CDAP - AC.2023.0231 - 2024-01-05 - A._____, B._____/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Champvent

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 janvier 2024

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Jean-Claude Pierrehumbert et

Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.

Recourants

1.

A.________ à

********

2.

B.________ à

********

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Champvent, à

Champvent.

Objet

Remise en état

Recours A.________ et B.________ c/ décision de la

Direction générale du territoire et du logement du 15 juin 2023 concernant

les travaux réalisés différemment du permis de construire, parcelle n° 333

de Champvent, bâtiment ECA n° 209.

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 333 de la commune de

Champvent. D'une surface totale de 376 m2, cette parcelle

supporte le bâtiment ECA n° 209 de 60 m2 au sol (chalet),

des accès et place privée et est, pour le surplus, en nature de jardin. Elle

est affectée à la zone agricole et viticole B conformément au plan général

d'affectation approuvé le 13 septembre 1991 par le Conseil d'Etat.

En 2004, une demande d'agrandissement et

transformation du chalet ECA n° 209 a été déposée. Après avoir fait

l'objet de deux synthèses négatives de la Centrale des autorisations en matière

d'autorisations de construire (CAMAC), les 15 septembre et 8 novembre 2005, le

projet a été modifié et le Service de l'aménagement du territoire (SAT; devenu

le Service du développement territorial - SDT - puis la Direction générale du

territoire et du logement - DGTL) a délivré son autorisation spéciale cantonale.

Dans cette autorisation reproduite dans la synthèse CAMAC correspondante

(n° 61581), du 26 mars 2007, le SAT relevait notamment ce qui suit:

"5. EXAMEN DU PROJET DE

TRANSFORMATION ET D'AGRANDISSEMENT DU CHALET (plan […] établi le 01.10.2003 et corrigé le 01.03.2007) + EXTENSION DU

SEJOUR ENTREPRISE EN 2000-2001:

Le Service de l'aménagement du

territoire constate que le projet revu, qui consiste en la fermeture de

l'escalier d'accès au bâtiment avec une légère extension des surfaces brutes de

plancher utiles ainsi qu'en l'agrandissement de la chambre dans les volumes de

la terrasse couverte, s'inscrit dans le cadre des proportions

"quantitatives" définies par les dispositions des articles précités.

En ce qui concerne le traitement

architectural du projet (aspect "qualitatif"), il ressort que

celui-ci n'est pas de nature à modifier les caractéristiques et l'identité du

chalet existant. A noter à ce sujet que le remplacement de la couverture de

l'ancienne terrasse (aujourd'hui séjour), conformément au courrier du 2 mars

2007 du bureau d'architecture […], va

également permettre d'améliorer l'apparence du bâtiment et de l'intervention

peu esthétique entreprise en 2000-2001 sans autorisation cantonale.

Vu ce qui précède, les travaux

envisagés, ainsi que l'extension du séjour en partie sud, peuvent être admis à

titre de transformation partielle au sens des dispositions des articles 24c LAT

et 42 OAT.

En conséquence, après avoir pris

connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête

publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés

et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public

prépondérant ne s'oppose au projet, nous délivrons l'autorisation requise pour

le projet envisagé (sur la base du plan du bureau d'architecture […] établi le 01.10.2003 et corrigé le

01.03.2007) ainsi que pour l'extension du séjour à l'emplacement de l'ancienne

terrasse sud."

Le SAT précisait encore que les droits dérogatoires

pour l'augmentation des surfaces brutes de plancher utiles tirés des

art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance du 28

juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) étaient désormais

épuisés, de sorte que le bâtiment ne pourrait plus être agrandi ou transformé.

Le permis de construire n° P-2004-050-1-E a été

délivré le 11 juin 2007.

Le projet autorisé consistait notamment, à l'étage,

à agrandir le séjour en direction du sud par le déplacement de la façade de

191 cm, à agrandir la partie nord du bâtiment, à créer une salle de douche

WC dans l'angle nord-est et à modifier plusieurs galandages intérieurs. Au

rez-de-chaussée, un sas d'entrée fermé a été autorisé sur la façade est, depuis

lequel un escalier fermé latéralement permettait d'accéder à l'étage devant la

salle de douche WC (cf. plans datés du 1er octobre 2003 modifiés le

21 novembre 2006 puis le 1er mars 2007).

Un représentant de la Municipalité de Champvent

(ci-après: la municipalité) et un membre du bureau technique ont procédé à une

visite en vue de délivrer le permis d'habiter. Un rapport d'inspection établi

le 31 juillet 2009 par la Commission de salubrité fait état d'un préavis

positif de celle-ci sous réserve de la production de plans définitifs des

travaux réalisés. La municipalité a dès lors délivré le permis d'habiter le 14

septembre 2009 avec la condition précitée.

La production de ces plans définitifs (plans datés

du 01/10/03 modifiés le 21/11/06-01.02.07-13.10.09) a mis en évidence les

modifications suivantes par rapport aux plans du projet mis à l'enquête et

autorisé (cf. rapport établi le 21 décembre 2009 par le bureau technique):

a) agrandissement de 46 cm du côté sud;

b) agrandissement de l'étage d'environ 160 cm

sur le sas d'entrée avec modification et création d'une fenêtre côté est;

c) création d'un WC douche et d'un réduit au rez-de-chaussée,

angle nord-est;

d) création d'une fenêtre supplémentaire dans la

chambre côté nord;

e) déplacement du galandage entre le WC et la

cuisine à l'étage angle nord-est;

f) élargissement de 7 cm de l'escalier, façade

est.

Par lettres des 12 et 27 janvier 2010, la

municipalité a retiré le permis d'habiter délivré le 14 septembre 2009.

Un long échange de courriers entre la DGTL et

l'architecte des constructeurs s'est ensuivi.

B.

Par décision du 15 juin 2023, la DGTL a en premier lieu régularisé

(let. A) le déplacement du galandage entre le WC et

la cuisine à l'étage angle nord-est (ch. 1), la création d'une fenêtre côté

nord dans la chambre à l'étage (ch. 2), l'élargissement de 7 cm par

rapport aux plans autorisés de l'escalier en façade est (ch. 3) et le réduit

créé au rez-de-chaussée sous le balcon à l'angle nord-est (ch. 4); dans sa

décision, la DGTL a également déclaré tolérer en l'état actuel l'agrandissement

de 46 cm du bâtiment ECA n° 209 côté sud, qui était illicite, avec

l'indication qu'une mention serait inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT),

indiquant le statut illicite mais toléré de l'agrandissement de 46 cm du

bâtiment ECA n° 209 et précisant qu'en cas de destruction volontaire ou

involontaire, le bâtiment devrait retrouver les dimensions autorisées dans le

dossier CAMAC n° 61581 (let. B ch.

5 et 6); le dispositif de la décision comportait en outre une let. C sous

laquelle étaient ordonnées les remises en état suivantes:

"7)

La salle de bains créée au rez-de chaussée doit être désaffectée pour redevenir

une surface annexe. Le WC, la douche et l'évier doivent être supprimés.

L'isolation et le chauffage doivent être supprimés. Les matériaux doivent être

évacués vers un endroit approprié.

8) Le

sas d'entrée côté est doit être remis en état afin qu'il corresponde aux plans

autorisés dans le cadre du dossier CAMAC n° 61581."

Un délai au 30 octobre 2023 était imparti à la

propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées aux points 7

et 8 (ch. 9 du dispositif).

C.

Par acte du 11 juillet 2023, A.________ et B.________ ont recouru devant

la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre

cette décision, dont ils demandent implicitement la réforme, en ce sens

qu'aucune remise en état n'est ordonnée.

L'autorité intimée s'est déterminée le 21 juillet

2023, concluant principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement

à son rejet.

Le 2 novembre 2021, la CDAP a procédé à une

inspection locale sur la parcelle n° 333. Le compte rendu suivant,

sur lequel les parties ont eu la possibilité de se déterminer, a été dressé à

cette occasion:

" [...]

La présidente rappelle les

éléments de la décision attaquée contestés en recours; il s'agit de la remise

en état du sas d'entrée et de l'escalier montant à l'entrée au premier étage,

ainsi que de la salle de bain du rez-de-chaussée ordonnée par la DGTL. Les

autres points évoqués dans la décision ne sont pas discutés.

Le tribunal et les parties

constatent l'existence en façade est du chalet d'un escalier fermé latéralement

et recouvert par la toiture; cet escalier mène du rez-de-chaussée à l'étage et

est délimité à ses deux extrémités par deux sas; le sas du rez-de-chaussée (au

sud) comporte deux portes permettant d'une part l'accès depuis l'extérieur et

d'autre part l'accès depuis le rez-de-chaussée du bâtiment; le sas de l'étage

accueille le palier amont de l'escalier et un WC avec lavabo et communique

directement avec le logement. Les recourants précisent que le réduit créé au

rez-de-chaussée à côté du garage accueille des installations techniques (boiler

et surpresseur d'eau).

La municipalité récapitule la

chronologie des événements depuis la dernière délivrance d'un permis de

construire, en 2007, et la découverte des travaux non conformes à ce permis

lors de la remise des plans par l'architecte après l'octroi du permis d'habiter

(qui a dès lors été retiré en 2009). La DGTL rappelle que ce qui avait été

autorisé était la réalisation d'une salle de bains à l'étage ainsi que de sas

fermés (au rez-de-chaussée et à l'étage) encadrant un escalier ouvert

latéralement. La préexistence d'un réceptacle de douche dans le local du

rez-de-chaussée accueillant désormais une salle de bains (douche) n'est pas

déterminante dès lors que cette surface était considérée comme une surface

annexe car n'étant pas accessible directement depuis l'intérieur du logement.

La DGTL considère que si la solution réalisée est peut-être préférable d'un

point de vue esthétique, il n'en demeure pas moins que la fermeture de l'escalier,

de même que la réalisation de la salle-de-bains au rez-de-chaussée, conduisent

à une nouvelle augmentation de la surface habitable alors que beaucoup

d'agrandissements avaient été autorisés par ses soins, étant par ailleurs

précisé que les saillies constituées par les deux sas existaient déjà et

correspondent à l'identité du bâtiment.

Le tribunal et les parties se

rendent à l'intérieur du bâtiment, où ils visitent le logement à l'étage ainsi

que la salle de bains au rez-de-chaussée. Il est constaté que la réalisation de

la salle de bains à l'étage, conformément au projet autorisé, impliquerait la

destruction et reconstruction du mur WC/cuisine avec la suppression de l'aile

droite de la cuisine (meubles bas et hauts, réfrigérateur et plan de travail en

granit) avec diminution correspondante de la surface de la cuisine. Par

ailleurs, le mur contre l'escalier ne comporte qu'une légère isolation

"extérieure" dans sa partie située contre l'étage. Est encore observé

l'avant-corps d'environ 1 m2 prolongeant à l'étage le sas

d'entrée sis au rez-de-chaussée; cet avant-corps comporte une petite fenêtre en

façade est.

Les recourants exposent avoir

rencontré des difficultés avec leur architecte, qui a effectué certains travaux

à leur insu; ils n'ont pour leur part jamais voulu s'écarter des plans

autorisés. La municipalité considère que l'architecte a abusé de la confiance

des recourants et regrette que ces derniers soient aujourd'hui en proie à des

difficultés alors que l'architecte n'est pas inquiété.

Sur question de la présidente, la

DGTL explique que la délivrance de l'autorisation d'utiliser à l'année ce

chalet ‑ qui n'était initialement habité que durant les

vacances ‑ avait augmenté la pression sur la zone agricole

quand bien même on restait dans les volumes existant. Ensuite, le dépassement

d'augmentation de la surface habitable autorisée, au-delà de la marge dont

bénéficie ce service, a accru cette pression.

Les recourants donnent encore des

explications sur leur situation personnelle: âgés tous deux de plus de 70 ans,

ils se sont établis dans leur chalet de vacances au moment de la retraite afin

de réduire leurs frais. Ils bénéficient de peu de moyens financiers et ne sont

pas en mesure de réaliser les travaux demandés, qui sont trop onéreux pour eux.

Ils expliquent être atteints dans leur santé par cette procédure administrative

puis judiciaire, le recourant ayant perdu douze kilos et le sommeil. Ils

indiquent s'être mis en retrait de toute vie sociale, ressentant de la honte à

avoir enfreint la loi alors que telle n'était absolument pas leur intention.

[…]"

Considérant en droit:

1.

a) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.

95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.

b) S'agissant des conditions formelles

énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'autorité

intimée a fait valoir que l'acte de recours serait peu clair et incomplet et qu'il

ne présenterait pas de conclusions et griefs formulés à l'encontre de la

décision attaquée; il ne satisferait ainsi pas aux conditions de forme posées

par la loi et le recours devrait partant être déclaré irrecevable.

L’art. 79 al. 1 LPA-VD prévoit ce qui suit:

"1 L'acte de

recours doit être signé, ou, si l'autorité de recours permet le dépôt de

recours par voie électronique, respecter les canaux et formats de communication

qu'elle admet, parmi ceux reconnus au sens de l'article 27a. L'acte de recours

doit indiquer les motifs et les conclusions du recours. La décision est jointe

au recours."

L'autorité renvoie les écrits peu clairs,

incomplets, prolixes, inconvenants ou qui ne satisfont pas aux conditions de

forme posées par la loi (art. 27 al. 4 LPA-VD). Elle impartit un bref délai à

leurs auteurs pour les corriger. Les écrits qui ne sont pas produits à nouveau

dans ce délai, ou dont les vices ne sont pas corrigés, sont réputés retirés.

L'autorité informe les auteurs de ces conséquences (art. 27 al. 5 LPA-VD).

Dans le cas présent, l'acte de recours

est certes bref, mais il mentionne clairement que les recourants, qui ne sont

pas assistés, contestent la décision rendue le 15 juin 2023 par la DGTL,

et plus particulièrement l'ordre de remise en état de la salle de bain ainsi

que du sas d'entrée, à savoir les chiffres 7 et 8 du dispositif de la décision

litigieuse. Ces deux points sont au demeurant les seuls faisant l'objet de

l'ordre de remise en état proprement dit, les autres travaux ayant été soit

régularisés (ch. 1 à 4 du dispositif), soit tolérés (ch. 5 et 6 du dispositif).

Quant aux conclusions, si elles sont certes implicites, elles découlent de

manière claire de ce qui précède: il ne fait aucun doute que les recourants

concluent à la réforme des ch. 7 et 8 en ce sens que ces installations sont

régularisées, subsidiairement tolérées.

Il y a partant lieu d'entrer en

matière.

2.

Le litige porte sur l'ordre de remise en état de la salle de bains et du

sas d'entrée et de l'escalier selon les ch. 7 et 8 du dispositif de la décision

attaquée, comme les recourants ont pu le confirmer lors de l'audience. Les

autres points de la décision ne sont pas remis en cause. Il n'est en

particulier pas contesté que la parcelle sur laquelle se trouve le bâtiment est

située hors zone à bâtir et que celui-ci n'est pas lié à une exploitation

agricole ou viticole.

a) Le chalet des recourants est situé en zone

agricole au sens de l'art. 16 LAT. Pour tous les projets de construction situés

hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils

sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être

accordée, ceci conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Dans le canton de Vaud, la

compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire,

agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors

des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du

territoire et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et

art. 121 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions - LATC; BLV 700.11), soit actuellement le

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS); cette

compétence a été déléguée à la DGTL. La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de

l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire.

Dès lors que la construction litigieuse n'est ni

conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT), ni imposée par

sa destination (art. 24 LAT), ce qui n'est pas contesté, il convient

d'apprécier les travaux litigieux au regard de l'art. 24c LAT. Dans sa teneur

en vigueur depuis le 1er novembre 2012, cette disposition est

libellée comme suit:

"Art. 24c Constructions et installations existantes sises

hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone

1 Hors de la zone à

bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées

conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation

de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2 L'autorité compétente

peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur

transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,

pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3 [...]

4 Les modifications

apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage

d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique

ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5 Dans tous les cas,

les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être

remplies".

L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ

d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et

installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution

du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral

(constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date

déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de

l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la

protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) – abrogée par la loi

fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui

a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non

bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; TF 1C_491/2020 du 10 mai 2021 consid.

2.1; 1C_163/2020 du 7 juin 2021 consid. 3.1.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020

consid. 7.4).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable

aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées

selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa version en vigueur

dès le 1er novembre 2012, a la teneur suivante:

"Art. 42 Modifications apportées aux constructions et

installations érigées selon l'ancien droit

1 Une transformation

est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré

lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est

respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature

esthétique.

2 Le moment déterminant

pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou

de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non

constructible.

3 La question de savoir

si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour

l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les

règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à

l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne

peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure

étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un

agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les

conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne

peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface

brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute

de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements

effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;

c. les

travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante

de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4 Ne peut être

reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée

conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition

et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être

reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de

l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives

l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de

remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de

l’installation antérieure.

5 Les installations solaires visées à l’art.

18a, al. 1, LAT, ne sont pas prises en compte dans l’examen selon l’art. 24c,

al. 4, LAT".

b) L’art. 24c LAT permet non seulement la rénovation

et la transformation des bâtiments concernés, à l'intérieur du volume bâti

existant, mais également leur agrandissement mesuré et leur reconstruction. La

transformation partielle et l'agrandissement mesuré, au sens de l'art. 24c al.

2 LAT, supposent le respect de l'identité de la construction ou de

l'installation, tel que le prévoit l’art. 42 al. 1 et 3 OAT Il en est de même

en cas de reconstruction, qui peut résulter d'une démolition volontaire ou

involontaire (catastrophe naturelle ou accident); la nouvelle construction doit

alors respecter l'identité de l'ancienne (cf. Rudolf Muggli, Commentaire

pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Genève 2017, n° 39 ad

art. 24c LAT; CDAP AC.2022.0183 du 20 mars 2023 consid. 4c). Cette

exigence du respect de l’identité doit être examinée en fonction de l'ensemble

des circonstances. Elle comporte un aspect quantitatif et un aspect qualitatif.

Sur le plan quantitatif, l’art. 42 al. 3 OAT fixe

des limites à l'agrandissement de la surface brute de plancher imputable et

pose des règles différentes en cas de transformation à l'intérieur du volume

bâti existant, d'une part, et d'agrandissement à l'extérieur du volume bâti

existant, d'autre part. Dans la première hypothèse, une augmentation de 60% est

admise (art. 42 al. 3 let. a OAT), tandis que dans la seconde, l'augmentation

ne peut excéder ni 30% ni 100 m2 (art. 42 al. 3 let. b OAT).

Sur le plan qualitatif, la jurisprudence fédérale

retient que l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel

lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les

dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne

pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et

l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à

l'état existant de l'ouvrage (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.2; 127 II 215

consid. 3a et 3b; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.2; 1C_617/2019 du 27

mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2020.0139 du 29 avril 2021 consid. 2d et les

références citées). Le droit fédéral n'exige pas que l'ancien et le nouveau

soient tout à fait semblables; l'identité se rapporte bien plutôt aux traits ou

aux éléments essentiels de l'ouvrage (en allemand: "die wesentlichen

Züge"), soit ceux qui revêtent une certaine importance pour

l'aménagement du territoire (TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1;

1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3; cf. également Rudolf Muggli,

op. cit., n° 27 ad art. 24c LAT).

L’appréciation du respect de l’identité de la

construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT,

qui prévoit désormais qu’il est possible de modifier l’aspect extérieur d’un

bâtiment dans trois cas spécifiques; les modifications doivent être nécessaires

à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement

énergétique ou encore viser une meilleure intégration dans le paysage. Ces

trois conditions sont exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai

2020 consid. 5.5). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à

l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes (CDAP

AC.2022.0183 précité consid. 4c; AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid.

5/cc). Le respect de l’art. 24c al. 4 LAT est nécessaire, mais n’est pas

suffisant. Si une modification de l’aspect extérieur est admissible en vertu de

l’alinéa 4, il faut encore examiner si la modification ne porte pas atteinte à l’identité

de la construction (Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT).

3.

a) Dans le cas présent, la DGTL a considéré dans une décision non

contestée de 2007 que le potentiel d'agrandissement était épuisé. Dans sa

décision reproduite dans la synthèse CAMAC du 26 mars 2007, cette autorité

(alors sous la dénomination de Service de l'aménagement du territoire - SAT) avait

en effet retenu ce qui suit:

"5. EXAMEN DU PROJET DE

TRANSFORMATION ET D'AGRANDISSEMENT DU CHALET (plan […] établi le 01.10.2003 et corrigé le 01.03.2007) + EXTENSION

DU SEJOUR ENTREPRISE EN 2000-2001:

Le Service de l'aménagement du

territoire constate que le projet revu, qui consiste en la fermeture de

l'escalier d'accès au bâtiment avec une légère extension des surfaces brutes de

plancher utiles ainsi qu'en l'agrandissement de la chambre dans les volumes de

la terrasse couverte, s'inscrit dans le cadre des proportions

"quantitatives" définies par les dispositions des articles précités.

En ce qui concerne le traitement

architectural du projet (aspect "qualitatif"), il ressort que

celui-ci n'est pas de nature à modifier les caractéristiques et l'identité du

chalet existant. A noter à ce sujet que le remplacement de la couverture de

l'ancienne terrasse (aujourd'hui séjour), conformément au courrier du 2 mars

2007 du bureau d'architecture […], va

également permettre d'améliorer l'apparence du bâtiment et de l'intervention

peu esthétique entreprise en 2000-2001 sans autorisation cantonale.

Vu ce qui précède, les travaux

envisagés, ainsi que l'extension du séjour en partie sud, peuvent être admis à

titre de transformation partielle au sens des dispositions des articles 24c LAT

et 42 OAT.

En conséquence, après avoir pris

connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête

publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés

et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public

prépondérant ne s'oppose au projet, nous délivrons l'autorisation requise pour le

projet envisagé (sur la base du plan du bureau d'architecture […] établi le 01.10.2003 et corrigé le

01.03.2007) ainsi que pour l'extension du séjour à l'emplacement de l'ancienne

terrasse sud."

Pour rappel, les travaux autorisés en 2007

consistaient notamment à: agrandir à l'étage le séjour en direction du sud par

le déplacement de la façade de 191 cm, agrandir la partie nord du

bâtiment, créer une salle de douche-WC dans l'angle nord-est et modifier

plusieurs galandages intérieurs; au rez-de-chaussée, un sas d'entrée fermé a

été autorisé sur la façade est, depuis lequel un escalier fermé latéralement

(selon les plans du 1er mars 2007) permettait d'accéder à l'étage

devant la salle de douche-WC. Le permis de construire n° P-2004-050-1-E

délivré le 11 juin 2007, qui intégrait notamment l'autorisation de l'ancien

SAT, est entré en force sans avoir été contesté.

Il se justifie ainsi de retenir que le potentiel

d'agrandissement (art. 24c al. 2 LAT et art. 42 al. 3 OAT) a été

épuisé par les travaux autorisés en 2007 et qu'il n'y a pas lieu de revenir sur

les calculs qui n'avaient alors pas été contestés.

b) Les travaux ici litigieux consistent, d'une part,

en la création d'une salle de bain au rez-de-chaussée dans les surfaces annexes

(ch. 7 du dispositif de la décision) et, d'autre part, en la réalisation du sas

d'entrée à l'est différemment du permis de construire (dossier CAMAC n°61581)

(ch. 8 du dispositif de la décision). S'agissant de ce dernier point, il est

reproché aux recourants, dans la décision attaquée, d'avoir fermé la partie

au-dessus du sas d'entrée (au niveau de l'étage), de l'avoir munie d'une

fenêtre et de l'avoir ouverte sur le séjour, offrant une surface habitable

supplémentaire à l'étage.

Une précision est toutefois nécessaire à ce sujet.

En effet, la DGTL a déclaré lors de l'audience que ce qui avait été autorisé

était la réalisation "de sas fermés (au rez-de-chaussée et à l'étage)

encadrant un escalier ouvert latéralement". Or il ressort des plans du

1er mars 2007 (dossier CAMAC n° 61581) que cet escalier était

d'emblée prévu comme devant être fermé latéralement. Ce constat est confirmé

par le SAT dans son autorisation reproduite dans la synthèse CAMAC

correspondante: ainsi, cette autorité exposait que le projet revu consistait

notamment "en la fermeture de l'escalier d'accès au bâtiment avec une

légère extension des surfaces brutes de plancher utiles". Enfin, la

décision mentionne certes l'élargissement de 7 cm par rapport aux plans

autorisés de l'escalier en façade est - qui a au demeurant été régularisé -

mais se limite à exiger que le "sas d'entrée côté est [soit]

remis en état afin qu'il corresponde aux plans autorisés dans le cadre du

dossier CAMAC n° 61581" (partie III, let. C, ch. 8); s'agissant

du sas, elle relève plus haut la fermeture de ce sas dans sa partie supérieure,

au niveau de l'étage, engendrant un agrandissement du bâtiment hors du volume

et offrant une surface habitable supplémentaire dans le séjour à l'étage

(partie II, ch. 8-10). Il découle de ce qui précède que l'escalier tel

qu'autorisé par le permis de construire délivré en 2007 et entré en force était

bien fermé latéralement. Seule est donc litigieuse son extension à l'étage et

son ouverture sur le séjour, conduisant d'une part à un agrandissement hors

volume et d'autre part à une augmentation de la surface brute de plancher habitable.

Quant à la salle de bain, il n'est pas contesté que

sa création a été autorisée à l'étage et non au rez-de-chaussée, qui ne

comportait alors que des surfaces annexes. Quand bien même l'espace désormais

occupé par cette salle de bain était déjà équipé d'un bac de douche, il n'était

pas considéré comme une surface brute de plancher habitable car il n'était

alors pas accessible par l'intérieur du bâtiment mais nécessitait de passer par

l'extérieur, l'escalier n'étant auparavant pas fermé. Or sa création nouvelle

implique une augmentation de la surface brute de plancher habitable.

Force est de constater que ces travaux ne

correspondent pas aux travaux mis à l'enquête publique et autorisés par le

permis de construire de 2007 et qu'ils conduisent à un dépassement non autorisé

de surface brute de plancher habitable, contrevenant ainsi aux limites

quantitatives découlant de l'art. 24c LAT et déterminées à l'art. 42 OAT. En ce

sens, c'est à juste titre que la DGTL a retenu que ces travaux ne pouvaient

être régularisés.

c) Il convient dès lors d'examiner si l'ordre de

remise en état doit être confirmé.

4.

a) Selon l'art. 105 al. 1 LATC, la

municipalité et, à son défaut, le département compétent, est en droit de faire

supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes

aux prescriptions légales et réglementaires (cf. ég. art. 130 al. 2 LATC). Contrairement à ce que sa

formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude

de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui

impose une obligation quand les conditions de son application sont remplies

(cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; CDAP AC.2021.0212 du 12 décembre 2022 consid.

10a; AC.2021.0350 du 15 août 2022 consid. 6a; AC.2019.0004 du 10 septembre

2019 consid. 7a et les références citées). En effet, lorsque des constructions ou

des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le

droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le

principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents

intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la

notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; TF 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1 et les

références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des

exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.6; 132 II 21 consid. 6.4). Si des constructions illégales, contraires

au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors

de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti

est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve

récompensé (TF 1C_508/2018 précité consid. 2.1; CDAP AC.2021.0350 du 15 août

2022 consid. 6a). C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées

sans droit en zone agricole doivent être supprimées, à moins que – à titre

exceptionnel – il puisse y être renoncé en vertu des principes généraux du

droit public, notamment si la remise en état serait disproportionnée (ATF 136 II 359 consid. 6; 132 II 21 consid. 6.4; TF 1C_162/2019 du 25 novembre 2019

consid. 3.2; 1C_508/2018 précité consid. 2.1).

Le respect du principe de la proportionnalité exige

notamment une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la

proportionnalité au sens étroit; cf. ATF 135 I 176 consid. 8.1; CDAP

AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid. 7a et les références citées). D'après

la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et

pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas

contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à

ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si

l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la

démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi

se croire autorisé à construire ou encore s'il a des chances sérieuses de faire

reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans

l'intervalle (cf. ATF 136 II 359 consid. 7.1; 132 II 21 consid. 6; 123 II 248

consid. 3a/bb; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2019.0004

précité consid. 7a). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut

invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place

l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe

plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients

qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_8/2022 précité

consid. 4.1; 1C_184/2022 du 7 octobre 2022 consid. 6.1; CDAP AC.2021.350

précité consid. 6a; AC.2019.0004 précité consid. 7a). En outre, dans la mesure

où la prohibition de construire hors des zones à bâtir répond à une

préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (art.

75 al. 1 Cst.), cet intérêt public l'emporte sur l'intérêt privé

purement financier des propriétaires à s'opposer au rétablissement d'une

situation conforme au droit. Un tel motif financier ne saurait en soi faire

échec à l'inconstructibilité de principe de la zone agricole (cf. TF

1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.3; 1C_482/2017 du 26 février 2018

consid. 2.6.2; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).

b) Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a

exigé, d'une part, la désaffectation de la salle de bain au rez-de-chaussée

avec suppression du WC, de la douche et de l'évier ainsi que de l'isolation et

du chauffage et, d'autre part, la remise en état du sas d'entrée côté est afin

qu'il corresponde aux plans autorisés dans le cadre du dossier CAMAC

n° 61581, à savoir la suppression de son extension supérieure, à l'étage.

Il est indéniable que la suppression de la salle de

bain au rez-de-chaussée impliquera qu'une nouvelle salle de bain devra être

créée à l'étage, dans la surface brute de plancher habitable existante,

l'habitation du chalet à l'année n'étant pas remise en question par la DGTL;

l'ajout d'une douche dans le WC de l'étage n'étant a priori pas possible

en raison de l'exiguïté de cette pièce, des travaux importants seront dans tous

les cas nécessaires, consistant à tout le moins à supprimer des parois et à en

construire de nouvelles avec, conformément aux constatations réalisées lors de

l'inspection locale, très vraisemblablement la suppression d'une partie de la

cuisine/salle à manger, les autres pièces étant par ailleurs de dimensions modestes

(9 m2 pour la chambre à coucher et 24 m2 pour

le séjour). Or les recourants, tous deux âgés de plus de 70 ans et n'étant plus

actifs professionnellement, ont expliqué s'être établis dans leur chalet de

vacances au moment de la retraite afin de réduire leurs frais. Ils bénéficient

de peu de moyens financiers et ne sont pas en mesure de réaliser les travaux

demandés, qui sont trop onéreux pour eux.

En outre, les recourants ont expliqué à l'audience

avoir rencontré des difficultés avec leur architecte, qui a effectué certains

travaux à leur insu - en les présentant comme des améliorations -, et n'avoir

pour leur part jamais voulu s'écarter des plans autorisés. Ces éléments

ressortent au reste du dossier et ont été confirmés par les représentants de la

municipalité, qui ont déclaré considérer que l'architecte avait abusé de la

confiance des recourants; ils regrettaient que ces derniers soient aujourd'hui

en proie à des difficultés alors que l'architecte n'était pas inquiété. La

bonne foi des recourants doit ainsi dans une certaine mesure être prise en

compte, bien qu'il ne s'agisse pas du cas ordinaire dans lequel des renseignements

erronés auraient été donnés par l'autorité compétente.

S'agissant par ailleurs des travaux réalisés sans

autorisation, il y a lieu de relever que les travaux entrepris n'entraînent pas

d'augmentation de l'emprise sur la zone agricole et viticole, aucun impact

supplémentaire sur le sol n'étant engendré par les travaux litigieux, qui

n'impliquent par ailleurs pas une utilisation accrue du bâtiment,

respectivement de la zone agricole et viticole, par rapport aux aménagement

autorisés en 2007. En effet, la salle de bain prend place dans le

rez-de-chaussée existant, la surface correspondante étant jusqu'alors

considérée comme une surface annexe par la DGTL, et ce sans création

d'ouverture en façade, notamment. Quant au sas, c'est son extension à l'étage

qui est litigieuse alors que son existence au rez-de-chaussée n'est pas remise

en question. La petite augmentation de surface habitable qu'elle crée ne

correspond qu'à un oriel d'environ 1 m2 agrémenté d'une petite

fenêtre de dimensions modestes, identique à ses deux voisines éclairant en

façade est la cage d'escalier et le WC. Cette petite surface supplémentaire

comporte un plancher surélevé par rapport au reste de l'étage alors qu'elle est

au demeurant située sous la partie la plus basse de la toiture (hauteur

approximative comprise entre 2.20 et 2.00 m).

Qui plus est, le tribunal a pu constater lors de

l'inspection locale que l'impact de cet élément sur l'aspect extérieur de la

construction est négligeable et même que l'aménagement réalisé au niveau du sas

conduit à une meilleure intégration du bâtiment sous l'angle esthétique sans

exercer d'emprise supplémentaire sur la zone, sous réserve évidemment de

l'augmentation de la surface brute de plancher relevée ci-dessus. A ce titre, cet

aménagement répond à l'exigence posée à l'art. 24c al. 4 LAT, à savoir que

les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent viser à

une meilleure intégration dans le paysage. La très légère modification

extérieure induite, par rapport au projet autorisé, n'est pas susceptible

d'altérer l'identité du bâtiment: ainsi, elle sauvegarde dans ses traits

essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et

n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,

l'équipement et l'environnement, même s'il est exact qu'elle ne respecte pas

les chiffres fixés par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (cf. TF 1C_162/2019

du 25 novembre 2019 consid. 3.1).

c) Le cas d'espèce présente ainsi des circonstances

tout à fait particulières: en premier lieu, les travaux litigieux permettent d'une

part incidemment une meilleure intégration dans le paysage et portent sur une

surface minime dont il est par ailleurs douteux qu'elle puisse réellement être

considéré comme véritablement habitable, la dérogation à la règle étant ainsi

mineure (sas); ensuite, ces travaux n'entraînent aucun impact supplémentaire

sur le sol, l'environnement ou l'équipement par rapport à ce qui a été autorisé

(salle de bain). En outre, les constructeurs sont relativement âgés et ne

bénéficient que de modestes moyens financiers, et paraissent par ailleurs avoir

été induits en erreur par leur architecte sur les travaux réellement autorisés

ou autorisables. Enfin, s'agissant de l'extension à l'étage du sas d'entrée,

les travaux nécessaires pour la remise en état apparaissent comme

disproportionnés par rapport à l'impact que sa suppression aurait sur la zone

agricole et viticole, outre les frais insupportables pour les recourants.

Il n'y a certes pas lieu d'encourager la pratique de

mettre les autorités devant le fait accompli puis de compter sur l'application

du principe de la proportionnalité pour qu'il soit renoncé à une remise en

état. Au vu des éléments précités, tenant aux circonstances toutes particulières

du cas présent, le tribunal considère toutefois, tout bien pesé et en

application du principe de la proportionnalité, qu'il ne se justifie pas d'exiger

des recourants d'entreprendre de gros travaux pour supprimer la toute petite

surface relative à l'oriel et renonce par conséquent à en exiger la remise en

état conformément à l'autorisation délivrée en 2007 (cf. ch. 8 du dispositif de

la décision contestée), respectivement la fermeture. S'agissant de la salle de

bain au rez-de-chaussée, son existence fera l'objet d'une tolérance aussi

longtemps que la recourante (unique propriétaire actuelle) ou son époux (le

recourant) en sont propriétaires; une fois que ni l'un ni

l'autre n'en

sera plus propriétaire, elle devra être remise en état conformément au ch. 7 du

dispositif de la décision contestée. Une mention en ce sens sera inscrite au

registre foncier.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du

recours, la décision attaquée étant réformée dans le sens des considérants.

L'arrêt est rendu sans frais ni dépens (art. 50, 51, 52, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est partiellement admis.

Considérants

II.

Les chiffres 7 à 9 du dispositif de la décision rendue le 15 juin 2023

par la Direction générale du territoire et du logement sont réformés en ce sens:

"7) Le sas d'entrée

côté est, tel que réalisé selon les plans datés du 1er mars 2003 modifiés

les 21 novembre 2006, 1er février 2007 et 13 octobre 2009, est

toléré.

8) L'exécution de la salle

de bain conformément aux plans du 1er mars 2003, modifiés les 21

novembre 2006, 1er février 2007 et 13 octobre 2009, fait l'objet

d'une tolérance jusqu'au prochain transfert de propriété à un tiers, à

l'exclusion de B.________; à cette échéance, la salle de bains créée au

rez-de-chaussée devra être désaffectée pour redevenir une surface annexe. Le

WC, la douche et l'évier devront être supprimés, de même que l'isolation et le

chauffage. Les matériaux devront être évacués vers un endroit approprié.

Une mention sera inscrite au

Registre foncier (art. 44 OAT), indiquant le statut illicite mais toléré de la

salle de bains créée au rez-de-chaussée, ce jusqu'à ce que ni A.________ ni B.________

ne soient plus propriétaires de la parcelle n° 333.

9) Un délai de six mois dès

le transfert de propriété sera imparti au(x) nouveau(x) propriétaire(s) pour

procéder aux mesures de remise en état ordonnées au point 8 ci-dessus".

La décision du 15 juin 2023

est confirmée pour le surplus.

III.

IV.

Il est statué sans frais ni dépens.

Lausanne, le 5 janvier 2024

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement

territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.