CDAP - AC.2023.0128 - 2023-10-30 - A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Mies

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 octobre 2023

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme

Dominique Von der Mühll et M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourante

A.________, à

********, représentée par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,

Me Me

Autorité intimée

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du

territoire et du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Mies,

représentée par Me Patrick MICHOD, avocat à Lausanne.

Objet

Zone réservée

Recours A.________ c/ décision du Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) du 24 mars 2023 levant

son opposition et approuvant la zone réservée cantonale sur les parcelles nos

229 et 862 de la Commune de Mies.

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la Commune de Mies est régi par le Plan général

d’affectation de la commune (PGA) et le règlement sur le plan général

d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés par le

département compétent le 22 septembre 2006 et mis en vigueur les 16

janvier 2007 et 2 mai 2007 pour les art. 13 et 19. Le PGA prévoit des plans de

détail qui fixent les exigences particulières à respecter sur certaines parties

du territoire communal et qui font partie intégrante du PGA (art. 2 let. b

RPGA).

B.

La commune a entamé une procédure de révision de son plan d’affectation

communal (PACom), notamment en vue de réduire ses zones à bâtir, largement

surdimensionnées, ce dont elle a avisé les propriétaires de son territoire, le

19 septembre 2019. Selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), les

possibilités de développement accordées à la Commune de Mies s’élèvent à 309

habitants à l’horizon 2036, par rapport à l’état de la population au 31

décembre 2015. Selon la pré-estimation des réserves constructibles générée

automatiquement par le guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone

à bâtir, la capacité des réserves en zones d’habitation et mixte est de 1'256 habitants.

En comparant la capacité d’accueil au moment du bilan (31 décembre 2021, 1'256

habitants) et le besoin au moment du bilan selon le potentiel de croissance

alloué à la commune par la mesure A11 (76 habitants), la zone à bâtir

d’habitation et mixte présente un surdimensionnement de 1'180 habitants.

C.

A.________ est propriétaire des parcelles contiguës nos 229,

861 et 862 du registre foncier de la Commune de Mies, situées dans le secteur

des Pénys, à quelques mètres de la limite avec la Commune de Versoix, qui fait

partie du Canton de Genève. La parcelle n° 229, d’une surface totale de 17'018

m2 est construite d’une habitation (de 280 m2), d’un

garage (de 99 m2) et d’un petit bâtiment de 9 m2, de même

que d’un accès, place privée de 764 m2. Le chemin d’accès, qui relie

la villa à la Route des Pénys au sud-est, passe par la parcelle n° 862. Ce

bien-fonds est en nature de chemin pour 375 m2 et de jardin

pour 7'729 m2, ce qui représente une surface totale de 8'104 m2.

Au nord-est, les parcelles de l’intéressée sont bordées par un quartier de

villas construit au nord de la Route des Pénys selon des bandes d’implantation

perpendiculaires à celle-ci. La Route des Pénys, parallèle à la voie CFF

Lausanne-Genève et au Lac Léman, relie le secteur des Pénys au centre du

village, plus à l’est. Elle est bordée au sud par quelques constructions

entrecoupées de percées paysagères qui offrent un dégagement en direction du

lac. Au nord-ouest, la parcelle n° 229 est en limite de la parcelle n° 861 – en

nature de forêt – qui donne à l’ouest sur une vaste aire forestière. Au sud de

la parcelle n° 861 se trouvent en outre trois villas. Au sud-ouest des

parcelles nos 229 et 862, se trouve une bande de terrain classée en

zone agricole. Cette zone agricole se prolonge sur le territoire de la Commune

de Versoix d’après les guichets cartographiques vaudois et genevois.

D.

Les parcelles nos 229 et 862 sont colloquées en zone

résidentielle des Pénys, selon le plan de détail III. Les dispositions

régissant la zone résidentielle du lac leur sont applicables, à l’exception de

quelques articles (par renvoi de l’art. 20.1 al. 1 RPGA), et sous réserve de

prescriptions particulières (art. 20.1 al. 2 RPGA). La zone est destinée aux

maisons individuelles, les maisons jumelées n’étant pas autorisées (art. 19.3

let. a RPGA). Les habitations individuelles comptent au maximum deux logements

répartis horizontalement ou verticalement (art. 21.1 let. a RPGA). Pour les

parcelles dont la surface constructible est supérieure à 3'500 m2,

les droits à bâtir sont plafonnés à 910 m2 de SBP par unité

d’habitation, quelle que soit la taille de la parcelle et chaque unité

d’habitation de 910 m2 de SBP peut comprendre au maximum deux

logements, soit une habitation principale individuelle d’un seul logement et

une habitation secondaire (maison d’hôte, logement de service d’au maximum 120

m2 de SBP) ou une habitation individuelle de 2 logements

(art. 19.4 let. c et d RPGA).

E.

La Commune de Mies est comprise dans le périmètre du projet d’agglomération

franco-valdo-genevoise du Grand Genève. Elle dispose d’un statut de localité à

densifier, reconnu par le Plan directeur cantonal (PDCn), en raison de sa

proximité avec le Grand Genève et de sa desserte ferroviaire. Elle doit

proposer aux autorités cantonales, depuis 2016, un périmètre de localité à

densifier et formuler des propositions concrètes de densification à l’intérieur

de ce périmètre. La délimitation du périmètre de localité à densifier a fait

l’objet de discussions. Il ressort d’un document intitulé "Révision du

plan d’affectation communal – Séance de coordination Services cantonaux"

établi en août 2021 que la commune n’avait d’abord pas inclu les parcelles nos

862 et 229 dans son projet de territoire urbanisé (p. 19). La DGTL n’est pas

entrée en matière sur la stratégie de redimensionnement proposée. Les autorités

cantonales ont alors instauré des zones réservées sur plusieurs parcelles du

territoire communal, conformément à leur mandat de surveillance des permis de

construire.

Ensuite, dans un projet d’intention intitulé

"Périmètre de localité à densifier; Rapport justificatif" du mois de

mars 2022 destiné à la DGTL, la commune a proposé de délimiter un périmètre de

localité à densifier basé sur l’aire d’accessibilité de la gare de Mies (rayon

de 500 m. depuis celle-ci). Ce projet d’intention prévoit, comme stratégie

d’aménagement et de densification dans le périmètre de localité à densifier, de

concentrer la constructibilité du secteur le long de la Route des Pénys en

continuité avec le cœur du village au nord, tandis que la partie sud de la

Route serait affectée en aire forestière ou zone de verdure d’après ce qu’on

distingue sur la figure n° 10 (p. 24). La partie déjà construite de la parcelle

n° 862, comme le nord du secteur des Pénys situés dans un rayon de 500 m depuis

la gare, sont compris dans le périmètre de localité à densifier, au contraire

de la parcelle n° 229 et du solde de la parcelle n° 862, en dehors du

rayon en question (pp. 19-20). Le projet de détermination du périmètre de

localité à densifier a été présenté aux propriétaires, le 17 mars 2022.

F.

Le 17 décembre 2021, A.________ a déposé, par l’intermédiaire d’un

architecte, une demande d’autorisation préalable d’implanter trois nouvelles

unités d’habitation sur les parcelles nos 229 et 862. Cette demande

a été mise à l’enquête publique du 11 février au 14 mars 2022. Le 16 février

2022, la DGTL a formé opposition, en indiquant qu’elle allait mettre à

l’enquête publique une zone réservée sur les parcelles nos 229 et

862.

G.

La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale au sens

de l’art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et

les constructions [LATC; BLV 700.11], sur les parcelles nos

229 et 862. Selon l’art. 1 du règlement (RZR), "la zone réservée est

destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface des parcelles n°

229 et n° 862 comprises dans le périmètre défini sur le plan". La

durée de la zone réservée est de cinq ans à compter de son approbation, une

prolongation de trois ans étant possible (art. 4 RZR). Le projet est accompagné

d’un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 2 mars 2022,

qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait

référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du

22 juin 1979 (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il

expose ce qui suit (p. 1):

"La Commune de Mies dispose

d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de

réviser son plan d'affectation communal.

L'instauration d'une zone réservée

cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou

plus difficiles et d'inciter la Municipalité de Mies à poursuivre la révision

de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et

cantonale en matière d'aménagement du territoire."

Il est précisé que l'objectif de l'instauration

d'une zone réservée cantonale sur la parcelle précitée est "de

permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa

zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages

impossibles ou plus difficiles" (rapport 47 OAT, p. 5).

Le projet de plan de zone réservée a été mis à

l'enquête publique du 12 mars au 10 avril 2022. Le 6 avril 2022, A.________,

représentée par son avocat, a formé opposition au projet de zone réservée de la

DGTL. Le 7 avril 2021 (recte: 2022), la Municipalité de Mies (la municipalité)

s’est également opposée au projet de zone réservée, au motif qu’il était prévu

que les parcelles visées par la zone réservée seraient maintenues en zone

constructible au vu de leur situation privilégiée par rapport à la gare et de

leur appartenance au tissu bâti de la commune. Une séance de conciliation a été

fixée au 13 octobre 2022. Dans l’intervalle, une séance de coordination entre

la DGTL et la commune s’est tenue pour le PACom, le 5 juillet 2022. Il résulte

notamment du procès-verbal de cette séance qu’un surdimensionnement de la

commune en lien avec sa situation spécifique et en particulier la présence de

la nouvelle gare était admis. Par ailleurs, il était prévu que le périmètre de

centre soit limité aux parcelles situées au sud de la Route des Pénys et que

les parcelles situées côté Jura de cette route (soit au nord) restent en zone

villas et gardent leurs droits actuels, sauf les franges non bâties (par

exemple la parcelle n° 862). La parcelle n° 229 pourrait ainsi accueillir

un nouveau bâtiment de logements et la parcelle n° 862 serait affectée en zone

agricole ou en zone de verdure en fonction de l’utilisation actuelle du

terrain. La propriétaire a demandé une modification de cette solution, sur la

base d’un report en zone de verdure de la totalité de la surface de la parcelle

n° 862 du côté de la frontière genevoise et en partie sur la parcelle n° 229,

de sorte qu’une seule unité de logement serait construite sur la parcelle n°

862, la parcelle n° 229 conservant les mêmes droits à bâtir qu’à ce jour (soit

deux unités de logement). Cette proposition n’a pas rencontré l’assentiment de

la DGTL, qui estime qu’elle devrait faire l’objet d’une analyse dans le cadre

de la procédure d’approbation du PACom. Sur demande de A.________, la procédure

d’approbation de la zone réservée a été suspendue quelques mois.

H.

Par décision du 24 mars 2023, la Cheffe du Département des institutions,

du territoire et du sport (DITS) a levé les oppositions de A.________ et de la

commune et approuvé la zone réservée sur les parcelles nos 229 et

862, estimant, en particulier, qu’il s’agissait du seul moyen efficace pour ne

pas entraver le redimensionnement des zones à bâtir dans la commune.

Faits

I.

Par acte du 4 mai 2023 de son avocat, A.________ a recouru devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la

décision du 24 mars 2023, concluant à son annulation, les parcelles en question

n’étant soumises à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, la recourante

conclut à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à

l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les

autorités communales n’ont pas recouru contre cette décision.

Dans sa réponse du 22 juin 2023, la DGTL, au nom de

l’autorité intimée, a conclu au rejet du recours.

La Municipalité de Mies s’est déterminée, le 5

juillet 2023, par l’intermédiaire de son conseil et a conclu à la suspension de

la procédure jusqu’à l’issue de la procédure d’examen préalable du PACom, étant

d’avis que le sort de la présente procédure est directement lié au résultat des

travaux en cours dans la mesure où celle-ci concerne des parcelles incluses

dans le périmètre de localité à densifier du nouveau PACom. La recourante a

adhéré à cette réquisition. Le juge instructeur l’a rejetée, le 22 août 2023.

Le 6 septembre 2023, la recourante a déposé des

observations complémentaires et maintenu les conclusions de son recours. Elle a

en outre requis la production du projet de PACom révisé destiné à l’examen

préalable. La recourante a renouvelé cette réquisition les 5 et 27 octobre

2023.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Le recours est dirigé contre une décision du

département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l’adoption

d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan

d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par

laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un

recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit

administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps

utile, compte tenu des féries de Pâques (cf. art. 95 et 96 al. 1 let.

a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et

79.

LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire touchée, qui a

formé opposition, a qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 let. a

LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

Il n’est pas opportun de suspendre la

présente cause jusqu’au résultat de l’examen préalable du projet de nouveau

PACom, comme l’ont requis la municipalité et la recourante, la zone réservée

ayant précisément pour objectif de maintenir l’état existant pendant la

procédure de légalisation d’un nouveau plan d’affectation.

La production du projet de PACom,

soumis à l’examen préalable, n’est pas nécessaire, en raison des considérants

qui suivent. Il s’agit de surcroît d’un document provisoire, devant être encore

mis au point par l’autorité municipale avec le concours de ses mandataires et

des services cantonaux. Communiquer à ce stade ce projet inabouti à la

recourante créerait une inégalité de traitement entre les propriétaires

concernés par cette révision et pourrait perturber le processus de révision de

cette planification (voir arrêt GE.2022.0150 du 23 mars 2023).

2.

La recourante conteste l’existence d’un intérêt public à l’adoption

d’une zone réservée sur ses parcelles et se plaint d’une violation du principe

de la proportionnalité.

a) La zone réservée est une mesure

définie à l'art. 27 LAT. Selon cette disposition, s'il n'existe pas de plan

d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente

peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur

de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement

du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour

cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit

cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département

cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant

être prolongée de trois ans au maximum.

La zone réservée au sens de l’art. 46 LATC ou au

sens de l’art. 27 LAT auquel il renvoie, est une mesure conservatoire. Elle équivaut à un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la

propriété; elle permet notamment d’interdire temporairement toute construction

(cf. arrêt TF 1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2 et les réf. citées). Elle

vise à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a

pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir

à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau

droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan

d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière

à l'adoption d'une zone réservée (cf. arrêt TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023

consid. 3.1).

L'instauration d'une zone réservée suppose réunies

trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification,

une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de

la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller

au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la

nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt CDAP AC.2020.0109 du 1er

avril 2021 consid. 2a et les références citées). La CDAP

doit ainsi examiner si la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27

LAT) et au droit cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit

fédéral et fixe la durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces

conditions du droit fédéral de l'aménagement du territoire sont remplies, le

propriétaire concerné ne peut pas dénoncer au surplus une violation de la

garantie de la propriété (art. 26 Cst.). En effet, les conditions légales

pour approuver une zone réservée se confondent avec les conditions de

l'art. 36 Cst. pour une restriction de la garantie de la propriété

(cf. arrêt CDAP AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid. 2a).

L'établissement d'une zone réservée répond à un

intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que

celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre

2022.

consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019

du 8 juillet 2020 consid. 5.1; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT:

Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de

garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de

planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction ne

viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier,

assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que

l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir

la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple

intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou

du plan directeur cantonal (RUCH, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est le cas

de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art.

15.

al. 2 LAT (arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).

Le Tribunal fédéral a précisé

que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie

au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute

intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée

dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal,

voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la

planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement

contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée

pourrait être considérée comme illicite (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre

2022.

consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020

du 1er avril 2021 consid. 4.4.3). Cela revient à limiter à la vraisemblance l'examen

du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux (arrêt

TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).

b) Les zones à bâtir sont définies de

telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années

suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être

réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise

les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3

LAT.

Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation

des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au

sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan

directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août

2008.

et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4ème adaptation

quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la

Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que

les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par

rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art.

15.

LAT, et a enjoint aux communes d’évaluer la nécessité de redimensionner

leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en

habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace

du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs

zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur

projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du

PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les

communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.

Le taux de croissance a été fixé à 0.75 %/an pour les villages et les quartiers

hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019

intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le

développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à

l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de

bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa

vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en

principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les

principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)

sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche

d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée

"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa

part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,

ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et

des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il

faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus

de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces

représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un

morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et

les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être

mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (fiche

d'application, ch. 2).

c) Une zone réservée adoptée en

relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée

à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à

bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par

la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le

conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure

conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire

l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf.

arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée

par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal –

cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également

admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou

encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure

conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur

des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant

être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général

d'affectation (cf. arrêts CDAP AC.2021.0109 du 1er avril 2021

consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).

d) En l’espèce, il n’est pas contesté que les zones

à bâtir de la Commune de Mies (permettant la construction de logements) sont

manifestement surdimensionnées. La zone à bâtir d’habitation et mixte présente

en effet un surdimensionnement de 1'180 habitants comme vu dans la partie « faits »

du présent arrêt. Elle doit en conséquence être réduite. Dans ces

circonstances, la commune est tenue de modifier son plan d’affectation afin de

répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1er

mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des

zones à bâtir. Il s’ensuit que l’on se trouve dans une situation où une

adaptation de la planification s’impose, au sens de l’art. 27 al. 1 LAT. Des

démarches en vue de la révision du PACom sont du reste en cours. Même si elles

en sont au stade de l’examen préalable, elles ne sont pas encore abouties.

L’autorité intimée était légitimée dans ces conditions à estimer qu’une zone

réservée se justifiait pour continuer de préserver les possibilités de

redimensionner les réserves de zones à bâtir d’habitation et mixte, dans le

respect du droit supérieur (art. 15 LAT, mesure A11 PDCant., etc.).

La recourante fait valoir qu’il ne fait aucun doute

que ses terrains, équipés et partiellement construits, resteront en zone

constructible au terme de la révision du PACom, notamment en raison de leur

localisation au sein d’un milieu bâti et de la qualité de leur desserte en

transports publics. Toutefois, d’après la jurisprudence, il est prématuré de se

plaindre qu’une parcelle a été englobée dans la zone réservée alors qu'elle répondrait

aux caractéristiques de la zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT. En effet,

les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement,

sur le sort du secteur concerné, devront être menées séparément, dans le cadre

de la révision du PGA (arrêt TF 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.1).

On ne se trouve pas ici dans l’hypothèse, réservée par la jurisprudence

précitée, où la zone réservée litigieuse pourrait être considérée comme

illicite car la modification de la planification sur les parcelles de la

recourante serait d’emblée et manifestement contraire à la loi ou à la

planification directrice puisqu’il est établi que l’affectation des parcelles

de la recourante sera modifiée à tout le moins en partie avec le nouveau PACom,

sans qu’il y ait toutefois besoin d’ordonner la production de la version du

plan soumis à l’examen préalable. Ainsi, il est possible qu’au moins une partie

des parcelles nos 229 et 862 sera affectée en une zone

inconstructible, la délimitation du terrain restant éventuellement constructible

n’étant à ce stade pas encore définie. Contrairement à ce que soutient la

recourante, ses terrains se prêtent en effet à un dézonage, à tout le moins

partiel, en raison de l’importante surface non construite qu’ils représentent,

en limite d’une zone agricole qui se poursuit sur le territoire de la commune

voisine. La réflexion sur le sort définitif à donner aux parcelles de la

recourante n’est pas aboutie dans le détail et nécessite de prendre en

considération également l’ensemble du territoire communal et même au-delà

puisque l’on se trouve dans un périmètre d’agglomération. Dans ces conditions,

il se justifie de garantir aux autorités communales la liberté de planifier et

de décider, en évitant que des projets de construction ne viennent entraver celle-ci,

la révision du PACom n’en étant qu’au stade de l’examen préalable et des divergences

paraissant exister entre la municipalité et l’administration cantonale. Le

tribunal a déjà eu l’occasion de juger que le fait qu’une demande

d’autorisation préalable d’implantation ait été déposée avant l’instauration de

la zone réservée contestée, tout comme le fait que la commune ait manifesté son

intention de maintenir la parcelle concernée dans la zone à bâtir dans le cadre

de la révision du PACom, ne s’opposent pas à l’instauration d’une zone réservée

cantonale. Cette mesure conservatoire n’exclut pas le maintien de la parcelle

en question, ou d’une partie de celle-ci, dans une zone constructible, si au terme

de la procédure de révision du PGA il apparaît qu’un déclassement n’est pas

nécessaire à cet endroit, mais ces considérations sont prématurées, et par

conséquent non pertinentes au stade de l’adoption de la zone réservée (arrêt

CDAP 2022.0149 du 20 janvier 2022 précité consid. 3b). Il en va de même dans la

présente espèce, ce d’autant plus qu’il y a un important surdimensionnement des

réserves de zone à bâtir permettant de l’habitation, ce qui pourrait impliquer

de réduire l’étendue de celles-ci de manière plus importante que ne le

souhaitent la municipalité ou la recourante.

Le tribunal conclut de ce qui précède que la zone

réservée répond à un intérêt public suffisant à son adoption.

e) La recourante se plaint aussi de la violation du

principe de la proportionnalité.

En général, une zone réservée satisfait à l'exigence

d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de

préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la

nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au

périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêts TF 1C_530/2021 du 23

août 2022 consid. 5.4; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_94/2020 du

10.

décembre 2020 consid. 3.1 et 3.4; cf. RUCH, op cit, n. 36 ss ad art. 27

LAT). Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la

zone réservée lie les cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée même

avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle

n'est plus nécessaire (arrêt CDAP AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et les

références citées).

En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à

l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau plan

d’affectation communal, ainsi que de préserver la mise en œuvre de l’art. 15

al. 2 LAT et la liberté de planification de l’autorité compétente, ce qui est

justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le PGA

communal en raison d’un surdimensionnement des zones à bâtir d’habitation et

mixte. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité est

en conséquence satisfaite. Ensuite, la zone réservée correspond au périmètre

concerné par l’obligation de planifier: les parcelles litigieuses, partiellement

bâties, comprennent d’importantes réserves. Leur affectation future nécessite

d’être examinée avec soin, en particulier du fait qu’elles ne sont probablement

pas dans le périmètre de centre à densifier (cf. procès-verbal de la séance du

5.

juillet 2022) et qu’elles se trouvent en limite d’une zone agricole. La règle

de la nécessité est également respectée.

Enfin, il existe des motifs légitimes et objectifs

d’instaurer une zone réservée sur les parcelles nos 229 et 862.

Comme dit précédemment, ces biens-fonds ne se situent pas dans le périmètre de

centre à densifier envisagé par la commune, puisqu’ils se trouvent au nord de

la Route des Pénys. S’il n’est pas exclu que les parcelles situées au nord de

cette route restent à tout le moins en partie en zone constructible, l’affectation

des franges non bâties devra probablement être revue. Or, les parcelles de la

recourante se trouvent pour l’essentiel précisément dans la frange non bâtie en

question. Leur surface libre de construction est particulièrement importante,

puisqu’elle représente plus de 24'000 m2. Les parcelles offrent un

dégagement sur la zone agricole qui se poursuit sur le territoire du Canton de

Genève et sont proches d’une aire forestière. Plusieurs options pour

l’affectation future des parcelles litigieuses ont été examinées dans le cadre

de la révision du PACom mais le sort des parcelles n’a pas encore été

définitivement arrêté. Le principe de la proportionnalité est donc respecté. La

mesure attaquée étant en définitive appropriée à la situation; elle est

opportune et conforme au droit supérieur. Elle doit donc être confirmée.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais

de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le département intimé,

qui n’a pas procédé avec l’aide d’un mandataire professionnel, n’a pas droit à

des dépens. Il en va de même pour la Commune de Mies, qui s’était opposée à la

zone réservée litigieuse durant l’enquête publique et qui s’est limitée, dans

le cadre de la procédure de recours, à en requérir la suspension.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 24 mars 2023 par le Département des institutions,

du territoire et du sport est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la recourante.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 octobre 2023

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement

territorial ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.