CDAP - AC.2023.0280 - 2024-04-30 - A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 avril 2024

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick

Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourant

A.________, à

********, représenté par Me Pascal PÉTROZ, avocat à Genève,

Autorités intimées

1.

Conseil communal de Gilly, représenté

par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de

Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du

sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation

communal

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou

plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre

1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite

plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("Zone

village"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre

("Zone de villas"; teinte jaune). L'affectation de ces zones

est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la

police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre

1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.

B.

La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.

Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du

22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision

partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai

2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral

relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont

notamment élaboré, lors de la 4ème adaptation du Plan directeur

cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par

le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones

d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des

adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.

Le processus de réduction de

la zone à bâtir de la commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la

publication, dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un

avis aux propriétaires les informant de l'intention de la municipalité de

réviser la planification générale d'affectation. Les autorités communales avaient

préalablement organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la

révision du plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.

C.

A.________ est propriétaire de la parcelle no 608 du registre

foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Cette parcelle est située à

l'extrémité nord-ouest du village, en bordure du noyau compact. D'une surface

de 2'000 m2, elle est délimitée au nord par le chemin des Jordils et

au sud par le chemin du Châtelard. Partiellement bâtie, elle supporte un

bâtiment d'habitation (ECA no 425a) dans sa partie inférieure. La

partie supérieure du bien-fonds, déclive, est plantée d'une vigne. La parcelle

no 608 est classée en zone de villas selon le plan des zones actuel de

la commune de Gilly. Elle fait en outre partie du site visé par l'Inventaire

fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet

IFP no 1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017

concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la

localité de Gilly, au niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les

objectifs de protection sont notamment les suivants:

"3.1 Conserver le paysage

ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.

3.2 Conserver les pentes et combes

boisées entrecoupées de clairières.

3.3 Conserver la structure

géologique et géomorphologique.

3.4 Conserver la mosaïque de

vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.

3.5 Conserver la morphologie du

paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.

3.6 Conserver la richesse

biologique liée aux différents milieux naturels.

[...]"

D.

Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa

séance du 20 mars 2018, le conseil communal de Gilly a adopté le plan de la

zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de

l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette

dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire,

échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.

E.

Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par

courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;

désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet

d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire") comprenant

le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire.

Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire

sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice

cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade

pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors

de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la

commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir

d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du

PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.

F.

Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de

son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.

Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité

un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier

ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé

défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines

affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de

la zone à bâtir communale. Ce service cantonal a en particulier considéré que

le maintien en zone constructible de la parcelle no 608, située en

frange de la zone à bâtir, devait être examiné, en vue de son classement

éventuel en zone viticole protégée.

G.

Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les

services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé

par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3

novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à

l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport

47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):

"3. Justification

3.1 Nécessité de réviser les

zones à bâtir (art. 15 LAT)

Cadre légal. En application

des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se

voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour

redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités

professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15

prochaines années (art. 15 LAT).

[...]

Dimensionnement de la zone

d'habitation et mixte. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des

réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui

affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole

protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins). [...]"

À ce propos, le plan de situation des parcelles

dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) indique que la partie supérieure

de la parcelle no 608, en nature de vignes, est comprise dans un

secteur (délimité par un trait rouge, en gras) correspondant à la légende

suivante: "Zone à bâtir passe à la zone viticole protégée 16 LAT".

Cette portion de terrain est du reste exclue du périmètre du territoire

urbanisé (cf. "plan du périmètre du territoire urbanisé – échelle

1/5'000", p. 12). Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité

d'accueil, en dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants,

solde considéré comme incompressible "car il concerne des petites

réserves et potentiels de densification parsemés dans différentes parcelles au

milieu du territoire urbanisé" (p. 14).

H.

Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize

oppositions, parmi lesquelles celle, le 1er décembre 2021, de A.________,

dont la parcelle no 608 est désormais partiellement colloquée en

zone viticole protégée. En substance, A.________ conteste ce dézonage, qui

entrave ses projets de construction; il fait à cet égard valoir qu'il a reçu

des assurances des autorités communales quant à la constructibilité de son

terrain.

Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de

conciliation à laquelle ont participé l'opposant, assisté de son conseil, et

les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par

l'intéressé dans son opposition ont été discutés.

Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au

conseil communal le préavis municipal no 2022/02 relatif à la

révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations

exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des

réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois

modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas la parcelle no

608.

Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal

de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la

municipalité, et levé les oppositions.

Le dossier a été transmis au Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12

juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom régissant

le territoire de la commune de Gilly.

Faits

I.

Agissant le 12 septembre 2023 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public

(CDAP) du Tribunal cantonal, en substance, d'annuler les décisions attaquées (celles

du conseil communal adoptant le plan et écartant les oppositions et celle du

département cantonal approuvant le plan). À titre de mesure d'instruction, il

requiert la tenue d'une inspection locale. En substance, le recourant invoque

une violation de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire,

soutenant que le classement de sa parcelle en zone viticole protégée est

injustifié et que cette mesure porte une atteinte grave à son droit de propriété.

Il estime que sa parcelle, équipée et facile d'accès, devrait être maintenue en

zone à bâtir. Il met en cause la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir ainsi

que le découpage opéré par le planificateur, relevant que son bien-fonds

devrait être inclus dans le territoire urbanisé. Le recourant reproche enfin aux

autorités communales de n'avoir pas cherché à acquérir, dans le cadre d'une sorte

de péréquation, les droits à bâtir des communes alentour afin de maintenir intégralement

sa parcelle en zone constructible.

Dans sa réponse du 6 novembre 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure

d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.

Le 9 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a

répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions

attaquées.

Le 14 décembre 2023, le recourant a répliqué, en

persistant dans ses conclusions.

Le 7 mars 2024, la municipalité s'est déterminée sur

la réplique, en maintenant ses conclusions.

J.

Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a

requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,

à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,

notamment la parcelle no 608 du recourant. Cette requête a été

retirée le 28 mars 2024.

K.

Le 14 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale, qui a fait

l’objet d’un procès-verbal à propos duquel les parties ont pu se déterminer. Le

recourant a encore déposé des observations complémentaires le 18 avril 2024.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art.

34.

al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la

municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la

municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,

adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de

réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département

cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.

43.

al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département

et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la

municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au

Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à

l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36). En l'occurrence, le recourant attaque ces deux décisions (d'adoption

et d'approbation).

b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un

nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la

procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait

opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision

attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit

annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le

propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en

demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son

propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que

l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne

peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou

l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la

modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement

favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022

consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité

pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de

construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les

inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF

1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021

consid. 1). En l'occurrence, le recourant, qui a formé opposition durant

l'enquête publique et qui conteste le classement de sa parcelle en zone

viticole protégée, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a manifestement

la qualité pour recourir.

c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95

LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de

recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant invoque d'abord son droit au respect des promesses.

a) A teneur de l'art. 5 al. 3 de la Constitution

fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les organes de l'État et les

particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela

implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire

ou abusif. De ce principe général découle le droit fondamental du particulier à

la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, consacré à l'art.

9.

i.f. Cst. Le principe de la bonne foi protège le justiciable, à

certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances

reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des

déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Un renseignement

ou une décision erronés de l'administration agissant dans les limites de ses

compétences peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage

contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité

qui a donné les renseignements soit compétente en la matière ou que le

justiciable puisse, pour des raisons suffisantes, la considérer comme

compétente, (2) que les renseignements fournis par l'autorité se rapportent à

une affaire concrète touchant le justiciable, (3) que celui-ci n'ait pas pu se

rendre compte facilement de l'inexactitude des renseignements obtenus, (4)

qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut

pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de

préjudice et (5) que le contexte juridique à ce moment-là soit toujours le même

qu'au moment où les renseignements ont été donnés. Dans tous les cas, l'intérêt

à une correcte application du droit ne doit pas se révéler prépondérant sur la

protection de la confiance (TF 1C_114/2023 du 21 mars 2024 consid. 5.1;

1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 5.1 et les réf. cit.).

b) En l'occurrence, le recourant se prévaut d'une

correspondance communale de 2013, dont il ressort qu'une cession de terrain a

été négociée, afin d'augmenter la surface de la parcelle no 608 et

de permettre le respect de la réglementation communale pour l'implantation

d'une seconde villa (surface d’au moins 1000 m2 par villa). Le

recourant en infère que ce faisant, la commune a consenti au développement de

la partie non construite de son terrain: en affectant désormais cette dernière

en zone non constructible, elle ferait montre d'un comportement contradictoire.

Cet argument ne convainc pas. Une telle opération de cession ne constitue à

l'évidence pas une assurance ferme des autorités que la parcelle no 608

demeurerait intégralement en zone constructible, ni que le propriétaire

pourrait de manière certaine obtenir un permis de construire pour une seconde

villa. Dans sa lettre de 2013, la commune a réservé un examen plus approfondi

s'agissant du projet d'implantation en cause, de sorte que le recourant, qui

n'a d'ailleurs pas déposé de demande de permis de construire, ne pouvait

raisonnablement tenir la constructibilité de son terrain pour acquise. Il en va

de même par rapport à une formule de consentement signée par la municipalité le

17.

juin 2014, qui se limite à constater qu’une partie de la capacité

constructive de la parcelle no 469 était désormais rattachée à la

parcelle no 608, sans se prononcer sur l’affectation future du

secteur. De plus, l'intérêt public au respect du principe cardinal de la

séparation du territoire bâti et non bâti prévaut sur l'intérêt privé du

recourant. L'atteinte à ce principe fondamental de l'aménagement du territoire

revêt en l'espèce une importance toute particulière puisque la parcelle, que

l'intéressé souhaite valoriser par la construction d'un second bâtiment, est

située dans un secteur à la périphérie du village de Gilly, et appartient à un

coteau viticole que les autorités communales souhaitent préserver (cf. infra

consid. 3). Le grief apparaît ainsi mal fondé et doit être rejeté.

Pour ces motifs, il n'y a pas lieu d'examiner si les

autorités communales ont eu un comportement contradictoire: une telle critique

se confond avec la protection de la confiance et n'a pas de portée propre, dans

la mesure où elle tend à démontrer le non-respect de la promesse de maintenir

la parcelle litigieuse en zone constructible (cf. TF 1C_241/2016 du 21 avril

2017.

consid. 3.3).

3.

Le recourant se plaint ensuite du dézonage de la partie supérieure de sa

parcelle, passée de zone constructible à zone viticole protégée.

a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 Cst., la Confédération

fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe

aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une

occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce

mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les

principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la

Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée

du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles

du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de

l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités

chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux

fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,

l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de

l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de

l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact

(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il

prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat

et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de

la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir

judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les

planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les

transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une

meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces

sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat

(let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux

aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont

définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les

quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées

doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir

doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les

buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut

maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.

3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives

techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la

manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT

le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche

centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la

construction, Berne 2024, no 213). Le plan directeur cantonal doit

définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de

l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes

appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones

à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas

de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité

cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en

zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan

d'affectation (Zufferey, op. cit., no 214 ch. 3; sur la marge

de manoeuvre des communes, cf. ibid., nos 362 s.).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus

pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du

PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent

redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et

soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après

l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre

leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,

limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe

l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre

2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal

d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la

croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date

de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une

croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15

décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.

cit.).

La révision en question prend en compte au moins les

aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en

mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les

ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la

nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la

capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un

coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins

à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les

besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et

mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.

bb) La législation fédérale ne donne pas une liste

des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les

parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de

réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un

canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de

son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive,

les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska

Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2

LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, no 456). En l’absence de critères

définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux

fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone

à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir

les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit.,

no 457).

cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la

mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les

zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu

adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le

site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement

du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de

redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la

zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées

(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole

ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés

au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les

espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être

mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une

suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour

préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la

disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de

toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un

surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera

accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira

cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du

point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

c) aa) Dans le cas présent, le recourant paraît

contester le surdimensionnement de la commune de Gilly, sans toutefois discuter

ni remettre en cause les chiffres mentionnés dans le rapport établi en

application de l’art. 47 OAT. Or, il ressort de ce dernier que la commune de

Gilly, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de

présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit

des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce

surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones

d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être

réduites conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). Le

recourant, qui invoque une violation de l'art. 15 LAT, soutient cependant que

la mesure d'aménagement litigieuse – soit le classement d'une partie de sa

parcelle no 608 en zone non constructible – ne respecte pas les

critères de la mesure A11 du PDCn et que son terrain, vu ses caractéristiques

(notamment l'équipement et l'accessibilité), devrait être maintenu en zone à

bâtir.

bb) En révisant sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a partiellement dézoné la parcelle no 608, dont la

partie supérieure, plantée d'une vigne, est passée de la zone constructible à

la zone viticole protégée. Cette affectation est définie à l'art. 19.1 du

règlement communal général sur l'aménagement du territoire et les

constructions, disposition libellée comme il suit:

"1 Surface régie

et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et

cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi

qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa

vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques

et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne

doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la

conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.

2.

Les constructions ou

barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou

d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage

intensif, etc.) ne sont pas admises."

La parcelle no 608 est partiellement

bâtie: elle supporte sur sa partie inférieure, le long du chemin du Châtelard,

un bâtiment d'habitation, dans lequel vit le recourant; le solde de la

parcelle, en nature de vignes, est libre de construction. Le bien-fonds du

recourant est situé à l'extrémité nord-ouest du village de Gilly, à la

périphérie du noyau compact. Comme le relèvent de manière pertinente les

autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et les fiches

d'application de la DGTL de juin 2021 ("Comment traiter les zones à

bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates

pour le développement ?") et février 2019 ("Comment

délimiter le territoire urbanisé ?"), la parcelle no

608.

se trouve dans la frange de la zone à bâtir. Lors de l'inspection locale,

la CDAP a pu constater que la parcelle du recourant est intégrée au large

coteau viticole qui domine le paysage de La Côte. Très ouvert, le vignoble surplombe

et enserre à l’est et à l’ouest la localité de Gilly, des surfaces agricoles

présentant une pente moins marquée se trouvant en aval du village, en direction

du lac Léman. Les lieux présentent des qualités paysagères de grande valeur qui

justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à en

assurer leur préservation. Dans ce contexte, il est important de maintenir une

séparation nette, constituée par une zone viticole, entre les surfaces bâties

et les forêts se trouvant plus au nord, en direction du Jura, ces différentes

strates correspondant à l’une des caractéristiques essentielle du paysage à cet

endroit, et plus généralement dans les villages se trouvant à proximité. Cela

est par ailleurs cohérent avec les objectifs de protection de l'objet IFP no

1201.

La Côte, dans le périmètre duquel se trouve la parcelle no 608,

et concrétise, de façon plus générale, le principe de l'aménagement du

territoire exprimé à l'art. 3 al. 2 i.i. LAT ("[l]e paysage doit

être préservé"). Quoi qu'en pense le recourant, le caractère

"protégé" de la zone viticole instaurée est justifié, dès lors qu'il

traduit, dans la planification d'affectation (cf. art. 19. 1 al. 1 du règlement

communal: "[o]utre sa vocation agricole, cette zone est destinée [...]

à conserver un paysage protégé"), les buts et les principes du droit

fédéral: on ne voit pas en quoi cette mesure emporte violation de l'art. 17

LAT, et le recourant ne l'explique pas. De même, le fait que la parcelle no

608.

ne représente pas une surface "d'une certaine étendue" au

sens de l'art. 16 al. 2 LAT est sans pertinence puisque le classement en zone

viticole protégée vise précisément la conservation d'un secteur bien plus

étendu, soit le large coteau viticole décrit dans l'IFP, auquel appartient le

terrain du recourant.

Les autorités communales accordent à l'évidence une

importance particulière à la préservation du vignoble dominant le village. Au

cours de l'inspection locale, les représentants de l'autorité intimée ont fait

part de la volonté du planificateur de "protéger

le coteau viticole (dans lequel se trouve la parcelle no 608) en le dézonant"

(cf. PV de l'inspection locale). Aussi, dans l'optique qui est celle de la

commune, la mesure litigieuse vise la conservation de son patrimoine paysager

non moins que la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir. Le

classement de la parcelle no 608 (partie supérieure) en zone

viticole est une mesure d'aménagement cohérente qui concrétise ce double

objectif. L'affectation du sol est opportune, compte tenu de la situation (en

frange) de la parcelle et de la nature actuelle du terrain de la portion

dézonée (vignes). Pour ces mêmes raisons, il n'y a pas lieu, contrairement à ce

que prétend le recourant, d'inclure la parcelle no 608 dans le

territoire urbanisé, ni de remettre en cause le découpage opéré par les

autorités en charge de la planification, qui est adéquat. Avec ses vignes

caractéristiques du paysage et sa situation périphérique, la parcelle no

608.

a fait l'objet d'une réflexion urbanistique approfondie. La pesée des

intérêts est adéquate: la planification litigieuse tient compte des objectifs

supérieurs du droit fédéral, tout en laissant au propriétaire des droits à

bâtir résiduels pour la partie inférieure de son bien-fonds.

d) Les autres arguments avancés par le recourant ne

permettent pas de remettre en cause la mesure d'aménagement litigieuse.

aa) Tout d'abord, c'est à tort que le recourant

reproche aux autorités communales de ne pas avoir mené de réflexion

supracommunale en cherchant à acquérir des droits à bâtir des communes

alentour. On ne voit pas comment une telle solution, dont il ne précise au

demeurant pas les modalités concrètes de mise en oeuvre, pourrait

raisonnablement entrer en ligne de compte (sur les transferts de droits à

bâtir, cf. Zufferey, op. cit., nos 372 s.: l'auteur expose

les difficultés pratiques liées à ce processus, non sans relever que "les

accords de transferts de droits à bâtir tiennent plus du bricolage juridique

que de la mise en oeuvre sérieuse de la révision de la LAT"). Un

mécanisme de transfert de droits à bâtir n’a été mis en oeuvre dans le canton

de Vaud qu’à de très rares reprises, lors de la période transitoire ayant

séparé l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT le 1er

mai 2014 et l’approbation de la 4ème adaptation du PDCn par le

Conseil fédéral le 31 janvier 2018, en rapport avec l’art. 38a al. 2 LAT. Un

accord entre communes portant sur un transfert de potentiel de croissance

démographique n’est pas un motif prévu par la loi ou le PDCn permettant de

justifier une dérogation à l’obligation de réduire les surfaces d’habitation et

mixtes surdimensionnées. De surcroît, on ne voit pas sur quelle base un

propriétaire pourrait obliger deux communes à s’entendre, afin que l’une

d’entre elles cède à l’autre une partie de son potentiel de croissance

démographique découlant de la mesure A11 du PDCn.

bb) Ensuite, les critiques que le recourant forme à

l'encontre de la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir, fondée sur des

plafonds de population à un horizon donné, sont sans consistance: le Tribunal

fédéral a récemment jugé que les réserves et mandats émis par le Conseil

fédéral dans sa décision du 31 janvier 2018 (FF 2018 p. 959) n'avaient pas

conduit à un refus d'approbation de la 4ème adaptation du PDCn et

n'étaient pas de nature à remettre en question son application (cf. TF

1C_234/2021 du 15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère à l'arrêt TF

1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2; cf. ég. CDAP AC.2022.0042 du

22.

septembre 2023 consid. 3b). Il n'y a ainsi pas lieu de revenir sur la

méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les autorités

cantonales. Il est à cet égard indifférent que la commune de Gilly connaisse,

comme le soutient le recourant, une situation de pénurie de logements, puisque

ce critère n'est pas pris en compte dans le modèle de détermination des

réserves.

cc) Enfin, il est sans pertinence que la mesure

contestée ne soit pas "calée sur la route ou le foncier".

L'existence d'une limite géographique ou cadastrale identifiée sur le terrain

qui servirait, en quelque sorte, à séparer la zone constructible de la zone non

constructible, n'est pas un critère à lui seul déterminant pour définir

l'affectation des parcelles comprises dans le secteur. Comme on l'a vu, les

limites de la zone à bâtir ont été fixées, en l'occurrence, en fonction

d'autres aspects, notamment la situation en frange et la nature du terrain. Les

exigences légales de dimensionnement que prévoit l'art. 15 LAT empêchent de

toute manière l'extension de la zone constructible jusqu'au chemin des Jordils,

qui borde au nord le bien-fonds du recourant. La délimitation de la zone à

bâtir échappe ainsi à la critique et apparaît opportune.

e) En définitive, la mesure litigieuse permet une

utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Elle

est donc entièrement justifiée: la parcelle du recourant se prête objectivement

à un dézonage et une telle restriction peut être imposée à son propriétaire au

vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

4.

Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale

suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir

surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid.

5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en

matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par

un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier

s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3).

On relèvera à ce propos que le recourant a disposé de longues années pour

bénéficier des possibilités de construire que lui offrait l'ancienne

planification, et ainsi valoriser son terrain, ce qui n'a pas été fait. Dans ce

contexte, le grief que le recourant tire de la violation de la garantie de la

propriété (cf. art. 26 Cst.), qui se confond avec les autres moyens qu’il a développés

et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut être qu'écarté.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours,

entièrement mal fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées.

Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art.

49.

LPA-VD). Celui-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la

commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est

confirmée.

III.

La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.

IV.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge du recourant A.________.

V.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de

Gilly à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.

Lausanne, le 30 avril 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.