CDAP - AC.2022.0379 - 2024-10-03 - A._____, B._____/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Mies

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 octobre 2024

Composition

M. François Kart, président; M. Alain

Thévenaz, juge;

Mme Lorraine Wasem, assesseure; Mme Nadia Egloff, greffière.

Recourantes

1.

A.________ à

********

2.

B.________ à

********

toutes deux représentées par Me Laurent

PFEIFFER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du

territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Mies,

représentée par Me Patrick MICHOD, avocat à Lausanne.

Objet

permis de construire

Recours A.________ et consort c/ décision du Département

des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 6 octobre 2022 (levant

leur opposition et approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 204

de la commune de Mies).

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la Commune de Mies est régi par le Plan général

d’affectation de la commune (PGA) et le règlement sur le plan général

d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés par le

département compétent le 22 septembre 2006 et mis en vigueur les 16

janvier 2007 et 2 mai 2007 pour les art. 13 et 19. Le PGA prévoit des plans de

détail qui fixent les exigences particulières à respecter sur certaines parties

du territoire communal et qui font partie intégrante du PGA (art. 2 let. b

RPGA).

B.

A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 204 de la

Commune de Mies, d’une surface totale de 25'987 m2. Cette parcelle

est actuellement affectée en zone à bâtir résidentielle des Pénys par le PGA.

Elle est libre de constructions et possède majoritairement une surface en

nature de champ, pré et pâturage selon le registre foncier. Les dispositions

régissant la zone résidentielle du lac lui sont applicables, à l’exception de

quelques articles (par renvoi de l’art. 20.1 al. 1 RPGA), et sous réserve de

prescriptions particulières (art. 20.1 al. 2 RPGA). La zone est destinée aux

maisons individuelles, les maisons jumelées n’étant pas autorisées (art. 19.3

let. a RPGA). Les habitations individuelles comptent au maximum deux logements

répartis horizontalement ou verticalement (art. 21.1 let. a RPGA). Pour les

parcelles dont la surface constructible est supérieure à 3'500 m2,

les droits à bâtir sont plafonnés à 910 m2 de SBP par unité

d’habitation, quelle que soit la taille de la parcelle et chaque unité d’habitation

de 910 m2 de SBP peut comprendre au maximum deux logements, soit une

habitation principale individuelle d’un seul logement et une habitation

secondaire (maison d’hôte, logement de service d’au maximum 120 m2

de SBP) ou une habitation individuelle de deux logements (art. 19.4 let. c

et d RPGA).

La parcelle n° 204 est bordée au nord-ouest par la

Rue des Pénys et au sud-est par les voies de chemin de fer CFF. Sa limite sud-est

se situe à environ 150 m de la gare de Mies, à laquelle on peut accéder par un passage

sous-voie. La parcelle n° 204 fait partie d’un vaste secteur, sis entre la Rue

des Pénys et les voies de chemin de fer CFF, qui n’est pas ou que très

partiellement bâti. Les parcelles sises au nord de la Rue des Pénys sont

affectées en zone villas et sont pratiquement toutes construites. Les parcelles

sises au sud des voies CFF sont principalement affectées en zone d’activité et

sont construites.

C.

La commune a entamé une procédure de révision de son plan d’affectation

communal (PACom), notamment en vue de réduire ses zones à bâtir, largement

surdimensionnées, ce dont elle a avisé les propriétaires de son territoire, le

19 septembre 2019.

La Commune de Mies est comprise dans le périmètre du

projet d’agglomération franco-valdo-genevoise du Grand Genève. Elle dispose

d’un statut de localité à densifier, reconnu par le Plan directeur cantonal

(PDCn), en raison de sa proximité avec le Grand Genève et de sa desserte

ferroviaire. Elle doit proposer aux autorités cantonales, depuis 2016, un

périmètre de localité à densifier et formuler des propositions concrètes de

densification à l’intérieur de ce périmètre. Le 23 juillet 2020, la commune a,

en application de l’art. 36 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du

territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) soumis à la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL) un projet d’intention pour examen

préliminaire en vue de l’élaboration de son futur PACom (vision communale). La

délimitation du périmètre de localité à densifier a fait l’objet de

discussions. La Commune a exposé sa stratégie de développement et il ressort

d’un document intitulé "Révision du plan d’affectation communal – Séance

de coordination Services cantonaux" établi en août 2021 que la commune

n’avait d’abord pas inclus la parcelle n° 204 dans son projet de territoire

urbanisé (p. 19). La DGTL n’est pas entrée en matière sur la stratégie de

redimensionnement proposée. Les autorités cantonales ont alors instauré des

zones réservées sur plusieurs parcelles du territoire communal, conformément à

leur mandat de surveillance des permis de construire.

Le 21 janvier 2022, des représentants de la commune ont

tenu une séance avec la Cheffe du Département des institutions, du territoire

et du sport (DITS). Le principe d’un périmètre de localité à densifier autour

de la gare de Mies a été discuté et la commune a été invitée à établir un

périmètre de localité à densifier. Un projet d’intention intitulé

"Périmètre de localité à densifier; Rapport justificatif" du mois de

mars 2022 destiné à la DGTL a ainsi été établi. Dans ce projet, la commune proposait

de délimiter un périmètre de localité à densifier basé sur l’aire

d’accessibilité de la gare de Mies (rayon de 500 m depuis celle-ci). Ce projet

d’intention a fait l’objet d’une discussion entre la commune et la DGTL lors

d’une séance qui s’est tenue le 5 juillet 2002. Les participants à cette séance

se sont mis d’accord sur un certain nombre de principes, qui devaient être

concrétisés dans le projet de PACom. Les principes de densification proposés au

sud de la route des Pénys ont notamment été validés. Il a ainsi été convenu que

le périmètre de centre serait limité aux parcelles situées au sud de la route

des Pénys et que les parcelles situées coté Jura de cette route resteraient en

zone villas et garderaient leurs droits actuels, à l’exception de franges non

bâties. Il a également été prévu que le périmètre de centre pourrait soit être

limité aux parcelles constructibles avec un CUS de 0,625, soit intégrer

l’ensemble des parcelles situées dans le secteur en délimitant précisément les

zones constructibles ("poches densifiées") et les zones de verdure.

D.

A.________ et B.________ ont mis à l’enquête publique du 10 août au 9

septembre 2021 une demande d’autorisation préalable d’implantation portant sur

la construction de cinq unités d’habitation (petits immeubles). Ces unités

d’habitation occuperaient une grande partie de la parcelle n° 204, à

l’exception d’un secteur sis au sud-est.

E.

Le 31 août 2021, la DGTL a formulé une opposition en invoquant notamment

l’art. 134 LATC. La DGTL a ensuite soumis à l’enquête publique un projet de

zone réservée cantonale au sens de l’art. 46 LATC. Selon

l’art. 1 du règlement (RZR), "la zone réservée est destinée à rendre,

provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 204 comprise dans

le périmètre défini sur le plan". La durée de la zone réservée est de

cinq ans à compter de son approbation, une prolongation de trois ans étant

possible (art. 4 RZR). Le projet est accompagné d’un "Rapport

d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 2 septembre 2022, qui décrit

notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait

référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du

22 juin 1979 (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il

expose ce qui suit (p. 1):

"La

Commune de Mies dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre

des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.

L'instauration d'une zone réservée

cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou

plus difficiles et d'inciter la Municipalité de Mies à poursuivre la révision

de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et

cantonale en matière d'aménagement du territoire."

Il est précisé que l'objectif de l'instauration

d'une zone réservée cantonale sur la parcelle précitée est "de

permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa

zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages

impossibles ou plus difficiles" (rapport 47 OAT, p. 5).

A.________ et B.________, d’une part, et la Commune

de Mies, d’autre part, ont formulé des oppositions à l’encontre du projet de

zone réservée en date des 4 octobre et 7 octobre 2021.

Une séance de conciliation s’est tenue le 2 février

2022. A cette occasion, les parties ont décidé de suspendre la procédure

d’approbation de la zone réservée dans l’attente de la présentation par la commune

de la proposition de périmètre de localité à densifier et du résultat de

l’analyse de cette proposition par la DGTL.

Le 14 septembre 2022, le Secrétaire général du DITS

a écrit au conseil de A.________ et B.________ pour l’informer que la

suspension ne se justifiait plus et que la zone réservée allait être soumise

pour approbation dans les meilleurs délais à la Cheffe du Département. Il

relevait que plusieurs séances de coordination avaient permis de dégager des

accords sur plusieurs orientations stratégiques du futur plan, que la procédure

d’établissement du nouveau PACom n’était toutefois pas assez avancée pour que

la zone réservée soit remise en cause et que ce n’était qu’une fois les accords

concrétisés par un plan approuvé par le Conseil communal que l’ensemble des

zones réservées pourraient être levées. Dans un nouveau courrier du 5 octobre

2022 adressé au conseil de A.________ et B.________, le Secrétaire général du

DITS a précisé que le maintien d’une zone réservée cantonale sur la parcelle n°

204 se justifiait dès lors que la procédure de révision du plan débutait et

que, en l’absence d’une zone réservée communale, la mise en place d’une mesure

provisionnelle cantonale était nécessaire afin d’éviter que des projets de

construction ne viennent entraver le redimensionnement de la zone à bâtir. Il

ajoutait que l’autorité cantonale n’avait pas, à ce stade de la procédure, de

garantie que la commune parviendrait à une planification qui soit conforme aux

exigences découlant de la LAT et de la mesure A11 du PDCn.

F.

Par décision du 6 octobre 2023, la Cheffe du DITS a levé l’opposition de

A.________ et B.________ et approuvé la zone réservée sur la parcelle n° 204,

estimant en particulier qu’il s’agissait du seul moyen efficace pour ne pas

entraver le redimensionnement des zones à bâtir dans la commune. Il était

également relevé que, compte tenu de ses caractéristiques, la parcelle n° 204

entrait raisonnablement en considération en vue d’une mesure de

redimensionnement dans le cadre de la révision de la planification communale.

G.

Par acte conjoint du 9 novembre 2022, A.________ et B.________ (ci-après:

les recourantes) ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 6 octobre 2022, concluant à son

annulation, la parcelle en question n’étant soumise à aucune zone réservée. A

titre subsidiaire, les recourantes concluent à l’annulation de la décision

attaquée et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision

dans le sens des considérants. Les autorités communales n’ont pas recouru

contre cette décision.

La DGTL, au nom de l’autorité intimée, a déposé sa

réponse le 8 décembre 2022. Elle conclut au rejet du recours.

Dans des déterminations du 8 décembre 2022, la

Commune de Mies a rappelé l’historique des discussions avec le DITS et la DGTL

dans le cadre de l’élaboration de son nouveau PACom. Elle soulignait également

les spécificités de sa situation liées à sa proximité avec le Canton de Genève.

Elle proposait que la procédure soit suspendue à tout le moins jusqu’à l’issue

de la procédure d’examen préalable du projet de PACom selon l’art. 37 LATC. Les

autres parties ont été interpellées sur cette requête. La DGTL s’en est remise

à justice. Les recourantes ont accepté le principe d’une suspension jusqu’à

l’issue de la procédure d’examen préalable.

Le 13 janvier 2023, le juge instructeur a informé

les parties du fait que la cause était suspendue jusqu’à l’issue de la

procédure d’examen préalable du projet de PACom, la DGTL étant invitée à

transmettre au tribunal une copie de cet examen.

Le 3 juin 2024, la DGTL a informé le tribunal du

fait que l’examen préalable de son projet de PACom avait été adressé à la commune

le 17 mai 2024. Elle précisait que, s’agissant de la parcelle n° 204, les

mesures proposées par la commune en ce qui concernait l’affectation de cette

parcelle n’avaient pas été estimées suffisantes et que le canton demandait une

réduction supplémentaire de la surface maintenue en zone à bâtir. La DGTL

soutenait par conséquent que le maintien de la zone réservée cantonale se justifiait.

A la suite de cette communication, la cause a été

reprise.

Le 25 juin 2024, la commune a fait savoir qu’elle ne

souhaitait pas compéter sa réponse du 8 décembre 2023. Elle indiquait souhaiter

mettre son PACom à l’enquête publique d’ici le mois de novembre 2024.

Le 27 juin 2024, la commune a transmis au tribunal les

extraits de l’examen préalable concernant la parcelle n° 204. Il en ressort

notamment ce qui suit:

"Des

mesures de dimensionnement doivent encore être prises de la manière suivante:

-

Les parcelles nos 204 (...)

sont partiellement maintenues en zone d'habitation de moyenne densité 15 LAT.

Bien qu'elles soient localisées dans le périmètre de centre proposé dans le

PACom et que nous pouvons admettre que des réserves de zone à bâtir

d'habitation soient maintenues sur ces parcelles le long du DP 54, une telle

surface maintenue en zone à bâtir d'habitation paraît injustifiée au regard des

projets de construction concrets.

Au vu de ces

éléments, nous ne pouvons pas admettre une surface aussi importante en zone

d'habitation de moyenne densité 15 LAT.

(...)

Plan d'affectation

Demande :

- Réduire la surface affectée en

zone d'habitation de moyenne densité 15 LAT sur les parcelles nos

204 (...) pour correspondre à des

projets de construction concrets. Au surplus, nous renvoyons à nos demandes

formulées sur le périmètre de centre.

(...)"

Les recourantes se sont déterminées le 20 août 2024.

Elles relèvent qu’il ressort de l’examen préalable que la DGTL souhaite que la

surface affectée en zone d’habitation de moyenne densité 15 LAT sur la parcelle

n° 204 soit réduite pour correspondre à des projets de construction concrets.

Elles en déduisent qu’il est certain que la parcelle n° 204 sera maintenue en

zone à bâtir, à tout le moins de manière à accueillir le projet de construction

qu’elles avaient présenté à la municipalité en 2021, et que, par conséquent, la

planification communale n’est nullement entravée par ce projet. Selon les

recourantes, une zone réservée n’a dès lors rien à faire sur cette parcelle.

Le 5 septembre 2024, la commune a indiqué ne pas

vouloir se déterminer sur l’écriture des recourantes du 20 août 2024.

La DGTL s’est déterminée le 5 septembre 2024. Elle

fait valoir que la zone réservée sur la parcelle n° 204 se justifie au motif

que la commune, compte tenu de son surdimensionnement, ne peut maintenir une

surface de plus de 5000 m2 en zone à bâtir sans la mettre en lien

direct avec un projet concret et explicité dans le rapport 47 OAT.

Les recourantes ont encore déposé des déterminations

spontanées le

18 septembre 2019.

Considérant en droit:

1.

Le recours est dirigé contre une décision du

département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l’adoption

d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan

d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par

laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un

recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit

administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps

utile (cf. art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de

motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les

propriétaires touchées, qui ont formé opposition, ont qualité pour recourir au

sens de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourantes requièrent une inspection locale.

a) Le droit d'être entendu comprend le droit pour le

justiciable d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf.

ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). Cette garantie

constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne

pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140

Faits

I 285 consid. 6.3.1).

b) En l'espèce, le dossier contient tous les

éléments requis pour se prononcer sur la zone réservée litigieuse. Il contient notamment

les pièces nécessaires pour comprendre les réflexions qui ont été menées, et

qui sont encore en cours, au sujet du traitement du secteur dans lequel se

trouve la parcelle n° 204 et du traitement de la parcelle elle-même, dans le

cadre de l’élaboration du nouveau PACom. Par conséquent, il n’est pas

nécessaire de procéder à une inspection locale.

3.

Les recourantes contestent l’existence d’un intérêt public à l’adoption

d’une zone réservée cantonale sur leur parcelle. Elles relèvent qu’il ressort

de l’examen préalable que la DGTL souhaite une réduction de la surface affectée

en zone d’habitation de moyenne densité 15 LAT sur la parcelle n° 204 pour

correspondre à des projets de construction concrets. Elles en déduisent qu’il

est certain que la parcelle n° 204 sera maintenue en zone à bâtir, à tout le

moins de manière à accueillir leur projet de construction présenté à la

municipalité en 2021 sous la forme d’une demande d’autorisation préalable

d’implantation. Elles soutiennent ainsi que l’autorisation préalable

d’implantation requise en 2021 ne compromet pas le futur PACom.

a) La zone réservée est une mesure

définie à l'art. 27 LAT. Selon cette disposition, s'il n'existe pas de plan

d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente

peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur

de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement

du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour

cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit

cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département

cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant

être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée au sens de l’art. 46 LATC ou au

sens de l’art. 27 LAT auquel il renvoie est une mesure conservatoire. Elle équivaut à un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la

propriété; elle permet notamment d’interdire temporairement toute construction

(cf. TF 1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2 et les réf. citées). Elle

vise à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a

pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir

à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau

droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan

d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière

à l'adoption d'une zone réservée (cf. TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid.

3.1).

L'instauration d'une zone réservée suppose réunies

trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification,

une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de

la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller

au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la

nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP AC.2020.0109 du 1er

avril 2021 consid. 2a et les références citées). La CDAP

doit ainsi examiner si la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27

LAT) et au droit cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit

fédéral et fixe la durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces

conditions du droit fédéral de l'aménagement du territoire sont remplies, le

propriétaire concerné ne peut pas dénoncer au surplus une violation de la

garantie de la propriété (art. 26 Cst.). En effet, les conditions légales

pour approuver une zone réservée se confondent avec les conditions de

l'art. 36 Cst. pour une restriction de la garantie de la propriété

(cf. CDAP AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid. 2a).

L'établissement d'une zone réservée répond à un

intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que

celui-ci soit ou non conforme au droit (TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022

consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1;

1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; Alexander Ruch, in Commentaire

pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

construction ne viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de

planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire

que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend

redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une

simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la

LAT ou du plan directeur cantonal (Ruch, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est

le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à

l'art. 15 al. 2 LAT (TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).

Le Tribunal fédéral a précisé

que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie

au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute

intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée

dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal,

voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la

planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement

contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée

pourrait être considérée comme illicite (TF 1C_623/2021 précité consid. 4.2;

1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020 précité consid.

4.4.3). Cela revient à limiter à la vraisemblance l'examen du bien-fondé d'une

modification de l'affectation des terrains litigieux (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).

b) Les zones à bâtir sont définies de

telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années

suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être

réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise

les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3

LAT.

Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation

des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au

sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan

directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août

2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4ème adaptation

quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la

Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que

les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par

rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art.

15 LAT, et a enjoint aux communes d’évaluer la nécessité de redimensionner

leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en

habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace

du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs

zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur

projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du

PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les

communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

Le taux de croissance a été fixé à 0.75 %/an pour les villages et les quartiers

hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019

intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le

développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à

l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de

bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa

vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en

principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les

principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)

sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche

d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée

"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa

part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,

ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et

des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il

faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus

de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces

Considérants

représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un

morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et

les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent

d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (fiche

d'application, ch. 2).

c) Une zone réservée adoptée en

relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée

à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à

bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par

la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le

conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure

conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire

l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf.

TF 1C_94/2020 précité). Une zone réservée cantonale, décidée par le département

cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2

LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas

échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la

commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi

une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la

commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de

l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans

la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. CDAP AC.2020.0109

précité consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts

cités).

d) aa) En l’espèce, il n’est pas contesté que la

zone à bâtir d’habitation et mixte de la Commune de Mies (permettant la

construction de logements) est surdimensionnée et doit en conséquence être

réduite. Dans ces circonstances, la commune est tenue de modifier son plan

d’affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en

vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se

concrétiser par une réduction des zones à bâtir. Il s’ensuit que l’on se trouve

dans une situation où une adaptation de la planification s’impose, au sens de

l’art. 27 al. 1 LAT. Des démarches en vue de la révision du PACom sont du reste

en cours. Même si elles en sont au stade de l’examen préalable, elles ne sont

pas abouties puisqu’il existe encore un désaccord entre la commune et le canton,

notamment en ce qui concerne le sort de la parcelle n° 204. L’autorité intimée était

légitimée dans ces conditions à estimer qu’une zone réservée se justifiait sur

cette parcelle pour continuer de préserver les possibilités de redimensionner

les réserves de zones à bâtir d’habitation et mixte, dans le respect du droit

supérieur (art. 15 LAT, mesure A11 PDCant., etc.).

bb) Les recourantes font valoir qu’il ne fait aucun

doute que la parcelle n° 204 ne sera pas dézonée dans le cadre du futur PACom dès

lors qu’elle se situe dans le périmètre de localité à densifier au sujet duquel

la commune et le canton se sont mis d’accord, notamment en ce qui concerne les

principes de densification au sud de la route des Pénys. Elles relèvent sur ce

point que, en janvier 2022, le DITS a accepté d’entrer en matière sur un

surdimensionnement incompressible pour autant que la commune s’engage à

présenter un projet de périmètre à densifier autour de la gare, exigence qui

est désormais remplie.

D’après la jurisprudence, il est prématuré de se

plaindre qu’une parcelle a été englobée dans la zone réservée alors qu'elle

répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT.

En effet, les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus

largement, sur le sort du secteur concerné, devront être menées séparément,

dans le cadre de la révision du PGA (TF 1C_576/2020 précité consid. 4.4.1; CDAP

AC.2023.0128 du 30 octobre 2023 consid. 2d). Pour le surplus, on ne se trouve

pas ici dans l’hypothèse, réservée par la jurisprudence précitée, où la zone

réservée litigieuse pourrait être considérée comme illicite car la modification

de la planification sur la parcelle des recourantes serait d’emblée et

manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice. En effet, il

apparaît que l’affectation de la parcelle n° 204 sera modifiée à tout le moins

en partie avec le nouveau PACom. Il ressort ainsi du dossier qu’au moins une

partie de cette parcelle sera affectée en zone inconstructible, la délimitation

du terrain restant constructible n’étant à ce stade pas encore définie et

faisant l’objet d’un désaccord entre la commune et le canton. Une partie

importante de la parcelle devrait ainsi être affectée en zone de verdure 15 LAT

alors qu’une partie de la parcelle devrait être densifiée et affectée en zone

d’habitation de moyenne densité 15 LAT. On relève sur ce point que, lors de la

réunion du 5 juillet 2022, avait été évoquée la possibilité que l’ensemble des

parcelles comprises dans le périmètre de localité à densifier (comme c’est le

cas de la parcelle n° 204) fassent l’objet d’une délimitation précise des zones

constructibles ("poches densifiées") et des zones de verdure,

démarche qui est en cours et au sujet de laquelle, on l’a vu, la commune et le

canton n’ont pas encore réussi à se mettre d’accord.

Vu ce qui précède, les recourantes ne sauraient être

suivies lorsqu’elles soutiennent qu’il est acquis que la parcelle n° 204 sera

maintenue en zone constructible dans le cadre du futur PACom. Ceci confirme qu’une

zone réservée se justifie afin de garantir aux autorités communales la liberté

de planifier et de décider, en évitant que des projets de construction sur la

parcelle n° 204 ne viennent entraver celle-ci.

Pour le surplus, la zone réservée litigieuse n’exclura

bien entendu pas le maintien d’une partie de la parcelle n° 204 dans une zone

constructible au terme de la procédure d’adoption et d’approbation du nouveau

PACom, avec la densification qui est souhaitée.

e) Les recourantes ne sauraient également être

suivies lorsqu’elles soutiennent que l’autorisation préalable d’implantation

requise en 2021 ne compromet pas le futur PACom.

Sur ce point, on relève tout d’abord que, sur le

principe, un projet de construction présenté sur la base d’une demande

d’autorisation préalable d’implantation peut justifier la mise en place d’une

zone réservée cantonale (cf. CDAP AC.2023.0128 du 30 octobre 2023 précité; AC.2021.0149

du 20 janvier 2022 consid. 3b). A la lecture du plan de situation relatif au

projet qui a fait l’objet de la demande d’autorisation préalable d’implantation

en 2021, on constate au surplus qu’une partie des constructions prévues se

situe dans le secteur de la parcelle qui est susceptible d’être dézoné (partie

sud-est de la parcelle).

f) Le tribunal conclut de ce qui précède que la zone

réservée répond à un intérêt public suffisant à son adoption.

4.

Les recourantes se plaignent de la violation du principe de la

proportionnalité, sous ses différents aspects.

En général, une zone réservée satisfait à l'exigence

d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de

préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la

nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au

périmètre concerné par l'obligation de planifier (TF 1C_530/2021 du 23 août

2022.

consid. 5.4; 1C_518/2019 précité consid. 5.1; 1C_94/2020 précité consid.

3.1

et 3.4; cf. RUCH, op cit, n. 36 ss ad art. 27 LAT). Du point de vue

temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les

cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq

ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire

(CDAP AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et les références citées).

En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à

l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau plan

d’affectation communal, ainsi que de préserver la mise en œuvre de l’art. 15

al. 2 LAT et la liberté de planification de l’autorité compétente, ce qui est

justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le PGA

communal en raison d’un surdimensionnement des zones à bâtir d’habitation et

mixte. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité est

en conséquence satisfaite. Ensuite, la zone réservée correspond au périmètre

concerné par l’obligation de planifier: la parcelle litigieuse, non bâtie,

comprend d’importantes réserves. Son affectation future nécessite d’être

examinée avec soin, plus particulièrement la délimitation du secteur qui va rester

en zone à bâtir et qui sera densifié. La règle de la nécessité est également

respectée.

Enfin, on a vu qu’il existe des motifs légitimes et

objectifs d’instaurer une zone réservée sur la parcelle n° 204. Comme relevé

dans la décision attaquée, cette parcelle se situe en dehors du territoire

urbanisé tel qu’établi par le mandataire de la recourante (cf. pièce 4 des

recourantes p. 19, Stratégie de redimensionnement-Définition du territoire

urbanisé). La surface libre de construction est particulièrement importante,

puisqu’elle représente près de 26'000 m2. Tout indique que cette

parcelle devra faire l’objet d’un dézonage partiel, parallèlement à une mesure de

densification sur le secteur maintenu en zone à bâtir en raison de son

appartenance au périmètre de centre à densifier. L’exigence posée dans certains

arrêts de la CDAP selon laquelle seules les parcelles situées en dehors du

territoire urbanisé et dont un potentiel déclassement futur entre

raisonnablement en considération peuvent être intégrées dans une zone réservée

est par conséquent remplie. Plusieurs options pour l’affectation future de la

parcelle litigieuse semblent avoir été examinées dans le cadre de la révision

du PACom, mais le sort de cette parcelle n’a pas encore été définitivement

arrêté.

Vu ce qui précède, le principe de la

proportionnalité est respecté. La mesure attaquée est en définitive appropriée

à la situation; elle est opportune et conforme au droit supérieur. Elle doit

donc être confirmée.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais

des recourantes, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le département intimé,

qui n’a pas procédé avec l’aide d’un mandataire professionnel, n’a pas droit à

des dépens. Il en va de même pour la Commune de Mies, qui s’était opposée à la

zone réservée litigieuse durant l’enquête publique et qui s’est limitée, dans

le cadre de la procédure de recours, à en requérir la suspension.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 6 octobre 2022 par le Département des

institutions, du territoire et du sport est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge des recourantes A.________ et B.________, solidairement entre elles.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 3 octobre 2024

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement

territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.