CDAP - AC.2023.0288 - 2024-05-01 - A.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1er mai 2024

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick

Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourant

A.________, à ********, représenté

par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorités intimées

1.

Conseil communal de Gilly, à

Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de

Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du territoire et du

sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan d'affectation

communal.

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou

plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre

1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite

plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("Zone

village"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre

("Zone de villas"; teinte jaune). L'affectation de ces zones

est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la

police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre

1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.

B.

La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.

Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du

22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision

partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai

2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral

relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont

notamment élaboré, lors de la 4ème adaptation du Plan directeur

cantonal (PDCn), adopté par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvé par le

Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones

d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des

adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.

Le processus de réduction de la zone à bâtir de la

commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la

Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires

les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification

générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement

organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du

plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.

C.

A.________ est propriétaire notamment des parcelles nos 470,

482 et 68 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly.

La parcelle no 470 est située à

l'extrémité nord-ouest du village, en bordure du noyau compact. D'une surface

de 3'349 m2, elle est délimitée au nord par le chemin des Jordils et

au sud par le chemin du Châtelard. Partiellement bâtie, elle supporte deux

constructions dans sa partie inférieure (angle sud-est). La partie supérieure et

ouest du bien-fonds, déclive, est plantée d'une vigne. Également située à la

périphérie de la localité, au nord-est, la parcelle no 482 n'est,

elle, pas bâtie. D'une surface de 2'520 m2, elle est en nature de

vignes. Tout comme la parcelle no 470, la parcelle no 482

appartient au large coteau viticole qui domine le paysage de la Côte. Les deux

parcelles font du reste partie du site visé par l'Inventaire fédéral des

paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet IFP no

1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP

[OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la localité de Gilly, au

niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les objectifs de

protection sont notamment les suivants:

"3.1 Conserver le paysage

ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.

3.2 Conserver les pentes et combes

boisées entrecoupées de clairières.

3.3 Conserver la structure

géologique et géomorphologique.

3.4 Conserver la mosaïque de

vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.

3.5 Conserver la morphologie du

paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.

3.6 Conserver la richesse

biologique liée aux différents milieux naturels.

[...]"

Les deux parcelles nos 470 et 482 sont

classées en zone à bâtir selon le plan des zones actuel de la commune de Gilly:

la parcelle no 470 appartient à la zone de villas, la parcelle no

482 à la zone village. Elles ont en outre chacune fait l'objet d'un contentieux

administratif en lien avec des projets de construction. Le 8 février 2018, la Municipalité

de Gilly (ci-après: la municipalité) a refusé l'octroi d'un permis de

construire deux villas contiguës totalisant sept logements, après démolition

des bâtiments qui se trouvent sur la parcelle no 470. Saisie d'un

recours du propriétaire, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du

Tribunal cantonal a confirmé cette décision par arrêt AC.2018.0077 du 19

février 2019. Concernant la parcelle no 482, A.________ a été mis au

bénéfice d'une autorisation d'y construire deux bâtiments comprenant 20

logements en tout par décision municipale du 15 mai 2017. Par arrêt

AC.2017.0223/AC.2017.0224 du 27 juin 2018, la CDAP a admis les recours des

opposants et a annulé la décision municipale. Le Tribunal fédéral a rejeté le

recours en matière de droit public déposé par A.________ à l'encontre de ce

jugement (arrêt 1C_380/2018 du 8 avril 2019).

Quant à la parcelle no 68, d'une surface

de 385 m2, elle est située au sud-est du village de Gilly, à l'écart

de celui-ci. Elle supporte un ancien dépôt de l'armée suisse, de 75 m2

au sol, qui occupe une grande partie de la portion ouest de la parcelle. Ce

bien-fonds est bordé au nord-est par un cours d'eau, la Gillière. Le tiers de

la surface de la parcelle (30%) se situe à l'intérieur de l'aire forestière,

constituée par un cordon boisé le long de la Gillière. Pour le surplus, la

parcelle no 68 est actuellement classée en zone d'utilité publique;

elle prolonge au sud un autre terrain colloqué en zone d'utilité publique, la

parcelle no 67, propriété de la commune, sur laquelle sont aménagées

une place de lavage pour véhicules agricoles ainsi qu'une installation de

téléphonie mobile. La parcelle no 68 n'est pas comprise dans le

périmètre visé par l'objet IFP no 1201 La Côte.

D.

Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa

séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la

zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de l'environnement

(DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette dernière a été

mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire, échue le 5 juin

2023, n'a pas été prolongée.

E.

Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par

courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;

désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet

d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire")

comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen

préliminaire.

Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire

sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice

cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade

pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors

de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la

commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir

d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du

PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.

F.

Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de

son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.

Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité

un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier

ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé défavorablement

le projet, au motif notamment que la modification de certaines affectations

permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de la zone à

bâtir communale. Le service cantonal a en particulier considéré que les

parcelles nos 470 et 482, situées en frange du tissu bâti existant,

devaient être exclues du territoire urbanisé.

G.

Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les

services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé

par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3

novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à

l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport

47 OAT). On en extrait ce passage (p. 10 ss):

"3. Justification

3.1 Nécessité de réviser les

zones à bâtir (art. 15 LAT)

Cadre légal. En application

des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se

voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour

redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités

professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15

prochaines années (art. 15 LAT).

[...]"

Concernant le dimensionnement de la zone

d'habitation et mixte, le rapport 47 OAT expose ce qui suit:

"Afin de réduire la

surcapacité d’accueil des réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves

excédentaires, aujourd’hui affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit

à la zone viticole protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT

(jardins). [...]"

À ce propos, le plan de situation des parcelles

dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) indique que la parcelle no

470 – excepté en ce qui concerne sa partie bâtie – est comprise dans un

secteur correspondant à la légende suivante: "Zone à bâtir passe à la

zone viticole protégée 16 LAT". Le plan des réserves à bâtir pour la

zone d'habitation (p. 11) identifie la parcelle no 482,

hachurée en vert, comme réserve. Les parcelles nos 470 et 482 sont

du reste, pour leurs parties plantées en vigne, exclues du périmètre du

territoire urbanisé (cf. "plan du périmètre du territoire urbanisé –

échelle 1/5'000", p. 12). Le rapport 47 OAT fait enfin état d'une

surcapacité d'accueil, en dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170

habitants, solde considéré comme incompressible "car il concerne des

petites réserves et potentiels de densification parsemés dans différentes

parcelles au milieu du territoire urbanisé" (p. 14).

En ce qui concerne le dimensionnement de la zone

affectée à des besoins publics, le rapport 47 OAT donne les explications suivantes

(p. 15):

"Les zones d’utilité publique

doivent également répondre aux dispositions de l’art. 15 LAT. Dès lors, afin de

réduire la surcapacité d’accueil des réserves destinées à accueillir des

installations d’utilité publique, quelques terrains ont été dézonés faute de

besoins avérés pour les 15 prochaines années."

S'agissant spécifiquement de la parcelle no

68, propriété de A.________ actuellement affectée en zone d'utilité publique,

le rapport 47 OAT met en évidence ce qui suit (p. 16):

"Il s’agit d’une parcelle

privée comportant un hangar. Cette parcelle est dézonée car elle est

inconstructible en raison de la distance à la lisière (10 m). Le hangar est au

bénéfice d’un droit acquis."

H.

Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize

oppositions, parmi lesquelles celle, le 24 novembre 2021, de A.________, dont

les parcelles nos 470, 482 et 68 sont pour l’essentiel dézonées; les

parcelles nos 470 et 482 passent de la zone à bâtir (zone de villas,

respectivement zone village) à la zone viticole protégée (excepté en ce qui

concerne la partie bâtie de la parcelle no 470, attribuée à la zone

de très faible densité 15 LAT); la parcelle no 68, actuellement en

zone d'utilité publique, est désormais classée en zone agricole. En substance, A.________

conteste ces dézonages; il estime que vu leurs caractéristiques (notamment l'équipement

et la situation), ses terrains auraient dû être maintenus en zone constructible

(zone centrale ou zone affectée à des besoins publics).

Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de

conciliation à laquelle ont participé l'opposant, assisté de son ancien conseil,

et les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par

l'intéressé dans son opposition ont été discutés.

Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au

conseil communal le préavis municipal no 2022/02 relatif à la

révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations

exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des

réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois

modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas les parcelles

nos 470, 482 et 68.

Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal

de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la

municipalité, et levé les oppositions.

Le dossier a été transmis au Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12

juillet 2023, a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom sis sur

la commune de Gilly.

Faits

I.

Agissant le 13 septembre 2023 par la voie du recours de droit

administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public

(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, de réformer les décisions

attaquées (celles du conseil communal écartant son opposition et adoptant le

plan, ainsi que celle du département cantonal approuvant celui-ci) en ce sens

que les parcelles nos 470, 482 et 68 sont intégralement maintenues

en zone à bâtir, respectivement en zone d'habitation de très faible densité 15

LAT, en zone centrale 15 LAT et en zone affectée à des besoins publics 15 LAT,

éventuellement en zone d'activité économique 15 LAT. Subsidiairement, le

recourant conclut à l'annulation des décisions attaquées. À titre de mesures

d'instruction, il requiert la production de leurs dossiers par les autorités

intimées et la tenue d'une inspection locale. En substance, le recourant

invoque une violation de la législation fédérale sur l'aménagement du

territoire, soutenant que le dézonage de ses parcelles est injustifié et que

cette mesure porte une atteinte grave à son droit de propriété. Il estime que

les parcelles nos 470 et 482, équipées et proches du village,

devraient être maintenues en zone à bâtir. Quant à la parcelle no 68,

il prétend qu'elle ne se prête pas à l'exploitation agricole, de sorte qu'un

déclassement ne saurait entrer en ligne de compte.

Le 30 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a

répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions

attaquées; elle a produit son dossier.

Dans sa réponse du 6 décembre 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure

d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale; elle a

produit son dossier.

Le 24 janvier 2024, le recourant a répliqué, en

maintenant ses conclusions.

J.

Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a

requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,

à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,

notamment les parcelles nos 470, 482 et 68 du recourant. Cette

requête a été retirée le 28 mars 2024.

K.

Le 25 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale. Un

procès-verbal relatif à celle-ci a été tenu, à propos duquel les parties ont eu

la faculté de se déterminer.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom).

L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la

municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la

municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,

adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de

réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département

cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.

43.

al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département

et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la

municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au

Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à

l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36). En l'occurrence, le recourant attaque ces deux décisions (d'adoption

et d'approbation).

b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un

nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la

procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait

opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision

attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit

annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le

propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en

demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son

propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que

l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne

peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou

l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la

modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement

favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022

consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité

pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de

construire accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les

inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF

1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021

consid. 1). En l'occurrence, le recourant, qui a formé opposition durant

l'enquête publique et qui conteste le classement de ses parcelles en zone non

constructible, mesure restreignant l'usage des biens-fonds, a manifestement la

qualité pour recourir.

c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95

LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de

recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant se plaint d'abord du dézonage de ses parcelles nos

470.

et 482, passées, sous réserve de l’angle sud-est de la première, de la zone

constructible à la zone viticole protégée.

a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la

Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe

les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux

cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation

rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat

constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les

principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la

Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée

du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non

constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts

de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités

chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux

fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,

l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de

l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de

l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact

(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il

prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat

et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de

la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir

judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier

en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports

publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure

utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou

des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis)

ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et

espaces plantés d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont

définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les

quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées

doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir

doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les

buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut

maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.

3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives

techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la

manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT

le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche

centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la

construction, Berne 2024, no 213). Le plan directeur cantonal doit

définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de

l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes

appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones

à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas

de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité

cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en

zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan d'affectation

(Zufferey, op. cit., no 214 ch. 3; sur la marge de manoeuvre

des communes, cf. ibid., nos 362 s.).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus

pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du

PDCn (Zones d'habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent

redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et

soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après

l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre

leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,

limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe

l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre

2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal

d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la

croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date

de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une

croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15

décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.

cit.).

La révision en question prend en compte au moins les

aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en

mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les

ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la

nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la

capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un

coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux

besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant

les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé

et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la

densification.

bb) La législation fédérale ne donne pas une liste

des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles

de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves

surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton

pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son

plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les

critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La

réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT,

Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le

législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15

al. 3 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015

précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela

tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).

cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la

mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment

traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans

ou peu adéquates pour le développement" (version de juin 2021; sur le

site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement

du territoire > Plan d'affectation communal) propose une stratégie de

redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la

zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées

(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole

ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés

au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les

espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être

mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression

ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des

jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des

terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne

permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement

incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le

projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de

prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue

de l'aménagement du territoire ont été prises.

c) aa) Dans le cas présent, le recourant ne remet à

juste titre pas en cause le surdimensionnement de la commune de Gilly. Il

ressort toutefois du rapport établi en application de l’art. 47 OAT que cette

dernière, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de

présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit

des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce

surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones

d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être

réduites conformément aux exigences du droit fédéral (art. 15 al. 2 LAT). Le

recourant, qui invoque une violation de la LAT, prétend toutefois que vu leurs

caractéristiques, les parcelles nos 470 et 482, équipées, proches du

village et disponibles, devraient être maintenues en zone à bâtir. Il met

également en évidence son intérêt financier, en relevant les investissements réalisés

aux fins de valoriser ses terrains par des constructions.

bb) En révisant sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a attribué les parcelles nos 470 et 482 (excepté

pour ce qui concerne la partie bâtie de la parcelle no 470, classée

en zone de très faible densité 15 LAT), jusqu’ici affectées en zone de villas,

respectivement en zone village, à la zone viticole protégée. Cette affectation

est définie à l'art. 19.1 du règlement général sur l'aménagement du territoire

et les constructions, disposition libellée comme il suit:

"1 Surface régie

et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et

cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi

qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa

vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques

et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne

doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la

conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.

2.

Les constructions ou

barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou

d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage

intensif, etc.) ne sont pas admises."

Les parcelles nos 470 et 482 présentent

peu ou prou les mêmes caractéristiques. Toutes deux sont situées à la périphérie

du village, à la limite de la zone inconstructible; elles sont en nature de

vignes, hormis pour la partie bâtie de la parcelle no 470

(angle sud-est) où sont érigées deux constructions. Comme le relèvent de manière

pertinente les autorités intimées, qui se fondent sur la mesure A11 du PDCn et

les fiches d'application de la DGTL de juin 2021 ("Comment traiter les

zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu

adéquates pour le développement ?") et février 2019 ("Comment

délimiter le territoire urbanisé ?"), les parcelles nos

470.

et 482 se trouvent dans la frange de la zone à bâtir. Lors de l'inspection

locale, la CDAP a pu constater que les parcelles du recourant sont intégrées au

large coteau viticole qui domine le paysage de La Côte. Très ouvert, le

vignoble surplombe et enserre à l’ouest et à l’est la localité de Gilly, des

surfaces présentant une pente moins marquée se trouvant en aval du village, en direction

du lac Léman. Les lieux présentent des qualités paysagères de grande valeur qui

justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à en

assurer la préservation. Dans ce contexte, il est important de maintenir une

séparation nette, constituée par une zone viticole, entre les surfaces bâties

et les forêts se trouvant plus au nord, en direction du Jura, ces différentes

strates correspondant à l’une des caractéristiques essentielles du paysage à

cet endroit et plus généralement dans les villages se trouvant à proximité. Cela

est par ailleurs cohérent avec les objectifs de protection de l'objet IFP no

1201.

La Côte, dans le périmètre duquel se trouvent les parcelles nos

470.

et 482, et concrétise, de façon plus g.érale, le principe de l'aménagement

du territoire exprimé à l'art. 3 al. 2 i.i. LAT ("[l]e paysage

doit être préservé"). Les autorités communales accordent à l'évidence

une importance particulière à la préservation du vignoble dominant le village.

Au cours de l'inspection locale, les représentants de l'autorité intimée ont

fait part, à propos de la parcelle no 470, de la volonté du

planificateur de "protéger le coteau viticole (dans lequel se trouve la

parcelle no 470) en le dézonant" (cf. PV de

l'inspection locale). Aussi, dans l'optique qui est celle de la commune, la

mesure litigieuse vise la conservation de son patrimoine paysager non moins que

la réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir. Le classement des

parcelles en zone viticole protégée est une mesure d'aménagement cohérente qui

concrétise ce double objectif. L'affectation du sol est opportune, compte tenu

de la situation (en frange) des parcelles et de la nature du terrain des

surfaces dézonées (vignes).

L'équipement ou la disponibilité des terrains, dont

se prévaut le recourant, ne permettent pas de remettre en cause cette

appréciation. Avec leurs vignes caractéristiques du paysage et leur situation

périphérique, les parcelles nos 470 et 482 ont fait l'objet d'une

réflexion urbanistique qui échappe à la critique. La pesée des intérêts est

adéquate: la planification litigieuse tient compte des objectifs supérieurs du

droit fédéral, tout en laissant au propriétaire des droits à bâtir résiduels

pour la partie construite de sa parcelle no 470.

d) En définitive, la mesure litigieuse est

l'expression d'une utilisation judicieuse du sol et d'une occupation

rationnelle du territoire. Elle est donc entièrement justifiée: les parcelles nos

470.

et 482 se prêtent objectivement à un dézonage et une telle restriction peut

être imposée à leur propriétaire au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir

communale.

3.

Le recourant conteste ensuite le dézonage de sa parcelle no

68, passée de la zone d'utilité publique à la zone agricole. Il prétend que son

terrain, occupé par un ancien dépôt de l'armée suisse, ne se prête pas à

l'exploitation agricole; la mesure litigieuse contreviendrait ainsi aux art. 16

ss LAT. Le recourant demande que la parcelle no 68 soit colloquée en

zone affectée à des besoins publics 15 LAT ou éventuellement en zone d’activité

économique 15 LAT.

La parcelle no 68 est actuellement

affectée en zone d’utilité publique, tout comme la parcelle voisine no

67.

qui appartient à la commune, sous réserve de l’aire forestière, le long du

ruisseau de la Gillière, qui correspond environ à un tiers de la surface de

chacune de ces deux parcelles. Compte tenu de la distance de 10 mètres à

respecter en lisière de forêt (art. 27 al. 1er de la loi forestière

du 8 mai 2012 [LVLFo; BLV 921.01]), la parcelle no 68 est déjà

aujourd’hui inconstructible sur la quasi-totalité de sa surface, même si un

ancien hangar militaire est préexistant. Pour cette raison déjà, mise en

évidence dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT (p. 16), maintenir

cette parcelle en zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT n’aurait guère de sens.

Le nouveau PACom prévoit deux zones affectées à des besoins publics; la

première constitue une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT et est affectée

aux constructions, installations et aménagements d’utilité publique ou

d’intérêt général. Seuls les constructions et aménagements en rapport avec la

destination des quatre secteurs identifiés sur le plan peuvent être autorisés,

à savoir: église (1), cimetière (2), déchetterie et place de dépôt (3), parking

communal (4) (art. 9.2 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu

clair sur le plan). La seconde représente une "autre zone" au sens de

l’art. 18 LAT, affectée aux constructions, installations et aménagements

d’utilité publique ou d’intérêt général; seuls les constructions et

aménagements en rapport avec la destination des différents secteurs identifiés

sur les plans peuvent être autorisés, à savoir: STEP et dépôt de la voirie (1),

antenne de télécommunication, pavillon et place de lavage pour véhicules

agricoles (2, correspondant notamment à la parcelle voisine no 67)

(art. 10.1 du projet de règlement et surfaces teintées en bleu foncé sur le

plan). L’ancien hangar construit sur la parcelle no 68 a été acquis

par le recourant en 1999. Il est actuellement loué à un entrepreneur qui

l’utilise comme dépôt. Compte tenu de l’usage de ce petit bâtiment, on ne

saurait considérer qu’il correspond à une installation ou à un aménagement

d’utilité publique ou d’intérêt général, au sens des art. 9.1 ou 10.1 du projet

de règlement. Pour le surplus, on ne voit guère quel nouveau projet pourrait

être prévu à cet endroit de manière à correspondre à la définition des zones

affectées à des besoins publics: la surface de la parcelle, très décentrée, est

faible et les contraintes liées à la législation forestière limitent fortement,

voire empêchent la réalisation d’un nouveau projet à cet endroit. En cours de

procédure, le recourant n’a d’ailleurs pas fait état d’un projet concret qui

pourrait correspondre à une affectation à des besoins publics. Sous cet angle,

la situation de la parcelle voisine no 67 est différente,

puisqu’elle appartient à une collectivité publique et que, pour la partie

maintenue en zone affectée à des besoins publics (18 LAT), elle est occupée par

des installations d’utilité publique ou d’intérêt général, à savoir une antenne

de télécommunication et une place de lavage pour véhicules agricoles. Il n’y a

donc pas d’inégalité de traitement entre ces deux situations qui sont bien

différentes, la partie de la parcelle no 67 qui n’est pas vouée à

des besoins publics étant elle aussi affectée désormais en zone agricole. Pour

le surplus, il n’est à l’évidence pas sérieusement envisageable de créer sur la

seule parcelle no 68 une zone d’activités économiques, en raison de

la faible surface concernée, de la présence de l’aire forestière sur environ un

tiers de sa surface et des contraintes qui en découlent, ainsi que de sa

localisation très décentrée par rapport au village, au milieu d’un vaste

secteur voué à l’agriculture.

Selon la jurisprudence, il est

indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le

bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet

rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de

l’art. 15 LAT. Dans ce cadre, la qualité des sols et les surfaces d’assolement

ne constituent que l’un des critères applicables (art. 15 al. 3 LAT), mais

l’autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des autres exigences qui

s’imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n’ayant aucune vocation

agricole (TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. ég. TF 1C_204/2022

du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 i.f.). De même, l’existence d’un bâtiment

sur un terrain ne constitue pas un argument qui plaide nécessairement en faveur

de son classement en zone constructible (ATF 132 II 218 consid. 4.1).

Au vu de ses caractéristiques et de sa localisation,

l’affectation de la parcelle no 68 à la zone agricole est donc opportune

et procède d’une application correcte des articles 15 et 18 LAT, spécialement

de l’art. 15 al. 1 LAT, ce bien-fonds n’étant pas appelé à répondre à des

besoins d’intérêt public dans les quinze années à venir.

4.

Les dézonages sont fondés sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base

légale suffisante. Les buts qu'il poursuit, soit notamment la réduction des

zones à bâtir surdimensionnées, relèvent d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon

lequel, en matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public

poursuivis par un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire,

en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars

2024.

consid. 3.3): le grief que le recourant tire de la violation de la

garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), sans portée propre, ne peut être

qu'écarté.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal

fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument

judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD).

Celui-ci versera également une indemnité de dépens en faveur de la commune de

Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est

confirmée.

III.

La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.

IV.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge

du recourant A.________.

V.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de

Gilly à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.

Lausanne, le 1er mai 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer

les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.