CDAP - AC.2022.0390 - 2023-08-30 - A._____, B.__, C._____/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil Communal d'Epalinges

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 août 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président;

M. Jean-Daniel Beuchat et Mme Dominique Von der Mühll, assesseurs; Mme

Estelle Cugny, greffière.

Recourants

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

3.

C.________, à ********,

tous représentés par Me Laurent

PFEIFFER, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Conseil Communal d'Epalinges, représenté

par Me Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du

territoire et du logement (DGTL), Service juridique, à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et consorts c/ décisions du Conseil

communal d'Epalinges du 31 mai 2022 et du Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS) du 17 octobre 2022, adoptant et approuvant

une zone réservée selon l'art. 46 LATC sur la Commune d'Epalinges.

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la Commune d’Epalinges, entouré au sud, à l’est et au

nord par celui de la Commune de Lausanne, est parcouru par la route cantonale

(RC) 601 (Route de Berne). Le centre et l’administration communale se trouvent

à la Route de la Croix-Blanche, dont l’extrémité supérieure débouche sur la

Route de Berne et l’extrémité inférieure aboutit au terminus du métro M2, aux Croisettes.

Une partie du territoire communal est englobée dans le périmètre compact de

l'agglomération Lausanne-Morges (PALM).

B.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1399 du registre foncier

de la Commune d’Epalinges (1'651 m2). Elle est également propriétaire,

avec B.________ et C.________, des parcelles nos

1275 (1'732 m2) et 2005 (1'600 m2). Aucun de ces

biens-fonds n’est bâti. Les parcelles nos 1399 et 2005 sont séparées

par la parcelle n° 2622, construite d’une villa avec piscine. Ces quatre

biens-fonds forment un quadrilatère séparé à l’Est des terrains du golf situés

sur la Commune de Lausanne par un quartier de villas et entouré pour le reste

de terrains non construits. Plus loin, au nord-ouest et au sud, se trouvent

d’autres quartiers de villas. À l’ouest, les parcelles précitées sont séparées

d’une aire forestière (Bois du Chaugand) par des terrains non construits et le

Chemin de Ballègue. Au sud, la parcelle n° 2005 est en limite d’une zone de

plans directeurs localisés ou plans spéciaux à légaliser, selon le Plan général

d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA), approuvés par le Chef du

département compétent le 16 novembre 2005, également libre de constructions. Sous

cette réserve, les parcelles des recourants et les biens-fonds qui les

entourent sont colloqués en zone de villas I du PGA. Les parcelles nos

1275 et 1399 sont accessibles par un chemin qui dessert également le bien-fonds

n° 2622 à l’endroit où il se termine. Ce chemin débouche sur le Chemin du Petit

Cerisier qui aboutit au Chemin de Ballègue. La parcelle n° 2005 n’est en

revanche pas directement desservie par l’accès en question. Le tissu bâti,

constitué de villas, est peu dense.

Les parcelles décrites ci-dessus se trouvent à

l’extérieur du PALM et au nord de la Route de Berne.

D’après les indications fournies par A.________ et

consorts dans le recours dont il sera question plus loin, les parcelles se

situent à moins de 7 km du centre-ville de Lausanne et à 400 m de l’arrêt de

bus des Transports publics lausannois "Ballègue", desservi à une

fréquence d’une quinzaine de minutes par la ligne n° 46 qui atteint en 7 minutes

l’arrêt de métro M2 des Croisettes. Ces biens-fonds se situent à 300 m du

pavillon scolaire du Chaugand (3P à 6P) et à 600 m du Collège du Village (1P à

6P). A vol d’oiseau, ils sont à plus d’un kilomètre du centre et de

l’administration communale.

C.

Les zones de villas (I et II) sont réservées à l’habitation mais la

prestation de services et le petit commerce sont tolérés pour autant qu’il n’en

résulte aucune gêne pour l’habitation et que la majeure partie des surfaces

habitables du bâtiment demeure consacrée à l’habitation (art. 22 al. 1 RPGA). La surface des parcelles à bâtir est au minimum de 1’000 m2,

à raison d’une villa par 1’000 m2 dans la zone de villas I, avec un

coefficient d’occupation du sol (COS) qui ne peut excéder 0.125 et une distance

entre les constructions et la limite de la propriété qui est de 5 m au minimum

(cf. art. 23, 25 al. 1 et 26 RPGA). La réglementation limite le nombre

de niveaux à un rez-de-chaussée et un étage dans les combles pour les bâtiments

dont la surface au sol est inférieure à 80 m2 et à un

rez-de-chaussée, un premier étage et un étage dans les combles pour les bâtiments

dont la surface au sol est supérieure à 80 m2 (art. 27 RPGA). Elle

limite le nombre de logements à deux par villa, superposés ou juxtaposés (art.

28 RPGA).

D.

Consciente du surdimensionnement des réserves à bâtir pour l’habitation

hors du périmètre compact d’agglomération, la Municipalité de la Commune

d’Epalinges (la municipalité) a entrepris des démarches conduisant à la

révision de son PGA. Précédemment, les autorités communales avaient également

engagé, en 2017, une procédure de révision du plan directeur communal.

Dans un premier temps, la municipalité a fait

inscrire une zone réservée communale "globale" sur les parcelles

affectées, hors périmètre compact d’agglomération, à la zone du village, à la zone

de villas I, à la zone de villas II et aux zones de plans directeurs localisés

ou plans spéciaux légalisés et à légaliser régis par le PGA du 16 novembre

2005. La zone réservée communale était uniquement calée sur les zones

d’habitation. Les aires forestières et les zones d’installation publique n’y étaient

pas soumises. La zone réservée intégrait le périmètre du plan spécial à

légaliser "22A Florimont" (situé au lieu-dit En Guebey sur la

parcelle n° 389 et celles environnantes) bien que ce périmètre soit situé

dans le périmètre compact d’agglomération, vu que ce secteur n’avait pas encore

fait l’objet de planification et avait été identifié comme important du point

de vue paysager dans le cadre de la révision du plan directeur communal en

cours d’étude. Certaines parcelles, hors périmètre compact d’agglomération,

étaient exclues de la zone réservée communale. Il s’agissait de la parcelle n°

794, faisant l’objet du plan de quartier "La Possession/Bois de Ban",

des parcelles nos 823, 1537, 1538, 1539, 2882 faisant l’objet

d’une procédure de demande d’autorisation de construire et d’une zone réservée

cantonale mise à l’enquête publique du 21 mars au 19 avril 2018 et des

parcelles nos 397, 766, 859, 913, 1073, 1080, 1562, faisant l’objet

de procédures de demande d’autorisation de construire (cf. Rapport

d’aménagement selon l’art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1; ci-après: le rapport 47 OAT],

version du 20 février 2020, pp. 8 et 9).

La zone réservée communale au sens de l’art. 46 de

la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions

(LATC; BLV 700.11) incluant les parcelles nos 1275, 1399 et 2005 a

été mise à l’enquête publique du 9 juin au 8 juillet 2018 et a suscité 51

oppositions, dont celle, collective, du 5 juillet 2018, émanant notamment de A.________,

de B.________ et de C.________. Les opposants se plaignaient d’une inégalité de

traitement, eu égard au sort réservé à la parcelle n° 794 de 25'397 m2

non bâtie, qui, bien que située hors du périmètre compact d’agglomération,

n’était frappée ni d’une zone réservée cantonale, ni de la zone réservée

communale projetée. Les opposants reprochaient à la municipalité de vouloir

faire passer à tout prix un plan de quartier permettant d’accueillir 250

nouveaux habitants alors que cette parcelle se prêtait bien à un retour en zone

agricole compte tenu, d’après eux, de la qualité de ses terres actuellement

cultivées. Les opposants faisaient également valoir que la zone réservée serait

inefficace, puisqu’elle ne gelait pas uniformément tous les droits à bâtir hors

centre, ce qui était de nature à priver la municipalité de toute marge de

manœuvre ultérieure et à obliger l’ensemble des propriétaires touchés par la

zone réservée à sacrifier leurs droits à bâtir futurs pour favoriser l’intérêt

d’un seul propriétaire. Une procédure de conciliation a eu lieu.

E.

La municipalité a présenté au Service du développement territorial (SDT

– désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) – une

pré-étude (vision communale) illustrant la stratégie générale de

redimensionnement de la zone à bâtir et a pris connaissance des oppositions et

des observations déposées dans le cadre de l’enquête publique de la zone

réservée communale.

La municipalité a ensuite modifié son projet de zone

réservée communale, pour adopter une approche de périmètre "ciblé",

la nouvelle délimitation étant destinée à "geler" uniquement la constructibilité

des terrains qui pourraient faire l’objet d’un déclassement (cf. rapport 47 OAT, p. 9).

Le rapport 47 OAT précité (p. 10) expose les

critères fondant l’intégration des parcelles à la zone réservée "ciblée"

selon le schéma suivant, étant précisé que cette intégration n’entraînera pas

un déclassement obligatoire des biens-fonds identifiés:

1. La parcelle, située hors

périmètre compact Oui --->

d’agglomération et affectée en

zone de villas

Faits

I ou II ou en zone de plans

directeurs ou plans

spéciaux à légaliser, est-elle

libre de construction ?

Non La

parcelle

2. La parcelle comporte-t-elle une

surface libre Oui --> est intégrée

d’au moins 2'500 m2

(exclue la surface minimale à la zone

garantissant la constructibilité

de la partie déjà réservée

construite) ? "ciblée"

Non

3. La parcelle est-elle située en

zone de plans Oui -->

directeurs ou plans spéciaux à

légaliser ou zone

de villas II ?

Non

La parcelle est exclue de la

zone réservée "ciblée"

Ces critères sont justifiés de la manière suivante:

1. Au sens de la mesure

A11 du PDCn (Plan directeur cantonal, ndr), seul le secteur hors "périmètre

compact d’agglomération" du territoire palinzard est considéré

surdimensionné en matière de capacité d’accueil des zones d’habitation. Les

critères pour déterminer si un déclassement est pertinent seront définis dans le

cadre de la révision du PGA (localisation, surface, aspects paysagers, etc.).

Les parcelles avec une dépendance mais sans bâtiment principal sont considérées

comme libres de construction.

2. En prenant comme

référence la surface minimale de 25 ares pour les immeubles agricoles

(interdiction de morcellement de l’art. 58 LDFR [loi fédérale sur le droit

foncier rural du 4 octobre 1991; RS 211.412.11; ndr]), le SDT demande à la

Commune d’analyser toutes les surfaces libres en zone à bâtir d’au moins 2'500

m2 et qu’elles soient évaluées en vue d’un éventuel déclassement en

zone agricole. L’identification de ces parcelles partiellement construites

tient compte de la surface minimale des parcelles pour les zones de villas I et

II nécessaire pour garantir la constructibilité de la partie déjà construite et

de la surface minimale pour respecter les coefficients d’occupation du sol

maximaux (COS) en fonction des surfaces déjà bâties.

3. La zone de plans

directeurs ou plans spéciaux à légaliser et la zone de villas II constituent

des territoires peu denses, voir (sic) présentant des espaces libres

importants. Pour cette raison, ces portions de territoire devront faire l’objet

d’une réflexion particulière dans le cadre de la révision du PGA. Bien que les

secteurs en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser soient de

facto inconstructibles sans l’élaboration d’un plan d’affectation, la

Municipalité a intégré ces parcelles dans la zone réservée communale, afin

d’informer les propriétaires sur l’éventualité d’un possible déclassement. La

parcelle 794 n’a pas été intégrée à la zone réservée communale ciblée, car elle

fait l’objet d’un plan de quartier (PQ) "La Possession – Bois de Ban",

approuvé en 2017.

F.

Les modifications apportées par la municipalité au règlement de la zone

réservée de la Commune d’Epalinges (RZR) ont fait l’objet d’une mise à

l’enquête publique complémentaire, qui s’est déroulée du 11 mars au 9 avril

2020 et qui a suscité 13 oppositions. Le règlement, dont les modifications

sont figurées en rouge, prévoit ce qui suit, dans sa teneur au 20 février 2020:

"Art. 1 But

La zone réservée selon l’art. 46

LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant

l’aménagement du territoire. Elle doit permettre d’assurer une utilisation rationnelle

et cohérente du sol et d’adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux

besoins conformément à la LAT.

Art. 2 Secteurs

La zone réservée déploie ses

effets sur les secteurs définis sur le plan.

Art. 3 Effets

1 Toute nouvelle

construction est interdite à l’exception des dépendances de peu d’importance au

sens de l’article 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

2 La Municipalité peut autoriser les rénovations, les

transformations, ainsi que les agrandissements minimes de bâtiments existants

pour autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables de façon

disproportionnée.

Les

rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées

dans les limites des volumes existants. De petits agrandissements du volume

peuvent être autorisés pour des lucarnes par exemple ou pour des vérandas,

couverts, sas d’entrée, etc., dans les limites des plans d’affectation en

vigueur et pour autant que l’emprise au sol n’excède pas 20.00 m2.

3 Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent

être autorisés s’ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités

professionnelles.

4 Le permis de construire, dont la mise à l’enquête publique a

débuté avant la mise à l’enquête publique de la zone réservée, peut être

délivré.

3 Les permis de construire délivrés avant la mise à l’enquête

publique complémentaire sont valables.

Art. 4 Entrée en vigueur,

durée et abrogation

La zone réservée entre en vigueur

par décision du Département compétent pour la période prévue par l’art. 46

LATC, à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle

prime sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements

communaux qui lui sont contraire."

Par lettre du 7 avril 2020 de leur avocat, A.________,

B.________ et C.________ ont formé opposition aux modifications précitées, se

référant aux arguments développés dans l’opposition du 5 juillet 2018. D’après

eux, la modification du projet de zone réservée ne permettrait toujours pas

d’atteindre l’objectif de réduction du surdimensionnement massif et

incompressible dont souffre la commune hors du périmètre compact

d’agglomération et la zone réservée avantagerait indûment certains

propriétaires, en particulier celui de la parcelle n° 794. Une procédure de

conciliation a été conduite.

Le délai de validité de l’enquête publique a été

prolongé de 12 mois, soit jusqu’au 9 avril 2023.

G.

La parcelle n° 794 de la Commune d’Epalinges, d’une surface totale de

25'375 m2, est libre de constructions. Elle ne fait pas partie

des terrains agricoles inventoriés au titre de surface d’assolement (SDA). La

parcelle est classée par le PGA dans le secteur "A" de la zone de

plans spéciaux, réglée aux art. 52 à 57 RPGA. Dans cette zone, tout projet de

construction ou d’aménagement est subordonné à l’adoption d’un plan directeur

localisé, voire d’un plan de quartier de compétence municipale ou d’un plan

partiel d’affectation (art. 52 RPGA). Cette zone est réservée avant tout à

l'habitation, mais la prestation de services et le petit commerce sont tolérés

pour autant qu'il n'en résulte aucune gêne pour l'habitation et que la majeure

partie des surfaces habitables du bâtiment soit consacrée à l'habitation (art.

53 al. 1 RPGA). Pour les secteurs "A", l'art. 54 RPGA prévoit

certains éléments de la future planification: le coefficient d'utilisation du

sol ne peut dépasser 0.4, pour autant que les conditions de planification s'y

prêtent (al. 1); le nombre d'étages est limité à un rez-de-chaussée, un premier

étage et des combles habitables (al. 2); la plus courte distance entre un

bâtiment et la limite du secteur "A" est fixée à 5 mètres (al.

3). Les parcelles voisines sont classées en zone de villas I - à

l'exception d'un compartiment de terrain au sud-ouest, qui se trouve aussi dans

la zone de plans spéciaux (lieu-dit "Les Oches"). Les terrains de la

zone villas sont pratiquement tous bâtis. Le noyau villageois historique

d'Epalinges (le Polny) se situe à environ 150 m au Sud. Depuis cet endroit,

desservi par la route du Village, le chemin de Ruisseau-Martin et le chemin du

Polny, on accède à la parcelle n° 794 par le chemin du Bois-de-Ban, qui mène

ensuite à un centre sportif (tennis) et à d'autres quartiers de villas. Au-delà

de ces terrains bâtis, à l'Est, au Nord et à l'Ouest, s'étend le Bois du

Chaugand.

Un projet de plan partiel d’affectation, pour le

périmètre correspondant à la parcelle 794, a été soumis en 2011 par la

municipalité au SDT pour examen préalable. Il prévoyait d’affecter le secteur

en zone d'habitation de faible densité, avec la définition d'aires

d'implantation des constructions et un coefficient d'utilisation du sol (CUS)

de 0.45. Dans son rapport d'examen préalable du 21 novembre 2011, le SDT a émis

un préavis favorable en demandant d'augmenter la densité du quartier, en tenant

compte de la bonne accessibilité du site (desserte par une ligne TL, offrant un

accès direct à la station Croisettes du métro M2). Le projet de plan de

quartier "La Possession/Bois de Ban" a alors été élaboré. Il prévoit

des constructions regroupées en trois entités (A, B et C), chaque entité

disposant d’une cour commune. Les aires d’implantation sont conçues pour de

petits bâtiments collectifs (6 à 8 appartements) de deux niveaux plus combles

ou attique. L’indice d’utilisation du sol (IUS) est de 0.48. Le SDT a rédigé un

rapport d'examen préalable complémentaire le 27 novembre 2012, soulignant la

proximité de l'agglomération [c'est-à-dire le périmètre compact de

l'agglomération Lausanne-Morges] et la très bonne desserte du site en

transports en commun – un arrêt de bus des Transports publics lausannois se

situant à environ 170 mètres au Sud du périmètre du plan -, ces éléments

contribuant à une densification approchant celle du périmètre compact. Le SDT a

alors demandé qu'une densification du périmètre soit étudiée, par exemple par

l'ajout d'un niveau supplémentaire; il préconisait un IUS approchant 0.6 et

concluait que le projet devait être remanié pour atteindre la densité voulue

par les services de l'Etat.

Le projet de plan de quartier "La

Possession/Bois de Ban" a été mis à l’enquête publique du 25 mai au 24

juin 2013, tel qu’il avait été présenté au SDT, à savoir sans augmentation de

l’IUS au-delà de 0.48. Ce plan poursuit notamment les objectifs suivants:

augmenter la densité par rapport aux zones villas avoisinantes; assurer une

insertion harmonieuse des nouvelles constructions dans leur environnement,

notamment grâce à la définition d'espaces de transition avec les zones de

villas et en limitant la hauteur des bâtiments; requalifier le chemin du

Bois-de-Ban afin de sécuriser le cheminement piétonnier et d'en faire un lieu

de promenade agréable. La surface de plancher déterminante maximale est de

12'200 m², ce qui correspond à 120 logements et 245 habitants (nombres

indicatifs). Cette mise à l’enquête publique a suscité de nombreuses

oppositions. Le projet de plan de quartier a été modifié – en relation avec la

fixation, par un plan des altitudes et par des coupes, de la hauteur maximale

des faîtes et des attiques, dans chaque aire d’évolution des constructions –

puis mis à l’enquête publique complémentaire du 10 juin au 9 juillet 2015 et a

à nouveau fait l’objet d’oppositions. Le plan de quartier a ensuite été adopté

par le conseil communal le 15 novembre 2016 puis approuvé préalablement le 20

mars 2017 par le Département du territoire et de l’environnement (DTE,

désormais DITS). De nombreux opposants ont alors recouru devant la CDAP, le 11

mai 2017, contre ces décisions (réf. AC.2017.0172). Leur recours a été rejeté

par arrêt du 20 mars 2019 qui a confirmé les décisions attaquées. Par arrêt du

4 septembre 2020 (réf. 1C_222/2019), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en

matière de droit public des opposants, dans la mesure de sa recevabilité. Le

quartier est susceptible d’accueillir environ 240 nouveaux habitants.

Le Tribunal fédéral a considéré, en particulier, que

l’instance précédente avait à juste titre jugé que l’adoption du plan de

quartier ne constituait pas un nouveau classement en zone à bâtir, celui-ci

étant intervenu au stade de l’adoption du PGA en 2005 (consid. 3), que les

conditions définies par la jurisprudence pour admettre exceptionnellement un

contrôle incident de la planification n’étaient pas réunies (consid. 4), que la

fixation d’un IUS supérieur à l’indice de 0.4 fixé par le RPGA répondait à

l’intérêt public à la densification; le passage à un IUS de 0.48 n’entraînant

une augmentation que de 40 habitants et que, dès lors que la capacité d’accueil

de la parcelle n° 794, selon le PGA de 2005, n’était pas de nature à

compromettre les opérations de redimensionnement du territoire constructible

communal, il était douteux que le faible accroissement de l’IUS conduise à un

tel résultat, la cour cantonale ayant à juste titre rappelé en outre que des

mesures conservatoires pouvaient le cas échéant encore être prises avant la

délivrance des permis de construire, à l’exemple de l’adoption d’une zone

réservée (consid. 5).

Le 8 mars 2023, la municipalité a délivré une

autorisation de construire 16 immeubles de 129 logements avec parkings

souterrains de 129 places et 16 places de parc extérieures sur la parcelle n°

794. Cette autorisation est contestée devant la justice.

H.

Le 3 janvier 2022, la municipalité a adopté le préavis n° 8/2022 à

l’intention du Conseil communal d’Epalinges (le conseil communal). Le préavis

retient, au sujet du surdimensionnement de la zone à bâtir hors périmètre

compact (ch. 5.1) qu’en fonction de la population recensée au 31 décembre 2015

(2'235 habitants) et d'un potentiel de croissance annuel limité à 0,75 % par

année selon la mesure A11 du PDCn, 4e adaptation (correspondant à

352 habitants), la population ne devrait pas dépasser 2'587 habitants au 31

décembre 2036 (2'235 + 352). Lors du bilan, au 31 décembre 2016, la population hors

centre pour la Commune d'Epalinges s'élevait à 2'293 habitants, soit un besoin

de 294 habitants à l'horizon 2036 (2'587 - 2'293). En comparant ce besoin

avec le potentiel d'accueil communal de 2'678 (au 31 décembre 2016; cf. SDT,

Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir du 1er octobre 2018), la

surcapacité d'accueil s'élevait à 2'384 habitants (2'678 - 294). La

municipalité en concluait que la zone à bâtir devait être réduite dans une

proportion correspondant à 2'384 habitants. Le préavis reprenait les

considérations relatives à la justification de la mise en place de la zone

réservée communale contenues dans le rapport 47 OAT (énoncés sous lettre E

ci-dessus).

I.

Lors de sa séance du 29 mars 2022, le conseil communal a décidé de

reporter au 31 mai 2022 son vote sur le préavis municipal relatif à la zone

réservée communale en raison du fait qu’une membre de la municipalité devait

encore rencontrer les autorités cantonales afin d’éclaircir la question du

quota d’accueil de nouveaux habitants autorisés jusqu’en 2036 dans la zone à

bâtir. La commission d’urbanisme et des constructions (CUC) avait en effet

accompagné sa recommandation de vote du préavis municipal d’un amendement

demandant la mise en zone réservée de la parcelle n° 794, puisqu’il apparaissait

que le projet du Bois-de-Ban, en prévoyant 245 nouveaux habitants alors que

seuls 168 nouveaux habitants étaient autorisés par le Canton jusqu’en 2036 dans

la zone à bâtir, semblait à lui seul bloquer, pour 15 ans, toutes les

possibilités de construire des autres propriétaires de la zone, ce qui paraissait

constitutif d’une inégalité de traitement entre les propriétaires. Le but de la

mise en zone réservée de la parcelle n° 794 était d’empêcher la

concrétisation du projet jusqu’à la mise en œuvre du futur plan général

d’affectation communal. Par la suite, les représentants des autorités

cantonales ont indiqué à la municipalité que la réglementation du futur plan

général d’affectation communal devrait satisfaire à l’art. 58 de la loi

fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11),

relatif à l’interdiction de partage matériel et de morcellement. Ainsi, à

supposer que le futur règlement considère comme

constructibles les parcelles libres de construction de moins de 2'500 m2

situées au sein de parcelles construites ou déjà construites mais présentant un

solde constructible inférieur à 2'500 m2, à moins qu’elles ne se

trouvent en contiguïté de grandes surfaces vertes, le Canton se satisferait

d’un tel redimensionnement des possibilités de construire, même si le nombre de

nouveaux habitants que cela occasionnera dépassait le quota initial prévu. En

conséquence de quoi, la CUC a estimé que l’argument qui l’avait conduite à

proposer un amendement pour que la parcelle n° 794 soit soumise à la zone

réservée n’avait plus lieu d’être puisque, que le projet du Bois-de-Ban soit

réalisé ou non, cela n’aurait à l’avenir plus d’incidence sur la

constructibilité des parcelles voisines et que l’on ne pouvait plus parler d'inégalité

de traitement vis-à-vis des autres propriétaires. La CUC a retiré son

amendement et, dans sa séance du 31 mai 2022, le conseil communal a adopté la

zone réservée communale et a approuvé les propositions de réponses de la

municipalité aux oppositions.

Le 17 octobre 2022, la Cheffe du Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) a décidé d’approuver, sous

réserve des droits des tiers, la zone réservée communale prévue.

J.

Par acte du 17 novembre 2022 de leur avocat, A.________, B.________ et C.________

ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal contre les décisions des 31 mai et 17 octobre 2022, concluant

principalement à leur réforme en ce sens que la zone réservée communale n’est

ni adoptée, ni approuvée. Subsidiairement, les recourants concluent à la

réforme des décisions entreprises en ce sens que les oppositions sont admises,

les parcelles nos

1275, 1399 et 2005

d’Epalinges sont exclues du plan et du règlement de la zone réservée communale,

la parcelle n° 794 y étant intégrée et le plan d’affectation communal créant

une zone réservée sur les parcelles nos 1275, 1399 et 2005

d’Epalinges étant abrogé. Plus subsidiairement, les recourants concluent à

l’annulation des décisions attaquées, la cause étant renvoyée aux autorités

concernées pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de

mesures d’instruction, les recourants ont demandé à ce qu’il soit procédé à une

inspection locale sur leurs parcelles et celles avoisinantes.

Le 2 février 2023, le Conseil communal d’Epalinges,

représenté par un avocat, a déposé une réponse, au pied de laquelle il conclut

au rejet du recours. Il a produit son dossier.

Le 3 mars 2023, la Direction générale du territoire

et du logement, représentant le DITS a fait de même. Elle a demandé que le

dossier soit joint à deux autres recours dirigés contre les mêmes décisions (réf. AC.2022.0391 et AC.2022.0395). Le juge

instructeur y a renoncé au stade de l’instruction.

Les recourants n’ont pas souhaité déposer

d’observations complémentaires sur les réponses des autorités, se référant

intégralement aux moyens développés dans leur recours, ce qu’ils ont fait

savoir au tribunal le 27 avril 2023.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du

département par lesquelles le projet de zone réservée communale a été adopté

puis approuvé. Ces deux décisions ont été notifiées simultanément aux opposants

déboutés et peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au

Tribunal cantonal (art. 43 al. 2 LATC et art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Le recours a été déposé en temps utile (art. 95

LPA-VD) et respecte toutes les autres conditions formelles (art. 76 et 79

LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) Dans leur mémoire du 17 novembre 2022, les

recourants concluent principalement à l’annulation des décisions contestées. A

titre subsidiaire, ils concluent à l’admission de leur opposition ainsi qu’à

l’exclusion des parcelles dont ils sont propriétaires de la zone réservée

communale. Dans cette mesure, la qualité pour recourir doit leur être reconnue.

Savoir si la qualité pour recourir doit également leur être reconnue en

relation avec des conclusions tendant à étendre la zone réservée à la parcelle

n° 794 est plus délicat.

c) D’après l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD) la qualité pour recourir est reconnue à toute personne

physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le critère de l'intérêt digne

de protection à l'annulation de la décision attaquée est également prévu par la

loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), pour le

recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF), et il y a lieu

d'appliquer ici la jurisprudence développée à ce propos (ATF 139 III 504

consid. 3.3; principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF).

Le législateur cantonal a expressément refusé de

faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière,

telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89

al. 1 let. b LTF). Le Tribunal de céans a cependant relevé que cela ne

signifiait pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75

let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la

modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c

LTF; arrêt CDAP AC.2010.0046 du 17 janvier 2011 consid. 1 et les

références citées). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés

au regard des art. 37 de l'ancienne loi vaudoise sur la juridiction et la

procédure administratives (LJPA), 103 let. a de l'ancienne loi fédérale du 16

décembre 1943 d’organisation judiciaire (OJ) et 89 LTF s’appliquent donc

toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêt CDAP AC.2016.0303 du 25 novembre 2016

consid. 2a et les références).

Selon la jurisprudence constante, l'intérêt invoqué

- qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut

être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans

un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (ATF 142 II 80

consid. 1.4.1; 141 II 14 consid. 4.4; 137 II 40 consid. 2.3; 130 V 196 consid.

3; 128 V 34 consid. 1a et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection

consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la

partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique,

idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il

implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une

mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. Le

recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en

revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher une

"action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation

donnée à un tiers (ATF 139 II 499 consid. 2.2; 137 II 30 consid. 2.2.3; 133 II

400.

consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3, et les

arrêts cités).

D’après la jurisprudence, un propriétaire foncier ne

peut pas invoquer le principe de l’égalité de traitement pour contester une

autorisation de construire pour le seul motif que, selon lui, aucun permis de

construire ne devrait plus être accordé sur le territoire communal (arrêt CDAP

AC.2017.0299 du 24 novembre 2017 consid. 3). La Cour de droit administratif et

public a par ailleurs jugé que lorsque le recourant entend uniquement soutenir

l'intérêt général des habitants de la commune à ce que les objectifs poursuivis

par le projet de zone réservée ne soient pas mis en péril, sans prétendre que

le permis de construire en cause le toucherait dans une mesure et avec une

intensité plus grandes que les autres administrés, il s'agit d'une action

populaire, qui ne suffit pas à fonder sa qualité pour recourir (AC.2016.0303 et

AC.2016.0304 du 25 novembre 2016). Enfin, la jurisprudence a considéré qu’il

était pour le moins douteux que des recourants disposent d’un intérêt digne de

protection à pouvoir contester les décisions portant sur la zone réservée,

puisque leur parcelle n’y était pas incluse, tout en laissant cette question

ouverte, le recours devant de toute manière être rejeté sur le fond, ajoutant

que les propriétaires fonciers n’avaient aucun droit à obtenir une modification

de la planification communale, ni a fortiori à exiger qu’une parcelle d’un

tiers soit comprise dans une zone réservée (arrêt CDAP AC.2018.0190 du 18

octobre 2019 consid. 1).

En substance, les recourants reprochent aux

autorités d’avoir adopté une zone réservée inefficace, faute d’être étendue à

l’ensemble des zones à bâtir situées à l’extérieur du périmètre compact

d’agglomération, en particulier à la parcelle n° 794, ce qui mettrait en péril

la révision du plan général d’affectation en raison de l’importance du

surdimensionnement de la zone à bâtir et avantagerait indûment certains

propriétaires. On peut se demander si, en agissant de la sorte, les recourants

ne soutiendraient pas uniquement l’intérêt général des habitants de la commune

à ce que les objectifs poursuivis par le projet de zone réservée ne soient pas mis

en péril, sans exposer en quoi ils seraient touchés dans une mesure et avec une

intensité plus grande que les autres administrés. Il s’agirait alors d’une

action populaire, qui ne suffirait pas à fonder leur qualité pour agir. On

peine également à distinguer quel intérêt pratique les recourants tireraient de

l’intégration de la parcelle n° 794 à la zone réservée, puisque cela ne saurait

avoir pour conséquence automatique que leurs parcelles y soient soustraites. De

même, il apparaît douteux que les recourants puissent invoquer le principe de

l’égalité de traitement pour s’assurer que la réglementation à laquelle leurs

terrains sont soumis soit imposée également aux autres propriétaires de la

commune. Dans cette mesure, les conclusions tendant à inclure dans le périmètre

de la zone réservée la parcelle n° 794 qui n’y figure pas encore paraissent

irrecevables. Il n’y a cependant pas lieu de trancher définitivement cette

question, car le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.

2.

A titre de mesure d’instruction, les recourants sollicitent une inspection

locale, sur leurs parcelles et les parcelles environnantes.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.

2.

de la Constitution fédérale de la Confédération Suisse du 18 avril 1999

(Cst.; RS 101) comprend le droit pour l'administré de produire des preuves

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à

tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48

consid. 4.1.1).

Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties

participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment

présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas

liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;

cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit

d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction

lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,

procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne

pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt

CDAP PE.2018.0208 du 29 mai 2019 consid. 3a).

b) En l’occurrence, pour traiter des arguments

soulevés par les recourants, la situation de leurs parcelles et de celles

avoisinantes est suffisamment documentée par les plans, photographies aériennes

et orthophotographies versés au dossier de la cause par les parties ou encore

librement disponibles sur le guichet cartographique cantonal Géoplanet. Une

vision locale ne pourra pas amener le tribunal à modifier son opinion. Partant,

la réquisition est rejetée.

3.

La jonction de la présente cause avec les dossiers AC.2022.0391 et

AC.2022.0395 n’est pas ordonnée, les situations de fait n’étant que

partiellement identiques.

4.

Au fond, les recourants contestent l’établissement d’une zone réservée

communale sur les parcelles nos 1275, 1399 et 2005, en relation avec

la révision de la planification d’affectation communale visant à satisfaire aux

exigences découlant de la LAT.

a) Selon l'art. 27 de

la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700),

s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan

s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des

territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être

entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).

Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit

cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC

prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées

selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent

ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de

cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure

d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).

La zone réservée est une mesure conservatoire,

conformément au titre des art. 46 ss LATC. Elle vise à assurer la liberté

de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne

pas entraver la planification future, de surseoir à l’application du droit

applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142

consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan d'affectation en vigueur

s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière à l'adoption d'une zone

réservée (cf. arrêt du TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1).

L'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions

matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation

exacte des territoires concernés et le respect du principe de la

proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller

au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la

nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2 p. 141; arrêt CDAP

AC.2020.0109 du 1er avril 2021 consid. 2a et les références citées).

L'établissement d'une zone réservée répond à un

intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que

celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre

2022.

consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019

du 8 juillet 2020 consid. 5.1; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT:

Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de

garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de

planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent

entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie

d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait

déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir,

en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part

mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur

cantonal (RUCH, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est le cas de

l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15

al. 2 LAT (arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1). Il n'est dès lors pas pertinent de reprocher à l'instance

précédente de n'avoir, à ce stade, pas déterminé s'il n'était pas possible de

"dézoner d'autres parcelles moins bien situées". Il apparaît tout

aussi prématuré de se plaindre qu’une parcelle a été englobée dans la zone

réservée alors qu'elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir

définies par l'art. 15 LAT. Les réflexions

sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du

secteur concerné, devront être menées séparément, dans le cadre de la révision

du PGA (arrêt TF 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.1). En

principe, la jurisprudence considère que ce n'est que dans l'hypothèse où toute

modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et

manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone

réservée pourrait être considérée comme illicite (arrêts TF 1C_623/2021 du 24

novembre 2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6;

1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3).

Les zones à bâtir sont définies de telle manière

qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes

(art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites

(art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts

et principes de l'aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT, en

particulier la préservation du paysage et le maintien pour l'agriculture de

suffisamment de bonnes terres cultivables. Les modifications de la LAT entrées

en vigueur le 1er mai 2014 prévoient du reste désormais expressément le

soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer

un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT).

Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation

des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au

sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan

directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août

2008.

et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4ème adaptation

quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la

Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que

les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par

rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art.

15.

LAT, et a enjoint les communes à évaluer la nécessité de redimensionner

leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en

habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace

du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs

zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur

projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du

PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les

communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

Le taux de croissance a été fixé à 0.75 % pour les villages et les quartiers

hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019

intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le

développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à

l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de

bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa

vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en

principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les

principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)

sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche

d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée

"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa

part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,

ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et

des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il

faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus

de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces

représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un

morcellement agricole. Elle préconise également de mener une réflexion

qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin

d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver

par des mesures de planification, ainsi que d’assurer la disponibilité des

terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,

affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur (fiche

d'application, ch. 2).

b) La garantie de la propriété est ancrée à l'art.

26.

al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental,

elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction

doit ainsi notamment être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter

le principe de la proportionnalité (al. 3).

c) En l’espèce, les zones à bâtir de la Commune

d’Epalinges (permettant la construction de logements), hors du périmètre

compact du PALM, sont manifestement surdimensionnées et doivent en conséquence

être réduites. Selon le préavis n° 8/2022 établi par la municipalité à

l’intention du conseil communal, la commune présente une surcapacité d’accueil

de 2'384 habitants. Dans ces circonstances, la commune est tenue de modifier

son plan d’affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT,

entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se

concrétiser par une réduction des zones à bâtir. Il s’ensuit qu’on se trouve

dans une situation où une adaptation de la planification s’impose, au sens de

l’art. 27 al. 1 LAT. Des démarches en vue de la révision du plan d’affectation

communal ont été en outre entamées.

Les recourants sont d’avis cependant que la zone

réservée litigieuse ne permet ni de garantir provisoirement la planification,

ni de garantir aux autorités une certaine liberté dans le cadre du

redimensionnement de la zone à bâtir communale hors du périmètre

d’agglomération puisque le surdimensionnement de la zone à bâtir serait

incompressible et qu’aucune mesure de redimensionnement ne permettrait de le

juguler. Il faut dire que plus le surdimensionnement des zones à bâtir est conséquent

et plus les mesures à prendre dans le cadre de la révision du plan

d’affectation communal pour respecter l’art. 15 LAT et la mesure A11 du PDCn

sont importantes. Les communes ne sauraient ainsi se passer de prendre toutes

les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l’aménagement

du territoire sous prétexte que le surdimensionnement de leur zone à bâtir

d’habitation et mixte serait de toute façon incompressible. Dans un tel cas de

figure, une zone réservée se justifie d’autant plus afin de garantir aux

autorités chargées de l’aménagement du territoire la liberté de planifier et de

décider, et d’éviter que des projets de constructions ne viennent entraver

cette liberté. Il faut ainsi éviter de rendre plus difficiles, voire

impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations.

Les recourants reprochent également à la

municipalité de n’avoir pas englobé dans la zone réservée communale l’ensemble

des parcelles affectées en zone d’habitation situées hors du périmètre

d’agglomération et d’avoir prévu des exclusions qui ne se justifient pas à

leurs yeux. En l’occurrence, le rapport 47 OAT cité plus haut expose les critères

fondant l’intégration des parcelles à la zone réservée attaquée. L’autorité

communale a en effet modifié un premier projet de zone réservée "globale"

pour se tourner ensuite vers une zone réservée "ciblée". C’est cette

dernière version qui a été adoptée et qu’il convient ici d’examiner. Sont ainsi

intégrées à la zone réservée les parcelles situées hors périmètre compact

d’agglomération et affectées en zone de villas I ou II ou en zone de plans

directeurs ou plans spéciaux à légaliser libres de constructions, celles qui

comportent une surface libre d’au moins 2'500 m2 et celles situées

en zone de plans directeurs ou plans spéciaux à légaliser ou en zone de villas

II. Tout d’abord, la partie du territoire communal qui doit faire l’objet de

mesures de redimensionnement de la zone à bâtir pour l’habitation en raison de

son surdimensionnement se situe hors du périmètre compact d’agglomération

Lausanne-Morges. L’autorité communale était donc légitimée à limiter la zone

réservée au territoire situé en dehors du périmètre compact d’agglomération –

et exclure de la zone réservée, notamment, le périmètre du plan spécial à

légaliser "22A Florimont", situé à l’intérieur du périmètre compact

d’agglomération. De même, il était justifié d’intégrer les parcelles non construites

qui se situent en zone de villas I ou II ou en zone de plans directeurs ou

plans spéciaux à légaliser puisque leur potentiel constructible nécessite

d’être évalué. L’intégration à la zone réservée "ciblée" des

biens-fonds d’une surface de 2'500 m2 et plus – en référence à la

surface minimale de 25 ares pour l’interdiction de morcellement des terrains

agricoles de l’art. 58 LDFR – non construits est également justifiée

objectivement puisque ces surfaces, importantes, doivent être analysées en vue d’un

éventuel déclassement en zone agricole dans le cadre de la révision du PGA.

Enfin, le tribunal ne voit rien à redire à l’intégration à la zone réservée

communale des parcelles situées en zone de plans directeurs ou de plans

spéciaux à légaliser ou en zone de villas II, eu égard au fait que, comme

l’autorité communale le relève dans le rapport 47 OAT précité de même qu’à ce

qui se constate sur les plans et les photographies aériennes, ces zones se

rapportent à des territoires peu denses, voire présentant des espaces libres

importants et qui, de ce fait, devront faire l’objet d’une réflexion

particulière dans le cadre de la révision du PGA. Le tribunal conclut que les

critères d’inclusion retenus par l’autorité communale permettent de faire

correspondre la zone réservée au périmètre concerné par l’obligation de

planifier.

Cela étant, certaines parcelles ne sont pas incluses

dans la zone réservée, en dérogation aux critères de sélection retenus par la

municipalité et examinés ci-dessus. Il s’agit tout d’abord des parcelles n°

397, 766, 823, 859, 1073, 1080, 1537, 1538, 1539, 1562 et 2882, qui font

l’objet, aux dires de l’autorité cantonale, de zones réservées cantonales,

approuvées par le département entre le 18 octobre 2018 et le 5 mars 2019. Les

zones réservées cantonales poursuivent le même but que la zone réservée

communale de sorte que l’on peut parfaitement concevoir, dans ces

circonstances, que l’on ne double pas la zone réservée cantonale d’une zone

réservée communale. La parcelle n° 794 n’a pas non plus été intégrée à la

zone réservée litigieuse. Les autorités ont considéré que cette parcelle

faisait l’objet d’un plan de quartier approuvé en 2017, soit avant l’entrée en

vigueur de la 4ème adaptation du PDCn, qui a introduit des mesures

précises pour le dimensionnement de la zone à bâtir. Dans sa réponse au

recours, l’autorité cantonale a ajouté qu’à l’occasion de la procédure

judiciaire relative à cette planification, il avait été démontré que les droits

à bâtir accordés entraient dans le cadre des capacités d’accueil encore

disponibles pour le secteur hors centre et qu’enfin, ce plan de quartier allait

dans le sens de la révision de la LAT entrée en vigueur au 1er mai

2014, en ce sens qu’il favorisait un usage mesuré du sol (art. 1 al. 2 let.

abis et b LAT). En effet, dans son arrêt du 4 septembre 2020, le Tribunal

fédéral a retenu, à l’occasion de l’examen du plan de quartier "La

Possession/Bois de Ban", comme le Tribunal cantonal l’avait fait avant

lui, qu’il n’apparaissait pas que le maintien du PGA 2005, plus

particulièrement l’affectation constructible de la parcelle n° 794,

compromettrait inexorablement le redimensionnement du territoire constructible

communal. Outre que la capacité d’accueil de la parcelle (245 habitants) était

compatible avec le bilan des besoins (294 habitants) retenu par l’instance

cantonale, le canton et la commune avaient d’ores et déjà entrepris des

démarches visant à garantir une réduction conforme de la zone à bâtir, au moyen

de l’adoption de zones réservées. Le Tribunal fédéral a jugé qu’il n’y avait

pas lieu de remettre en cause les conclusions du SDT – désormais DGTL -,

validées par l’instance précédente, selon lesquelles la révision globale du PGA

était possible sans revenir sur le caractère constructible de la parcelle n°

794.

A cela s’ajoutait que des mesures conservatoires pourraient au besoin

encore être prises après l’adoption du plan de quartier, préalablement à la

délivrance du permis de construire mais que les autorités cantonale et

communale n’avaient pas fait état de cette éventualité s’agissant de la

parcelle n° 794 (consid. 4.2.1). Le Tribunal fédéral n’a pas critiqué

l’augmentation – mesurée – de la densification de la parcelle – avec le passage

d’un IUS à 0.48 contre 0.4 prévu par le RPGA -, en tant qu’elle répondait aux

principes du nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, qui fixe comme objectif

d’aménagement la création d’un milieu bâti compact, ainsi qu’à l’art. 3

al. 3 let. abis LAT, selon lequel il convient de prendre des mesures propres à

assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des

surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de

l’habitat. Il a en cela tenu compte du fait que le secteur englobé dans le plan

de quartier bénéficiait d’une situation privilégiée, proche du périmètre

compact de l’agglomération et bien desservi par les transports publics (un

arrêt de bus des Transports publics lausannois se situant à environ 170 m. au

Sud du périmètre du plan [consid. 5.4.1 ]). Par ailleurs, l’augmentation de

l’IUS n’apparaissait pas d’emblée contraire au PDCn et à sa mesure A11 (consid.

5.4.2). Tenant compte de l'ensemble de ces circonstances, il faut admettre que l’exclusion

de la parcelle n° 794 du périmètre de la zone réservée se justifie de

manière objective du point de vue de l’aménagement du territoire. Les

considérations suivantes viennent conforter cette conclusion.

Dans un premier temps, la CUC avait accompagné sa

recommandation de vote du préavis municipal d’une demande de mise en zone

réservée de la parcelle n° 794, car il lui apparaissait que le projet du

Bois-de-Ban, en prévoyant à lui seul 245 nouveaux habitants alors que seuls 168

nouveaux habitants étaient autorisés par le Canton jusqu’en 2036 dans la zone à

bâtir, semblait à lui seul bloquer pour 15 ans toutes les possibilités de

construire des autres propriétaires de la zone, ce qui paraissait constitutif

d’une inégalité de traitement, argument également invoqué par les recourants.

Cette recommandation a finalement été abandonnée et le conseil communal a

renoncé à un amendement au projet de zone réservée, eu égard au fait que les

représentants des autorités cantonales avaient assuré – et confirmé par écrit –

que si la réglementation du futur plan général d’affectation communal

respectait certaines conditions en matière de redimensionnement de la zone à

bâtir (exclusion de la zone à bâtir des parcelles de plus de 2'500 m2

non construites ou déjà construites mais présentant un solde constructible

supérieur à 2'500 m2 ou inférieur à cette surface et en contiguïté

de grandes surfaces vertes), le Canton se satisferait d’un tel

redimensionnement des possibilités de construire, même si le nombre de nouveaux

habitants occasionné dépasserait le quota initial prévu. En conséquence de

cela, l’argument qui avait conduit la CUC à proposer un amendement au projet de

zone réservée n’avait plus lieu d’être. En effet, que le projet sur la parcelle

n° 794 soit construit ou pas, cela n’aurait plus d’incidence à l’avenir sur la

constructibilité des autres parcelles, de sorte que l’on ne pouvait plus parler

d’inégalité de traitement avec les autres propriétaires. Dans ces

circonstances, le tribunal conclut que l’autorité communale pouvait sans

arbitraire exclure de la zone réservée la parcelle n° 794.

Les parcelles des recourants répondent quant à elles

aux critères objectifs d’inclusion dans la zone réservée examinés ci-dessus

puisqu’elles se situent en dehors du périmètre compact d’agglomération, sont

affectées en zone de villas I et sont libres de construction. Par ailleurs,

contrairement à ce que soutiennent les recourants, le tribunal ne voit pas

d’élément qui permette de conclure qu’une modification de leur affectation dans

le cadre de la révision du PGA communal serait d’emblée et manifestement

contraire à la loi ou à la planification directrice (cf. arrêts TF 1C_623/2021

du 24 novembre 2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6;

1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.3 précités). Le tribunal retient à

cet égard que ces biens-fonds se trouvent dans la partie du territoire communal

localisée dans les villages et quartiers hors centre pour lesquels le potentiel

de croissance annuel est limité à 0,75 % de la population existant au 31

décembre 2015 et qui font l’objet d’un important surdimensionnement. De plus,

même si elles ont une taille inférieure à 2'500 m2,

chacune de ces parcelles dépasse largement la surface minimale constructible de

1’000 m2 prévue

en zone de villas I (en référence à

l’art. 23 RPGA) et prises globalement, leur surface représente 4’983 m2.

Elles font partie en outre d’un ensemble d’un seul tenant de 11 terrains non

bâtis (avec les parcelles nos 823, 829, 854, 1537, 1538, 1539, 1902

et 2882) occupant une surface supérieure à 50'000 m2, d’après le

calcul de la DGTL. Il n’est pas d’emblée exclu que de telles surfaces puissent

être réaffectées dans le cadre de la révision du PGA communal. Dans sa fiche

d’application relative au traitement des zones à bâtir d’habitation et mixte de

juin 2021, la DGTL attend en effet des communes qu’en matière de

redimensionnement, elles affectent en zone agricole ou en zone de verdure les

espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti, dès lors

que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette

à un morcellement agricole (en référence à l’art. 58 al. 2 LDFR) ou qu’elles

justifient leur affectation en toute autre zone que la zone agricole. La DGTL

préconise également de mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les

espaces vides qu’il comprend. Or dans le cas particulier, le tissu ne peut pas

être considéré comme largement bâti, ainsi que l’on peut le voir sur les plans et

les orthophotographies. En effet, d’après ces documents, le bâti à proximité

des parcelles des recourants est peu dense et à proximité, on trouve une

importante aire forestière ainsi qu’à peu de distance au nord-est, les terrains

non construits du golf de Lausanne. Par ailleurs, la situation des parcelles

des recourants, au sein du territoire communal, n’exclut pas non plus que leur

affectation puisse être modifiée dans le cadre du redimensionnement de la zone

à bâtir. Ces biens-fonds se trouvent en effet au cœur d’un habitat peu dense

(en raison de la faible densité attribuée à la zone de villas I de même que des

règles de construction applicables au secteur et de la proximité immédiate de

nombreuses autres parcelles non construites ainsi que d’une aire forestière).

Les biens-fonds des recourants se situent plus à la périphérie du territoire

communal que près de son centre. Ainsi, ils sont séparés du centre et de

l’administration communale par plus d’un kilomètre à vol d’oiseau moyennant de

traverser la Route de Berne qui ne peut être franchie qu’à certains endroits

déterminés et se situent à respectivement 300 m. et 600 m. d’écoles. Ils

sont en outre à 400 m. de l’arrêt de bus des Transports publics lausannois le

plus proche. Enfin, le fait que les parcelles soient équipées et que deux

d’entre elles possèdent un accès n’est pas déterminant pour exclure un

dézonage.

Dans ces conditions, on ne peut pas dire que la zone

réservée litigieuse ne répondrait pas à un intérêt public suffisant à son

adoption. Mal fondés, les griefs des recourants à ce sujet doivent être

rejetés.

d) Les recourants se plaignent aussi d’une violation

du principe de proportionnalité. Ce principe exige qu'une mesure restrictive

soit apte à produire les résultats escomptés - règle de l'aptitude -, que

ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive - règle de la

nécessité -, et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les

intérêts publics ou privés compromis - règle de la proportionnalité au sens

étroit - (cf. ATF 140 I 168 consid.

4.2.1; 135 I 233 consid.

3.1). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut

représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la

proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle

ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels

une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,

elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité"

pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire

pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27;

Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad

art. 27).

Les recourants soutiennent tout d’abord que la zone

réservée litigieuse ne serait pas en mesure d’atteindre son objectif de

réduction du surdimensionnement incompressible dont souffre le territoire

constructible de la Commune d’Epalinges (violation du principe d’aptitude). Or,

la zone réservée n’a pas pour objectif de réduire le surdimensionnement d’une

zone à bâtir. Ce rôle incombe à la procédure de révision du PGA. Comme déjà

dit, la zone réservée permet de surseoir à l’application du droit applicable en

vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit et de préserver la liberté de

planification de l’autorité compétente, ce qui est justifié dans le cas

particulier, au vu de la nécessité de réviser le plan d’affectation communal en

raison de l’existence du surdimensionnement des zones à bâtir. L’exigence

d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité est en conséquence

satisfaite. Par ailleurs, la zone réservée n’entraîne pas le dézonage

automatique des parcelles qu’elle inclut. Au contraire, il reviendra à

l’autorité communale de décider de leur sort, lors de la révision du PGA

communal.

Les recourants soutiennent également que la zone

réservée va plus loin que ce qui est absolument indispensable à la réalisation

de l’objectif de sécurisation qui est le sien (violation du principe de

nécessité). Comme déjà dit, la zone réservée correspond au périmètre concerné

par l’obligation de planifier. Les recourants prétendent que leurs parcelles,

du fait de leur situation, ne sauraient être concernées par le remaniement de

la zone à bâtir car elles sont idéalement situées et s’intègrent parfaitement

dans la prolongation hors centre du territoire communal urbanisé, de sorte que

leur construction ne contreviendra pas à la mesure A11 du PDCn. Ainsi que cela

a été relevé plus haut, plusieurs éléments permettent de conclure

qu’objectivement les parcelles des recourants entrent en considération dans le

cadre du redimensionnement de la zone à bâtir communale. Outre le fait qu’elles

ne sont pas construites, les parcelles des recourants ont une superficie globale

égale à 4’983 m2 et forment avec 11

fonds, un ensemble d’un seul tenant non construit de plus de 50'000 m2.

Elles sont très proches d’une importante aire forestière et se trouvent non

loin du golf de Lausanne, non bâti. L’habitat du secteur est clairsemé, pour

des raisons déjà évoquées (proximité immédiate d’autres superficies non

construites et réglementation qui, en zone de villas I, prévoit une surface

minimale des parcelles à bâtir de 1’000 m2 avec un COS qui ne peut

excéder 0.125, une distance entre les constructions et la limite de la

propriété qui est de 5 mètres au minimum, une limitation du nombre de logements

et des étages [cf. art. 23, 25 al. 1, 26, 27 et 28 RPGA]). Enfin, les parcelles

sont éloignées du centre et de l’administration communale de plus d’un

kilomètre à vol d’oiseau. Dans ces conditions, le

tribunal ne discerne pas de violation de la règle de la nécessité découlant du

principe de la proportionnalité.

Les recourants estiment encore que les décisions

attaquées ne sont le fruit d’aucune balance des intérêts publics et privés en

présence (violation du principe de proportionnalité au sens étroit). Leurs

parcelles s’inscriraient au sein du territoire urbanisé et leur densification

serait évidente, tant à la lumière des objectifs de limitation du mitage du

territoire que des objectifs d’urbanisation vers l’intérieur. Il conviendrait

de tenir compte également de la situation globale de la commune en raison de

l’attractivité qu’elle représente du fait de sa proximité avec Lausanne, son

excellente desserte en transports publics et le développement du Biopôle

Epalinges/Vennes. Les recourants préconisent d’adopter une vision plus large

que la simple analyse d’un plafond de population résultant du PDCn. Ils accordent

toutefois trop d’importance au fait que leurs terrains se trouvent dans un

milieu bâti, car, ce faisant, ils passent sous silence que la construction de

ce secteur de la zone de villas I est peu dense, pour les motifs déjà évoqués.

Comme déjà dit également, les parcelles sont à plus d’un kilomètre à vol

d’oiseau du centre et de l’administration communale. Enfin, elles ne sont pas

englobées dans le périmètre compact d’agglomération. En conclusion, le tribunal

ne voit pas en quoi la localisation des parcelles litigieuses permettrait de

les exclure à ce stade du périmètre de la zone réservée.

Le grief tiré de la violation du principe de

proportionnalité doit être rejeté.

e) Les recourants invoquent une violation du

principe d’égalité de traitement, au motif que la zone réservée créerait des

distinctions insoutenables. Ils reprochent aux autorités d’avoir avantagé

indûment certaines parcelles au détriment de plus petites, pour des raisons

politiques. Ils soutiennent que l’exclusion de la parcelle n° 794 de la

planification provisoire et sa construction entraînent une situation impossible

pour la commune qui la prive de toute marge de manœuvre ultérieure et condamne

de nombreuses parcelles qui répondent aux objectifs fixés par la LAT, comme les

leurs.

Une décision viole le principe de l'égalité de

traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions

juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la

situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui

s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable

n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas

de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable

injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de

traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant

à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou

inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 134 I 23 consid.

9.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans

l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de

l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que

des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en

ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur

possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la

planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas

arbitraire (arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2 et les réf.

citées; ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; arrêt CDAP AC.2020.0295 du 14

décembre 2021 consid. 3b).

En l’espèce, la parcelle n° 794, qui ne fait

pas partie des terrains agricoles inventoriés au titre de SDA, est entourée de

biens-fonds, pratiquement tous bâtis, qui sont classés en zone de villas I – à

l’exception d’un compartiment de terrain au sud-ouest, qui se trouve dans la

zone de plans spéciaux. L’accessibilité au site au moyen des transports publics

a été jugée très bonne par les autorités, un arrêt de bus des Transports

publics lausannois se situant à environ 170 m. au Sud du plan de quartier. Le

Tribunal fédéral parle même d’une desserte idéale (arrêt 1C_222/2019 du 4

septembre 2020 consid. 4.2.2 précité). La parcelle n° 794 se situe en outre à

150.

m. du noyau villageois historique d’Epalinges et non aux confins du

territoire communal. Comme on l’a dit ci-dessus, l’exclusion de la parcelle n°

794.

du périmètre de la zone réservée communale est objectivement motivée, du

fait de l’adoption d’un plan de quartier approuvé en 2017, dont il a été jugé

par les tribunaux, sans qu’il n’y ait lieu d’y revenir, qu’elle allait dans le

sens de la révision de la LAT entrée en vigueur au 1er mai 2014 (en

termes de création d'un milieu bâti compact et d’utilisation mesurée du sol).

Les caractéristiques des parcelles des recourants diffèrent considérablement de

celles de la parcelle n° 794. Elles ne sont pas entourées de terrains

pratiquement tous construits et les habitations aux alentours sont clairsemées.

Leur desserte en transports publics est beaucoup moins performante que celle de

la parcelle n° 794, l’arrêt de bus le plus proche, à 400 m., étant sensiblement

plus éloigné. Les parcelles des recourants sont enfin situées loin du centre.

Elles présentent en définitive des caractéristiques suffisamment distinctes de

la parcelle n° 794 pour que l’on puisse admettre que l’autorité compétente les

réglemente de manière différente. Enfin, les craintes des recourants que la

réalisation du plan de quartier "La Possession/Bois de Ban"

n’entraîne un blocage complet et inadmissible des droits à bâtir de tous les

propriétaires hors périmètre compact d’agglomération n’ont plus lieu d’être. En

effet, à supposer que l’autorité communale respecte certaines règles

d’aménagement dans la révision du PGA, les autorités cantonales s’en satisferaient,

même si le nombre de nouveaux habitants que le redimensionnement de la zone à

bâtir occasionnera dépasserait le quota initial prévu. Dans ces conditions, que

le projet de plan de quartier soit ou non réalisé n’aura plus d’incidence sur

la constructibilité des autres parcelles, de sorte qu’il n’y a pas là non plus

d’inégalité de traitement entre les propriétaires.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la

mesure de sa recevabilité, et à la confirmation des décisions attaquées, aux

frais des recourants, qui succombent (cf. art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Le

Conseil communal d’Epalinges, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat, a

droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II.

Les décisions du Conseil communal d’Epalinges du 31 mai 2022 et du

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 17 octobre

2022 sont confirmées.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de A.________, B.________ et C.________, solidairement entre eux.

IV.

Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la

Commune d’Epalinges à titre de dépens, est mise à la charge de A.________, B.________

et C.________, solidairement entre eux.

Lausanne, le

30 août 2023

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement

territorial.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,

d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).

Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82

ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.