CDAP - AC.2023.0007 - 2023-02-10 - A._____ et B._____ /Conseil communal de Perroy, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 février 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et M. Serge

Segura, juges, M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourants

1.

A.________ à

********

2.

B.________ à

********

Autorités intimées

1.

Conseil communal de Perroy, à

Perroy,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

à Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et B.________ c/ décision du Conseil

communal de Perroy du 23 mai 2022 adoptant le plan de la zone réservée

communale et c/ décision du Département des institutions, du territoire et du

sport du 23 novembre 2022 approuvant ce plan.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ (pour 1/10) et B.________ (pour 9/10) sont copropriétaires de

la parcelle no 925 du registre foncier, sur le territoire de la

commune de Perroy. Ce bien-fonds, d'une surface de 866 m2, est

classé dans la zone de littoral du plan des zones communal, entré en vigueur le

4 février 1983. Le règlement général sur les constructions et l'aménagement du

territoire de 1992 (RGCAT) permet la construction dans cette zone de bâtiments

de 2 logements au plus (art. 2.5). Les copropriétaires de la parcelle no

925 ont obtenu en 2003 de la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité)

un permis de construire une maison d'habitation avec des dépendances. Après

différentes péripéties dans l'exécution des travaux, un permis de construire

complémentaire a été délivré le 11 janvier 2021. Cette autorisation a été

contestée par des voisins, qui ont recouru devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Un arrêt a été rendu dans

cette cause le 17 juin 2022, par lequel la CDAP a partiellement admis le

recours des voisins (cause AC.2021.0062). Le recours en matière de droit public

formé par A.________ et B.________ a été déclaré irrecevable par le Tribunal

fédéral (arrêt 1C_440/2022 du 1er septembre 2022).

B.

Les autorités communales ont élaboré un projet de zone réservée, étant

donné qu'elles ont l'obligation de réviser le plan général d'affectation, en

vertu des principes énoncés dans la mesure A11 du Plan directeur cantonal

(redimensionnement des zones d'habitation et mixtes). La zone réservée est une

mesure conservatoire destinée à garantir que, dans son périmètre, rien ne soit

entrepris qui puisse entraver l'établissement du nouveau plan d'affectation

communal (cf. art. 46 de la loi sur l'aménagement du territoire et les

constructions [LATC; BLV 700.11], qui renvoie à l'art. 27 de la loi fédérale

sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Le plan de cette zone réservée

communale comporte l'ensemble des parcelles de la commune affectées en zone à

bâtir d'habitations et mixtes. La parcelle no 925 est incluse dans

ce périmètre, comme les parcelles voisines de zone de littoral.

Le projet de plan de la zone réservée communale a

été mis à l'enquête publique du 2 février au 5 mars 2022. A.________ et B.________

ont formé opposition le 3 mars 2022.

C.

Le 13 avril 2022, l'administration communale a informé les opposants

qu'ils seraient reçus le 21 avril 2022 à 9h00 par la conseillère municipale C.________,

vice-syndique, et par D.________, responsable du service technique communal,

pour un entretien qui "ne devra[it] pas excéder 45 minutes et

pourra[it] être reconduit si nécessaire". A.________ et B.________

ont pris part à cette séance.

Le 9 mai 2022, la municipalité leur a écrit en

résumant la situation, après le dépôt de l'opposition. La conclusion de cette

lettre est la suivante:

"La Municipalité pense avoir

répondu à vos attentes et vous demande dès lors si vous souhaitez maintenir ou

non votre opposition avant d'aller plus avant dans la procédure, la prochaine

étape étant la présentation du plan et règlement de la zone réservée communale

au Conseil communal pour approbation ainsi que le traitement des observations

et/ou oppositions restantes. [...]

Pour le surplus et comme demandé,

la Municipalité vous propose de la rencontrer le 16 mai à 17h00 pour un

échange. Pour des raisons d'organisation, vous voudrez bien nous confirmer

votre disponibilité."

Après différents échanges de correspondance, la

réunion proposée par la municipalité a été repoussée puis annulée.

D.

Le 23 mai 2022, la municipalité a adressé au conseil communal son

préavis relatif à l'adoption de la zone réservée (préavis no

04/2022). Ce texte indique que les séances de conciliation avec les opposants

ont eu lieu pendant les mois d'avril et mai 2022, conformément à l'art. 40

LATC; les oppositions ont été maintenues. Le préavis contient une proposition

de réponse à l'opposition de A.________ et B.________ (levée de cette

opposition).

Dans sa séance du 16 juin 2022, le conseil communal

a accepté les conclusions du préavis municipal. Il a donc adopté le plan et le

règlement de la zone réservée communale et levé les oppositions.

Le dossier a été transmis au Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par décision du 23 novembre

2022, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée

communale.

E.

Agissant le 10 janvier 2023 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal de statuer dans le sens suivant:

1. Déclarer nulle la mise à

l'enquête de la zone réservée communale effectuée par la Municipalité de

Perroy.

2. Déclarer nulle la levée des

oppositions à la zone réservée communale effectuée par le Conseil communal de

Perroy.

3. Déclarer nulle l'approbation de

la zone réservée communale effectuée par le Département des institutions, du

territoire et du sport.

4. Ordonner que l'ensemble de la

procédure de la zone réservée communale de la Commune de Perroy soit recommencé

depuis et y comprise la mise à l'enquête publique.

5. Ordonner au Conseil communal de

Perroy, à la Municipalité de Perroy, au Département des institutions, du

territoire et du sport, ainsi qu'à tous les membres de ces autorités de se

conformer strictement aux dispositions légales fédérales et cantonales en

matière de procédure administrative.

6. Ordonner aux autorités de

surveillance des communes, Préfecture et Département des institutions, du

territoire et du sport de veiller au respect du droit.

Il n'a pas été demandé de réponse.

F.

Le 12 janvier 2023, le juge instructeur a ordonné aux recourants

d'effectuer une avance de frais de 3'000 fr. jusqu'au 1er février

2023. Ils n'ont pas payé cette avance de frais mais, le 31 janvier 2023, ils

ont demandé l'assistance judiciaire "du moins quant à l'exonération

complète ou partielle d'une avance pour frais de justice" car ils se

déclarent disposés à verser deux acomptes de 500 fr., respectivement à fin

février et à fin mars.

Considérant en droit:

1.

Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge

de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a

précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision.

C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le

Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner

quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment

ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0175 du 12

octobre 2022 consid. 1 et les références).

L'objet de la contestation est un plan de zone

réservée, adopté par le conseil communal et approuvé par le département

cantonal compétent. Ces décisions des autorités communale et cantonale ont été

notifiées simultanément aux opposants déboutés, singulièrement aux recourants.

Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au

Tribunal cantonal, conformément à l'art. 43 al. 2 LATC et aux art. 92 ss de la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le

recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD). Les recourants, qui ont

pris part en tant qu'opposants à la procédure communale, et qui sont

propriétaires d'un bien-fonds soumis au régime de la zone réservée, ont qualité

pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

L'acte de recours doit contenir des motifs et des

conclusions, ces dernières ne pouvant pas sortir du cadre fixé par la décision

attaquée (art. 79 al. 1 et 2 LPA-VD). En d'autres termes, la juridiction

cantonale ne peut pas statuer en dehors de l'objet de la contestation. En

l'espèce, les conclusions 5 et 6 du recours sont irrecevables, dès lors

qu'elles ne visent pas les décision attaquées mais tendent à ce que des instructions

générales soient données à des autorités. Les conclusions 1 à 4 doivent être

interprétées en ce sens que les recourants demandent l'annulation des décisions

d'adoption et d'approbation de la zone réservée, la cause étant renvoyée aux

autorités intimées pour nouvelle décision (cf. art. 90 LPA-VD, qui détermine ce

que l'autorité de recours peut prononcer). Le recours est donc recevable dans

cette mesure.

2.

a) Dans leurs motifs ou exposé de leurs griefs, les recourants

présentent en substance l'argumentation suivante: la convocation à la séance du

21 avril 2022 était irrégulière car elle avait été adressée, par courriel, à un

seul des deux copropriétaires et n'avait pas été envoyée par la municipalité

elle-même mais par le responsable du service technique communal. Lors de la

séance en question, ils n'ont pas été reçus formellement par la municipalité,

mais par un membre de cette autorité et un agent de l'administration, qui ne

leur ont pas remis une "quelconque légitimation"; il subsisterait un

doute quant aux pouvoirs conférés par l'exécutif communal à ces deux personnes.

Il n'y a pas eu de procès-verbal et, d'après les recourants, ils n'auraient

jamais "formellement reçu la moindre correspondance ou information

concernant le traitement de [leur] opposition". Ils ont ensuite

fait part de leurs doléances dans un courrier du 9 mai 2022 à la municipalité,

où ils demandaient une décision formelle sur "la récusation de la

Municipale des constructions, des bâtiments communaux et de l'aménagement du

territoire, et ce pour toutes les affaires [les] concernant".

La lettre de la municipalité du 9 mai 2022 (cf. supra, let. C) serait

viciée parce qu'elle a été signée non pas par le syndic et la secrétaire

municipale mais par deux autres personnes, en remplacement. Les recourants

critiquent par ailleurs la lettre de la municipalité du 24 mai 2022 qui annule

la rencontre prévue le 30 mai 2022. A cause de cette annulation, ils se

plaignent d'une violation d'un droit d'être entendus par la municipalité in

corpore à la suite de leur opposition. Ils font valoir que le processus de

la séance de conciliation selon l'art. 40 LATC voudrait qu'ensuite la

municipalité adresse un procès-verbal de la séance à chaque opposant pour

détermination, l'opposant ayant alors la possibilité de lever par écrit son

opposition ou de la maintenir. Enfin, les recourants soutiennent que "la

notification du projet de zone réservée communale et sa mise à l'enquête"

seraient formellement irrégulières au regard de l'art. 44 LPA-VD.

b) Les recourants ne présentent aucun grief à propos

du contenu de la mesure d'aménagement du territoire adoptée par la conseil

communal et approuvée par le département cantonal. Cette mesure est définie, en

droit fédéral, à l'art. 27 LAT: cette disposition prévoit que

s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan

s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des

territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être

entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). En

droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département

cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant

être prolongée de trois ans au maximum. Les zones réservées ont pour but

de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée).

Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du

territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets

de constructions viennent entraver cette liberté (cf. notamment ATF 136 I 142;

TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 et les références citées).

La procédure prévue par la LATC pour l'établissement

d'une zone réservée est celle des plans d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Les

différentes étapes sont réglées aux art. 34 ss LATC.

Comme le plan de la zone réservée s'applique à des

fractions importantes du territoire communal - l'ensemble des parcelles

affectées en zone à bâtir d'habitations et mixtes – le droit cantonal n'exige

pas une consultation ou audition préalable des propriétaires touchés (cf. art.

35 al. 1 LATC). Il n'exige pas non plus un avis personnel aux propriétaires,

par lettre recommandée, avant la mise à l'enquête publique (cf. art. 38 al. 2 LATC):

une publication relative à cette enquête, affichée au pilier public et insérée

dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud, est donc suffisante (art.

38 al. 1 LATC). L'art. 44 LPA-VD, invoqué par les recourants dans ce contexte,

est sans pertinence car il s'applique à la notification des décisions

administratives, mais pas aux publications relatives à l'enquête publique,

aucune décision n'étant prise à ce stade. A propos de ces formalités

préliminaires, on ne voit pas d'irrégularités dans le dossier de la zone

réservée.

La possibilité de consulter le dossier durant le

délai d'enquête publique, et de déposer une opposition (art. 38 al. 1 et 3

LATC) garantit la possibilité, pour les propriétaires touchés, d'exercer leur

droit d'être entendus. Le droit fédéral n'impose pas, à ce propos, d'autres

modalités (cf. art. 33 al. 1 LAT; Heinz Aemisegger/Stephan Haag, Commentaire

pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure,

2020, N. 30 ad art. 33). Les recourants, qui ont effectivement pris

connaissance du projet et déposé une opposition, ont donc pu exercer

valablement leur droit d'être entendus.

L'art. 40 LATC dispose qu'au terme de l'enquête

publique, la municipalité ou une délégation nommée par celle-ci invite les opposants

à une séance de conciliation. Cette modalité de la procédure n'est pas une

mesure d'instruction; la séance de conciliation n'est pas une audience

d'instruction, au cours de laquelle des preuves seraient administrées (cf. art.

28 ss LPA-VD); le droit cantonal n'impose donc pas l'établissement d'un

procès-verbal (art. 29 al. 4 LPA-VD

a contrario). La municipalité peut,

d'après le texte de l'art. 40 LATC, confier à une délégation le soin de diriger

la séance de conciliation. Le droit cantonal ne fixe aucune exigence

particulière quant à la composition de cette délégation ni quant à la façon de

la nommer. Les recourants ont reçu en temps utile la convocation à la séance et

ils ont été en mesure d'y donner suite; l'art. 40 LATC ne prescrit du reste pas

une forme particulière pour cette convocation. On ne voit pas, dans le cas

particulier, quelles irrégularités pourraient être reprochées à l'exécutif

communal dans la préparation et la conduite de la séance de conciliation du 21

avril 2022. Les recourants y ont participé en connaissant à l'avance la

composition de la délégation et ils n'ont pas présenté d'objection. S'ils

avaient eu alors des motifs de demander la récusation de la conseillère

municipale ou du technicien communal, ils auraient dû invoquer ces motifs

d'emblée, avant la séance ou à l'ouverture de celle-ci, conformément aux règles

de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]). Les

critiques – peu concluantes au demeurant – qu'ils ont formulées ensuite à

l'encontre de ces deux personnes, en vue d'une rencontre ultérieure avec la

municipalité, ne permettent pas de considérer que la composition de la

délégation municipale était viciée et que la séance de conciliation du 21 avril

2022 n'était pas valable. La municipalité a officiellement pris acte du

résultat de cette séance dans sa lettre du 9 mai 2022, les griefs d'ordre

formel concernant la signature de cette lettre étant au demeurant inconsistants.

L'art. 40 LATC ne confère pas le droit à une seconde séance de conciliation,

quand la première n'aboutit pas à une solution satisfaisante pour l'opposant.

c) En définitive, les griefs des recourants

apparaissent d'emblée clairement mal fondés. Aussi leur recours doit-il être

rejeté d'emblée – dans la mesure où il est recevable (cf. consid. 1 supra)

– , selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99

LPA-VD). Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.

3.

Il résulte par ailleurs des considérants que la demande d'assistance

judiciaire doit être rejetée, les conclusions des recourants étant

manifestement vouées à l'échec (cf. art. 18 al. 1 in fine LPA-VD).

Un émolument judiciaire doit être mis à la charge

des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu

d'allouer des dépens, les autorités intimées n'ayant pas été invitées à

répondre au recours (cf. art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision du Conseil communal de Perroy du 23 mai 2022 adoptant le

plan de la zone réservée communale et la décision du Département des

institutions, du territoire et du sport du 23 novembre 2022 approuvant ce plan

sont confirmées.

III.

La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

IV.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

V.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 février 2023

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.