDAP - AC.2022.0350 - 2023-11-16 - A.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 novembre 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen

Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________, à

********, représentée par Me Lucien MASMEJAN, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, à

Montreux,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de

Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du

Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022

approuvant ce plan

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire depuis 2008 des parcelles nos

6005 et 6006 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux.

La parcelle no 6005 a une surface de

13'133 m2. A.________ a obtenu en 2012 (permis de construire) puis

en 2016 (permis de construire complémentaire, modification de l'implantation)

l'autorisation d'édifier sur cette parcelle une maison unifamiliale avec guesthouse.

Les travaux ont été réalisés et un permis d'habiter partiel, concernant

uniquement l'habitation et le garage mais non pas les aménagements extérieurs,

a été délivré par la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) le 15

janvier 2021. Le solde de la parcelle n'est pas bâti.

La parcelle no 6006, non bâtie, contiguë

à la parcelle no 6005, a une surface de 625 m2. A.________

a envisagé, déjà en 2017, de modifier le tracé de la limite entre ses

parcelles, de façon à ce que la parcelle no 6006 atteigne une

surface de 3'000 m2, en vue de la construction d'un nouveau bâtiment

(maison unifamiliale). Elle n'a pas, en l'état, obtenu d'autorisation pour ce

projet, qui avait été mis à l'enquête publique en octobre 2021.

Ces terrains se situent à Caux, dans l'entité

territoriale du Haut-de-Caux (au-dessus du village et du secteur des grands

hôtels), à une altitude d'environ 1140 mètres. Ils sont directement accessibles

par la route des Monts. Leur affectation a été définie par le plan des zones de

la commune, adopté le 19 janvier 1972 par le Conseil communal de Montreux et

approuvé le 15 décembre 1972 par le Conseil d'Etat. Ils ont été classés, comme

les terrains voisins de la partie supérieure du village de Caux, en zone de

résidence d'agrément. Ce régime était prévu pour les "territoires

périphériques" (chapitre III du règlement sur le plan d'extension et la

police des constructions [RPE] de 1972), avec un coefficient d'occupation du

sol limité à 1/12 (art. 43 RPE).

B.

En 2007, les autorités communales ont mis à

l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de

règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de

planification en vigueur, principalement le plan des zones de 1972, mais aussi

des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil

communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi

diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le

conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en

septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal

a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du

territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA,

à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les

décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs

recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite

entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE),

auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de

nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.

L'instruction des recours a été suspendue. Les

modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones

réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient

en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction

entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le

bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non

bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016.

Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements,

lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et

d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la

CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par

différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous

réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de

différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une

organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les

arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16

avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a

admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,

AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée

pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants"

(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la

CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal

fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à

l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué

sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les

décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable

cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en

ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal

de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département

du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause

est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF).

Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation

conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone

réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art.

15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte

des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail

(art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si

ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La

Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la

planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici

discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son

territoire (cf. consid. 9). [...] "

Le considérant 9 de cet arrêt a la teneur suivante

(sans les références):

Les recourants affirment que la

planification litigieuse serait contraire aux art. 14 ss LAT au motif qu'elle

ne concerne que "la partie urbanisée du territoire montreusien, soit

environ jusqu'au niveau de la cote 650 m", à l'exclusion de la partie

supérieure, en particulier les villages des Avants, de Caux et du Vallon de

Villars.

A rigueur de texte, l'art. 14 LAT

n'impose pas, sur le plan formel, la réalisation d'un unique plan d'affectation

communal (voir également, en droit vaudois, art. 34 ss LATC, en particulier

art. 35 al. 1 LATC), spécialement en présence de territoires vastes et

hétéroclites. L'art. 2 al. 1 LAT impose cependant que les communes établissent

ces plans d'affectation en veillant à les faire concorder. Il n'est ainsi pas

admissible, dans le cas particulier, de s'être limité à la réglementation de la

partie urbanisée du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones

pour le solde […]. Cela contrevient à

l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se

doit de procéder d'une idée d'ensemble […].

La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie

urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification

ultérieure, à des situations inextricables - comme l'épuisement du potentiel

constructible par la première planification, au détriment des parcelles

comprises dans la seconde - voire incompatibles avec le droit fédéral,

spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au

sens de l'art. 15 LAT.

Pour ce motif également, le

recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause à la Commune de

Montreux, celle-ci devra s'assurer de la coordination entre le plan

d'affectation relatif à la partie urbanisée de son territoire - ici en cause -

et celui concernant sa partie supérieure.

C.

A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités

communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une

analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport

justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications

suivantes (p. 1, p. 8 ss):

"1. Introduction

Suite aux décisions du Tribunal

fédéral du 16.04.2020 […], le plan

général d’affectation de Montreux (PGA 2019), approuvé préalablement par le

Département cantonal compétent les 10.06.2015 et 10.01.2017, a été annulé en

totalité. Cette annulation a pour conséquence de redonner par la force des

choses une actualité au plan des zones de 1972, qui redevient le seul

instrument d’affectation du sol dont la Municipalité dispose pour remplir la

mission qui lui est attribuée de par la loi (art. 4 LATC), outre les

dispositions transitoires du droit fédéral et cantonal (art. 36 LAT et 135

LATC).

Cet instrument n’a jamais fait

l’objet d’une décision de justice qui l’annule formellement, alors qu’à

plusieurs reprises pourtant, sa non-conformité au droit fédéral a été

constatée, notamment dans les considérants de plusieurs arrêts cantonaux et

fédéraux. En effet, le plan des zones de 1972 a été conçu à l’époque pour

accueillir 40'000 habitants à Montreux et présente dès lors une zone à bâtir

largement surdimensionnée par rapport aux nouvelles exigences du droit fédéral

entré en vigueur en mai 2014.

La zone réservée est le seul moyen

connu du droit fédéral (art. 27 LAT) et cantonal (art. 46 LATC) pour remédier

temporairement à la fragilité d’une situation territoriale, pour les communes

dépourvues de plan d’affectation conforme au droit fédéral, ou pourvue d’un tel

document dont l’adaptation s’impose, ce qui est le cas de la Commune de

Montreux.

La Municipalité de Montreux met en

place des zones réservées, afin de protéger le territoire communal de

l’application du plan des zones de 1972 toujours en vigueur, mais considéré

obsolète, dans l’attente qu’elle se dote d’un document d’affectation du sol,

qui régira l’entier du territoire communal en toute conformité au droit

fédéral.

[…]

4. Le surdimensionnement de la

zone à bâtir de Montreux

Depuis le nouveau millénaire, les

politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal

qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent

des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau

cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal

compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin

d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales

cantonales.

L'état des réserves à bâtir

communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn

actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366

habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:

– à l'intérieur du périmètre du

centre: 5'641 habitants-emplois

– à l'extérieur du périmètre du

centre: 725 habitants-emplois.

Cet état de surdimensionnement

devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation

communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la

situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à

l'extérieur du périmètre de centre.

5. Les zones réservées

5.1 Buts des zones réservées

[…]

5.2 Le cas de Montreux

Avec ses quelque 27'000 habitants,

Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux

est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de

centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées

dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois

la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil

est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.

Bien que Montreux ne dispose pas

d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un

développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique

économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la

bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les

centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la

reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées

doit pouvoir l'appréhender.

Le concept des zones réservées

proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent

de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se

veut logique, objective et égalitaire.

Les zones réservées sont

accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:

si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou

en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de

possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de

la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les

zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de

développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales

et fédérales en la matière.

5.3 Le concept des zones

réservées

[…]

5.3.1 La totalité du territoire

communal

Dans les considérants de son

arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son

territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il

conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des

réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits

à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait

en pâtir.

Ces dires ont été confirmés par le

Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision

globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des

propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En

effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait

des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà

été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.

Le futur PACom devra ainsi traiter

l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées

doivent couvrir l'entier du territoire communal.

5.3.2 Une mesure générale –

égalité de traitement

Nous avons vu ci-avant, que la

fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de

l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne

l'entier du territoire communal.

Les zones réservées ne peuvent dès

lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de

traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.

Le dimensionnement des zones

réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de

réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est

accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du

patrimoine et une dynamique économique pour la ville.

5.3.3 La limite du territoire

largement bâti

Le droit fédéral (art. 36 LAT)

s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par

substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les

territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette limite se traduit

par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur

cantonal.

Le périmètre de centre est repris

à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être

considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation

communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la

conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de

l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit

survenir.

Ainsi, tout le territoire communal

qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré

comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal

qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié

de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un

acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.

La délimitation des zones

réservées doit tenir compte du périmètre de centre.

5.3.4 Un potentiel

constructible

La zone réservée sert "à

geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone

réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à

développer.

Le plan des zones de 1972 présente

un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel

constructible général omniprésent.

En lien avec le constat fait

ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones

réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de

1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations

ferroviaires. […]"

Six différents types de zones

réservées ont été définis. Il a été prévu de classer les parcelles nos

6005 et 6006 – ainsi que le reste de la zone de résidence d'agrément de Caux –

dans la zone réservée 1, qui "concerne toute la partie du territoire

communal qui se situe au-delà du périmètre du centre" (ou périmètre

compact de l'agglomération), ce qui représente une surface de 120 ha affectée

en 1972 à la zone à bâtir (p. 11 du rapport 47 OAT). La réglementation de la

zone réservée 1 est décrite ainsi dans le rapport précité (p. 12):

"Le dispositif de la zone

réservée 1 est le plus strict du règlement. Il permet d’exclure l’application

des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions

incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application pour toutes les

règles constructives d’ordre général.

Il tend à :

- empêcher provisoirement toute

construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s) ;

- permettre l’entretien immobilier

et du patrimoine ;

- permettre l’occupation de

volumes bâtis existants mais non-utilisés ;

- interdire la disparition de

locaux de commerces et/ou activités à des fins d’habitation;

- permettre les interventions sur

les bâtiments existants qui relèvent de l’entretien et de la transformation

intérieure ;

- permettre les interventions sur

les bâtiments existants qui relèvent de la transformation extérieure sans

modification de volume ;

- permettre les

démolitions-reconstructions dans les limites de l’article 80 LATC ;

- empêcher que les surfaces en

nature de pré-champ ne fassent l’objet d’aménagement.

Ainsi, cette zone ne permet que

l’entretien du bâti et l’optimisation des volumes construits existants ; elle

protège les commerces et activités en-dehors du territoire urbain pour assurer

une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans les hauts de

Montreux."

D.

Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du

24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles nos 6005 et

6006 sont effectivement incluses dans la zone réservée 1. L'art. 6 du règlement

de la zone réservée (RZR) prévoit que cette mesure est destinée à empêcher

provisoirement toute construction nouvelle sur les parcelles concernées (al.

2). Seules sont autorisées les interventions sur les bâtiments existants qui

relèvent de l'entretien; la transformation intérieure; la transformation

extérieure sans augmentation de volume; la démolition-reconstruction, dans les

limites de l'art. 80 LATC (al. 3). Il est encore prescrit qu'aucune surface en

nature de pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement (al. 6).

A.________ a formé opposition le 11 mai 2021.

E.

Dans son préavis no 34/2021, la municipalité a proposé au

conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel

qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de

réponse aux oppositions. Selon ce texte, l'opposition de A.________ devrait

être levée.

Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a

adopté le plan des zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.

F.

Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire

et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé

"sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,

sises sur la commune de Montreux".

G.

Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit administratif,

A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du

Tribunal cantonal de réformer les décisions du conseil communal et du

département cantonal en ce sens que les parcelles nos 6005 et 6006

ne sont soumises à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, elle conclut à

l'annulation de ces décisions et au renvoi de la cause à la commune de Montreux

pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet

du recours.

La recourante a répliqué le 7 mars 2023, en

confirmant ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

La voie du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est

ouverte en l'espèce. La contestation porte sur un plan de zones réservées.

L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des

zones réservées selon l'article 27 LAT (al. 1), la procédure d'approbation

étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela signifie que le plan est

adopté par le conseil communal qui doit statuer sur les projets de réponse aux

oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal

d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). Selon l'art. 43

al. 2 LATC, la décision du département et les décisions communales sur les oppositions

sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal. La recourante a

précisément attaqué ces deux décisions. Elle a qualité pour recourir, dès lors

qu'après avoir formé opposition lors de l'enquête publique, elle conteste une

mesure comportant une restriction de son droit de propriété sur ses immeubles (art.

75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en

temps utile (art. 95 LPA-VD), le mémoire respectant manifestement les autres

exigences formelles. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante soutient que l'inclusion de ses parcelles dans la zone

réservée 1 viole l'art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire

(LAT; RS 700); elle qualifie cette mesure de contraire aux principes

constitutionnels de la proportionnalité et de l'égalité de traitement.

a) L'art. 27 LAT prévoit

que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan

s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des

territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être

entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit

cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure visant à assurer la liberté de

décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de

futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet

anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la

condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.

La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit

encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid.

3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le

département peuvent établir des zones réservées selon l'art.

27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de

terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de

trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans

d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre

2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures

conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une

portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation

de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation

envisagée.

Selon la jurisprudence, l'instauration

d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une

intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires

concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des

zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien

d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;

TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022

consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).

b) La recourante ne met pas en cause

la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation créée à

Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité de

cette situation permet aux autorités communales de justifier l'adoption d'une

zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en

1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT

en 1980. C'est le cas du secteur du "Haut-de-Caux", singulièrement du

compartiment de terrain dans lequel se trouvent les deux parcelles de la

recourante, un espace d'environ 4 ha compris entre la route des Monts et la

voie de chemin de fer MOB, peu construit et bien distinct du périmètre de

l'ancienne station touristique (périmètre P1 de l'inventaire ISOS).

Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de

préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait

pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés

postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas

inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF

1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4, 1C_645/2020

du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire

d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire

constructible de la commune. Néanmoins, dans les secteurs où aucun plan

d'affectation n'a été adopté après le plan des zones de 1972 – lui-même non

conforme au droit fédéral (cf. rapport 47 OAT, p. 1 [supra, let. F]; cf. aussi

art. 35 LAT, fixant aux communes un délai de huit ans, dès 1980, pour établir

un nouveau plan d'affectation) –, on voit mal actuellement comment on pourrait

se prévaloir de l'ancien classement en zone à bâtir; le régime de la zone de

résidence d'agrément, décidé en 1972 pour le compartiment de terrain où se

trouvent les parcelles litigieuses, ne peut plus justifier l'octroi d'un permis

de construire. Aussi la question du caractère constructible doit-elle être

résolue sur la base de la disposition transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT ("Tant

que le plan d’affectation n’a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone

à bâtir provisoire la partie de l’agglomération qui est déjà largement bâtie,

sauf disposition contraire du droit cantonal").

Il ne s'agit pas, dans la présente affaire,

d'examiner quelle devra être l'affectation des terrains de la recourante dans

le futur plan d'affectation communal (PACom). Il n'y a pas non plus lieu de

déterminer si ces terrains se trouvent, en totalité ou en partie, dans la

"zone à bâtir provisoire" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, qui n'a pas

fait l'objet d'une délimitation formelle. Selon la jurisprudence, cette notion

doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel

groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti

cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération",

avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les

critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble

construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou

l'infrastructure publique (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3

et les références). Vu les caractéristiques du secteur

"Haut-de-Caux", où les constructions, éparses, sont essentiellement

des chalets, on pourrait sans doute considérer que les parcelles nos

6005 et 6006, ou à tout le moins la partie non construite de cette propriété

(environ 1 ha), ne répondent pas à la définition de l'art. 36 al. 3 LAT; selon

la LAT, elles pourraient être traitées comme des terrains classés en zone

agricole (art. 16 LAT), où les constructions non agricoles ne sont admises

qu'aux conditions des art. 24 ss LAT ("Exceptions prévues hors de la zone

à bâtir").

Quoi qu'il en soit, dans l'incertitude sur cette

question – à cause de l'absence d'une mesure de planification valablement adoptée

depuis 1980 dans ce secteur périphérique de la commune entouré de prairies et

de forêts, loin du périmètre compact de l'agglomération –, une mesure

conservatoire telle que la zone réservée est adéquate pour garantir que

l'autorité de planification ait dorénavant la liberté de choisir la mesure

correspondant le mieux aux exigences du droit fédéral, à savoir éventuellement

un classement en zone non constructible, voire un classement dans une zone (à

bâtir, à protéger) limitant strictement les nouvelles constructions. Cette

mesure conservatoire peut se justifier, à Caux, dans la zone à bâtir provisoire

de l'art. 36 al. 3 LAT, dont le régime devra être précisé dans le futur PACom,

comme hors de cette zone à bâtir provisoire. C'est pourquoi le classement des

parcelles de la recourante dans une des zones réservées du plan litigieux ne

viole pas l'art. 27 LAT.

c) L'égalité de traitement, invoquée par la

recourante qui se réfère à l'art. 8 Cst., n'a qu'une portée réduite dans

l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de

l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que

des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en

ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur

possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la

planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas

arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023

consid. 4.2 et les références). Cela vaut a fortiori pour une mesure

d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée. Est

arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste

avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en

violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence

citée). A l'évidence, vu ce qui vient d'être exposé, l'inclusion des parcelles

litigieuses dans une zone réservée n'est pas arbitraire et il n'y a pas lieu de

comparer les restrictions imposées respectivement à la recourante et à d'autres

propriétaires fonciers.

d) L'interdiction provisoire de construire découlant

du classement en zone réservée (cf. art. 6 al. 2 RZR) respecte par principe le

principe de la proportionnalité, puisque le but de cette mesure conservatoire

est d'empêcher une utilisation du sol incompatible avec une future mesure

d'aménagement qui pourrait être un classement en zone non constructible.

Cela étant, la recourante critique spécialement,

sous l'angle de la proportionnalité, deux clauses de l'art. 6 RZR: celle qui

n'admet la démolition-reconstruction que dans les limites de l'art.

80 LATC (al. 3); et celle qui prescrit qu'aucune surface en nature de pré-champ

ne peut faire l'objet d'aménagement (al. 6).

L'application de l'art. 80 LATC, qui

règle le sort des "bâtiments existants non conformes aux règles de la zone

à bâtir" (titre de la disposition) est concevable dans le périmètre de la

zone à bâtir provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT. Comme cette zone ne dispose pas

d'une réglementation spécifique, à propos des dimensions des bâtiments,

de la distance aux limites, du coefficient d'occupation ou d'utilisation du

sol, du genre de constructions admises, etc., et partant comme il n'est pas

aisé de déterminer si les bâtiments existants sont conformes ou non aux règles

de cette zone à bâtir provisoire, il n'est pas critiquable de renvoyer au

régime de l'art. 80 LATC, s'agissant de la réglementation applicable à la

transformation, à l'agrandissement et à la reconstruction de ces bâtiments. Dans

le régime transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT, on peut en effet se fonder sur

une telle règle du droit cantonal pour maîtriser l'évolution des constructions

existantes. La clause de l'art. 6 al. 3 in fine RZR est donc admissible

et elle se prête à une interprétation conforme au principe de la

proportionnalité. La question devra quoi qu'il en soit être examinée par

l'autorité administrative compétente, après le dépôt d'une demande

d'autorisation de construire.

Au cas où les autorités compétentes pour traiter une

demande de permis de construire pour un projet présenté par la recourante, sur

son terrain, considéreraient qu'on ne se trouve pas dans la zone à bâtir

provisoire, mais hors de la zone à bâtir, les règles des art. 24 ss LAT

s'appliqueraient en principe, nonobstant d'éventuelles dispositions contraires

du droit communal. En présence d'un projet de transformation d'un bâtiment

existant ou de démolition-reconstruction, le département cantonal devrait donc

examiner si les conditions de l'art. 24c LAT sont remplies; il lui

appartiendrait de statuer sur cette question, vu les règles des art. 25 al. 2

LAT, 81 LATC, 120 let. a LATC. La mention de l'art. 80 LATC dans le règlement

de la zone réservée n'aurait pas de portée pratique, vu la réglementation du

droit fédéral directement applicable. La clause critiquée de l'art. 6 al. 3 RZR

n'empêche pas l'application du droit fédéral et, pour ce motif, elle ne viole

pas le principe de la proportionnalité.

e) La recourante soutient encore que la clause de

l'art. 3 al. 6 RZR ("aucune surface en nature de

pré-champ ne peut faire l'objet d'aménagement")

viole le principe de la proportionnalité. Dans sa réponse, la municipalité

précise que cette clause, que l'on retrouve aussi dans les dispositions

applicables aux cinq autres zones réservées, vise à empêcher des aménagements

extérieurs ayant "un effet non anodin sur l'aspect construit du sol";

des compensations seront cependant admissibles "pour autant qu'elles

soient projetées dans le cadre du projet d'aménagements extérieurs même".

On déduit de ces explications que la clause litigieuse n'a pas pour but

d'empêcher absolument tout nouvel aménagement extérieur dans le périmètre des

zones réservées, mais qu'une appréciation concrète des effets globaux du projet

"sur l'aspect construit du sol" devra être effectuée, en

tenant compte de propositions de compensation. Ainsi, une application de la

norme litigieuse conforme au principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2

Cst.) est possible. Il convient d'ajouter, en relation avec ce qui vient d'être

exposé (consid. 2d), que si les autorités compétentes considèrent que

l'aménagement extérieur projeté se trouve hors de la zone à bâtir, elles

appliqueront d'office les règles du droit fédéral (art. 24 ss LAT), auxquelles

un règlement communal ne peut en principe pas faire obstacle. L'art. 3 al. 6 RZR

ne viole donc pas le droit constitutionnel.

3.

La recourante se plaint encore d'une violation du principe de la bonne

foi, en faisant valoir qu'elle a acquis ses immeubles et investi dans deux

projets de construction – en obtenant un permis de construire pour le premier

mais pas pour le second – alors que les autorités communales donnaient

l'information selon laquelle le PGA de 1972 était légal et applicable. Elle

invoque les art. 5 al. 3 et 9 Cst., qui prescrivent aux organes de l'Etat

d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.

La seule question décisive, dans la présente

affaire, est celle de savoir si l'instauration de zones réservées, après

l'annulation par le Tribunal fédéral du plan général d'affectation élaboré

entre 2007 et 2017, va à l'encontre d'assurances formelles qui auraient été

données à la recourante que cette mesure conservatoire ne serait pas utilisée

dans cette situation complexe et inattendue. Tel n'est pas le cas. Manifestement,

en fonction de l'évolution des circonstances depuis 2008, en particulier de

l'obligation d'établir un nouveau plan d'affectation communal imposée en 2020

par une autorité fédérale, les autorités de planification pouvaient estimer que

l'instrument de la zone réservée devait être utilisé. On ne voit pas en quoi

cela serait contraire aux règles de la bonne foi. Ce grief est mal fondé.

4.

Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté.

Cela entraîne la confirmation des décisions rendues respectivement par le

conseil communal et le département cantonal.

La recourante, qui succombe, doit supporter les

frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les

autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,

rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par la recourante,

ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16

septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,

sont confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la recourante A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 novembre 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.