AC.2023.0037
CDAP - AC.2023.0037 - 2023-11-23 - A.________/Municipalité de Villeneuve
23 novembre 2023Français19 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2023
Composition
M. André Jomini, président; M. Jacques Haymoz, assesseur et
Mme Claude-Marie Marcuard, assesseure; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée
par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Villeneuve,
à Villeneuve, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat
à La Tour-de-Peilz.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Villeneuve du 22 décembre 2022 ordonnant la démolition du couvert situé entre
les bâtiments ECA nos 759 et 326 sur la parcelle no
2376.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société dont le siège est à ******** et qui a pour
but l'acquisition, la vente, l'administration et la gestion de participations à
toutes entreprises commerciales, financières, immobilières ou industrielles
ainsi que la conclusion de tous contrats et la réalisation de toutes opérations
propres à développer et étendre ses activités, et l'acquisition, la vente, la
construction, la mise en valeur, la transformation, la rénovation et la mise en
location de tous immeubles.
Cette société détient les quinze lots de la
propriété par étages (PPE) constituée sur la parcelle no 2376 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Villeneuve. Cette parcelle
d'une surface de 2'551 m2 supportait (d'après les cartes
topographiques) initialement plusieurs constructions, notamment, au nord, un
immeuble de trois étages (bâtiment ECA no 326) avec, à l'est, au
niveau du 1er étage de sa façade pignon, une dalle sur laquelle
était aménagée une veranda. Au sud de la parcelle se trouvait un bâtiment
industriel (ECA no 759). Les bâtiments ECA nos 326 et 759
étaient reliés par un couvert à voitures donnant sur une cour bétonnée à
laquelle on pouvait accéder par un passage sous la dalle de l'immeuble ECA no
326. Le couvert à voitures n'a pas été cadastré en tant que bâtiment après sa
construction. Le bâtiment ECA no 326 présentait une surface bâtie de
221 m2, à laquelle s'ajoutait celle de la dalle, par 84 m2,
qui comprenait elle-même l'espace de la veranda (20 m2). Le bâtiment
ECA no 759, lui, occupait une surface bâtie de 135 m2. La
surface bâtie du couvert à voitures entre les deux s'élève à plus de 170 m2.
Un bâtiment sis sur la parcelle no 2399, au sud de la parcelle no
2376, cause un empiètement de 2 m2 sur celle-ci.
La parcelle no 2376 est affectée en zone
d'habitation collective A selon le plan général d'affectation (PGA) de la
commune de Villeneuve, adopté par le Conseil communal les 22 mars et 6 décembre
2007, et approuvé par le Chef du Département de l'économie le 13 mai 2008. Son
régime d'affectation fait l'objet des art. 50 ss du règlement communal sur le
PGA et la police des constructions (RPGA), adopté et approuvé en même temps que
le plan. L'art. 54 RPGA, intitulé "Rapport de surface", a la
teneur suivante:
"La surface bâtie ne peut
excéder le 1/6 de la surface totale de la parcelle (COS)."
L'art. 119 RPGA définit la surface bâtie de la
manière suivante:
"La surface bâtie est la
surface de la projection au sol du volume bâti.
Les terrasses non couvertes, les
seuils, les pergolas, les perrons, les balcons en saillie dont la profondeur
extérieure ne dépasse pas 2 m et d'autres installations semblables, les
piscines non couvertes et les constructions souterraines ne comptent pas dans
le calcul de la surface bâtie."
B.
Le 26 juin 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire
pour un ouvrage ainsi décrit:
"Démolition du bâtiment ECA
759, construction d'un immeuble de logements et aménagement de 51 places de
parc extérieures et 11 places de parc intérieures."
Le projet visait essentiellement à ériger un
immeuble de logements de six niveaux (souterrain et combles compris) occupant
une surface bâtie de 202 m2. Le formulaire de demande de permis de
construire contenait les informations suivantes: sous la rubrique D. "Surfaces,
volume, coût", au chiffre 62 "Surface bâtie [m2]
(B)", la constructrice indiquait une surface bâtie totale, après les
travaux, de 425 m2, conforme, vu la surface de 2'551 m2 de
la parcelle no 2376, au coefficient d'occupation du sol (COS) de
0,167 (425 : 2'551 = 0,167 [soit 1/6]). La constructrice a produit à ce propos,
dans le dossier d'enquête publique, un plan intitulé "Calcul du COS":
il a été retenu une surface bâtie existante de 442 m2 (correspondant
aux surfaces bâties cumulées du bâtiment ECA no 326, par 221 m2,
de la dalle attenante, par 84 m2, du bâtiment ECA no 759,
par 135 m2, et de l'empiètement au sud, par 2 m2). La
surface à démolir s'élevait à 219 m2 (elle comprend les surfaces
bâties cumulées du bâtiment ECA no 759, par 135 m2, et de
la dalle du bâtiment ECA no 326, par 84 m2), tandis que la
surface bâtie ajoutée (celle du nouvel immeuble) était de 202 m2. La
surface bâtie existante (442 m2), à laquelle était soustraite la
surface à démolir (219 m2), puis ajoutée la surface du nouvel
immeuble (202 m2), atteignait une surface bâtie totale, après les
travaux, de 425 m2.
Les indications figurant dans le plan "Calcul
du COS" ne coïncident que partiellement avec les données ressortant du
chiffre 62 de la rubrique D. du formulaire de demande de permis de construire.
La constructrice y a retenu une surface bâtie existante de 378 m2
(elle semble correspondre aux surfaces bâties cumulées du bâtiment ECA no
326, par 221 m2, de sa veranda, par 20 m2, du bâtiment
ECA no 759, par 135 m2, et de l'empiètement de 2 m2),
une surface bâtie ajoutée de 202 m2 (nouvel immeuble), et une
surface bâtie supprimée de 155 m2 (elle correspond vraisemblablement
aux surfaces bâties cumulées du bâtiment ECA no 759, par 135 m2,
et de la véranda, par 20 m2).
Ni le plan "Calcul du COS" ni le
formulaire de demande de permis de construire ne tiennent compte de la surface
bâtie occupée par le couvert à voitures qui reliait les bâtiments ECA nos
326 et 759.
Dans la rubrique E. intitulée "Bâtiment et
logement", la constructrice a mentionné, pour le nombre total de
bâtiments à démolir, le chiffre "2".
Avec le formulaire de demande de permis de
construire, la constructrice a notamment déposé le plan de situation du géomètre
officiel, à l'échelle 1:500. Ce dernier figure, en gris, le bâtiment ECA no
326, et, avec une teinte jaune (pour désigner les bâtiments à démolir), le
bâtiment ECA no 759 ainsi que la véranda attenante à l'immeuble ECA
no 326. Un traitillé jaune délimite le pourtour de la dalle aménagée
au niveau du 1er étage du bâtiment ECA no 326 (laquelle
supporte la véranda). Sur le plan figure également, en traitillé jaune,
l'extrémité est du couvert à voitures qui reliait les bâtiments ECA nos
326 et 759.
C.
Dans le cadre de sa mise à l'enquête publique, le projet a suscité
plusieurs oppositions. Se déterminant sur celles-ci, la constructrice a produit
un nouveau plan des aménagements extérieurs: le bâtiment ECA no 759,
de même que la dalle aménagée à l'est du bâtiment ECA no 326,
portent l'inscription "A démolir". Le plan ne figure pas le
couvert qui relie les deux bâtiments ECA nos 326 et 759. Il est
prévu d'aménager, à l'endroit où il se trouve, sept places de parc dites "extérieur[es]"
pour voitures.
Par décision du 10 octobre 2019, la Municipalité de
Villeneuve (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et délivré le
permis de construire requis.
Ce permis est entré en force et le projet de
construction a été réalisé.
D.
Lors d'une visite de fin de chantier, le service communal en charge des
travaux a constaté, le 9 juin 2022, que le bâtiment ECA no 759
n'avait été que partiellement détruit. Le couvert à voitures entre les
bâtiments ECA nos 326 et 759 n'avait pas été démoli.
Par courrier du 15 juillet 2022, la municipalité a
demandé à la constructrice de se conformer au permis de construire en
démolissant en totalité le bâtiment ECA no 759 et le couvert à
voitures situé entre les bâtiments nos 326 et 759. Elle a relevé, en
particulier, qu'avec ces éléments, la surface bâtie de la parcelle no
2376 dépassait le COS maximum autorisé.
Par courrier du 18 août 2022, la constructrice,
assistée d'un avocat, a fait savoir à la municipalité qu'elle allait procéder à
la démolition du bâtiment ECA no 759. Elle a contesté en revanche
devoir démolir le couvert à voitures entre les bâtiments nos 326 et
759, le permis de construire, selon elle, ne prévoyant pas une telle mesure.
Par décision du 22 décembre 2022, la municipalité a
ordonné à la constructrice de procéder à la démolition entière du bâtiment ECA
no 759 ainsi que du couvert à voitures
reliant les bâtiments nos 326 et 759 dans un délai échéant au 22
mars 2023. Elle a estimé, en substance, que le maintien de ces éléments
constituait une violation grave de la réglementation communale sur la police
des constructions, le COS de la parcelle no 2376 étant largement
dépassé.
E.
Agissant le 25 janvier 2023 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision précitée en ce sens que le
couvert situé entre les bâtiments nos 326 et 759 n'a pas à être
démoli. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision et au
renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. En substance, la recourante prétend que la démolition du couvert
à voitures n'était pas une condition du permis de construire, si bien que
l'ordre de remise en état ne serait pas justifié. Selon elle, la mesure
litigieuse serait disproportionnée et contreviendrait au principe de la bonne
foi.
Dans sa réponse du 9 mai 2023, la municipalité
conclut, principalement, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement, à son
rejet. En tous les cas, elle demande la confirmation de la décision du 22
décembre 2022.
La recourante a répliqué le 3 juillet 2023,
maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité ordonne le rétablissement
d'une situation conforme au droit peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le
recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par une personne ayant
manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), respecte en
outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière
sur le fond, étant précisé que vu les conclusions principales du recours,
l'objet du litige est limité au sort du couvert situé entre les bâtiments nos
759 et 326
2.
La recourante prétend que le permis de construire n'était pas assorti
d'une condition prévoyant la démolition du couvert à voitures reliant les
bâtiments ECA nos 326 et 759. Selon elle, l'autorité intimée n'était
ainsi pas fondée à prononcer un ordre de démolition. Cette mesure serait du
reste disproportionnée et contraire au principe de la bonne foi.
a) Selon l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer
ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose
une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été
réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être
autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP
AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). Selon la jurisprudence, l'autorité
peut renoncer à ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit si
les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre
2022 consid. 4.1; CDAP AC.2022.0232 précité consid. 3b). Celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF
1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1).
b) Le COS a pour fonction d'assurer une limitation
de l'emprise des constructions sur une parcelle en maintenant des espaces non
bâtis autour de chaque construction; il permet donc d'assurer à la fois des
conditions d'aération et d'ensoleillement du bâtiment en limitant la densité de
la surface construite au sol dans un quartier donné et de maintenir une
proportion de surface verte. Le COS assure une fonction importante d'aménagement
du territoire en influençant la structure et la trame urbanistique et
architecturale d'un quartier et en permettant de préserver les caractéristiques
d'un tissu bâti ou d'un quartier (Marti, Distance, coefficient et volumétrie
des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne, 1988, p. 151 s.). Conformément
à l’art. 22 al. 1 LATC, les plans d'affectation communaux règlent le mode
d'utilisation du sol en définissant des zones sur tout ou partie du territoire
d'une ou de plusieurs communes. Comme la jurisprudence cantonale le rappelle
régulièrement, les communes peuvent préciser dans leur règlement quels sont les
éléments à prendre en considération dans la surface bâtie pour le calcul du COS
(voir notamment CDAP AC.2018.0375 du 10 septembre 2019 consid. 4a; AC.2017.0379
du 7 janvier 2019 consid. 3a et les nombreux arrêts cantonaux cités; cf. aussi
TF 1C_592/2015 du 27 juillet 2016 consid. 4.2). Cela leur laisse la possibilité
d'exclure du calcul certains éléments de construction comme les perrons, seuils
et balcons, ou les terrasses non couvertes, les piscines non couvertes et les
garages enterrés. Un règlement communal peut procéder inversement, en
définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface bâtie (CDAP
AC.2017.0097 du 15 novembre 2017 consid. 2a).
Dans la commune de Villeneuve, l'art. 54 RPGA
définit le COS dans la zone d'habitation collective A en prévoyant que la
surface bâtie ne peut excéder le 1/6 de la surface totale de la parcelle.
L'art. 119 RPGA dispose que la surface bâtie est la surface de la projection au
sol du volume bâti. Les terrasses non couvertes, les seuils, les pergolas, les
perrons, les balcons en saillie dont la profondeur extérieure ne dépasse pas 2
m et d'autres installations semblables, les piscines non couvertes et les
constructions souterraines ne comptent pas dans le calcul de la surface bâtie. Pour
l'autorité intimée, il est clair que cette disposition signifie qu'un bâtiment
tel que le couvert litigieux doit être pris en compte dans la surface bâtie. En
l'espèce, compte tenu de la grande liberté d'appréciation dont bénéficie l'autorité
communale dans l'interprétation de sa réglementation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 consid. 3.6), il y a lieu d'admettre qu'une
telle argumentation ne prête pas le flanc à la critique. Le couvert litigieux
consiste en une construction en volume fermée sur les côtés, d'une surface de
170 m2, avec une emprise importante sur le sol. L'autorité intimée
pouvait considérer que la surface bâtie du couvert litigieux devait être prise
en compte dans le calcul du COS.
La parcelle no 2376 a une surface totale
de 2'551 m2. Elle supporte plusieurs constructions: le nouvel
immeuble (d'une surface de 202 m2), le bâtiment existant ECA no
326 (221 m2) ainsi que le couvert à voitures qui reliait l'ancien
bâtiment ECA no 759, démoli dans le cadre du projet, au bâtiment ECA
no 326. Ce couvert a une surface bâtie de plus de 170 m2.
Aussi, la surface bâtie totale, qui s'élève à environ 600 m2, excède
largement le 1/6 (0,167) de la surface totale de la parcelle no 2376
(600 : 2'551 = 0,235). Sous l'angle de l'indice d'occupation du sol, la
situation de la parcelle no 2376 n'est manifestement pas conforme au
droit communal. D'ailleurs, vu le dépassement important du COS, une
régularisation, par la conservation de l'ouvrage, semble d'emblée exclue.
c) Quoi qu'en pense la recourante, l'examen du
dossier de la demande de permis de construire ne permet pas de démontrer que le
permis de construire prévoyait autre chose que la démolition du couvert à
voitures litigieux.
Ni le formulaire de demande, ni le plan intitulé
"Calcul du COS" ne tiennent compte du couvert dans la
détermination de cet indice; or, la recourante (ou son architecte) ne pouvait
ignorer que la construction du nouveau bâtiment nécessitait la démolition
simultanée d'autres ouvrages tels que le couvert litigieux. Ainsi, elle ne peut
déduire du fait que ses propres calculs n'intègrent pas la surface bâtie du
couvert – en violation du droit communal – que le projet autorisé prévoyait le
maintien du couvert.
La recourante ne peut pas davantage tirer argument
du plan de situation établi par le géomètre officiel. Conformément à l'art. 69
al. 1 ch. 9 RLATC, ce plan figure en jaune les bâtiments voués à la démolition,
et en rouge l'ouvrage projeté. La surface du bâtiment ECA no 759
ainsi que celle de la véranda aménagée sur la dalle accolée au bâtiment no
326 ont une teinte jaune. Un traitillé jaune délimite le pourtour de la dalle, qui
a été démolie dans le cadre du projet. Le même traitillé jaune relie ensuite,
de manière discontinue, les bâtiments ECA nos 759 et 326: selon la
municipalité, une telle indication, dont le tracé coïncide avec l'extrémité est
du couvert à voitures, signifie que ce dernier devait être démoli dans le cadre
du projet. Cette explication paraît convaincante. On ne voit en effet pas quelle
autre portée pourrait avoir ce traitillé jaune, et la recourante, qui a
elle-même versé ce plan au dossier d'enquête publique, ne fournit aucune
explication à ce sujet.
d) Dès lors que l'octroi du permis de construire
impliquait la démolition du couvert, il n'est pas disproportionné d'exiger
l'exécution de cette partie de la décision, puisqu'il s'agit d'une opération
que la constructrice avait planifiée dans le coût global de l'ouvrage. En
d'autres termes, cette décision ne viole pas les normes du droit cantonal
concernant la remise en état.
e) La recourante se plaint encore d'une violation du
principe de la bonne foi, en faisant valoir que les autorités communales ont
toujours considéré que le couvert litigieux ne constituait pas de la surface
bâtie déterminante pour le COS. Elle invoque notamment les art. 5 al. 3 et 9 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui prescrivent aux
organes de l'Etat d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
La seule question décisive, en l'espèce, est celle
de savoir si l'ordre de remise en état va à l'encontre d'assurances formelles
qui auraient été données à la recourante que le rétablissement de l'état de
droit ne serait pas exigé de sa part (cf. notamment ATF 146 I 105 consid. 5.1).
Tel n'est pas le cas. Manifestement, au vu du maintien illégal du couvert à
voitures, en violation du permis de construire délivré, c'est à bon droit que
la municipalité a considéré qu'elle devait prononcer un ordre de démolition. On
ne voit pas en quoi cela serait contraire au droit à la protection de la bonne
foi.
3.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé, et à
la confirmation de la décision attaquée. Un nouveau délai au 30 avril 2024 est
imparti à la recourante pour procéder à la démolition du couvert à voitures
reliant les bâtiments ECA nos 326 et 759, sur la parcelle no
2376 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Villeneuve. Un
émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art.
49 LPA-VD). La recourante supportera également une indemnité de dépens en
faveur de la commune de Villeneuve, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art.
55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté.
Considérants
II.
La décision rendue le 22 décembre 2022 par la Municipalité de Villeneuve
est confirmée. Un nouveau délai au 30 avril 2024 est imparti à la recourante A.________
pour procéder à la démolition du couvert situé entre les bâtiments ECA nos
326.
et 759, sur la parcelle no 2376 du registre foncier, sur le
territoire de la commune de Villeneuve.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
de la recourante A.________.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune
de Villeneuve à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 23 novembre 2023
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.