CDAP - AC.2023.0038 - 2023-09-26 - A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Missy

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 septembre 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. Philippe Grandgirard et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme

Estelle Cugny, greffière.

Recourant

A.________, au

******** représenté par Me Julien GUIGNARD, avocat à Givisiez,

Autorité intimée

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du

territoire et du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Missy,

à Missy, représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate

à Lausanne.

Objet

Plan d'affectation

Recours A.________ c/ décision du Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) du 23 décembre 2022 levant

l'opposition formée le 12 mai 2022 et approuvant la zone réservée cantonale

sur la parcelle n° 86 de Missy.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire, depuis le 11 juillet 2013, de la parcelle

n° 86 du registre foncier de la Commune de Missy. D’une surface totale de 3'728 m2, ce bien-fonds, non bâti, est en

nature de champ, pré et pâturage. Il est affecté en zone de village, selon le

plan général d’affectation (PGA) et le règlement sur

les constructions et l’aménagement du territoire (RCAT) approuvés par le

département cantonal compétent le 20 mai 1997 qui régissent le territoire de la

commune. La zone de village prévoit un coefficient d’utilisation du sol (CUS)

de 0,4 (cf. art. 10 al. 1 RCAT). La parcelle n° 86 est le résultat d’une fusion

de deux parcelles (anciennement 86 et 93) acquises successivement. L’ancienne

parcelle n° 93 a été vendue par la commune à A.________ au prix de 236'160

fr. le 15 avril 2013 dans le but d’y réaliser un projet immobilier qui

permettrait la construction de nouveaux logements. L’intéressé dit s’être

notamment fondé sur des assurances qu’aurait données oralement le syndic de

l’époque, selon lesquelles la parcelle n° 86 resterait entièrement

constructible malgré la révision de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) entrée en vigueur le 1er

mai 2014, pour initier un projet de construction. Il a engagé des frais à cet

effet.

B.

La parcelle n° 86 est bordée sur son côté nord-ouest par la route de

Carignan, prolongée par la route de Saint-Aubin en direction du nord-est, qui

constitue l'artère principale du village, bordée de part et d'autre par des

habitations. Cette route relie les villages fribourgeois de Vallon à l’ouest et

de Saint-Aubin à l’est. Le côté ouest de la parcelle n° 86, de forme arrondie,

jouxte le croisement entre la route de Carignan et la route des Vernettes qui

borde la parcelle au sud-ouest. Le bien-fonds est entouré de terrains bâtis en

direction du nord est et du sud et il présente un dégagement en direction de

l'est vers des terrains affectés en partie en zone agricole et partiellement

construits. Il se trouve à proximité immédiate d’un arrêt de bus desservi par les

Transports publics fribourgeois, le long de la route de Carignan, qui permet de

relier le village plusieurs fois par jour à la gare CFF de Domdidier (en 5

minutes) ou à celle d’Avenches (en 15 minutes).

Le ruisseau des Vaux longe la limite ouest de

la parcelle n° 86. Sur ce tronçon, il est canalisé. Un risque de crue a

toutefois été identifié par les autorités, si bien que pour une partie de sa

surface, la parcelle n° 86 se situe en zone de dangers moyens de faible

intensité d'inondations, le ruisseau étant à ciel ouvert de l'autre côté de la

route de Carignan et pouvant déborder, en cas de crues, vers le terrain du

recourant. Une bande d'environ 8 m de large sur 80 m de long, à l'est de la

parcelle, se situe en zone de danger faible. Ces risques d'inondations ne

rendent pas le terrain inconstructible.

C.

Dans des circonstances que détaille l’arrêt de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) rendu le 1er

septembre 2020 dans la cause AC.2019.0245, la

Municipalité de Missy (la municipalité) a entrepris de modifier partiellement

son PGA, dès 2010. Il s’agissait d’abord de faire coïncider les zones

d'affectation aux limites de parcelles qui ne correspondaient plus suite aux

remaniements parcellaires importants intervenus dans la commune en raison de la

construction de l’autoroute A1.

Ensuite, dans le courant de l’année 2013, la

municipalité a entrepris de modifier son règlement communal sur les

constructions et l’aménagement du territoire, en prévoyant une augmentation du

coefficient d’utilisation du sol - CUS (nouvellement: indice d’utilisation du

sol – IUS) de la zone de village de 0,4 à 0,6. Cette procédure s’est poursuivie

en 2014. A.________ dit avoir suspendu son projet immobilier durant cette période,

dans l’attente de l’approbation de ce nouveau règlement, qui devait permettre

l’optimisation de ses plans.

D.

Le 6 janvier 2015, la commune a établi un bilan de ses réserves de zones

à bâtir (d’habitation et mixte), qui a été approuvé par le Service du

développement territorial (SDT, désormais Direction générale du territoire et

du logement – DGTL), le 6 février 2015. Un

surdimensionnement de ces zones a alors été constaté.

Suite à la modification de la LAT,

en vigueur depuis le 1er mai 2014, un premier pojet de nouveau

PGA, soumis à l'enquête publique en 2011, a été abandonné en raison du

surdimensionnement de la zone à bâtir constaté. La municipalité a alors décidé

de préparer un nouveau projet de révision de son PGA, soumis à un premier

examen préalable du SDT le 23 avril 2015. Après examen, le SDT a notamment demandé

que le projet soit rendu conforme à la mesure A11 du plan directeur cantonal

(PDCn). Un deuxième examen préalable a été opéré par le SDT, le 18 décembre

2015.

La modification partielle du PGA, le règlement sur

les constructions et l’aménagement du territoire et le plan de limites des

constructions de la commune ont été mis à l’enquête publique du 30 avril au 30

mai 2016, ce qui a suscité des oppositions. La version des textes mis à l’enquête

ne changeait pas l’affectation antérieure de la parcelle n° 86, qui restait en

zone de village. Le PGA et son règlement ont été débattus, le 21 mars 2017,

devant le conseil général, qui a approuvé le préavis municipal n° 08/2016 du 31

octobre 2016 demandant de lever les oppositions au PGA et de mettre en vigueur

le nouveau règlement sur les constructions. Le dossier a ensuite été transmis

au DTE pour approbation, le 10 juillet 2017. Vu la persistance des problèmes de

conformité entre le PGA et le PDCn, entre-temps approuvé par le Conseil fédéral

le 31 janvier 2018, la Cheffe du DTE a refusé son approbation préalable par

décision du 2 mai 2018. En bref, le DTE a retenu que si, globalement, la zone à

bâtir de la commune avait été diminuée, elle avait aussi été étendue sur

certaines parcelles, ce qui n’était pas admissible, alors que le

surdimensionnement de la commune avec le nouveau PGA représentait toujours

41 habitants et que les possibilités de le réduire n’avaient pas été

étudiées jusqu’au bout.

La municipalité a recouru auprès de la CDAP contre

cette décision par acte du 7 juin 2018 en concluant notamment à son annulation

et à ce que le PGA de Missy, son règlement, ainsi que le plan des limites de

construction adoptés le 21 mars 2017 soient approuvés (référence AC.2018.0188).

Le 22 novembre 2018, le tribunal a tenu une audience d'instruction à Missy, au

cours de laquelle il a été proposé de négocier une solution entre les parties,

sur la base d'une suppression de la zone intermédiaire prévue sur certaines

parcelles au profit de la zone agricole et d'une réduction de la

constructibilité de la parcelle n° 86. Dans le cadre des négociations, la

municipalité a notamment proposé qu’une zone de jardin d’une surface de 875 m2

(correspondant à une zone de verdure inconstructible en zone à bâtir

selon l’art. 15 LAT) soit constituée sur la parcelle n° 86 mais A.________

s’est opposé à une telle mesure. La municipalité lui a alors répondu que, selon

le SDT, la LAT exigeait de réduire la surface à bâtir que comprenait la

parcelle n° 86, étant donné que celle-ci présentait un dégagement important en

direction de terrains agricoles et qu'il n'était pas possible de maintenir

l'entier de la surface en zone à bâtir, vu le surdimensionnement de la zone à

bâtir existant. Lors d’une séance du 15 février 2019, le SDT a par ailleurs

jugé la proposition de réduction du potentiel constructible de la parcelle n°

86 insuffisante et il a suggéré à la municipalité de tenir compte du tracé du

ruisseau des Vaux, dont le cours est enterré sous la parcelle, pour délimiter

une zone inconstructible. Comme dit plus haut, la parcelle n° 86 est en

effet située en zone de dangers moyens d'inondations dont les causes peuvent

être un encombrement du lit du ruisseau des Vaux dans sa partie à ciel ouvert,

des matériaux venant boucher l'entrée du canal, à la limite des parcelles nos

52 et 53. Ces risques d'inondations ne rendent pas le terrain inconstructible

mais des restrictions seraient probablement exigées par l'Etablissement

d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) lors de demandes

d'autorisation de construire. Il était donc proposé de tenir compte de cette

donnée pour que la partie constructible de la parcelle soit soumise au moins de

restrictions possibles et de réserver la partie inconstructible pour

d'éventuels aménagements permettant de protéger les constructions existantes et

futures des dangers de crue. A.________ a persisté dans son opposition à toute

proposition allant dans le sens d’un dézonage de sa parcelle.

E.

Le 19 juin 2019, la Cheffe du DTE a décidé d'approuver partiellement la

modification du PGA, l’approbation étant exclue sur la partie affectée à la

zone intermédiaire des parcelles n° 19, 27 et 30, ainsi que sur la parcelle n°

86, dont l'affectation devait être modifiée. Selon cette décision, la parcelle

n° 86 restait affectée à la zone de village mais le DTE s’est réservé le droit

de s’opposer à toute demande d’autorisation de construire la concernant,

l’autorité considérant qu’une partie au moins du terrain devait être

inconstructible mais n’indiquant pas clairement quel était le potentiel

constructible admissible. Suite à cette décision approuvant partiellement le

PGA, le juge instructeur dans la cause AC.2018.0188 a, par décision du 19 août

2019, constaté que le recours de la municipalité à l’encontre de la décision du

DTE du 2 mai 2018 était devenu sans objet et a rayé la cause du rôle.

Par acte du 21 août 2019, A.________ a recouru

contre la décision du 19 juin 2019 devant la CDAP. En résumé, il a conclu à

l’approbation de la modification du PGA s’agissant de la parcelle n° 86.

Subsidiairement, il a conclu à l’annulation de la décision attaquée, ainsi qu’au

renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens

des considérants (référence AC. 2019.0245). Par arrêt du 1er

septembre 2020, la CDAP a admis le recours et renvoyé la cause au département

pour qu’il réexamine la surface constructible de la commune dans sa globalité,

après avoir considéré, en bref, qu’il découlait des principes généraux de la

LAT que la planification devait être appréhendée de façon complète et

circonstanciée et que les intérêts touchés devaient être appréciés de façon

globale. Les plans d’affectation devant procéder d’une idée d’ensemble, il

n’existait pas d’intérêt public ou privé déterminant justifiant de traiter des

parcelles, dont la parcelle n° 86, de façon distincte matériellement ou

temporellement des autres surfaces constructibles. Aucune des parties n’a

recouru devant le Tribunal fédéral contre cet arrêt.

F.

Les travaux de révision du PGA communal se sont poursuivis et ont fait

l’objet, le 22 février 2022, d’un examen préliminaire. Le rapport d’aménagement

selon l’art. 47 OAT a été remis aux autorités cantonales en vue de l’examen

préalable le 31 janvier 2023. Il ressort en particulier de ce document que la

parcelle n° 86 est exclue du territoire urbanisé défini par les autorités

communales. Par ailleurs, le projet de PGA communal intègre le projet de

sécurisation du centre du village contre le risque d’inondation du ruisseau des

Vaux. Dans ce cadre, il est prévu qu’une bande parallèle à la limite est de la

parcelle n° 86 soit affectée à l’espace réservé aux eaux de ce ruisseau.

G.

A.________ ayant manifesté son intention de mettre à l’enquête un projet

de construction d’un immeuble de 15 logements et de 39 places de parc sur la

parcelle n° 86, la municipalité l’a rendu attentif, par lettre du 12 avril 2021

de son avocate, au fait qu’elle serait en droit d’invoquer l’art. 47 de la loi

sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;

BLV 700.11) pour refuser un permis de construire portant sur un projet de

construction compromettant la modification du PGA envisagée et que, compte tenu

de cet avis, une indemnisation au sens de l’art. 48 LATC était

exclue. Elle a réitéré cet avertissement, le 12 octobre 2021, après examen de

la demande d’autorisation de construire par son service technique. A.________

ayant confirmé sa volonté de voir son projet de construction soumis à l’enquête

publique, celle-ci a eu lieu, du 19 mars au 17 avril 2022. Elle a suscité trois

oppositions, dont celle, du 24 mars 2022, de la DGTL, qui s’est prévalue du

surdimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune et de

la nécessité d’éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus

difficiles. La DGTL a indiqué qu’elle allait mettre à l’enquête publique une

zone réservée sur la parcelle précitée.

H.

La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur la

parcelle n° 86, qu’elle a mis à l’enquête publique du 13 avril au 12 mai 2022. D’après

son règlement, la zone réservée cantonale est destinée à rendre,

provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 86 (art. 1) et

interdit toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel équipement

sur celle-ci (art. 3). La zone réservée a une durée de validité de 5 ans à

compter de son approbation et peut être prolongée de 3 ans (art. 4). Il

s’agissait d’éviter que de nouvelles constructions prennent place sur un bien-fonds

susceptible d’être réaffecté dans le cadre de la révision du PGA communal et

que les démarches en ce sens soient rendues plus difficiles, voire impossibles.

A.________ a formé opposition à cette zone réservée, le 12 mai 2022.

Faits

I.

Par décision du 22 juin 2022, la municipalité a refusé le permis de

construire demandé. Par acte du 24 août 2022 de son conseil, A.________ a

recouru devant la CDAP contre cette décision, concluant principalement à son

annulation et au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens des

considérants en vue de la délivrance d’un permis de construire (référence

AC.2022.0252).

J.

Par décision du 23 décembre 2022, la cheffe du DITS a approuvé la zone

réservée cantonale sur la parcelle n° 86 et levé l’opposition formée par A.________.

Par acte du 27 janvier 2023, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette

décision, concluant à son annulation (référence AC.2023.0038).

Le 27 février 2023, la municipalité et la DGTL,

représentant le département intimé, ont répondu au recours en concluant à son

rejet.

Le 21 avril 2023, le recourant a déposé des

observations complémentaires.

Le 27 juin 2023, le tribunal s’est rendu sur place

pour entendre les parties et voir les lieux. Le compte-rendu établi à cette

occasion est partiellement reproduit ci-dessous:

"Le président précise que les

causes AC.2022.0252 et AC.2023.0038 ne sont pas jointes mais que l’inspection

locale vaut pour les deux dossiers.

Les parties sont entendues dans

leurs explications, qui sont résumées ci-dessous, ainsi que les constatations

faites à l’occasion de l’inspection locale.

Les représentants de la commune

indiquent que, la veille, ils ont reçu le résultat de l’examen préalable du

projet de plan d’affectation communal (PACom); la DGTL a jugé insuffisants les

efforts de redimensionnement de la zone à bâtir de la commune et exige d’autres

dézonages, de sorte que la commune estime qu’elle n’aura pas d’autre choix que

de prévoir le retour de la parcelle du recourant en zone agricole et de prévoir

également des dézonages de parcelles en partie construites afin d’atteindre le

seuil incompressible exigé par le canton de 6-7 habitants (contre 13 avec la

version actuelle du projet de PACom et 98 au départ).

Les représentants de la commune

expliquent que le village de Missy est un village-rue. Les habitations sont

construites le long de l’axe principal qui relie Vallon à Saint-Aubin. De

nombreuses habitations ont reçu la note *4* au recensement architectural. Les

représentants de la commune situent le cœur historique du village vers

l’ancienne laiterie, dont ils indiquent l’emplacement en direction de

Saint-Aubin.

Les représentantes de la DGTL

justifient la zone réservée par l’existence du surdimensionnement de la zone à

bâtir de la commune, celle d’un projet de construction situé hors du périmètre

de centre et du territoire urbanisé et sur un terrain de plus de 2'500 m2 et un

éventuel dézonage de la parcelle litigieuse par le fait que sa surface est

supérieure à 2'500 m2 et qu’elle se trouve en frange de la zone à bâtir.

Les représentants du recourant

font valoir que la parcelle litigieuse est la seule qui n’est pas construite le

long de la Rue principale alors que, située au centre du village, en face de

l’administration communale – qui se trouve être une ancienne chapelle

transformée pour accueillir un bureau de poste puis l’administration – et à

proximité immédiate d’un arrêt de bus, elle permettrait une densification. Ils

relèvent que de nouvelles habitations à cet endroit se justifieraient eu égard

au développement économique de la région, vu la proximité d’Estavayer et de

Payerne et qu’un dézonage n’aurait pas de sens.

Les représentants de la commune

reviennent sur les motifs qui ont conduit la municipalité à refuser le permis

de construire et qui sont exposés dans les écritures. Par ailleurs, ils

expliquent que le voûtage du ruisseau remonte à 1930 et indiquent l’endroit à

partir duquel celui-ci est enterré – de l’autre côté de la rue principale plus

au nord -, puis celui où il coule, le long de la maison de commune. Ils

ajoutent que la servitude indiquée sur les plans du projet litigieux ne

correspond pas à la réalité. Des travaux de renaturation du ruisseau ont été

refusés par le conseil communal car jugés trop onéreux.

Il est

constaté que les habitations construites le long de la rue principale sont

d’anciennes maisons villageoises et fermes typiques coiffées de toitures à deux

pans. Les représentants de la commune indiquent l’endroit où commence la zone

agricole, à l’angle sud-ouest de la parcelle n° 94. Le tribunal constate la

présence, sur la parcelle n° 94, d’une maison villageoise de deux étages plus

combles (ancienne forge), sur la parcelle n° 95 en zone agricole d’une

maisonnette d’un étage plus combles, sur la parcelle n° 87 d’une villa et sur

la parcelle n° 80 de la Maison de commune et d’un petit parc public récemment

aménagé. Plus au sud, le long de la Route des Vernettes se trouve une zone

artisanale."

Le 13 juillet 2023, l’avocate de la muncipalité a

formulé quelques remarques au sujet du compte-rendu d’audience, précisant que

le seuil incompressible exigé par le canton n’avait pas été chiffré, que l'espace

réservé aux eaux est intégré au projet du plan d’affectation communal et passe

sur la parcelle n° 86 et qu’outre les bâtiments situés au sud de la route de

Carignan, il y a lieu de mentionner le bâtiment situé en face de la parcelle n°

86. La DGTL a confirmé que le seuil incompressible exigé par le canton n’est

pas chiffré. Elle n’a pas formulé d’autre remarque au sujet du compte-rendu

d’audience. Quant au recourant, il s’est déterminé au sujet du compte-rendu

d’audience sous la plume de son conseil, le 28 août 2023, en requérant

production du résultat de l’examen préalable du projet de révision du PGA

communal et en précisant que de nouvelles habitations à cet endroit se

justifieraient eu égard au développement économique de la région, vu la

proximité d’Estavayer, de Payerne et surtout de Saint-Aubin. En effet, le

nouveau campus AgriCo lancé dans cette dernière localité, dédié à la création

de valeur dans les domaines de l’agriculture, de la nutrition et de la

biomasse, accueille et accueillera de nombreuses entreprises, ce qui implique

des besoins importants en logements liés à ces nouvelles places de travail.

Dans ces conditions, un dézonage n’aurait pas de sens.

K.

Les causes AC.2022.0252 et AC.2023.0038 n’ont pas été jointes. Elles ont

toutefois été instruites parallèlement; les arrêts relatifs à ces deux dossiers

sont rendus le même jour.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Le recours est dirigé contre une décision du

département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur

l'approbation d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan

d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par

laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un

recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit

administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps

utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 c LPA-VD) et il respecte les exigences légales

de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le

propriétaire touché, qui a formé opposition, a, à l’évidence, qualité pour

recourir au sens de l’art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en

matière sur le fond.

Le recourant requiert la

production du résultat de l'examen préalable du projet de plan d'affectation

communal, auquel ont procédé les services de l'Etat. La production de ce

document n'est toutefois pas nécessaire. Il résulte en effet déjà du dossier et

des déclarations recueillies lors de l'inspection locale que le projet élaboré

par la municipalité prévoit le déclassement de la parcelle n° 86 et que la DGTL

estime que les dézonages proposés par la commune sont en l'état insuffisants.

Les intentions actuelles de la municipalité et de la DGTL sont donc déjà

connues.

2.

Le recourant conteste la nécessité d’instaurer une zone réservée cantonale

sur sa parcelle, niant la possibilité qu’un déclassement de son bien-fonds

puisse être pris en considération dans le cadre de la révision du plan

d'affectation communal. Il invoque également une violation du principe de la

proportionnalité, un abus du pouvoir d’appréciation du département intimé ainsi

qu’une violation du principe de l’interdiction de l’arbitraire.

a) La zone réservée est une mesure définie à l'art.

27.

LAT. Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation

ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir

des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de

ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du

plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq

ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).

En droit cantonal, l'art. 46 al. 1

LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des

zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans

au maximum.

Une zone réservée au sens de l’art. 27

LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de

planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la

planification future, de surseoir à l’application du droit applicable en vue de

l’entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2; arrêt

1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.2.). Outre que l'adaptation du

plan d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition

particulière à l'adoption d'une zone réservée.

La zone

réservée au sens de l’art. 46 LATC ou au sens de l’art. 27 LAT auquel il

renvoie, est une mesure conservatoire. Elle équivaut à

un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la propriété; elle permet

notamment d’interdire temporairement toute construction (cf. arrêt TF 1C_142/2022

du 7 juin 2023 consid. 2.2.2 et les réf. citées).

Selon la jurisprudence, l'instauration

d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une

intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires

concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des

zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien

d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;

arrêts CDAP AC.2019.0384 du 2 décembre 2020 consid. 2a,

AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités).

La CDAP doit ainsi examiner si

la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27 LAT) et au droit

cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit fédéral et fixe la

durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces conditions du droit fédéral de

l'aménagement du territoire sont remplies, le propriétaire concerné ne peut pas

dénoncer au surplus une violation de la garantie de la propriété (art. 26

Cst.). En effet, les conditions légales pour approuver une zone réservée se

confondent avec les conditions de l'art. 36 Cst. pour une restriction

de la garantie de la propriété (cf. AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid.

2a).

b) L'établissement d'une zone

réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan

d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF

1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020

consid. 5.1 et les réf. cit.; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT:

Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27 LAT).

Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du

territoire la liberté de planifier et de décider,

et d'éviter que des projets de construction viennent

entraver cette liberté.

Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il

n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la

manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela

ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation

résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (RUCH, op. cit.,

n. 32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir

surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT

(arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).

Le Tribunal fédéral a précisé

que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie

au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute

intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée

dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal,

voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la

planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement

contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée

pourrait être considérée comme illicite. Cela revient à limiter l'examen du

bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux à la

vraisemblance (arrêt TF 1C_394/2019 du 14 août 2020

consid. 4.2).

Les zones à bâtir sont définies de

telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années

suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zone à bâtir surdimensionnées doivent être

réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise

les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3

LAT.

Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation

des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au

sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan

directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août

2008.

et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4ème adaptation

quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la

Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que

les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par

rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art.

15.

LAT, et a enjoint les communes à évaluer la nécessité de redimensionner

leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en

habitants et la croissance démographique projetée. Les communes qui doivent

redimensionner leurs zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation

et soumettre leur projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après

l’adoption du PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à

cette date, les communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon

de planification. Le taux de croissance a été fixé à 0.75 % pour les villages

et les quartiers hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de

février 2019 intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que

le développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à

l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de

bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa

vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en

principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les

principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)

sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche

d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée

"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa

part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,

ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et

des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il

faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus

de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces

représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un

morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et

les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent

d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (fiche

d'application, ch. 2).

c) Une zone réservée adoptée en

relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée

à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à

bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par

la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le

conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure

conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble

des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. arrêt TF

1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le

département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art.

46.

al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible,

le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque

la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi

une zone réservée cantonale peut être instaurée sur des parcelles que la

commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de

l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans

la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. arrêts CDAP

AC.2021.0109 du 1er avril 2021 consid. 2e; AC.2019.0386 du 14

octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).

d) Le recourant affirme que sa

parcelle répond aux critères de la zone à bâtir, eu égard au fait que celle-ci

se situe au centre du village, qu’elle consacre une brèche au sein d’un

environnement bâti qu’il conviendrait de compléter par une construction,

qu’elle est entièrement équipée, à proximité d’un arrêt de bus et de services

(maison de commune et déchetterie), au bord de l’artère principale du village.

Un déclassement de la parcelle n° 86 n’entrerait en conséquence pas en

ligne de compte. En englobant ce bien-fonds dans une zone réservée, le

département intimé aurait violé l’art. 15 LAT ainsi que les buts et les

principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT (en termes d’orientation du

développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, de création

d’un milieu bâti compact, d’une meilleure utilisation dans les zones à bâtir

des possibilités de densification des surfaces de l’habitat, de planification

des lieux d’habitation en priorité sur les sites desservis de manière

appropriée par les transports publics). Le recourant prétend également que son

droit de propriété serait entravé pour une durée prévisible de cinq ans, alors

que d’autres parcelles de la localité se prêtant davantage à un dézonage ne

subiraient aucune restriction de constructibilité. Le recourant soutient aussi

qu’on ne peut pas envisager de rendre inconstructible, sous prétexte que le

plafond de population résultant du PDCn serait déjà dépassé pour la commune,

des parcelles qui, comme la sienne, se trouvent au sein de la zone à bâtir et

entourées de constructions existantes.

e) En l’espèce, il

n’est pas contesté que, compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir

d’habitation et mixte de la commune, une adaptation de la planification au sens

de l’art. 27 LAT s’impose. Dans ce contexte, c’est vainement que le recourant critique

la méthodologie de dimensionnement des zones à bâtir fondée sur des plafonds de

population à un horizon donné par type d’espace.

Au stade de l'adoption d'une zone réservée,

spécialement lorsque, comme en l'espèce, la révision ne procède pas de

l'intention de la commune, mais d'une obligation découlant de l'art. 15 al. 2

LAT, puis du PDCn, il n'est pas nécessaire que l'autorité ait déjà arrêté

précisément la manière dont sera redéfinie sa zone à bâtir (cf. arrêts TF 1C_57/2020

du 3 février 2021 consid. 3.2; 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1). Il

n'est dès lors pas pertinent de reprocher au département intimé de ne pas avoir

étendu, à ce stade, la zone réservée à d’autres parcelles qui seraient selon le

recourant davantage susceptibles d’être dézonées. Il est tout aussi prématuré

de se plaindre que la parcelle n° 86 a été englobée dans la zone réservée

alors qu'elle répondrait, aux dires du recourant, aux caractéristiques de la

zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT. Les réflexions

sur l'affectation définitive de la parcelle devront être menées séparément,

dans le cadre de la révision du PGA (cf. arrêt TF 1C_576/2020 du 1er

avril 2021 consid. 4.4.1). Le tribunal constate au demeurant que l’on ne se

trouve pas dans l’hypothèse réservée par la jurisprudence où toute modification

de la planification sur la parcelle n° 86 serait d’emblée et manifestement

contraire à la loi ou à la planification directrice et pourrait être considérée

comme illicite (cf. arrêt TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2). Un

dézonage, à tout le moins partiel, d’une parcelle non construite de 3'728 m2

proche de la zone agricole, ne paraît en effet pas d’emblée exclu. Une telle

mesure, en lien avec la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir de

la commune, est d’ailleurs étudiée de longue date et il ressort du rapport

d’aménagement selon l’art. 47 OAT remis aux autorités cantonales en vue de

l’examen préalable le 31 janvier 2023 que la parcelle n° 86 a été exclue du

territoire urbanisé défini par les autorités communales. Le tribunal se réfère

sur ce point aux considérants D., E. et F. ci-dessus. On pouvait parfaitement

concevoir dans ces circonstances, comme l’a fait l’autorité intimée, que la

liberté de décider et de planifier de l’autorité communale était menacée par le

projet du recourant de construire 15 logements sur sa parcelle et qu’il

s’imposait de garantir cette liberté au moyen d’une mesure conservatoire. Il

s’ensuit que la zone réservée répond à un intérêt public suffisant à son

adoption.

f) Le recourant se plaint également de la violation

du principe de la proportionnalité.

En général, une zone réservée satisfait à l'exigence

d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de

préserver la liberté de planification de

l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque

la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier

(arrêts TF 1C_530/2021 du 23 août 2022 consid. 5.4; 1C_518/2019 du 8 juillet

2020.

consid. 5.1; 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1 et 3.4; cf. RUCH,

op. cit., n. 36 ss ad art. 27 LAT). Du point de

vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les

cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq

ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (arrêt

CDAP AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et les références citées).

En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à

l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau

droit et de préserver la liberté de planification de l’autorité compétente, ce

qui est justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le

PGA communal en raison d’un surdimensionnement des zones à bâtir d’habitation

et mixte. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité

est en conséquence satisfaite. Ensuite, la zone réservée correspond au

périmètre concerné par l’obligation de planifier: la parcelle litigieuse, libre

de construction, comprend de par sa taille d’importantes réserves et son

affectation nécessite d’être examinée avec soin. Comme vu ci-dessus, il n’est

pas pertinent de reprocher à l’autorité intimée, au stade de la zone réservée,

de ne pas avoir étendu la mesure à d’autres parcelles qui seraient davantage susceptibles

d’être dézonées (cf. arrêt TF 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.1).

La règle de la nécessité est également respectée.

Il existe des motifs légitimes et objectifs

d’instaurer une zone réservée sur la parcelle n° 86. Sa surface est importante,

puisqu’elle mesure plus de 3'000 m2. Elle offre un dégagement sur la

zone agricole et elle est libre de construction. Le principe de la

proportionnalité est respecté. La mesure attaquée étant en définitive

appropriée à la situation, elle peut être considérée comme opportune.

g) Cela étant, si, comme dit plus haut, les

réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle devront être menées

séparément, dans le cadre de la révision du PGA communal, le tribunal se

demande toutefois si un dézonage total de la dernière parcelle non bâtie au

centre du village, entièrement équipée et desservie par un arrêt de bus serait

une mesure d’aménagement qui répondrait aux principes énoncés aux art. 1 al. 2

let. abis et b et 3 al. 3 let. a LAT. Il revient en effet à la

commune et au canton, en tant qu’autorité de planification, de prévoir des

mesures d’aménagement qui favorisent l’orientation du développement de

l’urbanisation vers l’intérieur du bâti, la création d’un milieu bâti compact, la

répartition judicieuse des lieux d’habitation et leur planification en priorité

sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics. Le

tribunal s’interroge ainsi sur le sens qu’il y aurait, par rapport aux

objectifs généraux de l'aménagement du territoire, à interdire toute

construction sur une parcelle se trouvant au milieu du village. Une réflexion

approfondie à ce propos devra être menée dans le cadre de l'élaboration du

nouveau plan d'affectation communal.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais

du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il y a lieu d’allouer des

dépens à la commune, pour l’intervention de son avocate.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 23 décembre 2022 par le Département des

institutions, du territoire et du sport est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

du recourant.

IV.

Le recourant versera à la Commune de Missy une indemnité de 1'500 (mille

cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 septembre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement

territorial ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.