CDAP - AC.2023.0056 - 2023-11-10 - Commune de Cronay/Direction générale du territoire et du logement, A._____ et B._____, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 novembre 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. André Jomini, juge et M. Emmanuel

Vodoz, assesseur; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

Commune de Cronay, représentée

par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement (DGTL), à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale de

l'environnement (DGE), à Epalinges,

Constructrice

A.________, à ********, représentée

par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,

Propriétaire

B.________, à

********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains.

Objet

autorisation cantonale spéciale

Recours Commune de Cronay c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 19

janvier 2023 autorisant la construction d'une nouvelle installation de

communication mobile sur la parcelle n° 303 (CAMAC 187970).

Vu les faits suivants:

A.

Le village de Cronay est inscrit à l’inventaire fédéral des sites

construits d’importance nationale (ISOS). Très exposée à la vue,

l’agglomération est située sur une colline formée par un synclinal, qui se

dresse sur la rive occidentale du vallon escarpé et encore sauvage de la Menthue.

Deux composantes principales se distinguent dans le village: l’une autour de

l’église paroissiale dans la partie supérieure et l’autre à proximité d’une

maison de maître dans la partie inférieure. Etant situées à des niveaux de

terrains différents, elles sont reliées par une seule route très raide formant

une double courbe. Chacun des périmètres est prolongé par une extension de

fermes datant de la fin du 18e siècle ou du début du 19e

siècle. Un troisième ensemble rural se situe plus à l’écart, à l’est.

L’ensemble de la localité se compose d’un tissu rural relativement dense,

constitué de fermes ou de rangées de fermes. La publication de l’Office fédéral

de la culture au sujet de Cronay (disponible à l’adresse https://api.isos.bak.admin.ch/ob/5870/doc/ISOS_5870.pdf)

précise que le groupement lâche situé dans le prolongement nord de la partie

supérieure du site est constitué de fermes comprenant des installations

agricoles récentes avec élevages, silos et hangars. Le site possède aujourd’hui

encore de très beaux environnements constitués de terres agricoles et de

vergers comprenant quantité d’arbres fruitiers. Si les abords du village

restent plus ou moins épargnés par des constructions parasites, seules quelques

fermes foraines jalonnant les alentours, la publication de l’Office fédéral de

la culture signale, implanté un peu à l’écart, à l’est de l’agglomération

d’origine, le complexe d’élevage industriel transformé en manège pour chevaux

dont il sera question plus loin et indique que celui-ci a toutefois modifié la

silhouette du village, en particulier depuis la route cantonale, au sud. Le

site présente de hautes qualités de situation, en raison de la position

dominante du site organisé en deux entités bien que quelque peu menacé par la

présence d’habitations familiales et de hangars agricoles dispersés autour du

site construit. Les qualités spatiales sont décrites comme remarquables, du

fait de la grande cohérence du tissu rural d’origine, caractérisé par une

orientation homogène des faîtes, légèrement réduites par l’implantation de

quelques bâtiments récents et de nombreuses transformations de détails. Les

qualités historico-architecturales sont décrites comme évidentes de par la

qualité du tissu rural vernaculaire caractéristique du 18e et

surtout du 19e siècle, qualités renforcées par la présence

d’édifices publics représentatifs des diverses activités villageoises: église et

école du 19e siècle, cure du 18e siècle, château de

l’époque bernois ou laiterie du 20e siècle.

B.

Dès 2018, A.________ (ou l’opérateur) a entamé des démarches pour

édifier une nouvelle antenne de téléphonie mobile sur le territoire de la

Commune de Cronay, en vue d’améliorer le réseau. L’opérateur a examiné

plusieurs emplacements. Il a fait savoir à la commune, par e-mail du 28 août

2018, que les parcelles n° 107 (le terrain de foot au Chemin du Battoir) et n°

112 (la grande salle à la Rue de la Condémine 14) lui appartenant seraient des

sites de pose potentiels. La Municipalité de Cronay (la municipalité) a

répondu, le 12 septembre 2018, que les sites proposés se trouvaient trop au

cœur du village et a proposé en lieu et place, à l’écart des habitations, les

parcelles n° 277, en lisière de forêt, n° 426 (déchetterie), n° 175 (terrain

agricole), n° 131 (terrain agricole) et n° 545 (station d’épuration des

eaux usées). Les discussions ne se sont pas poursuivies et A.________ a

finalement retenu la parcelle n° 303 du Registre foncier de la commune,

propriété de B.________.

C.

Le bien-fonds n° 303 est situé à l’est du village, à environ 300 m de

son centre, en léger contre-bas, dans la zone agricole du plan des zones de la

Commune de Cronay, adopté par le Conseil général le 17 septembre 1981 et approuvé

par le Conseil d’Etat le 7 décembre 1984. La parcelle, d’une surface

totale de 19'122 m2 entièrement recensée en surface d’assolement,

est construite de plusieurs bâtiments agricoles, comprenant des hangars, un

manège – dit du "Clos-de-l’Oeuf" – et une maison d’habitation. Le

site a abrité une activité avicole, qui a cessé définitivement en 2007.

Parallèlement, l’élevage de chevaux était également pratiqué sur le site, avant

de se révéler de moins en moins rentable et une réorientation de l’activité a

amené le propriétaire à opter pour la pratique de l’équitation (manège) à

partir des années 2000. Une procédure de régularisation et de remise en état du

site est actuellement pendante devant la Direction générale du territoire et du

logement (DGTL) qui a rendu, en octobre 2021, un projet de décision qui prévoit

d’interdire le changement d’affectation de la plupart des bâtiments de la

parcelle n° 303 – dont le bâtiment ECA n° 197 dont il sera question plus loin –

pour des activités équestres de pension, de sorte que les bâtiments ne pourront

plus accueillir d’activités équestres en lien avec le manège. Le projet de

décision prévoit aussi de faire cesser, sur la parcelle n° 303, toute

activité économique en lien avec la pension de chevaux et les activités équestres

en général.

D.

Le 28 août 2019, B.________ a déposé une demande de permis de construire

une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle n° 303 pour

le compte de A.________. Le projet consiste à édifier un mât de 25.96 m de haut

servant de support à plusieurs antennes de téléphonie mobile. Au sol, l’installation

comprend un mur de soutènement et deux caissons techniques, sur des socles de 2

m x 0,85 m et de 1.2 m x 0.85 m, le long de la Rue de la Condémine, près

de l’angle nord du bâtiment ECA n° 197 construit sur la parcelle n° 303. Ce

bâtiment, dont la hauteur au faîte mesure 4.82 m, servait d’ancienne halle à

poulets mais n’est plus utilisé à cette fin aujourd’hui. Des panneaux solaires

ont été installés en toiture et servent de ferme solaire à C.________.

E.

Dans le document intitulé "Justification de site hors zone à bâtir,

Nouvelle station de communication mobile" (p. 2) joint à la demande

d’autorisation de construire, A.________ a exposé que le site sera équipé avec

la technologie la plus récente en matière de systèmes de communication mobile

et que la topographie vallonnée de la région à couvrir rend la couverture de la

zone difficile à réaliser. Le but de l’installation était exprimé en ces

termes:

"L’emplacement du nouveau

site CRAY a été choisi pour des motifs topographiques et radiotechniques. Ce

site est coordonné avec les sites voisins et fera partie intégrante du réseau

de communication mobile de A.________.

La zone à couvrir est le village

de Cronay et ses alentours, au sud de l’autoroute A1 reliant Yverdon-les-Bains

à Bern (sic).

A.________ s’emploie à fournir sur

le village de Cronay, ses environs proches et ses principaux axes d’accès, un

signal, une disponibilité et une capacité suffisants pour l’utilisation des

services de communication mobile. Or, la couverture est actuellement

insuffisante voire inexistante sur cette zone. Un signal faible et une capacité

limitée rendent l’utilisation des services de communication mobile difficile

voire impossible (mauvaises communications, coupures). Le nouveau site

permettra ainsi d’améliorer la situation dans la zone critique à couvrir."

En pages 5 et suivantes du rapport, A.________

expliquait que, compte tenu de la topologie du village et afin de pouvoir

couvrir avec une seule installation et conformément à la réglementation en matière

d’esthétique, elle avait envisagé deux autres sites en zone à bâtir sur la

commune, avec possibilité d’être à l’écart des habitations mais qu’elle ne les

avait pas retenues. La première variante (prévue dans la zone de verdure et

d’utilité publique sur le parking de la Grande salle à la Rue du battoir) avait

été écartée parce que la proximité d’une aire de jeu, d’un établissement

scolaire et d’habitations rendait l’intégration très compliquée, l’impact

visuel était conséquent et la réduction de la hauteur du mât ne garantissait

pas de pouvoir couvrir tout le village avec une seule installation. La deuxième

variante (prévue dans la zone industrielle Villars) ne permettait pas de

couvrir avec la qualité souhaitée le centre et le haut du village. La parcelle

n° 303 choisie était décrite comme un emplacement nettement plus favorable car l’antenne

s’intégrait à un bâtiment existant (ECA n° 197) et n’utilisait pas de terrain

supplémentaire hors zone à bâtir, parce que l’emplacement était situé en

hauteur, ce qui permettait une couverture globale avec une seule installation

afin d’atteindre les objectifs de qualité et parce que la construction d’un mât

de 25 m en zone à bâtir posait des problèmes d’esthétique. Le rapport indiquait

également en page 7 qu’il n’y avait pas de site d’un autre opérateur hors zone

à bâtir dans un rayon d’un kilomètre, de sorte qu’une co-utilisation hors zone

à bâtir n’était pas possible.

F.

Des représentants de la municipalité et de A.________ se sont

rencontrés, le 8 septembre 2020, pour discuter de l’emplacement de la nouvelle

antenne sur le territoire de la commune. Par lettre du 15 septembre 2020, A.________

a indiqué maintenir le projet à l’emplacement prévu sur la parcelle n° 303,

l’emplacement proposé par la commune au stand de tir étant bien moins

favorable, plus éloigné, plus bas avec une bonne partie du village qui est

masquée. Il n’était pas davantage envisageable d’installer des antennes dans

l’église, au vu de sa construction et de son architecture. A.________ demandait

ainsi à la municipalité de soumettre son projet à l’enquête publique. Le 5

octobre 2020, la municipalité a encore demandé à A.________ d’examiner un

emplacement sur le domaine public n° 37, situé en hauteur et sur un domaine

public géré par la commune, qui paraissait plus adapté et plus facile à

défendre face à l’opinion publique.

G.

La mise à l’enquête du projet, qui s’est déroulée du 5 février au 6 mars

2022, a suscité 29 oppositions, dont l’une émane de la Commune de Cronay et une

autre comporte 149 signatures.

H.

Une synthèse CAMAC n° 187970 a été rendue le 19 janvier 2023. Les

services cantonaux concernés, après avoir eu connaissance des oppositions, ont

délivré les autorisations spéciales nécessaires au projet. La Direction

générale du territoire et du logement (DGTL), Division Hors zone à bâtir (HZB),

a examiné le projet sous l’angle des dispositions dérogatoires des art. 24 ss

de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS

700). Elle a considéré que l’implantation de l’antenne projetée à l’intérieur

de la zone à bâtir du village porterait atteinte au paysage et au cadre bâti du

village et que l’implantation prévue permettait de minimiser l’impact dans le

paysage et le cadre bâti du village. Enfin, le site d’implantation était

justifié dans la mesure où il concourait à offrir une couverture satisfaisante

du réseau de téléphonie mobile. Par souci d’intégration, la DGTL demandait que

la teinte de l’antenne soit foncée et discrète (brun ou gris sombre). La

Direction générale de l’environnement, Direction de l’environnement industriel,

urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV-ARC)

a également délivré l’autorisation spéciale requise en application de

l’ordonnance fédérale sur la protection contre le rayonnement non ionisant du

23 décembre 1999 (ORNI; RS 814,70).

Faits

I.

Par acte du 20 février 2023 de son avocat, la Commune de Cronay a

recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

contre l’autorisation spéciale cantonale délivrée par la DGTL, Division Hors

zone à bâtir dans la synthèse CAMAC précitée, concluant principalement à sa

réforme, en ce sens que l’autorisation spéciale est refusée, et,

subsidiairement, à son annulation, la cause étant renvoyée à l’autorité intimée

pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A titre de mesures

d’instruction, la recourante a demandé production, notamment par la DGTL, du

dossier de la procédure relative aux aménagements illicites situés sur la

parcelle n° 303.

Le 17 mars 2023, la DGE/DIREV-ARC a renoncé à se

déterminer, se référant à l’autorisation spéciale qu’elle a rendue.

Représenté par un avocat, B.________ s’est déterminé

en date du 20 mars 2023, concluant au rejet du recours.

Le 11 avril 2023, la DGTL a produit le dossier

relatif à la décision attaquée et a répondu au recours en concluant à son

rejet.

Le 20 avril 2023, A.________ a répondu à son tour,

par l’intermédiaire de son conseil, et a conclu au rejet du recours.

Le 20 juin 2023, la commune recourante s’est encore

déterminée, par le biais de son avocat, maintenant les réquisitions

d’instruction précédemment formulées.

Le 27 juin 2023, A.________ a répliqué.

J.

Le 27 septembre 2023, le tribunal s’est rendu sur place pour entendre

les parties et procéder à une inspection locale. Le compte-rendu rédigé à cette

occasion a été soumis aux parties, qui ont eu l’occasion de se déterminer à ce

sujet. Le 2 octobre 2023, le juge instructeur a fait savoir aux parties qu’en

l’état, la production de pièces complémentaires n’était pas ordonnée.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Le recours est déposé par la Commune de Cronay à l’encontre d’une

autorisation spéciale cantonale, délivrée dans le cadre d’une demande de permis

de construire hors zone à bâtir, en application des art. 25 al. 2 LAT et 120

let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et

les constructions (LATC; BLV 700.11).

Les autorisations spéciales cantonales présentent un

caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à une demande

de permis de construire. En particulier, une autorisation spéciale cantonale

n’a de validité que dans le cadre d’un projet déterminé; elle est caduque

lorsque celui-ci est abandonné ou que le permis de construire se périme. Selon

la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par

une autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci, nonobstant

le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision finale (cf. art. 74 al. 1er

de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD]); elle ne

peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés

du droit fédéral appliqué par l’autorité cantonale. Dans cette dernière

hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal

que s’agissant des domaines qui n’ont pas fait l’objet d’autorisations

cantonales, celles-ci devant être tenues pour acquises à tout le moins en ce

qui concerne la commune (arrêts CDAP AC.2010.0325 du 4 janvier 2012

consid. 1c; AC.2010.0129 du 26 août 2011 consid. 1b; AC.2005.0123 du 20

décembre 2006 consid. 3a; AC.2005.0026 du 3 mars 2006 consid. 1a; AC.2005.0116

du 28 octobre 2005 consid. 2). Il résulte de ce qui précède que la Commune de

Cronay pouvait recourir valablement à l’encontre de l’autorisation spéciale

délivrée par la DGTL et figurant dans la synthèse CAMAC du 19 janvier 2023.

Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 95

et 19 LPA-VD) et respectant les règles de forme prescrites par l’art. 79 LPA-VD

(applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), il y a dès lors lieu d’entrer en

matière.

2.

Dans un premier grief, la recourante estime qu’il ne serait pas cohérent

d’autoriser l’implantation d’une antenne de téléphonie mobile sur la parcelle

n° 303, sise en zone agricole, alors même qu’une procédure tendant à supprimer

des aménagements illicites sur ce terrain est actuellement en cours. Il résulte

toutefois du projet de décision préparé à ce sujet par la DGTL (pièce 6

produite par la recourante) que la procédure diligentée par l’administration cantonale

ne tend pas à la démolition de bâtiments construits sur la parcelle n° 303, mais

uniquement à la suppression d’aménagements intérieurs et à la cessation de toute

activité économique en lien avec la pension de chevaux et les activités

équestres en général. Cela a été confirmé lors de l’inspection locale du 27

septembre 2023. Par conséquent, contrairement à ce que suggère la recourante,

la DGTL ne demande pas la démolition de certains bâtiments, tout en autorisant parallèlement

l’implantation d’une nouvelle installation de téléphonie mobile; il n’y a donc

pas d’incohérence à ce sujet. L’aspect extérieur et le volume des bâtiments

actuels ne sont pas remis en cause, si bien qu’il n’y a aucune nécessité

d’attendre l’issue de la procédure de remise en état avant de statuer dans la

présente cause, comme le demande la Commune de Cronay. La production par la

DGTL du dossier relatif à cette procédure n’est également d’aucune utilité:

l’essentiel figure déjà dans le projet de décision produit par la recourante et

les constructions elles-mêmes ne sont pas remises en question. Les aspects liés

à l’esthétique et à l’intégration des installations prévues peuvent donc être

traités en tenant compte des bâtiments préexistants sur la parcelle n° 303.

3.

Dans un deuxième moyen, la recourante reproche à la DGTL de ne pas avoir

tenu compte du fait que la parcelle n° 303 se situe en surface d’assolement

(SDA).

Selon le guichet cartographique du Plan directeur

cantonal, la parcelle n° 303 est intégralement classée en surface d’assolement

de qualité 1 (zone agricole ou équivalente).

Parmi les principes régissant l'aménagement du

territoire, l'art. 3 al. 2 let. a LAT prévoit qu’il convient notamment de

réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en

particulier les surfaces d'assolement. Celles-ci font partie du territoire qui

se prête à l'agriculture; elles se composent des terres cultivables comprenant

avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les

prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d'aménagement

du territoire (art. 26 al. 1 OAT). La Confédération a adopté un plan sectoriel

au sens de l'art. 13 al. 1 LAT définissant la surface totale minimale

d'assolement du territoire suisse et sa répartition entre les cantons (cf. FF

1992.

II 1616). Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient

classées en zone agricole (art. 30 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 28 juin

2000.

sur l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]) et s'assurent que leur

part de la surface totale minimale d'assolement soit garantie de façon durable

(art. 30 al. 2 OAT).

Pour garantir le maintien des SDA, le plan directeur

cantonal prévoit que les projets qui empiètent sur les SDA ne peuvent être

réalisés que si le potentiel des zones légalisées et des projets qui

n'empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de répondre aux besoins dans le

périmètre fonctionnel du projet (PDCn4quater, mesure F12, pp. 295 s.). En vertu

de l'art. 9 al. 1 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les

autorités. Il n’est a contrario pas directement opposable aux

administrés, de sorte que, dans le cadre d’une procédure décisionnelle, sa

teneur peut tout au plus orienter une pesée des intérêts dictée par d’autres

dispositions légales. En d'autres termes, l'art. 3 al. 2 let. a LAT ne proscrit

pas purement et simplement la suppression des SDA, mais il y a lieu de tenir

compte du conflit avec cette disposition dans le cadre d'une pesée générale des

intérêts (arrêts TF 1C_96/2019 du 27 mai 2020 consid. 3.2; 1C_58/2017 du 18

octobre 2018 consid. 4.2; 1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.4.1). Comme

le relève la recourante, la DGTL n’a pas pris en compte cette circonstance

lorsqu’elle a délivré l’autorisation spéciale fondée sur l’art. 24 LAT.

Toutefois, compte tenu du large pouvoir d’appréciation en fait et en droit de

la cour de céans (art. 98 LPA-VD) et du fait que les parties ont eu la

possibilité de s’exprimer largement sur ce thème lors de l’échange des

écritures et de l’inspection locale, il n’y a pas lieu d’annuler pour ce motif

la décision litigieuse. L’annulation de la décision rendue par la DGTL le 19

janvier 2023 et le renvoi du dossier à celle-ci n’auraient pour effet que de

rallonger inutilement la procédure, la position de toutes les parties étant

d’ores et déjà connue, y compris par rapport au fait que la parcelle n° 303

figure parmi les surfaces d’assolement. Le principe de la célérité justifie

donc également que la cour de céans vérifie à ce stade si les intérêts en

présence permettent de confirmer ou non la décision rendue par la DGTL.

Même si la surface concernée est généralement faible,

il est vrai que l’implantation d’installations de téléphonie mobile sur des SDA

réduit l'aire totale de ces surfaces protégées, ce qui entre effectivement en

conflit avec l'intérêt poursuivi par l'art. 3 al. 2 let. a LAT, qui entend

réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en

particulier les surfaces d'assolement. Cela étant, l’art. 92 al. 2 de la

Constitution fédérale (Cst.; RS 101) prévoit que la Confédération veille à ce

qu’un service universel suffisant en matière de services postaux et de

télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions

du pays. La loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications

(LTC ; RS 784.10) a pour but d’assurer aux particuliers et aux milieux

économiques des services de télécommunication variés, avantageux, de qualité et

concurrentiels sur le plan national et international (art. 1 al. 1 LTC). La LTC

doit en particulier garantir qu’un service universel sûr et d’un prix abordable

soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (art.

1.

al. 2 let. a LTC). Ces éléments devront être pris en compte dans le cadre de

la pesée générale des intérêts à laquelle il y a lieu de procéder, lors de

l’application de l’art. 24 LAT (cf. infra consid. 6). En soi, le fait

que la parcelle n° 303 fasse partie des surfaces d’assolement n’exclut pas automatiquement

la délivrance de l’autorisation contestée, mais constitue une circonstance qui

doit être prise en considération. A ce sujet et contrairement à ce que soutient

la recourante, il n’est pas nécessaire que soit établi un rapport démontrant la

conformité du projet à l’art. 30 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), cette disposition concernant

l’affectation nouvelle de surfaces d’assolement en zone à bâtir et non pas

l’autorisation de construire un projet sur des surfaces d’assolement, lorsque

l’affectation du sol n’est pas modifiée.

4.

Dans un troisième grief, la recourante invoque la proximité de la

parcelle n° 303 avec le village et plus particulièrement la grande salle située

à environ 120 mètres des installations projetées. Elle invoque les craintes

exprimées par la population et la nécessité de préserver la « paix

publique ». La question du respect de l’ordonnance fédérale du 23 décembre

1999.

sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710)

est vérifiée par la Direction générale de l’environnement (DGE) et non pas par

la DGTL. Par conséquent, elle sort du cadre de la présente cause, la Commune de

Cronay n’ayant pas recouru à l’encontre de la décision spéciale rendue par la

DGE, mais uniquement contre celle émanant de la DGTL. Le grief relatif à ce

sujet est donc irrecevable. Pour le surplus, le fait qu’une importante partie

de la population soit opposée à l’installation litigieuse n’est pas un élément

de nature à faire obstacle à la délivrance de l’autorisation litigieuse, la

validité de celle-ci devant être vérifiée par rapport aux critères légaux et

jurisprudentiels découlant de l’art. 24 LAT.

5.

Dans un quatrième grief, la recourante estime que la DGTL n’aurait pas

suffisamment pris en compte le fait que la Commune de Cronay est inscrite à

l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en

Suisse, dans le cadre de l’examen de la préservation du paysage, de

l’intégration et de l’esthétique de la nouvelle installation.

a) Selon la jurisprudence (arrêt TF 1C_80/2015 du 22

décembre 2015 consid. 2.3), les communes et les services cantonaux disposent,

en matière de constructions en zone agricole conformes à une telle affectation,

de compétences parallèles sur les questions de police des constructions, de

préservation du paysage, d’intégration et d’esthétique. D’une part, les

services cantonaux compétents doivent tenir compte de ces points dans

l’application des art. 34 al. 4 OAT et 3 al. 2 let. b LAT. D’autre part,

l’autorité communale reste habilitée à refuser un permis de construire pour un

motif fondé sur la clause générale d’esthétique de l’art. 86 LATC ou sur son

droit communal reposant sur cette disposition, même si l’autorisation spéciale

a été délivrée par les services cantonaux compétents. En revanche, la commune

ne peut passer outre un refus des services cantonaux compétents de délivrer l’autorisation

spéciale. S’agissant de constructions autorisées hors de la zone à bâtir en

dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, il y a également des compétences

parallèles sur les questions du paysage, d’intégration et d’esthétique. Les

services cantonaux doivent veiller au respect des art. 3 al. 2 let. b et 24 let.

b LAT, cette dernière disposition étant comparable à l’art. 34 al. 4 let. b OAT

pour les constructions conformes à la zone (Rudolf Muggli, in Commentaire

pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n. 19 ad

art. 24 LAT). Les municipalités s’assurent du respect de l’art. 86 LATC et du

droit cantonal d’application.

b) En l’espèce, le village de Cronay figure à

l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en

Suisse. Les deux périmètres comprenant l’essentiel de la localité sont au

bénéfice d’un objectif de sauvegarde A, soit: sauvegarde de la substance,

conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de

tous les espaces libres et suppression des interventions parasites. La parcelle

n° 303, sise à l’écart du village, ne fait toutefois pas partie des périmètres

protégés, ni des échappées dans l’environnement. Elle supporte plusieurs grands

bâtiments agricoles, peu esthétiques et qui créent une rupture importante avec

le bâti traditionnel des maisons villageoises. Ce terrain se trouve à proximité

d’une échappée dans l’environnement (III), avec un objectif de sauvegarde a, ce

qui implique, pour ce secteur voisin pour l’essentiel non construit, la

sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre.

c) En vertu de l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du

1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;

RS 451), l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire

fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en

tout cas d'être ménagé le plus possible. Cette disposition n'impose pas une

interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un

bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son

identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection (cf. Jörg Leimbacher,

in Commentaire LPN, 2e éd. 2019, n. 5 ss ad art. 6). Pour déterminer ce que

signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un

bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du

contenu de la protection (arrêt TF 1C_116/2020 du 21 avril 2021 consid. 4.2.1;

ATF 127 II 273 consid. 4c; ATF 123 II 256 consid. 6a). Lorsqu'il s'agit

de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de l'art. 2 LPN,

la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les

conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts

équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette

conservation (art. 6 al. 2 LPN). Selon la jurisprudence, l'octroi d'une

autorisation de construire une installation de téléphonie relève d'une tâche de

la Confédération (cf. arrêt TF 1C_347/2016 du 5 septembre 2017 consid.

3.1; ATF 131 II 545 consid. 2.2). L'art. 6 al. 2 LPN est dès lors applicable en

l'espèce; cette disposition accorde un poids prioritaire à la conservation des

objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas

qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts

d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une

dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (cf. Jörg Leimbacher, op. cit, n. 16 ad art.

6).

En l’espèce, les installations de communication

mobile devraient être implantées sur une parcelle qui ne fait pas partie des

périmètres ou des échappées dans l’environnement inventoriés par l’ISOS. De

surcroît, le développement des installations de téléphonie mobile est une tâche

de la Confédération au sens de l’art. 6 al. 2 LPN. L’inscription du village de

Cronay à l’ISOS ne fait donc pas obstacle par principe à l’implantation

d’installations de téléphonie mobile sur la parcelle n° 303; il s’agit

toutefois d’une circonstance qui doit être prise en compte dans le cadre de

l’application de l’art. 24 let. b LAT.

6.

a) Selon l’art. 24 LAT, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des

autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou

installations si l’implantation de ces constructions ou installations hors de

la zone à bâtir est imposée par leur destination et qu’aucun intérêt

prépondérant ne s’y oppose.

L'implantation d'une construction est imposée par sa

destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la

zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à

l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est

exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. De même, l'implantation

hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être

édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'elle occasionne

(ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; arrêt TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid.

3.1). Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont

déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des raisons de

commodité ou d'agrément (cf. TF 1C_8/2022 précité consid. 3.1 et les références

citées). Le Tribunal fédéral retient toutefois qu’un emplacement en zone à

bâtir ne doit pas être absolument exclu: une obligation relative d’implantation

suffit, pour autant que des motifs prépondérants laissent apparaître qu’un

emplacement hors de la zone à bâtir est considérablement plus favorable que

d’autres en zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 et les références

citées).

L’obligation relative d'implantation d'une

installation de téléphonie mobile peut être admise lorsqu'elle ne génère pas,

hors de la zone à bâtir, une désaffectation importante du terrain

inconstructible. Cela peut être le cas lorsque l'installation est prévue en

applique de constructions existantes, comme par exemple un pylône de ligne à

haute tension ou un bâtiment agricole (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). Dans

l'ATF 138 II 570, le Tribunal fédéral a jugé que la construction d'une antenne

sur la ligne de chemins de fer entre les sites de Romont et de

Villaz-Saint-Pierre, dans le canton de Fribourg, en zone agricole, était

(relativement) imposée par sa destination et, comme telle, conforme à l'art. 24

LAT: outre qu'elle devait améliorer la couverture des communications GSM pour

les villages alentours et assurer celle – alors inexistante – des

communications UMTS sur la ligne concernée, l'installation projetée

n'entraînait qu'un empiètement minime sur la surface agricole, la superficie

utilisée pour l'armoire technique et le support d'antenne étant modeste; de

plus, la construction était prévue en applique d'un hangar agricole existant.

b) En l’espèce, les installations ont une faible emprise

au sol. Elles devront être aménagées en bordure de parcelle, entre un bâtiment

préexistant et un talus, comme l’inspection locale a permis de le constater. A

l’évidence, aucune culture n’est possible à cet endroit et l’atteinte à la zone

agricole n’a ici qu’un caractère très ténu. Le lieu choisi peut être considéré

comme imposé par la destination de la construction projetée: il s’agit de ne

pas implanter une antenne de téléphonie mobile dans un site inventorié à

l’ISOS, mais également de ne pas trop s’éloigner des habitations allant

bénéficier de cette infrastructure, afin que celles-ci puissent bénéficier d’un

réseau de bonne qualité. Les sites alternatifs proposés par la commune ne

convainquent pas. Ils sont soit à trop faible altitude, soit trop éloignés du

village, soit sur le domaine public routier communal, dont l’espace doit être

préservé pour ses utilisateurs et qui ne peut en principe pas être aliéné (art.

63.

al. 2 du Code de droit privé judiciaire du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV

211.02]; Denis Piotet, Droit privé judiciaire vaudois annoté, Bâle 2021, n. 28

ad art. 63 CDPJ). La configuration du clocher de l’église et les matériaux dont

il est composé sont peu propices à l’aménagement des installations litigieuses

à l’intérieur de celui-ci; l’espace à disposition paraît insuffisant, comme le

tribunal a pu s’en rendre compte lors de l’inspection locale. De surcroît,

l’édifice est au bénéfice d’une note 2 au recensement architectural cantonal;

il figure à l’inventaire des objets méritant d’être protégés. A ce titre, il

doit être conservé dans sa forme et sa substance (art. 4 de la loi du 30

novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier [LPrPCI; BLV

451.15]). L’ISOS mentionne expressément le clocher comme étant un élément

remarquable. La première condition posée à l’art. 24 let. a LAT peut donc

être considérée comme étant remplie.

Par ailleurs, l’autorisation contestée ne peut être

délivrée que si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. Comme déjà relevé,

l’atteinte à la zone agricole est très faible, en raison de la petite surface

concernée, de son emplacement en bordure de parcelle à proximité d’une route et

entre un grand bâtiment préexistant et un talus. Il ne peut pas être

raisonnablement attendu que cette petite surface soit exploitée à des fins

agricoles. Pour les mêmes raisons, l’atteinte aux SDA doit être qualifiée de

très faible. La proximité de périmètres et d’une échappée sur l’environnement

inventoriés à l’ISOS ne saurait avoir dans le cas d’espèce un caractère

prépondérant. Il s’agit en effet de rester à proximité des futurs utilisateurs,

tout en renonçant à implanter les installations litigieuses dans un site

protégé. Les nouvelles installations seront en outre implantées à proximité

directe d’un bâtiment préexistant, au pied d’un talus, ce qui en atténuera

également leur impact.

Tout bien pesé, il apparaît qu’aucun intérêt

prépondérant ne s’oppose à la délivrance par la DGTL de l’autorisation spéciale

contestée. Il appartiendra toutefois à la municipalité d’apprécier, en fonction

des circonstances locales, des oppositions déposées, de l’art. 86 LATC et des

dispositions communales d’application si le projet peut être autorisé au regard

des questions d’intégration et d’esthétique, dans le cadre de la large

autonomie dont elle dispose à ce sujet. En d’autres termes, la confirmation de

l’autorisation spéciale cantonale fondée sur l’art. 24 LAT ne préjuge en rien

de la décision que la municipalité de Cronay sera amenée à rendre.

Dans la présente affaire, la réglementation

cantonale contraint la municipalité à recourir au Tribunal cantonal avant même

qu’elle n’exerce la compétence décisionnelle concurrente que lui reconnaît le

droit fédéral (cf. supra consid. 5a) en rendant sa propre décision sur

la demande de permis de construire. C’est pourquoi le dossier doit, à ce stade,

être renvoyé à cette autorité. La décision communale ouvrira une nouvelle voie

de recours, à l’opérateur (respectivement au propriétaire du fonds concerné) ou

aux opposants, ces derniers n’ayant pas encore pu se prononcer, devant

l’autorité de recours, sur l’autorisation spéciale litigieuse.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée, aux frais de la recourante, qui succombe

(art. 49 al. 1 LPA-VD). La recourante versera des dépens à la constructrice et

au propriétaire, qui ont procédé avec l’aide d’avocats (art. 55 al. 1 et 2

LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II.

La décision rendue par la Direction générale du territoire et du

logement le 19 janvier 2023 est confirmée.

III.

Le dossier est renvoyé à la municipalité de Cronay, afin qu’elle statue

sur les oppositions et sur la demande de permis de construire.

IV.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la Commune de Cronay.

V.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs est due par la Commune de

Cronay à A.________ à titre de dépens.

VI.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs est due par la Commune de

Cronay à B.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 10 novembre 2023

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement

territorial (ARE/OFDT), à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG) et à

l’Office fédéral de la culture (OFC).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour

autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.