CDAP - AC.2023.0287 - 2024-05-10 - A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 mai 2024

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et

Mme Annick Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Conseil communal de Gilly, à

Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de

Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du

sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation

communal.

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou

plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre

1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite

plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("Zone

village"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre

("Zone de villas"; teinte jaune). L'affectation de ces zones

est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la

police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre

1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.

B.

La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.

Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du

22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision

partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai

2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral

relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont

notamment élaboré, lors de la 4ème adaptation du Plan directeur

cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par

le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones

d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des

adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.

Le processus de réduction de la zone à bâtir de la

commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la

Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires

les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification

générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement

organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du

plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.

C.

A.________ est propriétaire de la parcelle no 328 du registre

foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. Bordée au nord par la route

de Rolle, cette parcelle est située au coeur d'un quartier bâti au sud-est du

noyau villageois, au lieu-dit "Les Truits". D'une surface de 4'538 m2,

elle supporte un bâtiment d'habitation (ECA no 359) sur sa partie

supérieure, au nord, avec un potager en contrebas. Le solde de la parcelle est un

jardin enherbé et planté d'arbres divers et de haies. Le quartier auquel

appartient la parcelle no 328 est classé en zone de villas

selon le plan des zones actuel de la commune de Gilly. Il ne fait pas partie du

site visé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels

(IFP), en particulier l'objet IFP no 1201 La Côte (cf. art. 1 de

l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]): la limite du

périmètre se situe au nord de la route de Rolle.

D.

Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa

séance du 20 mars 2018, le conseil communal de Gilly a adopté le plan de la

zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de

l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale.

Cette dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure

conservatoire, échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.

E.

Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par

courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;

désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet

d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire")

comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen

préliminaire.

Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire

sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice

cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade

pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors

de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la

commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir

d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du

PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.

F.

Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de

son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.

Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité

un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier

ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé

défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines

affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de

la zone à bâtir communale.

G.

Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les

services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé

par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3

novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à

l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport

47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):

"3. Justification

3.1 Nécessité de réviser les

zones à bâtir (art. 15 LAT)

Cadre légal. En application

des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se

voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour

redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités

professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15

prochaines années (art. 15 LAT).

[...]

Dimensionnement de la zone

d'habitation et mixte. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des

réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui

affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole

protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins). [...]"

À ce propos, le plan de situation des parcelles

dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) définit un périmètre – délimité

par un trait bleu clair – correspondant à la moitié inférieure de la parcelle no

328 (2'384 m2, soit 52,5% de la surface): d'après la légende du

plan, il est prévu d'affecter cet espace à la zone de verdure 15 LAT. La

parcelle no 328 est comprise dans le territoire urbanisé (cf.

"plan du périmètre du territoire urbanisé – échelle 1/5'000", p. 12).

Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité d'accueil, en dépit des

mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants, solde considéré comme

incompressible "car il concerne des petites réserves et potentiels de

densification parsemés dans différentes parcelles au milieu du territoire

urbanisé" (p. 14).

H.

Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize

oppositions, parmi lesquelles celle, le 1er décembre 2021, de A.________,

dont la parcelle no 328 est partiellement colloquée en zone de

verdure. En substance, la propriétaire conteste ce dézonage en soutenant que,

vu ses caractéristiques, sa parcelle, située au coeur d'un quartier bâti,

devrait être maintenue en zone à bâtir. Elle dénonce une inégalité de

traitement.

Le 26 janvier 2022 a eu lieu une séance de

conciliation à laquelle ont participé l'opposante, assistée de son conseil, et

les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par

l'intéressée dans son opposition ont été discutés.

Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au conseil

communal le préavis municipal no 2022/02 relatif à la révision du

PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations exposées dans

le rapport 47 OAT et propose des réponses aux oppositions. La municipalité a en

outre apporté trois modifications mineures au PACom, qui ne concernent

toutefois pas la parcelle no 328.

Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal

de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la

municipalité, et levé les oppositions.

Le dossier a été transmis au Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12

juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom régissant

le territoire de la commune de Gilly.

Faits

I.

Agissant le 13 septembre 2023 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public

(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer les décisions

attaquées (celle du conseil communal écartant l'opposition et adoptant le plan,

ainsi que celle du département cantonal approuvant le plan) en ce sens que

l'intégralité de la parcelle no 328 de Gilly est colloquée en zone

d'habitation de très faible densité 15 LAT. Subsidiairement, elle conclut à la

réforme des décisions attaquées, en ce sens que la partie de la parcelle no

328 colloquée en zone de verdure est positionnée de manière à classer en zone

d'habitation de très faible densité 15 LAT au moins 1'004 m2 au sud

de ladite parcelle et 1'134 m2 autour de l'habitation existante, y

compris le chemin d'accès de et vers la voie publique au nord de la parcelle

pour cette habitation existante ou pour le bâti qui la remplacera. Plus

subsidiairement, la recourante demande l'annulation des décisions attaquées et

le renvoi du dossier aux autorités inférieures pour nouvelle instruction dans

le sens des considérants. À titre de mesure d'instruction, la recourante

requiert la tenue d'une inspection locale. Elle sollicite également la

production des dossiers complets des autorités en charge de la planification

sur le projet de PACom et sur le PPA Hameau de Vincy. En substance, la

recourante s'oppose à la création d'une zone de verdure sur sa parcelle no

328: elle estime que cette mesure contrevient aux principes constitutionnels de

la proportionnalité, en lien avec la garantie de la propriété, et de l'égalité

de traitement. Subsidiairement, elle demande une répartition différente de

l'aire de sa parcelle affectée en zone de verdure, de manière à diminuer

l'atteinte à la constructibilité de son bien-fonds.

Dans sa réponse du 11 décembre 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. À titre de mesure

d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.

Le 22 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a

répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions

attaquées.

Le 13 février 2024, la recourante a répliqué en

confirmant ses conclusions.

J.

Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a

requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,

à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,

notamment la parcelle de la recourante. Cette requête a été retirée le 28 mars

2024.

K.

Le 25 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale, qui a fait l’objet

d’un procès-verbal à propos duquel les parties ont pu se déterminer. La

recourante a encore déposé des observations complémentaires le 8 avril 2024.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art.

34.

al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la

municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la

municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,

adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de

réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département

cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.

43.

al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département

et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la

municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au

Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à

l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36). En l'occurrence, la recourante attaque ces deux décisions (d'adoption

et d'approbation).

b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un

nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la

procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait

opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision

attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit

annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le

propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en

demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son

propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que

l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne

peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou

l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la

modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement

favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022

consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité

pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de

construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les

inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF

1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021

consid. 1). En l'occurrence, la recourante, qui a formé opposition durant

l'enquête publique et qui conteste le classement partiel de sa parcelle en zone

de verdure, mesure restreignant l'usage du bien-fonds, a manifestement la

qualité pour recourir.

c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95

LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de

recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante se plaint du dézonage partiel de sa parcelle, passée, pour

sa partie inférieure, de zone de villas à zone de verdure. Elle qualifie cette

mesure de contraire aux principes constitutionnels de la proportionnalité (en

lien avec la garantie de la propriété) et de l'égalité de traitement.

a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la

Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe

les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux

cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation

rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat

constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les

principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la

Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée

du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non

constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts

de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités

chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux

fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,

l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de

l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de

l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact

(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il

prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat

et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de

la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir

judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les

planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les

transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une

meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées

ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis)

ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et

espaces plantés d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont

définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les

quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées

doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir

doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les

buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut

maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.

3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives

techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la

manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT

le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche

centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la

construction, Berne 2024, no 213). Le plan directeur cantonal doit

définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de

l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes

appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones

à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas

de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité

cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en

zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan

d'affectation (Zufferey, op. cit., no 214 ch. 3; sur la marge

de manoeuvre des communes, cf. ibid., nos 362 s.).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus

pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du

PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent

redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et

soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après

l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre

leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,

limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe

l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre

2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal

d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la

croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date

de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une

croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15

décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.

cit.).

La révision en question prend en compte au moins les

aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en

mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les

ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la

nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité

des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût

proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux

besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant

les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé

et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la

densification.

bb) La législation fédérale ne donne pas une liste

des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les

parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de

réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un

canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de

son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive,

les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska

Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2

LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, no 456). En l’absence de critères

définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux

fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone

à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir

les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit.,

no 457).

cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la

mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les

zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu

adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site

internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du

territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de

redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la

zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées

(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole

ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés

au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les

espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être

mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une

suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour

préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la

disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de

toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un

surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera

accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira

cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du

point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

c) aa) Dans le cas présent, la recourante ne remet à

juste titre pas en cause le surdimensionnement de la commune de Gilly. Il

ressort du rapport établi en application de l’art. 47 OAT que cette dernière,

considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de présenter une

surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit des mesures

d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce surdimensionnement.

Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones d'habitation et

mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être réduites

conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). La

recourante, qui invoque une violation de la LAT, prétend toutefois que vu ses

caractéristiques, la parcelle no 328, située au coeur d'un quartier

bâti, devrait être attribuée à la zone d'habitation de très faible densité 15

LAT; elle estime que la mesure litigieuse contrevient aux buts et aux principes

de l'aménagement du territoire, en particulier ceux qui tendent à la

densification vers l'intérieur et à la création d'un milieu bâti compact.

bb) En révisant sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a partiellement dézoné la parcelle no 328, passée pour

partie de la zone de villas à la zone de verdure 15 LAT. Cette affectation est

définie à l'art. 11.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire et

les constructions, disposition libellée comme il suit:

"1 Surface

principalement végétalisée en nature de pré, de jardin ou de parc affectée à la

préservation d'importants espaces verts qui assurent le dégagement non bâti de

certains bâtiments.

2.

Les constructions,

installations et aménagements qui peuvent être autorisés sont:

-

des installations de sport et de loisirs à ciel ouvert,

-

des dépendances de peu d'importance,

-

des aménagements paysagers, des murs, du mobilier urbain et des

plantations ou aménagements favorisant la biodiversité."

D'une surface de 4'538 m2, la parcelle no

328, dont seule la partie supérieure, au nord, est construite, forme un vaste

espace vert au coeur d'un quartier bâti au sud-est du noyau villageois. Elle

supporte une maison d'habitation, dans laquelle vit la recourante, avec un

potager en contrebas. La partie inférieure de la parcelle, de forme

rectangulaire, est en nature de jardin enherbé et planté d'arbres divers et de

haies. Il ne fait aucun doute que cette parcelle appartient au milieu bâti,

entourée qu'elle est de part et d'autre par des terrains déjà construits. On ne

saurait pour autant retenir qu'elle forme une "dent creuse" dans le

tissu bâti existant. En effet, comme le relèvent de manière pertinente les

autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et les fiches d'application

de la DGTL de juin 2021 ("Comment traiter les zones à bâtir

d’habitations et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le

développement ?") et février 2019 ("Comment délimiter le

territoire urbanisé ?"), la portion de la parcelle no 328

libre de constructions dépasse largement la limite de 2'500 m2

prévue dans le canton de Vaud, au-delà de laquelle un espace vide sera en

principe affecté à la zone agricole ou en zone de verdure. En l'occurrence, le

planificateur a prévu d'affecter à la zone de verdure (seulement) la moitié

inférieure de la parcelle no 328 (2'384 m2, soit 52,5% de

la surface). Il a exposé à ce propos qu'il avait identifié, par le biais des

outils cartographiques du canton de Vaud, les réserves supérieures à 1'000 m2

au sein de la localité susceptibles d'être affectées à la zone de verdure. Lors

de l'inspection locale, le municipal en charge des constructions a montré à la

CDAP où se trouvait, sur la parcelle no 328, la limite physique

entre la zone constructible et la zone de verdure, légèrement en deçà du

potager. Il a exposé que cette limite n'avait pas été définie en fonction de la

nature du sol ou de la possibilité de permettre une seconde construction sur le

bien-fonds, mais en fonction des objectifs poursuivis par la zone de verdure:

il s'agissait d'attribuer à celle-ci une fraction significative du terrain de

la recourante, tout en laissant en zone constructible un certain espace autour

de la maison, afin de préserver des droits à bâtir résiduels. Cette réflexion

urbanistique échappe à la critique: l'affectation du sol est opportune, compte

tenu de la situation de la parcelle no 328 (espace vide de plus de

2'500 m2) et de la nature du terrain de la portion dézonée (parc

arboré). La recourante ne peut être suivie lorsqu'elle prétend que le dézonage

de sa parcelle s'inscrit en faux avec les objectifs du droit fédéral. Si l'affectation

de la parcelle no 328 en zone d'habitation répond aux intérêts

publics de la densification des zones à bâtir souhaitée par la LAT et la

planification directrice cantonale, l'aménagement, dans le milieu bâti, d'aires

de verdure et d'espaces plantés d'arbres correspond également à un principe

important de l'aménagement du territoire, consacré par l'art. 3 al. 3 let. e

LAT. La pesée des intérêts est adéquate: la planification litigieuse tient

compte des objectifs découlant du droit fédéral et du PDCn, tout en laissant à

la propriétaire des possibilité de construction pour la partie bâtie (et ses

alentours) de la parcelle no 328.

d) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'admettre

les réquisitions d'instruction de la recourante tendant à la consultation des

dossiers des autres procédures de recours en lien avec le PACom litigieux (sur

l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285

consid. 6.3.1; CDAP AC.2021.0135 du 20 janvier 2022 consid. 2a/aa et les réf.

cit.). On ne voit en effet pas en quoi cette mesure d'instruction serait

susceptible de conduire à une appréciation différente, s'agissant du bien-fondé

du classement d'une partie de la parcelle no 328 en zone de verdure,

ce d’autant plus qu’aucun autre recours n’a de lien avec l’instauration des

zones de verdure et que l’ensemble des recours dirigés à l’encontre du nouveau

PACom de Gilly sont rejetés par la cour de céans.

e) L'égalité de traitement (art. 8 Cst.), invoquée

par la recourante, n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans

d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que

la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes

situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant

leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du

point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement

soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.

3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Est

arbitraire une décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste

avec la situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en

violation d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence

citée). A l'évidence, vu ce qui vient d'être exposé, l'affectation de la

parcelle no 328 dans une zone de verdure n'est pas arbitraire et il

n'y a pas lieu de comparer les restrictions imposées à la recourante à celles subies

par d'autres propriétaires dont les biens-fonds sont classés ou déclassés dans

d'autres zones. Il en va de même par rapport aux parcelles qui ne sont pas

régies par le PACom, mais qui continuent de l’être par des plans d’affectation

spéciaux qui ne font pas l’objet de la présente procédure, notamment le PPA

Hameau de Vincy, adopté par le conseil communal le 19 juin 2018 et approuvé par

le DITS le 31 août 2018, avant d’être pour l’essentiel confirmé par le CDAP

dans un arrêt rendu le 10 février 2020 (AC.2018.0356). Même à supposer qu’au

regard de l’art. 15 LAT des droits à bâtir trop étendus aient été accordés dans

le cadre du PPA Hameau de Vincy – ce qui n’est à ce stade pas établi -, cela ne

pourrait pas avoir pour conséquence le maintien en zone à bâtir de l’ensemble

de la parcelle n° 328, mais tout au plus éventuellement une révision du PPA

précité, dans le but de diminuer le potentiel constructible du secteur qu’il

régit. En effet, malgré le nouveau PACom, il demeure un important solde

incompressible de la surcapacité d’accueil des zones à bâtir communales dans

leur ensemble, soit 170 habitants, alors que seules quelques dizaines

d’habitants pourraient encore être accueillis dans le hameau de Vincy, comme le

montre le dossier produit par la municipalité à propos de ce PPA. Ainsi, même

si le potentiel constructible du hameau de Vincy était diminué, il resterait de

toute façon à l’échelle de l’ensemble de la commune un important

surdimensionnement incompressible des réserves de zones à bâtir d’habitation

qui ferait obstacle au maintien de l’intégralité de la parcelle de la

recourante en zone à bâtir.

3.

Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale

suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir

surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid.

5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en

matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par

un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier

s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3).

Sous l'angle de la proportionnalité au sens strict, la mesure litigieuse est

ainsi admissible; elle est en outre apte à atteindre le but d'intérêt public

visé (soit la réduction du surdimensionnement du territoire communal). De point

de vue de la règle de la nécessité, une mise en zone de verdure constitue une

mesure moins incisive qu'un classement en zone agricole. On relèvera enfin que la

propriétaire de la parcelle no 328 a disposé de longues années pour

bénéficier des possibilités de construire que lui offrait l'ancienne

planification, et ainsi valoriser son terrain, ce qui n'a pas été fait. Dans ce

contexte, le grief tiré de la violation de la garantie de la propriété (cf.

art. 26 Cst.), qui se confond avec les autres moyens développés par la

recourante et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut être qu'écarté.

4.

À titre subsidiaire, la recourante demande une répartition différente de

la surface de sa parcelle affectée en zone de verdure. Elle a produit à cet

égard un plan intitulé "Proposition subsidiaire de localisation de la

zone de verdure", établi par l'architecte B.________ le 28 août 2023,

qui maintient en zone d’habitation, au sud de la parcelle no 328, un

espace de 1'004 m2 destiné à accueillir une seconde villa. Ce

document est sans pertinence au regard des buts poursuivis par la mesure

d'aménagement litigieuse: la recourante perd en effet de vue que cette dernière

vise à réduire les zones à bâtir surdimensionnées, et non pas à permettre,

comme elle le voudrait, la construction d'une seconde habitation sur son

terrain, ce qui contreviendrait à cet objectif. C'est ainsi à bon droit que les

autorités en charge de la planification ont écarté la solution alternative

proposée par la recourante.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal

fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument

judiciaire sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49

LPA-VD). Celle-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la

commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est

confirmée.

III.

La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.

IV.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la recourante A.________.

V.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de

Gilly à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.

Lausanne, le 10 mai 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,

d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).

Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82

ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le

recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.