CDAP - AC.2023.0021 - 2024-03-01 - A.________/Municipalité de Montreux et CDAP

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1 mars 2024

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Annick

Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Bastien GEIGER, avocat à Genève,

Autorité intimée

Municipalité de Montreux,

à Montreux, représentée par Me Laurent PFEIFFER et Me

Jessica DE QUATTRO PFEIFFER, avocats à Lausanne.

Objet

Remise en état

Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de

Montreux du 1er décembre 2022 (frais de travaux effectués après

l'effondrement d'un mur, route de ******** à ********).

Vu les faits suivants:

A.

A._______ est propriétaire de la parcelle n° ******** du registre

foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. A l'ouest, cette parcelle

est longée par la route de ******** (route communale, DP 1012). La route passe

en contrebas de la parcelle et un mur de soutènement a été construit à cet

endroit. Le 25 mai 2016, ce mur s'est effondré sur la route. Les services de

l'administration communale de Montreux ont pris immédiatement des mesures afin

de sécuriser les lieux et ils ont chargé des entreprises d'effectuer des

travaux de remise en état de la route et du mur. Ces entreprises (et bureau

d'ingénieurs) ont présenté à l'administration communale des factures pour les

montants suivants:

Facture B._______ du 20 juin 2016, transport héliporté,

1'711.80 fr.

Facture C._______ du 19 juillet 2016, travaux d'urgence [intervention 26-27 mai 2016],

21'129.65 fr.

Facture C._______ du 19 juillet 2016, travaux de terrassement

et de génie civil [déblaiement et terrassement],

49'142.70 fr.

Facture D._______ du 30 août 2016, travaux spéciaux [clouage, gunitage], 52'964.55 fr.

Facture E._______ du 1er septembre 2016,

honoraires [prestations de conseils et de suivi

des travaux], 11'112.90 fr.

Total: 136'061.60 fr.

B.

La nature des travaux effectués à ce stade-là est décrite dans un

rapport du 6 septembre 2016 du bureau d'ingénieurs E._______, mandaté par la

commune ("Instabilité du mur survenue le 25 mai 2016, route de ******** –

parcelle n° ********; Travaux d'urgence"). Ce rapport expose notamment ce

qui suit (p. 1, puis p. 5 ss):

"L'effondrement

s'est produit sur un mur de soutènement du terrain de la parcelle ********,

propriété de M. F._______ et se trouvant en limite amont de la route ********.

Selon les informations qui nous ont été communiquées, le mur présentait des

signes inquiétants de déformations depuis plusieurs mois et faisait l'objet

d'un suivi. Le jour de l'événement (25 mai 2016), une très importante fissure

s'est ouverte derrière la tête de mur dans le jardin du propriétaire et a

conduit à la fermeture de la route à titre préventif. Cette fermeture s'est

avérée particulièrement opportune compte tenu de la suite des événements.

[…]

La route ayant été fermée

préventivement durant la journée, le SDIS a procédé au bouclement et au

balisage du secteur. Lors des premières observations, nous avons rapidement pu

évaluer la situation et pu constater que l'effondrement ne concernait que le

mur de soutènement. En effet, la niche d'arrachement était bien délimitée et

aucune amorce de glissement régressif à l'arrière de celle-ci ne pouvait être

observée. Cette observation était également corroborée par les conditions

géologiques supposées du secteur et l'historique du comportement du mur. Compte

tenu des conditions météorologiques favorables durant la nuit et pour les jours

à venir, et en fonction de notre diagnostic de la situation, il a été convenu

de faire intervenir une entreprise dès le lendemain matin pour procéder aux

travaux de déblaiements et de sécurisation.

Les observations ont été poursuivies

les jours qui ont suivi et aucune observation (fissures) dans les aménagements

existants n'a été effectuée.

Dès son intervention sur site le

26 mai, l'entreprise C._______ a procédé au déblaiement des matériaux excédentaires

et maintenu une partie des matériaux en place afin de créer un appui et une

plateforme pour les travaux de sécurisation encore à entreprendre. Les surfaces

touchées ont finalement été protégées au moyen de feuilles plastiques.

Les objectifs des travaux de

sécurisation sont, en accord avec la commune de Montreux:

– protéger le mur de soutènement

amont et les voies de la gare de ******** (voie 3 notamment) en évitant toute

régression de la niche d'arrachement;

– rétablir la circulation sur la

route de ********.

Pour répondre à ces 2 objectifs,

il a été convenu de procéder à des travaux de renforcement suivant:

– gunitage et clouage provisoire

de la niche d'arrachement;

– clouage permanent du mur

existant à la suite de la zone effondrée en regard des bombements observés et

des fissures constatées;

– démontage des éléments de mur

instable, le retour du mur à son extrémité.

Ces travaux ont été réalisés du 1er

au 10 juin 2016.

[…]

En anticipation des futurs travaux

pour la reconstitution d'un mur dans l'état définitif, la niche d'arrachement a

été légèrement raidie afin de maintenir un espace suffisant à la base et

permettre la réalisation d'une semelle de mur ou équivalent.

Les clous mis en place sur le mur

ont été prévus permanents (degré de protection 3) et ont été cachetés au moyen

de béton projeté au droit de la tête."

Dans les conclusions du rapport E._______, il est

relevé ceci (p. 13):

"Les

opérations d'urgence, les travaux de déblaiement de la chaussée, ainsi que les

travaux de renforcement ont permis d'ouvrir à nouveau la route de ********

après plusieurs semaines de travail. Ils ont permis une sécurisation […] d'une partie du mur amont. Des travaux

sont toutefois encore nécessaires pour rétablir la situation définitive au

droit de la zone effondrée. La reconstruction d'un nouveau mur et d'un système

de récolte des eaux des terrasses en amont sera nécessaire."

C.

Quelque temps après, lors d'une rencontre sur place, A._______, son

époux F._______ et des agents de l'administration communale ont abordé la

question de la cause de l'effondrement du mur et celle de la prise en charge

des travaux de réfection. Après cet entretien, A._______ – par l'intermédiaire

de sa précédente avocate Me G._______ – a écrit le 26 octobre 2016 à la

Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour demander la mise en

œuvre d'une expertise hors procès. Elle a répété cette requête le 14 décembre

2016.

Le 22 décembre 2016, l'avocat de la Commune de Montreux,

Me H._______, a répondu dans les termes suivants à l'avocate de A._______:

"Consulté

par la commune de Montreux, je me réfère en particulier à votre lettre

recommandée du 14 décembre 2016.

Au regard de la jurisprudence

récente du Tribunal fédéral, la mise en œuvre d'une expertise privée ne

présente aucun utilité, contrairement à ce que soutient [le bureau consulté par l'assureur de la propriétaire], qui n'a

procédé qu'à une analyse très succincte du dossier.

Au vu de mon expérience, il ne saurait

être question d'une expertise arbitrage.

Par contre, je peux rappeler à vos

mandants qu'il existe la voie de la preuve à futur qui, selon la jurisprudence,

permet non seulement la conservation des preuves, mais également l'appréciation

des chances d'un procès futur.

Au regard de ce qui précède, A._______

et F._______ sont libres d'agir en ce sens devant le Juge de paix du for, en

désignant comme intimés non seulement la commune de Montreux, mais également

les ingénieurs et entrepreneurs qui ont participé à la réfection de la route de

********.

Au surplus, je rappelle que,

conformément à la Loi sur la routes, la commune de Montreux a avancé les frais

d'intervention d'urgence, soit un coût total, selon tableau annexé [mentionnant les factures précitées], de Fr.

136'061.60. Les pièces justificatives sont à votre disposition. Quoi qu'il en

soit, ces opérations n'auraient pas été nécessaires si les ouvrages, qui, selon

le Registre foncier, sont indiscutablement érigés sur la propriété A._______ et

F._______, avaient été correctement entretenus par vos clients. Je vous serais

dès lors reconnaissant de les inviter à rembourser, à l'autorité municipale, la

somme totale de Fr. 136'061.60, la présente valant mise en demeure.

[Salutations]."

Par une lettre datée du 28 août 2017, la

municipalité, sous la signature du syndic et du secrétaire, a écrit ce qui suit

à A._______ et F._______:

"********

– Route de ******** – Effondrement du mur sis sur votre propriété

Madame, Monsieur,

Nous nous référons au courrier du

22 décembre 2016 (voir annexe), adressé par notre avocat conseil, Me H._______,

à Me G._______, resté sans réponse à ce jour.

Nous vous rappelons que

conformément à l'article 24 de la loi sur les routes (LRou) du 10 décembre

1991, la Commune de Montreux a dû agir par substitution afin d'assurer la

sécurité sur la route de ******** suite à l'effondrement de votre mur privé.

Vous trouverez en annexe une

facture d'un montant de CHF 136'061.60, accompagnée des justificatifs, relative

au remboursement des frais d'intervention d'urgence que la Commune de Montreux

a avancés, que vous voudrez bien régler dans le délai imparti.

[Salutations]"

La facture avec bulletin de versement n° ********,

annexée à la lettre, mentionne comme date d'échéance le 28 septembre 2017. Il

est précisé que "toute réclamation doit être adressée par écrit, dans les

8 jours, dès réception, auprès de l'Administration communale de Montreux".

Les justificatifs annexés sont les factures des entreprises précitées.

A._______ et F._______ n'ont pas payé cette facture.

D.

A la réquisition de la Commune de Montreux, l'Office des poursuites du

district de la Riviera-Pays-d'Enhaut a notifié successivement - le 15 avril

2019, le 9 juin 2021 et le 28 juin 2022 - à A._______ trois commandements de

payer, pour une somme correspondant au montant de la facture n° ********

(136'061.60 fr. avec intérêt à 5% dès le 28 septembre 2017) plus les frais de

rappel et de recouvrement. A chaque fois, la débitrice a fait opposition.

Par une lettre du 25 août 2022, le nouvel avocat de

la Commune de Montreux a imparti à A._______ un "ultime délai" au 30

septembre 2022 pour s'acquitter du montant précité. Il précisait ceci en

conclusion:

"A

défaut de paiement en temps voulu, vous recevrez une décision formelle sujette

à recours mettant ces montants à votre charge. Par ailleurs, l'inscription

d'une hypothèque légale sur votre bien-fonds sera requise du registre foncier."

A._______ a réagi le 27 septembre 2022 par

l'intermédiaire de son avocat, en contestant en substance l'obligation de payer

les frais causés par l'effondrement du mur. L'avocat de la Commune lui a

répondu le 20 octobre 2022 en lui accordant un délai supplémentaire pour le

paiement au 31 octobre 2022 et en répétant les conséquences d'un refus de

paiement. A._______ n'a pas payé le montant demandé.

E.

Le 1er décembre 2022, la municipalité a adressé à A._______ une

décision dont le dispositif est le suivant:

"Sur

la base des art. 92 al. 3 LATC, 24, 34, 35 al. 2 et 3, et 59 LRou, 79 LP, 43

al. 1 ch. 1 let. a LC et 36 al. 1 Cst., la Municipalité prend la décision

suivante:

Faits

I. A._______ est débitrice de la

Commune de Montreux et lui doit immédiat paiement de la somme de CHF

136'061.60, plus intérêt à 5% à compter du 28 septembre 2017, pour les travaux

effectués à la suite de l'effondrement du mur soutenant la parcelle n° ********

du Cadastre de la Commune de Montreux en amont de la route de ******** survenu

le 25 mai 2016, ainsi que de CHF 203.30 de frais de poursuites antérieurs, et

CHF 15.00 de frais de rappel.

II. L'opposition formée par A._______

au commandement de payer n° ******** de l'Office des poursuites du district de

la Riviera-Pays-d'Enhaut du 24 juin 2022 est levée."

Dans ses motifs, cette décision se réfère aux

mesures d'intervention urgentes effectuées par la Commune de Montreux après

l'effondrement du mur de soutènement mentionné plus haut et elle justifie la

prise en charge des frais par la propriétaire de l'immeuble n° ********, dont

le mur serait une partie intégrante, en invoquant notamment des dispositions de

la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(LATC; BLV 700.11) et de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV

725.01). La décision retient que même dans l'hypothèse où l'intéressée ne

serait pas propriétaire du mur litigieux, la prise en charge des coûts lui

incomberait en tant que perturbatrice par situation. A la fin de la décision,

la voie du recours au Tribunal cantonal (Cour de droit administratif et public,

CDAP) est indiquée.

F.

Le 17 janvier 2023, A._______ a formé un recours de droit administratif

contre la décision de la municipalité du 1er décembre 2022. Elle

conclut à son annulation.

Dans sa réponse du 16 mars 2023, la municipalité

conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La cause a été suspendue le 19 avril 2023 par le

juge instructeur de la CDAP, jusqu'à droit connu dans la cause GE.2023.0055

(recours de la municipalité contre une décision du Département des finances et

de l'agriculture rejetant une réquisition d'inscription d'une hypothèque

légale, en lien avec la prise en charge des frais litigieux dans la présente

cause). La cause GE.2023.0055 a été jugée par arrêt du 20 juillet 2023, entré

en force. L'instruction de la présente cause a dès lors été reprise.

La recourante a répliqué le 18 octobre 2023, en

confirmant ses conclusions.

Considérant en droit:

Considérants

1.

La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la

loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte contre les

décisions rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1 LPA-VD); la

notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. La municipalité est une

autorité administrative au sens de cette disposition. Le 1er

décembre 2022, elle a choisi de rendre une décision ayant pour objet de créer

une obligation à la charge de la recourante, consistant au paiement d'une somme

d'argent (cf. art. 3 al. 1 let. a LPA-VD). Cet acte peut donc faire

l'objet d'un recours de droit administratif. La débitrice a manifestement

qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Son recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux

autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD). Il y a dès

lors lieu de se prononcer sur les conclusions de la recourante.

2.

La recourante se plaint d'une constatation inexacte, incomplète et

arbitraire des faits pertinents, d'une violation du droit d'être entendu et

d'un abus de droit, en relation avec l'application des normes du droit public

cantonal citées dans la décision. Elle fait valoir en substance que rien ne

permet de retenir qu'elle aurait elle-même causé le danger ou l'atteinte;

l'autorité communale l'aurait empêchée de participer à l'administration des

preuves essentielles, tenant compte uniquement de son propre rapport

d'expertise. Or ce rapport ne permettrait pas d'établir l'origine des

déformations du mur de soutènement, qui sont à la base du problème.

a) Le litige porte sur une question de

responsabilité après l'effondrement d'un mur sur une route communale, ce qui a

donné lieu à des travaux de réfection entrepris par la commune afin d'assurer

la circulation sur sa route. La municipalité fait valoir que la commune a subi

un dommage, correspondant essentiellement aux frais facturés par les

entreprises qu'elle a mises en œuvre. Elle a réclamé à la recourante le

remboursement de ces frais en la mettant d'abord en demeure de payer par un

acte qui n'était pas présenté comme une décision administrative (lettre du 22

décembre 2016), en lui adressant ensuite un rappel (lettre du 28 août 2017, pas

non plus présentée sous la forme d'une décision administrative), en lui faisant

notifier ultérieurement trois commandements de payer (le 15 avril 2019, le 9

juin 2021 et le 28 juin 2022), puis finalement en lui adressant la décision

attaquée.

b) En droit fédéral, la notion de décision

administrative est définie à l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968

sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cette définition correspond

en somme à celle de l'art. 3 LPA-VD. Le législateur fédéral a cependant

précisé, à l'art. 5 al. 3 PA, que "lorsqu'une autorité rejette ou invoque

des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas

considérée comme une décision". Cette précision ne figure pas dans la loi

vaudoise mais elle est implicite. C'est en effet une règle générale que l'on ne

peut pas contourner la voie de l'action en justice, lorsqu'elle est ouverte, en

utilisant la notion de décision (cf. Felix Uhlmann/Matthias Kradolfer, in:

Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3e éd. Zurich 2023,

art. 5 N. 147).

En droit cantonal vaudois, quand un propriétaire

foncier (particulier ou collectivité publique responsable du domaine public,

assimilée au titulaire d'un droit réel) fait valoir des prétentions pécuniaires

à l'encontre d'un propriétaire voisin en invoquant un régime de responsabilité,

du droit privé ou du droit public, ce sont en principe les tribunaux civils qui

sont compétents. Il en va naturellement ainsi dans les affaires relevant du

droit privé fédéral (art. 641 CC, art. 679 ss CC, art. 58 CO notamment), mais

aussi dans les affaires patrimoniales de droit public cantonal, pour autant que

d'autres dispositions ne soient pas applicables (cf. art. 103 du Code de droit

privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). En adoptant le

CDPJ, le législateur a conservé le système historique faisant de l'action

portée en principe devant les juridictions civiles le mode ordinaire de

règlement judiciaire des litiges, y compris de droit public. Les cas de

contentieux par voie de recours portés devant la CDAP sont des exceptions à

cette règle générale, nécessitant qu'un tel système soit effectivement prévu

(cf. Denis Tappy, Le remboursement de l'assistance judiciaire civile dans le

canton de Vaud entre procédure administrative et procédure civile, in: Le droit

public en mouvement, Genève 2020, p. 428). Il est possible que la loi sur les

routes, voire une autre législation cantonale spéciale, constitue le fondement

(de droit public) des prétentions; le propriétaire (lato sensu) doit

alors en principe les faire valoir par la voie d'une action devant le tribunal

compétent (cf. CDAP AC.2020.0019 du 30 juin 2020 consid. 1c). En d'autres

termes, en l'absence d'un pouvoir décisionnel de l'autorité, les prestations

pécuniaires de droit public relèvent des tribunaux civils ordinaires vaudois

(cf. Denis Piotet, note in JdT 2018 III 43; idem, Droit privé judiciaire

vaudois annoté, Bâle 2021, Art. 103 CDPJ, N. 11 s.).

c) Dans le cas particulier, pour établir l'existence

d'un pouvoir décisionnel – propre à lui permettre de fixer directement et de

manière contraignante le montant dû à la commune (décision formatrice) –, la

municipalité invoque en premier lieu l'art. 92 LATC. Cette disposition a la

teneur suivante, sous le titre "Consolidation ou démolition":

"1

La municipalité ordonne la consolidation, le cas échéant la démolition, de tout

ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants.

2.

Les mesures

prescrites par la municipalité sont communiquées par écrit au propriétaire et

au locataire ou à l'occupant. La municipalité désigne la personne à qui elles incombent

et fixe le délai d'exécution.

3.

En cas d'urgence ou

si les travaux ordonnés ne sont pas exécutés dans le délai imparti, la

municipalité les fait exécuter aux frais du propriétaire.

4.

En cas de carence de

la municipalité, le département peut prendre les mesures prévues aux

alinéas 1 à 3."

Cette disposition permet à la municipalité

d'ordonner à un propriétaire foncier la consolidation d'un ouvrage défectueux

se trouvant sur son terrain (art. 92 al. 1 LATC). L'autorité doit alors fixer

les mesures prescrites et les modalités d'exécution dans une décision (art. 92

al. 2 LATC); cette décision (décision de base) peut être contestée par le

propriétaire, par la voie d'un recours de droit administratif. En cas

d'inexécution dans le délai fixé (lorsque la décision de base est exécutoire),

la municipalité peut faire exécuter les travaux par une entreprise désignée par

elle, aux frais du propriétaire (art. 92 al. 3 LATC - exécution par équivalent

ou par substitution).

Dans le cas particulier, la municipalité n'a donné

aucun ordre préalable à la recourante. Elle n'a pas rendu une décision de base

au sens de l'art. 92 al. 1 et 2 LATC, au sujet de la consolidation du mur ensuite

effondré, ni au sujet d'autres travaux à effectuer sur la parcelle n° ********.

La municipalité qualifie, dans sa réponse, les travaux litigieux de

"travaux d'exécution par substitution": or la notion d'exécution par

substitution ou par équivalent suppose en principe une décision de base,

l'administration procédant elle-même – ou en confiant la tâche à un tiers, si

elle ne dispose pas des moyens nécessaires – à la prestation inexécutée par

l'administré telle qu'elle est fixée par la décision de base et rappelée dans

une sommation (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e

éd. Berne 2011, p. 123).

Il convient alors d'examiner si on se trouve dans un

cas d'exécution immédiate ou anticipée, où l'obligation du débiteur de frais

d'intervention peut être déterminée en l'absence d'une décision formelle. Il

est des situations où l'absence de procédure préalable s'explique et se

justifie, parce que l'on est en présence d'une atteinte imminente et grave à un

bien d'ordre public; c'est un cas d'application de la clause générale de

police, dans les situations où la législation ne le prévoirait pas elle-même.

La jurisprudence admet de tels cas d'exécution immédiate en cas de pollution

des eaux, singulièrement d'écoulement d'hydrocarbures menaçant de polluer une

nappe phréatique (cf. Moor/Poltier, op. cit., p. 125 et les références jurisprudentielles).

Or en l'occurrence, d'après la décision attaquée, il n'était pas question d'une

atteinte à un bien de police comparable à une pollution des eaux (où

l'obligation de prendre rapidement des mesures découle de la législation

fédérale sur la protection des eaux), étant relevé que, comme cela ressort du

dossier, la circulation sur le tronçon concerné de la route de ******** avait

été préalablement interdite par la commune, peu avant que le mur ne s'effondre;

en d'autres termes, des mesures de police stricto sensu avaient déjà été

prises pour éviter que le public ne soit exposé à un danger immédiat.

L'art. 92 al. 3 LATC permet à l'autorité de procéder

à une exécution par équivalent, après qu'elle a rendu une décision de base, non

seulement en cas d'inexécution au terme du délai fixé par une sommation, mais

encore en cas d'urgence. Dans le champ d'application de la LATC, cette norme ne

justifie pas qu'en l'absence d'une décision préalable sur les travaux de

consolidation à effectuer par un propriétaire sur son immeuble, l'autorité

puisse effectuer d'office ces travaux, pendant plusieurs semaines, sans

sommation et en invoquant simplement l'urgence. Cela reviendrait à étendre la

portée de la clause générale de police, en privant l'administré de la

possibilité d'exécuter l'obligation lui-même, ou par le truchement d'une

entreprise choisie et surveillée par lui (à propos de la portée de la clause

générale de police, cf. André Grisel, Traité de droit administratif, vol. II,

Neuchâtel 1984, p. 639).

La municipalité ne prétend du reste pas qu'elle

serait intervenue de la même façon si le bien-fonds en contrebas du mur de soutènement

avait été une parcelle d'un particulier. On ne voit pas de motif, dans une

telle configuration, de ne pas suivre les étapes prescrites en principe par

l'art. 92 LATC, avec d'abord une décision de base sur les travaux de

consolidation à effectuer.

d) En réalité, la démarche de la municipalité

résulte de la présence d'une route communale, sous la parcelle de la

recourante; les mesures qui ont été prises tendaient à garantir une utilisation

sécurisée de cette route. C'est pourquoi la décision attaquée se fonde

également sur trois dispositions de la loi sur les routes, les art. 34, 35 et

59.

al. 1 LRou, ainsi libellés:

"

Art. 34

Murs de soutènement

Pour les routes existantes,

l'entretien des murs de soutènement est à la charge du propriétaire du terrain

soutenu, sauf convention ou décision contraire.

Art. 35

Terrains instables; ouvrages

défectueux

1.

Lorsque les fonds

voisins d'une route sont menacés d'éboulement ou de glissement naturel, l'Etat

ou la commune a le droit d'y exécuter, à ses frais, les travaux utiles.

2.

Si le danger

d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou d'un tiers,

l'Etat ou la commune somme celui-ci de procéder aux travaux nécessaires. En cas

d'urgence, l'Etat ou la commune agit d'office aux frais du propriétaire ou du

tiers responsable.

3.

La règle de l'alinéa qui précède

est applicable par analogie lorsqu'une construction, un ouvrage défectueux ou

un arbre crée un danger pour la route.

Art. 59

Mesures d'exécution

a) Principe

1.

Lorsqu'un

propriétaire ou un usager ne donne pas suite aux mesures ordonnées en vertu de

la présente loi, l'autorité compétente peut les exécuter d'office et aux frais

de celui-ci."

L'art. 34 LRou fixe une règle de droit matériel au

sujet de l'entretien des murs de soutènement. Cet article peut permettre de

déterminer la responsabilité du propriétaire du terrain soutenu, en cas de

dommage causé par un mauvais entretien d'un mur. Il ne prévoit cependant pas

que la collectivité publique puisse fixer les dommages-intérêts par une

décision administrative.

L'art. 35 al. 1 LRou permet à la collectivité

publique d'exécuter, à ses frais – mais pas aux frais de tiers – des travaux

sur des fonds voisins d'une route, en cas de risque non imputable au

propriétaire voisin. L'art. 35 al. 2 LRou règle une autre hypothèse, celle où

le danger d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou

d'un tiers. Dans ce cas, la loi prévoit en principe une décision

administrative, sommant le propriétaire voisin (ou le tiers) de procéder aux

travaux nécessaire (1ère phrase de l'alinéa 2). L'art. 35 al. 2, 2e

phrase LRou réserve, comme l'art. 92 al. 3 LATC, l'exécution par équivalent,

après la décision de base inexécutée, voire en cas d'urgence particulière,

l'exécution immédiate ou anticipée (cf. supra, 2c). D'après son texte, l'art.

35.

LRou vise les mesures préventives, lorsqu'il y a un danger d'éboulement ou

de glissement, mais non pas les mesures de remise en état ultérieures, après la

survenance de l'événement ou du dommage. En l'espèce, il faut constater que la

municipalité n'a pas rendu, directement après l'événement du 25 mai 2016, une

décision sommant la recourante de procéder à des travaux sur son fonds, après

la première intervention de l'entreprise sur le site (déblaiement des matériaux

excédentaires, maintien d'une partie des matériaux en place afin de créer un

appui et une plateforme pour les travaux de sécurisation encore à entreprendre,

protection des surfaces touchées au moyen de feuilles plastiques – cf. rapport E._______

cité plus haut). Pour les autres travaux ou les travaux ultérieurs (qualifiés

de "travaux d'urgence" dans le rapport précité mais réalisés durant

une dizaine de jours pour un prix relativement important), l'urgence n'était

pas telle que la municipalité pouvait faire abstraction des règles ordinaires

selon lesquelles l'exécution par équivalent, avec la mise à la charge des frais

par une décision administrative, présuppose une décision de base. Ainsi, le

texte de l'art. 35 LRou ne permet pas de déroger au régime général, consacré

également par l'art. 92 LATC.

Enfin, l'art. 59 LRou est une clause générale

relative à l'exécution par substitution, non pertinente en l'espèce dès lors

que, précisément, la municipalité n'a pas formellement ordonné à la recourante

de prendre des mesures, par une décision de base fondée sur la loi sur les

routes.

e) Il convient encore de préciser que la décision

attaquée condamne la recourante au paiement d'un montant global, sans faire de

distinction entre les frais des mesures d'urgence à proprement parler

(lorsqu'une exécution immédiate ou anticipée par la collectivité publique est

admise) et les frais des travaux ou mandats exécutés ultérieurement. L'objet du

litige est bien l'obligation de payer une somme globale (136'061.60 fr., avec

intérêts et accessoires), la municipalité n'ayant pas rendu de décisions

partielles ou successives sur les différents éléments du dommage.

f) En définitive, ni la LATC ni la LRou n'attribuent

à la municipalité une compétence décisionnelle pour régler la question de la

responsabilité et du dommage après l'écroulement du mur litigieux, en l'absence

d'une décision de base.

Les considérations qui précèdent ne signifient pas

que la responsabilité de la recourante, en tant que propriétaire d'un terrain voisin

de la route communale, n'est pas engagée. Dans le présent arrêt, la juridiction

administrative se limite à retenir que la mise à la charge de la recourante de

la somme de 136'061.60 fr., correspondant au coût des travaux litigieux, ne

peut pas être prononcée par une décision administrative. Il incombe au

contraire à la commune, le cas échéant, de faire valoir ses prétentions par la

voie de l'action, conformément au régime général applicable en droit vaudois,

peu importe que le fondement de la responsabilité relève du droit privé ou du

droit public cantonal.

On peut du reste relever que la commune semble avoir

d'abord privilégié la voie de l'action, en procédure civile, pendant plusieurs

années depuis l'événement de 2016; elle a notamment évoqué un éventuel

"procès futur" dans la lettre de son avocat du 22 décembre 2016, puis

elle a fait notifier des commandements de payer à la recourante. Ce n'est qu'en

2022.

que la municipalité a annoncé à la recourante une "décision formelle

sujette à recours mettant ces montants à [sa] charge" (lettre du 25 août

2022).

3.

Il résulte des considérants que la municipalité a violé le droit

cantonal en rendant sa décision du 1er décembre 2022 car la loi ne

lui confère pas de pouvoir décisionnel en la matière, pour le dommage global

qui est invoqué. Elle doit, s'il y a lieu, faire valoir ses prétentions en

paiement de la somme en question par la voie de l'action. Le recours doit être

admis. La décision attaquée doit par conséquent être annulée (à propos de la

conséquence de l'admission d'un recours quand la collectivité publique agit à

tort par la voie de la décision administrative, cf. Felix Uhlmann/Matthias

Kradolfer, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [Waldmann/Krauskopf

éd.], 3e éd. Zurich 2023, Art. 5 N. 31).

Les frais de justice doivent être mis à la charge de

la Commune de Montreux, qui succombe et qui agit au demeurant pour défendre ses

intérêts patrimoniaux (cf. art. 49 LPA-VD). Elle aura en outre à payer des

dépens à la recourante, assistée d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision rendue par la Municipalité de Montreux le 1er

décembre 2022 est annulée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de la Commune de Montreux.

IV.

Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à A._______ à titre

de dépens, est mise à la charge de la Commune de Montreux.

Lausanne, le 1 mars 2024

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.