AC.2023.0144
CDAP - AC.2023.0144 - 2024-03-14 - A._____, B.__/CONSEIL COMMUNAL D'ECHALLENS, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Direction générale de l'environnement (DGE), ECA, C._____
14 mars 2024Français46 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 mars 2024
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Pascal Langone, juge, et Bénédicte
Tornay Schaller, assesseure; M. Andréas Conus, greffier.
Recourants
1.
A.________ à
********
2.
B.________ à
********
représentés par Me
Marc-Etienne FAVRE,
avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL D'ECHALLENS, représenté
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du
territoire et du logement (DITS), à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Direction générale de l'environnement
(DGE), à Lausanne,
2.
Etablissement Cantonal d'Assurance (ECA),
à Lausanne,
Tiers intéressé
C.________ à ******** représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décision du Conseil
Communal d'Echallens du 23 juin 2022 et décision de la Cheffe du Département
des institutions, du territoire et du sport du 6 avril 2023 adoptant,
respectivement approuvant la modification du plan d'affectation communal
"Au Petit Moulinel" (extension de la STEP).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle 1001 du
cadastre de la Commune d'Echallens. D'une surface de 150'106 m2, ce
bien-fonds est en nature de champ, pré, pâturage par 134'588 m2, de forêt
par 11'011 m2, de jardin par 316 m2 et d’accès,
place privée par 2'373 m2. Il supporte en outre une habitation et
rural de 228 m2 (bâtiment ECA 287), un bâtiment agricole de 977
m2 (bâtiment ECA 288a), un bâtiment agricole de 613 m2
(bâtiment ECA 2002) et un bâtiment agricole souterrain de 32 m2 (bâtiment
ECA 288).
La parcelle 1001 est affectée à la zone agricole
selon le plan des zones du
23 septembre 1977 de la Commune d'Echallens. Sa quasi-totalité est inventoriée
comme surfaces d'assolement (ci‑après: SDA) de qualité 1.
A.________ et B.________ exploitent un domaine
agricole de plus de 90 hectares (ci-après: ha). Ils exploitent notamment sur la
parcelle 1001 des noisetiers, plantés en 2015, pour une surface de 3,63 ha.
La Commune d'Echallens est propriétaire de la
parcelle 1002, adjacente à la parcelle 1001 au sud-est. D'une surface de 17'469
m2, ce bien-fonds supporte la station d'épuration des eaux usées (ci-après:
STEP) d'Echallens. Il est affecté essentiellement en zone d'utilité publique,
le solde étant colloqué en aire forestière le long du cours d'eau Le Talent.
B.
Une modification du plan d'affectation communal Au Petit Moulinel
(extension de la STEP) est prévue sur une portion de la parcelle 1001 et sur la
parcelle 1002, en vue d'agrandir et de moderniser l'actuelle STEP. Une fois les
travaux réalisés, la station d'épuration serait exploitée par l'Association
intercommunale STEP Echallens Talent (ci-après: ASET), regroupant les communes
de Bottens, Cugy, Echallens, Fey, Goumoëns, Oulens-sous-Echallens, Montilliez,
Morrens et Villars-le-Terroir.
C.
Ce projet de STEP régionale d'Echallens s'inscrit dans la volonté de la
Confédération de prendre des mesures pour lutter contre les micropolluants dans
les cours d'eau.
La Planification cantonale provisoire 2016 ("Traitement
des micropolluants dans les stations d'épuration vaudoises", Département
du territoire et de l'environnement) avait identifié à cet effet un dispositif
optimal de 16 STEP régionales prioritaires, dont l'une pour le bassin versant
du Talent-Echallens. Dans cette ligne, le bureau D.________ avait été mandaté
pour réaliser une étude des variantes de la régionalisation de l'épuration de
la région d'Echallens. Dans un rapport final du 20 décembre 2017, ce bureau avait
considéré que la régionalisation à un pôle sur le site de l'actuelle STEP
d'Echallens - qui serait étendu et modernisé - constituait la variante la plus
optimale. Un complément du 25 juillet 2018 avait confirmé ce résultat. A la fin
2018, un comité de pilotage régional, rassemblant les représentants des
communes concernées, s'était constitué pour encadrer le projet de STEP de la
région d'Echallens.
Le 1er septembre 2021, le Conseil d'Etat
avait adopté l'adaptation 4ter du Plan directeur cantonal (ci-après:
PDCn 4ter). La mesure F45 du PDCn 4ter portait sur la
gestion des eaux usées et des eaux claires. Sur ce point, le dossier
d'adaptation incluait une fiche spécifique de la Direction générale du
territoire et du logement (ci-après: DGTL), intitulée "F45 –
Régionalisation de l'épuration de la région Echallens-Talent" (voir
consid. 4b/aa infra), qui mentionnait notamment:
"[...]
3. Optimisation de
l'implantation
Le projet de construction d'une
nouvelle STEP à Echallens résulte d'une étude de régionalisation des STEP
favorisant le regroupement et les synergies intercommunales. Plusieurs
variantes ont été étudiées avant de retenir celle minimisant les emprises et
impacts, tout en permettant de répondre aux besoins de la région pour les 25
prochaines années.
En raison d'impératifs d'ordre
technique, la nouvelle STEP d'Echallens devrait être située en aval de la STEP
actuelle pour éviter que la majeure partie des eaux ne doive être remontée par
pompage. Par ailleurs, les abords du Talent en amont de la STEP existante sont
entièrement situés en forêt sur plusieurs kilomètres. De plus, l'étude a conclu
qu'aucun site situé à l'intérieur de la zone à bâtir de la commune d'Echallens
n'était adapté.
La recherche d'emplacement s'est
donc concentrée sur les abords du Talent et aval de la STEP actuelle
d'Echallens jusqu'à la STEP existante du SIEGEO à Eclagnens. Cependant, en
raison de la forêt, des pentes ou l'éloignement trop important du milieu bâti,
aucun site potentiel n'a été identifié en dehors des sites des deux STEP
existantes.
Le site de la STEP actuelle du
SIEGEO a été écarté car il se situe non seulement en zone de dangers
d'inondation mais est également affecté en zone agricole, ce qui impliquerait
un projet entièrement en emprise sur des SDA.
Le site
d'Echallens s'est donc imposé comme étant la solution optimale: il est équipé
et contigu au bâti existant, son emplacement est central par rapport aux
réseaux d'évacuation à construire, il est déjà en partie affecté en zone
d'utilité publique et son adaptation ne nécessite qu'une emprise partielle sur
des surfaces d'assolement."
D.
L'enquête publique concernant la modification du plan d'affectation "Au
Petit Moulinel" s'est déroulée du 19 février au 20 mars 2022. Le dossier comporte
le plan d'affectation, le règlement du plan d'affectation, le rapport d'aménagement
du 14 janvier 2022 selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) du bureau E.________, ainsi que le rapport
d'impact sur l'environnement, 1ère étape, du 12 janvier 2022 (ci-après:
RIE) du bureau F.________. On y trouve également les deux rapports précités des
20 décembre 2017 et 25 juillet 2018 du bureau D.________. Le projet prévoit en
substance de colloquer le périmètre défini par le plan d'affectation en zone
destinée à des besoins publics au sens de l'art. 18 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et en aire forestière.
Une surface de 4'411 m2 de la parcelle 1001, propriété de A.________
et B.________, actuellement en zone agricole, serait ainsi colloquée en zone destinée
à des besoins publics, à raison d'une emprise de 3'991 m2 (soit
0,399 hectare) sur les surfaces d'assolement, qui devrait être déduite du quota
cantonal. Faute d'accord trouvé avec les propriétaires, une procédure
d'expropriation serait menée après l'approbation du plan. S'agissant de la
nécessité d'un traitement des micropolluants et de la justification de
l'emplacement retenu, le RIE mentionne, en p. 1 et 11:
"1
Introduction
1.1 Contexte
La STEP d'Echallens, sise sur la
parcelle n° 1002 de la commune d'Echallens, est exploitée au maximum de ses
capacités et n'est pas en mesure de retenir les micropolluants dont les
concentrations dans le Talent sont confirmées par analyses. Avec plus de 8'000
habitants raccordés et rejetant dans un cours d'eau qualifié de sensible (débit
d'étiage très faible et grand nombre d'habitants dans le bassin versant), elle
répond au critère de l'annexe 3 de l'OEaux obligeant la mise en place d'un
traitement des micropolluants.
[...]
4.2.2 Justification de
l'emplacement et description de l'implantation retenue
L'emplacement d'une STEP est
fortement imposé par sa destination: une STEP est liée au flux physique des
eaux usées et doit disposer d'un milieu récepteur (lac ou cours d'eau) pour
restituer les eaux épurées. Les réseaux de canalisations, à longue durée de vie
et important coût d'investissement, sont en large partie construits, le plus
souvent de manière à centraliser les eaux usées selon les possibilités
d'écoulement gravitaire. Une STEP sera donc logiquement placée "en
sortie" d'un système de collecte imposé par la topographie du bassin
versant de la STEP.
Lors de regroupements de STEP, il
est cherché à minimaliser les déplacements d'eau, donc à se placer le plus
proche possible du centre de gravité des zones d'apport.
Les contraintes suivantes guident
le choix de l'emplacement d'une STEP:
·
La proximité du point de concentration des réseaux de
collecteurs, donc en sortie, vers le point bas topographique;
·
La proximité d'un milieu récepteur (rivière, etc.);
·
La localisation en aval des agglomérations, pour éviter ou tout
au moins réduire les pompages;
·
Les caractéristiques physiques du terrain: relativement plat,
permettant une implantation rationnelle d'un procédé industriel;
·
La distance aux zones à bâtir sensibles, dans un but de réduction
des nuisances. L'incidence spatiale d'une STEP, même d'une certaine taille,
reste toutefois assez faible.
Dans le cas présent, l'emplacement
ne peut être situé à l'amont de l'actuelle STEP d'Echallens, sinon la majeure
partie des eaux usées devrait être "remontée" par pompage, ce qui
serait très défavorable du point de vue énergétique. Par ailleurs, les abords
du Talent à l'amont d'Echallens sont situés en forêt sur plusieurs kilomètres
et aucun site potentiel n'a été identifié. De plus, il n'existe aucun autre
emplacement adapté à l'intérieur de la zone à bâtir existante de la commune
d'Echallens (par exemple en zone industrielle ou dans une zone d'utilité
publique autre que celle de l'emplacement de l'actuelle STEP).
La recherche d'emplacements s'est
donc concentrée sur les abords du Talent situés entre la STEP d'Echallens et
celle d'Eclagnens, STEP la plus à l'aval du projet.
Il est constaté rapidement qu'en
dehors des 2 sites de STEP existantes, les possibilités sont inexistantes ou
très difficiles à justifier. Soit on se situe dans, ou proche de, la localité
de St-Barthélémy, soit en forêt (Bois du Mont ou forêt riveraine du Talent), ou
encore sur des terrains à pente trop marquée. Dans tous les cas, il n'existe
aucune possibilité de contiguïté avec du bâti existant et équipé: le mitage
territorial et paysager serait inévitable et massif.
Le seul site alternatif plausible
est celui de l'actuelle STEP d'Eclagnens: plat, de taille suffisante,
faiblement visible alentour et déjà équipé. Il a été examiné en détail dans le
cadre de l'étude régionale (en annexe du présent dossier d'enquête). Par
rapport au site d'Echallens, il présente toutefois plusieurs inconvénients
majeurs:
·
La construction d'un important collecteur de transport dans les
zones riveraines du Talent, sensibles du point de vue de la nature, ou de
pomper l'ensemble des eaux usées depuis Echallens;
·
Le site en zone de dangers d'inondation élevé (en principe
inconstructible);
·
Les emprises du projet seraient à prendre intégralement sur des
SDA puisque la STEP d'Eclagnens est actuellement affectée en zone agricole.
Le site d'Echallens s'est donc
imposé comme étant la seule solution viable: il est équipé et contigu à du bâti
existant, son emplacement est central par rapport aux réseaux d'évacuation des
eaux existants. De plus, il est déjà en partie affecté en zone d'utilité
publique et ne nécessite qu'une emprise partielle sur des surfaces d'assolement
(cf. chapitre 4.2.4).
[...]"
Le 18 mars 2022, A.________ et B.________ se sont
opposés à la modification du plan d'affectation. Ils ont maintenu leur position
au terme de la séance de conciliation du 26 avril 2022.
E.
Par décision du 23 juin 2022, sur préavis n° 04/2022 de la Municipalité
d'Echallens (ci-après: la municipalité), le Conseil communal d'Echallens a adopté
la modification du plan d'affectation communal "Au Petit Moulinel" (extension
de la STEP) et son règlement du 14 janvier 2022, ainsi que la proposition de
réponse contenue dans le préavis municipal. Il a également levé l'opposition, a
autorisé la municipalité à entreprendre toutes les démarches pour mener à bien
ce projet, y compris la procédure d'expropriation, et a pris acte qu'un préavis
serait présenté le moment voulu pour le transfert de propriété de la parcelle à
l'ASET.
Le 29 juin 2022, l'Office fédéral du développement
territorial (ci-après: ARE) a rendu son rapport d'examen sur l'adaptation 4ter,
seconde partie, du Plan directeur du canton de Vaud. Par décision du 7 juillet
2022 rendue sur la base de ce rapport, le Département fédéral de l'environnement,
des transports, de l'énergie et de la communication (ci-après: DETEC) a
approuvé I’adaptation en cause, avec des réserves n’entrant pas en
considération ici (FF 2022 1800).
Statuant le 6 avril 2023, le Département des institutions,
du territoire et du sport (ci-après: DITS) a approuvé, sous réserve des droits
des tiers, la modification du plan d'affectation communal "Au Petit
Moulinel" (extension de la STEP). Il a notamment relevé que, par décision
du 21 décembre 2022, le Conseil d'Etat avait priorisé l'emprise de 0,399 ha
sur les SDA de la parcelle 1002.
F.
Parallèlement, la procédure d'expropriation a été mise à l'enquête publique,
du 12 novembre au 11 décembre 2022. A.________ et B.________ ont formé
opposition le 9 décembre 2022.
G.
Agissant le 15 mai 2023 sous la plume de leur mandataire, A.________ et B.________
ont déféré les décisions précitées du Conseil communal et du DITS devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP),
concluant à leur annulation.
La DGE s'est exprimée le 15 juin 2023, elle relevait
notamment:
"Le
périmètre du PA a presque entièrement été cartographié lors de l'élaboration
des cartes de dangers naturels. Les parcelles n° 1002 et 1001 sont exposées par
un danger d'inondation de degré fort, mais celui-ci reste confiné dans le lit
du cours d'eau. La zone affectée à des besoins publics 18 LAT qui sera en
vigueur sur ces deux parcelles n'est pas exposée par du danger d'inondation. En
revanche, un danger d'inondation fort est situé dans l'aire forestière
superposée qui est inconstructible. A noter qu'une zone de verdure qui ne
permet que des constructions et infrastructures sans habitat fait encore office
de zone tampon entre le danger d'inondation et la zone affectée à des besoins
publics 18 LAT.
La parcelle n° 1001 n'a pas été
entièrement cartographiée. La partie non cartographiée n'est pas soumise à des
dangers naturels selon les cartes de dangers indicatives.
Le danger de glissement mentionné
au point 3.1 ne touche que très marginalement le périmètre du PA et reste
confiné dans le lit du cours d'eau.
Les trois
points mentionnés au point 3.3 [de l'acte de
recours du 15 mai 2023] sont corrects et n'appellent pas à la prise de
mesure particulière pour la STEP vu qu'elle est située hors zone de danger. Le
dernier point du point 3.3 mentionne la catégorie "périmètre
d'étude". Ceci prouve que la zone de la STEP a été étudiée lors de
l'élaboration des cartes de dangers naturels. Il n'y a donc pas de danger d'inondation
ou de glissements possible pour un temps de retour inférieur à 300 ans dans la
zone affectée à des besoins publics 18 LAT où sera construite l'extension de la
STEP."
L'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels (ECA) s'est déterminé le 19 juin 2023. Le
Conseil communal et l'ASET ont déposé leur réponse le 28 juin 2023, sous la
plume de leur mandataire commun, concluant au rejet du recours. Pour le DITS, la
DGTL a communiqué sa réponse le 18 juillet 2023, concluant également au rejet
du recours.
Les recourants ont répliqué le 12 octobre 2023, en
déposant un article de presse.
Le 27 octobre 2023, le Conseil communal et l’ASET se
sont référés aux réponses déjà déposées. Le 3 novembre 2023, la DGTL a indiqué
ne pas avoir de remarque à formuler.
Le 6 novembre 2023, l’ECA a mentionné en particulier:
"La modification du plan d'affectation
communal se situe dans une zone de danger nul (blanc) dû aux inondations par
les crues des cours d'eau selon les cartes mises à disposition par l'Unité des
Dangers Naturels de la Direction générale de l'environnement et disponibles sur
le guichet cartographique cantonal."
La DGE s’est exprimée également le 6 novembre 2023, en
indiquant notamment:
"On relèvera que les
STEP régionales de Penthaz, La Sarraz, Orbe, Lucens et Yverdon-les-Bains sont
situées dans d'autres bassins versants et/ou à des distances considérables et
qu'il n'a donc pas été jugé pertinent ni réaliste de transporter les eaux usées
du bassin versant du Talent jusqu'à l'un de ces pôles."
H.
Le 19 février 2024, la juge instructrice a communiqué aux parties un
extrait du document de novembre 2023 de l'Office fédéral du développement
territorial, intitulé "Statistique des surfaces d'assolement en Suisse
2023". Elle a également transmis l'exposé de la dernière décision de
priorisation du Conseil d'Etat du 20 décembre 2023.
Les recourants ont fait usage de leur droit de
réplique le 1er mars 2024.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre les décisions du Conseil communal d'Echallens
et du DITS par lesquelles le plan d'affectation communal "Au Petit
Moulinel" a été adopté puis approuvé préalablement. Ces deux décisions ont
été notifiées simultanément aux opposants déboutés et peuvent ensemble faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 43 al. 2
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]; art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative [LPA‑VD; BLV 173.36]).
Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 et
96 al. 1 let. a LPA-VD) et respecte les exigences légales de motivation (art.
76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il est dès lors
recevable.
2.
A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent la mise en
œuvre d'une inspection locale, la production des dossiers relatifs aux projets de
STEP en cours dans le canton de Vaud, l'état actuel de l'inventaire cantonal
des surfaces d'assolement, ainsi que tout document probant attestant de la
priorisation du projet litigieux empiétant sur les SDA.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48
consid. 4.1.1). Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un
terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1 et les références citées).
b) Le dossier étant suffisamment complet pour
permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause, une
inspection locale, telle que requise par les recourants, ne se justifie pas. On
perçoit d'ailleurs mal lequel des griefs soulevés par les recourants tirerait
profit d'une telle mesure. Concernant les dossiers relatifs aux projets de STEP
en cours dans le canton de Vaud, leur production est inutile au vu des explications
circonstanciées de la DGE et des autres pièces au dossier. Enfin, pour le même
motif, nul n'est besoin de requérir l'état actuel de l'inventaire cantonal des surfaces
d'assolement, pas plus que les statistiques 2023 de l'ARE ou les décisions proprement
dites de priorisation du Conseil d'Etat (voir consid. 5b/bb ci-dessous).
Un examen sur la base du dossier est dès lors
suffisant. Il n'en résulte pas de violation du droit d'être entendu des
recourants (TF 1C_243/2013 du 27 septembre 2013 consid. 3.2.1 et les
références).
3.
Avant d'analyser les griefs matériels des recourants, il y a lieu de
s'attarder sur le contexte du projet litigieux.
a) La modification du plan d'affectation communal "Au
Petit Moulinel" vise à doter la STEP d'Echallens des infrastructures
techniques permettant de réduire la concentration de composés traces organiques
(aussi appelés "micropolluants") des eaux rejetées dans le Talent. Le
Conseil fédéral, dans son message du 26 juin 2013 relatif à la modification de
la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS
814.20) (Financer l’élimination des composés traces organiques des eaux usées
conformément au principe du pollueur-payeur, FF 2013 4969; cf. art. 61 et 61a
LEaux entrés en vigueur le 1er janvier 2016), a souligné que les
composés traces organiques sont des substances telles que des médicaments, des
hormones et des biocides qui ne sont éliminés que partiellement, voire pas du
tout, dans les stations d’épuration des eaux usées et parviennent dans les eaux
avec les eaux usées ayant subi un traitement biologique. Dans les cours d’eau
contenant plus de 10% d’eaux traitées, les composés traces organiques
atteignent des concentrations qui nuisent à la reproduction et au développement
des plantes, des animaux et des microorganismes particulièrement sensibles. Une
détérioration de la qualité des eaux est surtout perceptible dans les régions
les plus peuplées de la Suisse (le Plateau, p. ex.) (voir l'évaluation de la
procédure de consultation relative à la modification de l'ordonnance du 28
octobre 1998 sur la protection des eaux [OEaux; RS 814.201], rédigée par
l'Office fédéral de l'environnement, intitulée "Déversement de composés
traces organiques dans les eaux – modification de l'ordonnance sur la
protection des eaux").
b) Selon l'art. 6 al. 1 OEaux, l’autorité autorise
le déversement d’eaux polluées dans les eaux superficielles, les drainages, les
rivières et ruisseaux souterrains si les exigences fixées dans l’annexe 3 pour
le déversement dans les eaux sont respectées. Le 4 novembre 2015, l'annexe 3.1 a
fait l'objet d'une modification à son chiffre 2 exigence 8 (entrée en vigueur
le 1er janvier 2016) pour intégrer l'obligation de réduire les
micropolluants dans les eaux déversées. Intitulée "Substances
organiques qui peuvent polluer les eaux même en faible concentration (composés
traces organiques)", l'exigence 8 mentionne:
"Le
taux d’épuration par rapport aux eaux polluées brutes, mesuré à partir d’une
sélection de substances doit atteindre 80% pour les eaux usées provenant des
installations suivantes:
–
installations auxquelles sont raccordés 80 000 habitants ou plus;
–
installations auxquelles sont raccordés 24 000 habitants ou plus
dans le bassin versant de lacs; le canton peut accorder des dérogations si le
bénéfice d’une épuration est faible pour l’environnement et pour
l’approvisionnement en eau potable;
–
installations auxquelles sont raccordés 8000 habitants ou plus,
qui déversent leur effluent dans un cours d’eau contenant plus de 10% d’eaux
usées non épurées des composés traces organiques; le canton désigne, dans le
cadre d’une planification dans le bassin versant, les installations qui doivent
prendre des mesures;
–
autres installations auxquelles sont raccordés 8000 habitants ou
plus si une épuration est indispensable en raison de conditions
hydrogéologiques spéciales;
[...]"
c) Lorsqu'un plan d'affectation communal (ou
intercommunal), approuvé par l'autorité cantonale (cf. art. 26 LAT), fait
l'objet d'un recours devant le Tribunal cantonal, celui-ci doit contrôler la pesée
des intérêts effectuée par les autorités de planification. Il faut alors
vérifier si les règles de droit ont été appliquées correctement, ce qui
présuppose que les constatations de fait nécessaires pour déterminer et
pondérer les différents intérêts en présence, soient complètes. Un tribunal
administratif, bien qu'il puisse en principe contrôler librement les
constatations des autorités administratives spécialisées, ne peut s'en écarter
que pour des motifs valables. Il en va en particulier ainsi quand la procédure
de planification ou d'autorisation comporte une étude de l'impact sur
l'environnement (à l'instar du projet litigieux). L'examen consiste alors à
contrôler le rapport d'impact ainsi que l'appréciation qu'en a faite l'autorité
inférieure (cf. Stephan Wullschleger, Le rôle des tribunaux administratifs dans
la pesée des intérêts en droit de l'environnement, URP/DEP 2019
p. 719). Le tribunal n'est pas une autorité supérieure de planification ni une
autorité de surveillance dans le domaine de la protection de l'environnement
(ATF 131 II 81 consid. 6.6; CDAP AC.2018.0311 du 8 juin 2020 consid. 2).
Comme le plan directeur cantonal n'a force
obligatoire que pour les autorités, les autres intéressés – propriétaires
fonciers, tiers concernés, organisations de protection de la nature et de
l'environnement – n'ont pas la possibilité de le contester directement par un
recours au moment de son adoption. En revanche, lorsqu'un plan partiel
d'affectation est établi sur la base d'une mesure du plan directeur, les
intéressés peuvent demander que cette mesure soit contrôlée à titre préjudiciel
dans le cadre de la contestation visant le plan d'affectation (cf. ATF 143 II 276 consid. 4.2.3; 132 II 408 consid. 4.4 et les références; CDAP AC.2018.0311
du 8 juin 2020 consid 3g; Pierre Tschannen, in Commentaire pratique LAT:
Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, n. 7 ad art. 9 LAT).
4.
Dans un premier grief matériel, les recourants soutiennent que l'agrandissement
de la STEP ne posséderait pas d'ancrage suffisant dans le plan directeur
cantonal. Ils arguent notamment que le projet litigieux n'aurait pas été
approuvé en coordination réglée par la Confédération et qu'une autre STEP
devrait être envisagée pour lutter contre les composés traces organiques
présents dans le Talent. Ils mentionnent à ce titre les STEP de Penthaz, La
Sarraz, Orbe, Lucens et Yverdon-les-Bains.
a) Selon l'art. 2 al. 1 LAT, pour celles de leurs
tâches dont l’accomplissement a des effets sur l’organisation du territoire, la
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d’aménagement
en veillant à les faire concorder. Aux termes de l'art. 8 al. 2 LAT, les
projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l’environnement
doivent avoir été prévus dans le plan directeur (cantonal).
L'art. 5 OAT, régissant le contenu et la structure
des plans directeurs cantonaux, est rédigé de la manière suivante:
"1
Le plan directeur présente le développement spatial souhaité ainsi que, dans la
mesure où ils ont une influence sensible en la matière, les résultats des
études d’aménagement cantonales et de la collaboration du canton avec la
Confédération, les cantons voisins et les régions limitrophes des pays voisins;
il détermine l’orientation future de la planification et de la collaboration
entre autorités, en précisant notamment les exigences à respecter lors de
l’affectation du sol et de la coordination des différents domaines sectoriels;
il en définit les étapes nécessaires.
2 Il montre:
a. comment les activités ayant des effets sur l’organisation du
territoire sont coordonnées (coordination réglée);
b. quelles sont les activités ayant des effets sur l’organisation du
territoire qui ne sont pas encore coordonnées et les dispositions qu’il convient
de prendre pour parvenir à le faire en temps utile (coordination en cours);
c. quelles sont les
activités ayant des effets sur l’organisation du territoire qui peuvent avoir
des répercussions importantes sur l’utilisation du sol mais ne sont pas définies
de manière suffisamment précise pour qu’une concertation puisse avoir lieu
(informations préalables)."
b) En l'occurrence, la contestation porte sur un
plan d'affectation spécial, établi pour l'extension et la modernisation de la
STEP existante d'Echallens, afin d'y réaliser une STEP régionale destinée à
lutter contre les micropolluants. Il s'agit ainsi d'un projet ayant des effets
importants sur l'organisation du territoire et, partant, devant avoir été prévu
dans le PDCn en coordination réglée (art. 5 al. 2 let. a OAT).
aa) Comme exposé ci-dessus (let. C), le 1er
septembre 2021, le Conseil d'Etat a adopté le PDCn 4ter. Selon sa
mesure F45, intitulée "Eaux usées et eaux claires", la mise en
œuvre du traitement des micropolluants nécessite une coordination par bassin
versant, à l'échelle cantonale, voire intercantonale. Afin de rationaliser les
systèmes d'épuration des eaux, 17 STEP régionales équipées d'une étape de
traitement des micropolluants seraient mises en place à l'horizon 2035. La
mesure F45 comporte une carte du canton qui "illustre la planification
cantonale provisoire de 2016". Cette carte prévoit, dans le secteur d'Echallens,
un projet de "pôle micropolluants - extension/nouveau site",
en "coordination réglée". La mesure F45 ajoute que le lieu
précis d'implantation des STEP régionales doit notamment être défini sur la
base des bassins versants, des infrastructures existantes, des besoins
prioritaires de protection des eaux, des intérêts de protection de la nature et
du paysage ainsi que des contraintes économiques et d'aménagement du
territoire. Elle indique encore que l'emplacement exact de certaines STEP
régionales doit être affiné par des études spécifiques. Par ailleurs, le
rapport explicatif du PDCn 4ter relève que des fiches spécifiques liées
à l’art. 8 al. 2 LAT sont jointes pour les pôles micropolluants nécessitant un
changement d’affectation et inscrits en "coordination réglée",
afin de permettre leur approbation par la Confédération. Ainsi, en particulier,
le dossier comporte la fiche précitée de la DGTL (cf. let. C supra) intitulée
"F45 – Régionalisation de l'épuration de la région Echallens-Talent",
indiquant expressément que la STEP régionale d'Echallens sera réalisée par
l'agrandissement de la STEP existante d'Echallens.
Dans son rapport d’examen du 29 juin 2022 relatif au
PDCn 4ter, ayant conduit à l'approbation de celui-ci le 7
juillet 2022 (cf. let. E supra), l'ARE a retenu:
"Projet
Régionalisation de l’épuration de la région Echallens-Talent
Le projet de régionalisation de
l’épuration de la région Echallens-Talent prévoit la construction d’une STEP
intercommunale à Echallens ainsi que le raccordement de 7 STEP périphériques.
Elle concernera au total 10 communes. La future STEP d’Echallens fait partie
des STEP devant mettre en place un traitement des micropolluants.
Le nouvel emplacement est prévu à
Echallens en extension de la STEP existante. Plusieurs variantes ont été
étudiées afin de retenir celle minimisant les impacts et les emprises. La
future infrastructure sera située sur des terrains actuellement affectés en
zone d’installations (para-)publiques et en zone agricole et engendrera une
emprise de 0.4 ha sur les surfaces d’assolement.
D’après le rapport lié au projet,
il ressort qu’une nouvelle conduite traversera la forêt et que des mesures
seront prises en ce qui concerne l’autorisation pour une exploitation
préjudiciable au sens de l’article 16 de la loi fédérale sur les forêts (LFo).
Par ailleurs, le périmètre du projet est en contact avec la forêt, mais à
l’heure actuelle, il n’est pas précisé si des installations seront construites
à une distance inférieure à 10 m de la forêt. Ce point devra être traité dans
le cadre de la planification ultérieure. Si des installations sont réalisées à
moins de 10 m de la forêt, le non-respect de la distance minimale par rapport à
la forêt devrait être justifié et reporté sur un plan par le/la requérant/e.
Toutes les mesures nécessaires pour assurer la conservation de la forêt devront
être réalisées dans le cadre de la planification ultérieure.
Au vu des
éléments transmis par le canton, ce projet peut être approuvé en coordination
réglée par la Confédération."
Enfin, on relèvera que l'adaptation subséquente 4quater
du PDCn, adoptée par le Conseil d'Etat le 22 juin 2022 et approuvée par la
Confédération le 11 novembre 2022, reprend les mêmes éléments.
bb) Au vu de ce qui précède, il est exact que le PDCn
4ter proprement dit mentionne uniquement un projet de "pôle
micropolluants - extension/nouveau site" en "coordination
réglée" dans la région d'Echallens, sans indiquer qu'il s'agit, plus
précisément, de l'extension de la STEP d'Echallens. Toutefois, la fiche spécifique
F45 au dossier du PDCn 4ter apporte toutes les indications
nécessaires. L'ARE ne s'y est du reste pas trompé, qui a examiné expressément le
nouvel emplacement "prévu à Echallens en extension de la STEP
existante."
c) Par ailleurs, les autorités cantonales et
communales ont bien procédé à un examen approfondi des variantes et
alternatives à l'agrandissement de la STEP d'Echallens. On peut en effet
rappeler qu'un comité de pilotage régional (regroupant les communes du bassin
versant du Talent) s'est constitué en 2018 précisément pour préparer un projet
régional et que différentes variantes ont été analysées tant par ce comité que
par la DGTL et la DGE (voir rapport 47 OAT du 14 janvier 2022 ch. 3.2.3 p. 14; rapport
RIE du 12 janvier 2022 ch. 4.2.2 p. 11 ss; fiche explicative F45 DGTL du 1er
septembre 2021; rapport final D.________ du 20 décembre 2017 ch. 4 p. 24 ss).
Il est ressorti de ces analyses que le projet litigieux était le plus adapté,
sous l'angle technique, financier et organisationnel, pour réduire la
concentration de micropolluants dans le bassin versant du Talent. Comme l'attestent
de nombreux documents au dossier, le choix s'est porté sur la STEP d'Echallens
car elle est équipée, contiguë au bâti existant, à proximité du Talent (soit au
point bas du bassin versant), d'un emplacement central par rapport aux réseaux
d'évacuation, déjà en partie affectée en zone d'utilité publique et son
adaptation ne nécessite qu'une emprise partielle sur les SDA.
En particulier, c'est à juste titre que les
autorités ont écarté la STEP d'Eclagnens, située sur la parcelle 1078 du
cadastre du territoire de la commune de Goumoëns. En effet, cette station se
situe entièrement en zone de dangers naturels (inondations par des crues) de
classe 9 – soit un temps de retour élevé (inférieur ou égal à 30 ans) et une
intensité forte (voir consid. 6 ci‑dessous). En outre, elle se trouve
intégralement en surface d'assolement.
Enfin, concernant les autres STEP mentionnées par
les recourants, il y a lieu de se rattacher aux explications convaincantes de
la DGE du 6 novembre 2023 selon lesquelles ces stations sont situées dans
d'autres bassins versants et/ou à des distances considérables de sorte qu'il
n'a pas été jugé pertinent ni réaliste de transporter les eaux usées du bassin
versant du Talent jusqu'à l'un de ces pôles.
d) Le grief des recourants tenant à l'absence d'une
procédure de coordination réglée ainsi qu'à une étude insuffisante des
variantes doit dès lors être rejeté.
5.
Dans un deuxième grief, les recourants se plaignent d'une violation des
règles protégeant les surfaces d'assolement.
a) Les surfaces d'assolement sont des parties du
territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT) et qui
doivent être préservées en vertu de l'art. 3 al. 2 let. a LAT (arrêt TF
1C_235/2020 du 16 décembre 2020 consid. 3.1). L'art. 15 al. 3 LAT dispose par
ailleurs que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être
coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les
principes de l'aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les
surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage. Selon l'art. 26
OAT, les surfaces d'assolement se composent des terres cultivables comprenant
avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les
prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement
du territoire (al. 1). Elles sont délimitées en fonction des conditions
climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du
sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de
la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée);
la nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en
considération (al. 2). Aux termes de l'art. 26 al. 3 OAT, une surface totale
minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement
suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le
ravitaillement serait perturbé, cela conformément à l'art. 1 al. 2 let. d LAT.
Sur la base des surfaces minimales arrêtées dans le
plan sectoriel de la Confédération (art. 29 OAT), les cantons définissent les
surfaces d'assolement dans leur plan directeur, dans le cadre de la
délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture
(art. 28 OAT). L'art. 30 al. 1 OAT précise que les cantons veillent à ce que
les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent
dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet. L'art. 30 al. 2
OAT demande aux cantons de s'assurer que leur part de la surface totale
minimale d'assolement (art. 29 OAT) soit garantie de façon durable; si cette
part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones
réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à
bâtir.
Selon l'art. 30 al. 1bis OAT, des
surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que lorsqu'un
objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint
judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement (let. a) et lorsqu'il
peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière
optimale selon l'état des connaissances (let. b). Cette disposition a pour but
de tenir compte de la nécessité de maintenir les surfaces d'assolement (art. 15
al. 3 LAT) en durcissant les exigences à satisfaire lorsqu'il est question de
recourir à des surfaces d'assolement pour créer des zones à bâtir. L'art. 30
al. 1bis OAT s'applique lorsque les cantons disposent de réserves de
surfaces d'assolement. Dans le cas contraire, l'art. 30 al. 2 OAT s'applique et
empêche en principe un tel classement à moins qu'il soit compensé, exigeant la
création de zones réservées - pour des territoires non équipés sis dans des
zones à bâtir - afin de garantir durablement la surface d'assolement attribuée
à chaque canton (cf. DETEC/ARE, rapport explicatif relatif au projet mis en
consultation de révision partielle de l'OAT, août 2013, p. 8). L'art. 30
al. 1bis OAT impose de s'assurer que le sacrifice de SDA pour la
création de zones à bâtir est absolument nécessaire du point de vue du canton.
L'autorité de planification doit examiner quelles alternatives pourraient
raisonnablement entrer en considération (ATF 145 II 32 consid. 7.2; TF 1C_102/2019
du 17 août 2020 consid. 4.1).
Ainsi, la jurisprudence n'exclut pas que des
surfaces d'assolement puissent être utilisées à des fins autres qu'agricoles. Toutefois,
il convient d'opérer une pesée d'intérêts complète (art. 3 OAT), tenant
notamment compte du fait que la part cantonale de surface d'assolement doit
être garantie à long terme (art. 30 al. 2 OAT). Un examen des sites alternatifs
doit avoir lieu (ARE, Plan sectoriel des surfaces d'assolement, 8 mai 2020,
principe P1, p. 12 et p. 16). Il y a lieu en outre d'évaluer dans quelle mesure
le terrain concerné pourrait à nouveau être cultivé et, lorsque la surface
minimale cantonale n'est pas atteinte ou ne l'est que de peu, une compensation
doit être opérée (ATF 145 II 18 consid. 4.1, 32 consid. 7.2; 134 II 217 consid.
3.3; TF 1C_102/2019 du 17 août 2020 consid. 4.1).
b) Deux questions se posent dès lors. Il s'agit de
déterminer d'abord si le plan d'affectation peut valablement classer 0,399
hectare de surfaces d'assolement en zone à bâtir conformément à l'art. 30 al. 1bis
OAT puis, dans l'affirmative, si le canton est tenu de prendre des mesures
spécifiques pour assurer le maintien des SDA au sens de l'art. 30 al. 2
OAT.
aa) En l'espèce, le classement en zone à bâtir de 0,399
hectare de surface d'assolement est destiné à agrandir la STEP d'Echallens afin
de la doter des infrastructures nécessaires au respect des nouvelles
dispositions de l'OEaux en matière de lutte contre les composés traces
organiques. La lutte contre les micropolluants poursuit un objectif d'intérêt
public manifeste et, d'ailleurs, nullement contesté par les recourants. On
relèvera à toutes fins utiles que l'art. 56 al. 2 de la Constitution du Canton
de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit expressément que l'Etat
et les communes doivent veiller à un approvisionnement en eau suffisant, diversifié,
sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement. L'art. 76 al. 1
Cst. dispose également que la Confédération doit, dans la limite de ses
compétences, pourvoir à la protection de l'eau. Comme exposé ci-dessus, le
choix de la STEP d'Echallens a fait l'objet d'une pesée complète des intérêts
en présence en matière de SDA dès lors que la seule autre candidate possible
était la STEP d'Eclagnens dont l'agrandissement impliquait également une
emprise sur les SDA. Enfin, il n'est pas envisageable d'agrandir la STEP
d'Echallens sans classer des SDA en zone à bâtir, dès lors que la station est
entièrement bordée de SDA. Ainsi, il y a lieu de constater qu'il n'est pas
possible d'atteindre l'objectif de lutte contre les micropolluants sans recourir
aux surfaces d'assolement (art. 30 al. 1bis let. a OAT). De plus,
seules les surfaces strictement nécessaires à l'agrandissement de la STEP en
vue de lutter contre les micropolluants seront classées en zone à bâtir, de
sorte que les surfaces sollicitées seront assurément utilisées de manière
optimale selon l'état des connaissances (art. 30 al. 1bis let. b OAT;
voir rapport 47 OAT ch. 3.2.4 p. 16 ss). Enfin et par surabondance, on peut
relever que la mesure F12 "surface d'assolement" du PDCn 4ter
(et 4quater) prévoit expressément que la régionalisation des STEP
résultant de la stratégie cantonale micropolluants est autorisée à empiéter sur
les SDA. Au vu de ce qui précède, les surfaces d'assolement litigieuses peuvent
valablement être classées en zone à bâtir.
bb) Ne reste dès lors qu'à déterminer si le canton
doit être tenu de prendre des mesures pour assurer le maintien de son
contingent de surfaces d'assolement (art. 30 al. 2 OAT). A
ce titre, le rapport d'examen du 29 juin 2022 de l'ARE mentionne expressément
(p. 12):
"2.4 F12 – Surfaces
d'assolement (SDA)
[...]
Inventaire
Dans le cadre du présent examen
pour approbation, le canton a transmis un dossier spécifique relatif aux
surfaces d'assolement parallèlement au dossier de l'adaptation 4ter du PDCn comprenant
notamment les données de son inventaire SDA (état 31.12.2020). Celles-ci ont
été examinées par l'ARE, qui a ainsi pris connaissance de ses limitations
actuelles et collabore avec le canton pour y remédier dans le cadre de sa
refonte, telle qu'annoncée dans la stratégie du Conseil d'Etat 2021-2024.
En l'état,
l'inventaire présenté par le canton fait apparaître une marge nette de 187 ha
par rapport à la part minimale de SDA de 75'800 ha dévolue au canton, et une
marge brute de 390.69 hectares, comprenant en sus les emprises des projets
réalisés mais non décomptés dans l'inventaire cantonal, les réservations pour
les emprises des projets cantonaux priorisés mais non encore réalisés ou
faisant l'objet de recours, ainsi que pour les projets fédéraux ayant fait
l'objet d'un préavis cantonal positif. Il apparaît sur cette base que le canton
respecte encore sa part minimale de SDA."
Ainsi, l'inventaire cantonal vaudois présentait, fin
2020, 187 ha de plus que la part minimale de 75'800 ha fixée par le plan
sectoriel fédéral des surfaces d'assolement. Par la suite, dans la décision
attaquée du 6 avril 2023, le DITS a retenu que le Conseil d'Etat avait priorisé
le présent projet par décision du 21 décembre 2022. Il est exact que la version
publiée sous forme de communiqué de la décision en cause (11e
priorisation), ne mentionne pas expressément que les projets concernés incluent
la STEP régionale d'Echallens. Rien ne permet toutefois d'en douter. Pour le
surplus, dite décision du 21 décembre 2022 a retenu que la marge de SDA
s'élevait alors - après déduction des projets priorisés - à 104,68 ha. Contrairement
à ce que soutiennent implicitement les recourants, la quotité de cette marge (soit
0,138 % en sus des 75'800 ha à maintenir) ne commandait pas au Conseil d'Etat
de renoncer à prioriser le présent projet, dont on rappelle qu'il porte seulement
sur 0,399 ha, à savoir sur moins de la moitié d'un hectare. La marge encore
diminuée des SDA au terme de la plus récente priorisation (la 13e), du
20 décembre 2023, soit 88,66 ha, n'y change rien. On relève sur ce point,
comme le souligne du reste le rapport d'examen de l'ARE du 29 juin 2022, que le
Conseil d'Etat a adopté le 9 juin 2021 une "Stratégie cantonale des
surfaces d'assolement 2021-2024", visant en particulier à poursuivre les
actions de recherche des nouvelles SDA ainsi que la priorisation des projets
par cet exécutif tant que le contingent cantonal est, comme aujourd'hui,
inférieur à 200 ha. Enfin, les recourants se réfèrent en vain à l'arrêt
AC.2016.0354 du 20 décembre 2018 qui avait annulé un plan partiel d'affectation
en raison, en substance, d'une emprise excessive sur les SDA: en particulier,
et sans qu'il n'y ait lieu d'exposer plus avant cet arrêt, le plan alors
contesté portait sur des SDA considérables de 77,563 ha, à savoir sur une
surface incomparable à celle du présent projet.
Au vu de ce qui précède, le canton de Vaud n'est pas
tenu de prendre des mesures spécifiques pour assurer le maintien des SDA au
sens de l'art. 30 al. 2 OAT (TF 1C_546/2021 du 8 septembre 2023 consid. 7.3).
Le grief des recourants doit être rejeté.
6.
Dans un troisième grief, les recourants affirment que le projet ne
prendrait pas suffisamment en compte divers dangers naturels, tels que les
risques d'inondation par les crues ou de glissement de terrain.
a) Les art. 15 al. 1 let. c de l'ordonnance du 30
novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01) et 27 al. 1 let. c de
l'ordonnance du 2 novembre 1994 sur l'aménagement des cours d'eau (OACE; RS
721.100.1) font obligation aux cantons d'élaborer et de publier des cartes des
dangers pour la protection contre les catastrophes naturelles portant sur les
inondations, les avalanches, les glissements de terrain et les éboulements et
d'en tenir compte dans l'aménagement du territoire.
L'art. 89 LATC précise que toute construction sur un
terrain ne présentant pas une solidité suffisante ou exposé à des dangers
spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement, l'inondation, les glissements de
terrain, est interdite avant l'exécution de travaux propres, à dire d'experts,
à le consolider ou à écarter ces dangers.
Sur le plan cantonal, les normes relatives aux
cartes des dangers figurent dans la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des
incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; BLV 963.11),
dans la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFO; BLV 921.01) et dans son règlement
d'application du 18 décembre 2013 (RLVLFo; BLV 921.01.1), de même que dans la
loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public
(LPDP; BLV 721.01). Le canton de Vaud a en outre édicté en mai 2014 un
vade-mecum intitulé "Cartographie des dangers naturels", en
juin 2014 des directives dénommées "Prévention des dangers naturels"
et en novembre 2014 un guide pratique libellé "Prise en compte des
dangers naturels dans l’aménagement du territoire et les permis de construire".
b) Les risques d'inondations par des crues (INO) du
Talent ont été cartographiés autour d'Echallens et deux secteurs de dangers ont
été retranscrits sur le guichet cartographique cantonal. On peut voir, d'une
part, un degré de danger élevé avec une classe de danger 9 – soit un temps de
retour élevé (inférieur ou égal à 30 ans) et de forte intensité (voir le
vade-mecum de mai 2014 de l'unité des dangers naturels de la DGE relatif à la
cartographie des dangers naturels, p. 19) – restant néanmoins confiné dans le
lit du Talent, largement en dessous des bâtiments existants de la STEP ainsi
que de sa future extension. Les bâtiments de la STEP (actuels et futurs) seront
entièrement situés dans le deuxième secteur de danger, qualifié de "degré
nul
" avec
une classe de danger 0 – soit aucun danger connu ou un danger négligeable. Ce
constat est appuyé par les déclarations de la DGE et de l'ECA dans leurs
courriers respectifs du 6 novembre 2023.
Concernant les risques de glissement de terrain, la
carte des dangers identifie un risque de glissements superficiels spontanés
(GSS), classifié comme un danger moyen de classe 7 – soit un temps de retour
faible (compris entre 100 et 300 ans) et de forte intensité – à l'extrémité
sud-ouest de la parcelle 1002. A l'instar des risques d'inondations, aucun
risque de glissement superficiel spontané n'a été identifié pour l'emplacement
de la STEP ou de sa future extension. Les emplacements de ces ouvrages sont
cartographiés comme des zones de glissements profonds permanents (GPP) de
danger nul avec une classe de danger 0 – soit aucun danger connu ou
négligeable.
C'est le lieu de rappeler que les cartes de dangers
naturels sont établies par des experts, sur la base des recommandations
édictées par l'Office fédéral de l’environnement et qu'il s'agit de produits
techniques et scientifiques découlant de l'analyse détaillée des événements
connus, de la configuration du territoire et des relevés de terrain, des
données spécifiques au phénomène, de calculs et de modélisations, et de
vérification des résultats sur le terrain (voir vade-mecum précité, p. 17).
Par surabondance, on relèvera que le RIE mentionne,
sous la rubrique "Dangers naturels" (chapitre 5.14 p. 78), que
"le périmètre du plan d'affectation se situe[ra] en zone
"blanche", qui indique un danger nul pour tous les aléas confondus".
Au vu de ce qui précède, la Cour ne voit aucune
raison de s'écarter des positions de la DGE et de l'ECA (autorités cantonales spécialisées)
ni du RIE, se fondant sur des cartes de dangers naturels établies par des
experts. Aucun des éléments apportés par les recourants n'est de nature à jeter
le moindre doute sur la crédibilité de ces analyses.
Le grief des recourants doit dès lors être rejeté.
7.
Les recourants dénoncent ensuite une violation de la garantie de la
propriété.
a) La garantie de la propriété est ancrée à l'art.
26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental,
elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La
restriction doit ainsi notamment être justifiée par un intérêt public (al. 2)
et respecter le principe de la proportionnalité (al. 3). Ce dernier principe
exige que la mesure mise en œuvre soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude), que celui‑ci ne puisse pas être atteint par une
mesure moins incisive (règle de la nécessité), et qu'il existe un rapport
raisonnable entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis
(règle de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts;
ATF 146 I 157 consid. 5.4; 143 I 403 consid. 5.6.3; 141 I 20
consid. 6.2.1). Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit
être une loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise (ATF 148 I 33
consid. 5.1; 147 I 393 consid. 5.1.1; 140 I 168 consid. 4). L'atteinte au droit
de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété
foncière est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions
positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol
actuelle ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4; 135 I
233 consid. 2.1; 131 I 333 consid. 4.2).
b) En l'espèce, les art. 18 al. 1 LAT et 32 al. 2
LATC constituent des bases légales suffisantes (art. 36 al. 1 Cst.)
pour le classement en zone destinée à des besoins publics. Comme exposé
ci-dessus, le changement d'affectation est ensuite justifié par un intérêt
public (art. 36 al. 2 Cst.), soit la lutte contre les
composés traces organiques, et respecte enfin le principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) (voir consid. 4 et 5 ci-dessus). Pour le
surplus, les recourants feront valoir leurs droits dans la procédure
d'expropriation déjà ouverte.
Ainsi, le plan d'affectation communal ne viole pas
la garantie de la propriété et le grief des recourants doit être rejeté.
8.
Dans un ultime grief, les recourants considèrent que le changement
d'affectation provoqué par la modification du plan d'affectation communal
"Au Petit Moulinel" constitue une atteinte à leur liberté économique
dès lors qu'ils seront contraints de réduire le nombre de noisetiers exploités.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, si
une mesure d'aménagement du territoire poursuit principalement des buts
d'aménagement du territoire et même si elle a pour effet de limiter l'activité
économique, elle n'est pas fondamentalement en contradiction avec la liberté
économique protégée par l'art. 27 Cst. Il en irait autrement si, sous couvert
d'aménagement du territoire, la mesure visait à restreindre la concurrence
économique, ou si elle vidait la liberté économique de son contenu (ATF 142 I 162 consid. 3.3; voir également CDAP AC.2022.0186 du 2 juin 2023 consid. 6).
b) En l'espèce, la modification du plan
d'affectation poursuit uniquement des buts d'aménagement du territoire pour
permettre à la STEP d'Echallens de s'agrandir. Le plan ne vise aucunement à
restreindre la concurrence économique et ne vide pas la liberté économique des
recourants de son contenu.
Dès lors, le grief des recourants en lien avec une
violation de leur liberté économique doit être rejeté.
9.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours, mal fondé, doit être
rejeté et les décisions du Conseil Communal d'Echallens du 23 juin 2022 et de
la Cheffe du Département des institutions, du territoire et du sport du 6 avril
2023 adoptant, respectivement approuvant la modification du plan d'affectation
communal "Au Petit Moulinel" (extension de la STEP) doivent être confirmées.
Les recourants, qui succombent, supporteront les
frais de la cause (art. 49 LPA‑VD; art. 4 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]). Ils verseront en outre des dépens à la commune qui a agi par
l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté.
Considérants
II.
Les décisions du Conseil Communal d'Echallens du 23 juin 2022 et de la
Cheffe du Département des institutions, du territoire et du sport du 6 avril
2023.
adoptant, respectivement approuvant la modification du plan d'affectation
communal "Au Petit Moulinel" (extension de la STEP) sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants A.________ et B.________, créanciers solidaires,
verseront à la Commune d'Echallens un montant de 4'000 (quatre mille) francs à
titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 14 mars 2024
La présidente: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, à l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT/ARE) ainsi qu’à l’Office fédérale de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.