CDAP - AC.2023.0290 - 2024-04-30 - A._____, B._____/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 avril 2024

Composition

M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et Mme Annick

Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourants

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Pascal PÉTROZ,

avocat à Genève,

Autorités intimées

1.

Conseil communal de Gilly, à

Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

2.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS),

représenté par

sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et B.________ c/ décisions du Conseil

communal de Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du

territoire et du sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan

d'affectation communal

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou

plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre

1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite

plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("Zone

village"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre

("Zone de villas"; teinte jaune). L'affectation de ces zones

est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la

police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre

1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.

B.

La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.

Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du

22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision

partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai

2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral

relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont

notamment élaboré, lors de la 4ème adaptation du Plan directeur

cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le

Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones

d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des

adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.

Le processus de réduction de la zone à bâtir de la

commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la

Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires

les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification

générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement

organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du

plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.

C.

A.________ et B.________ (ci-après: les époux A.________) sont

propriétaires de la parcelle no 699 du registre foncier, sur le

territoire de la commune de Gilly. D'une surface de 1'639 m2, cette

parcelle est située à la périphérie du village, à la limite de la zone

inconstructible. Partiellement bâtie, elle supporte un bâtiment d'habitation (ECA

no 763) et un garage (ECA no 764) dans sa partie

supérieure; la partie inférieure, bordée au sud par le chemin Vers

Saint-Vincent, est plantée d'une vigne. La parcelle no 699 est

classée en zone de villas selon le plan des zones actuel de la commune de

Gilly. Elle fait en outre partie du site visé par l'Inventaire fédéral des

paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet IFP no

1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP

[OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la localité de Gilly, au

niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les objectifs de

protection sont notamment les suivants:

"3.1 Conserver le paysage

ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.

3.2 Conserver les pentes et combes

boisées entrecoupées de clairières.

3.3 Conserver la structure

géologique et géomorphologique.

3.4 Conserver la mosaïque de

vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.

3.5 Conserver la morphologie du

paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.

3.6 Conserver la richesse

biologique liée aux différents milieux naturels.

[...]"

D.

Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa

séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la

zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de

l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette

dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire,

échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.

E.

Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par

courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;

désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet

d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire")

comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen

préliminaire.

Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire

sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice

cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade

pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors

de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la

commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir

d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du

PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.

F.

Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de

son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.

Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité

un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier

ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé

défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines

affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de

la zone à bâtir communale. Le service cantonal a en particulier considéré que

la parcelle no 699, partiellement située en frange de la zone à

bâtir, devait être exclue du territoire urbanisé.

G.

Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les

services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé

par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3

novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à

l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport

47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):

"3. Justification

3.1 Nécessité de réviser les

zones à bâtir (art. 15 LAT)

Cadre légal. En application

des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se

voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour

redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités

professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15

prochaines années (art. 15 LAT).

[...]

Dimensionnement de la zone

d'habitation et mixte. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des

réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui

affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole

protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins). [...]"

À ce propos, le plan de situation des parcelles

dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) indique que la partie inférieure

de la parcelle no 699, bordée d’un liseré rouge, correspond à un

périmètre faisant l'objet de la légende suivante: "Zone à bâtir passe à

la zone viticole protégée 16 LAT". Cette portion de terrain est du

reste exclue du périmètre du territoire urbanisé (cf. "plan du périmètre

du territoire urbanisé – échelle 1/5'000", p. 12). Le rapport établi en

application de l’art. 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité d'accueil, en

dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants, solde considéré

comme incompressible "car il concerne des petites réserves et

potentiels de densification parsemés dans différentes parcelles au milieu du

territoire urbanisé" (p. 14).

H.

Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize

oppositions, parmi lesquelles celle, le 30 novembre 2021, des époux A.________,

dont la parcelle no 699 est partiellement colloquée en zone viticole

protégée. Ces derniers estiment en substance qu'au vu de ses caractéristiques,

leur bien-fonds devrait être intégralement maintenu en zone à bâtir.

Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de

conciliation à laquelle ont participé les opposants, assistés de leur conseil,

et les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par les

intéressés dans leur opposition ont été discutés.

Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au

conseil communal le préavis municipal no 2022/02 relatif à la

révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations

exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des

réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois

modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas la parcelle no

699.

Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal

de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la

municipalité, et levé les oppositions.

Le dossier a été transmis au Département des institutions,

du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12 juillet 2023, a

approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom sis sur la commune de

Gilly.

Faits

I.

Agissant le 12 septembre 2023 par la voie du recours de droit

administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif

et public (CDAP) du Tribunal cantonal, en substance, d'annuler les décisions

attaquées (celles du conseil communal écartant les oppositions et adoptant le

plan, ainsi que celle du département cantonal approuvant le plan). À titre de

mesure d'instruction, ils requièrent la tenue d'une inspection locale ainsi que

l'audition, en qualité de témoins, de C.________, architecte-urbaniste en

charge du projet, et D.________, urbaniste auprès de la DGTL. En substance, les

recourants invoquent une violation de la législation fédérale sur l'aménagement

du territoire, soutenant que le classement de leur parcelle en zone viticole

protégée est injustifié et que cette mesure porte une atteinte grave à leur

droit de propriété. Ils estiment que leur parcelle, équipée et facile d'accès,

devrait être maintenue en zone à bâtir. Ils mettent en cause la méthode de

dimensionnement de la zone à bâtir ainsi que le découpage opéré par le

planificateur, relevant que leur bien-fonds devrait être intégralement inclus

dans le territoire urbanisé. Les recourants reprochent enfin aux autorités

communales de n'avoir pas cherché à acquérir, dans le cadre d'une sorte de

péréquation, des droits à bâtir des communes alentour afin de maintenir leur

parcelle en zone.

Dans sa réponse du 16 novembre 2023, la municipalité

– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure

d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.

Le 23 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a

répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions

attaquées.

Le 14 décembre 2023, les recourants ont répliqué, en

persistant dans leurs conclusions.

J.

Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a

requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,

à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,

notamment la parcelle no 669 (recte: 699) du recourant.

Cette requête a été retirée le 28 mars 2024.

K.

Le 14 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale. Au cours de

celle-ci, les recourants ont renoncé à l'audition, en qualité de témoins, de C.________

et de D.________. Ils ont toutefois requis l'instruction du point de savoir si

ce dernier s'était rendu sur place dans le cadre de ce dossier.

Un procès-verbal relatif à cette inspection locale a

été établi, à propos duquel les parties ont eu la faculté de se déterminer. A

cette occasion, la DGTL a précisé que D.________ avait effectué des visites en

juillet et août 2020 sur le territoire de la commune de Gilly, mais qu’il ne

s’y était pas rendu lors de l’examen préalable du projet de PACom.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom).

L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la

municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la

municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,

adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de

réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département

cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.

43.

al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département

et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la

municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au

Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à

l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss

de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36). En l'occurrence, les recourants attaquent ces deux décisions

(d'adoption et d'approbation).

b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un

nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure

devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition

pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il

dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée

(art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un

bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant

l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre

bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que

l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne

peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou

l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification

de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par

ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au

propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par

un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances

qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021

consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1). En l'occurrence, les

recourants, qui ont formé opposition durant l'enquête publique et qui contestent

le classement de leur parcelle en zone viticole protégée, mesure restreignant

l'usage du bien-fonds, ont manifestement la qualité pour recourir.

c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95

LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de

recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière

2.

Les recourants se plaignent du dézonage de la partie inférieure de leur

parcelle, passée de zone constructible à zone viticole protégée.

a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la Constitution

fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes

applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert

une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du

territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au

travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à

respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la

Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée

du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non

constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts

de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités

chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux

fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,

l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de

l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de

l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact

(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il

prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat

et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de

la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir

judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les

planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les

transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une

meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces

sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat

(let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux

aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont

définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les

quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées

doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir

doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les

buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut

maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.

3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives

techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la

manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT

le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche

centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la

construction, Berne 2024, no 213). Le plan directeur cantonal doit

définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de

l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes

appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones

à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas

de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité

cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en

zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan

d'affectation (Zufferey, op. cit., no 214 ch. 3; sur la marge

de manoeuvre des communes, cf. ibid., nos 362 s.).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus

pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du

PDCn (Zones d'habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent

redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et

soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après

l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre

leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,

limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe

l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre

2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal

d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la

croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date

de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une

croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15

décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.

cit.).

La révision en question prend en compte au moins les

aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en

mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les

ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la

nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la

capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un

coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux

besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant

les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé

et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la

densification.

bb) La législation fédérale ne donne pas une liste

des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les

parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de

réserves surdimensionnées (TF 1C _134/2015 du 10 février 2016 consid.

3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses

lois et de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste

exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation

(Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art.

15.

al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères

définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux

fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone

à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir

les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit.,

n° 457).

cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la

mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment

traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans

ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021;

sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction >

Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode

de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de

la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées

(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole

ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés

au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les

espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être

mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une

suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour

préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la

disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de

toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un

surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera

accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira

cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du

point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

c) aa) Dans le cas présent, les recourants paraissent

contester le surdimensionnement de la commune de Gilly, sans toutefois discuter

ni remettre en cause les chiffres mentionnés dans le rapport établi en

application de l’art. 47 OAT. Or, il ressort de ce dernier que la commune de

Gilly, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de

présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit

des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce

surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones

d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être

réduites conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). Les

recourants, qui invoquent une violation de l'art. 15 LAT, soutiennent cependant

que la mesure d'aménagement litigieuse – soit le classement d'une partie de

leur parcelle no 699 en zone non constructible – ne respecte pas les

critères de la mesure A11 du PDCn et que leur terrain, vu ses caractéristiques

(notamment l'équipement et l'accessibilité), devrait être maintenu en zone à

bâtir. Ils relèvent à cet égard que les autorités communales avaient

initialement prévu d'inclure leur bien-fonds dans le territoire urbanisé.

bb) En révisant sa planification d'affectation, la

commune de Gilly a partiellement dézoné la parcelle no 699, dont la

partie inférieure, plantée d'une vigne, est passée de la zone constructible à

la zone viticole protégée. Cette affectation est définie à l'art. 19.1 du

règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions,

disposition libellée comme il suit:

"1 Surface régie

et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et

cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi

qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa

vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques

et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne

doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la

conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.

2.

Les constructions ou

barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou

d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage

intensif, etc.) ne sont pas admises."

La parcelle no 699 est partiellement

bâtie: elle supporte sur sa partie supérieure, en aval du chemin Sous le

Châtelard, un bâtiment d'habitation, dans lequel vivent les recourants; le

solde de la parcelle, en nature de vignes, est libre de construction. Comme le

relèvent de manière pertinente les autorités intimées, qui se fondent sur la

mesure A11 du PDCn et les fiches d'application de la DGTL de juin 2021 ("Comment

traiter les zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans

ou peu adéquates pour le développement ?") et février 2019

("Comment délimiter le territoire urbanisé ?"), la parcelle

no 699 se trouve dans la frange de la zone à bâtir. Le bien-fonds

des recourants est situé à la périphérie du village de Gilly, à la limite de la

zone inconstructible. Un coteau viticole s'étend d'ailleurs au sud de leur

parcelle, de l'autre côté du chemin Vers Saint-Vincent, qui borde la parcelle no

699.

Lors de l'inspection locale, la CDAP a pu constater que cette parcelle,

avec ses vignes caractéristiques du paysage, présente des qualités singulières

qui justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à

en assurer la préservation. Cela est par ailleurs cohérent avec les objectifs

de protection de l'objet IFP no 1201 La Côte, dans le périmètre

duquel se trouve la parcelle no 699, et concrétise, de façon plus

générale, le principe de l'aménagement du territoire exprimé à l'art. 3 al. 2 i.i.

LAT ("[l]e paysage doit être préservé"). Quoi qu'en pensent les

recourants, le caractère "protégé" de la zone viticole instaurée est

justifié, dès lors qu'il traduit, dans la planification d'affectation (cf. art.

19.

1 al. 1 du règlement communal: "[o]utre sa vocation agricole, cette

zone est destinée [...] à conserver un paysage protégé"), les

buts et les principes du droit fédéral: on ne voit pas en quoi cette mesure

emporte violation de l'art. 17 LAT, et les recourants ne l'expliquent pas. De

même, le fait que la parcelle no 699 ne représente pas une surface

"d'une certaine étendue" au sens de l'art. 16 al. 2 LAT est

sans pertinence puisque le classement en zone viticole protégée vise précisément

la conservation d'un secteur plus étendu, qui comprend notamment le vignoble

ouvert au sud et à l'ouest.

Il est vrai que la délimitation opérée n'est pas

"calée sur la route", en l'occurrence le chemin Vers

Saint-Vincent, en bordure duquel, côté amont, la partie inférieure de la

parcelle no 699 est le seul espace attribué à la zone viticole

protégée. Qu'un autre découpage soit possible ne remet toutefois pas en cause

l'opportunité de la mesure contestée: en effet, l'existence d'une limite

géographique ou cadastrale identifiée sur le terrain qui servirait, en quelque

sorte, à séparer la zone constructible de la zone non constructible, n'est pas

un critère à lui seul décisif pour définir l'affectation de la parcelle en

cause; en l'espèce, les limites de la zone à bâtir ont été fixées en fonction

d'autres aspects, soit la situation (en frange) de la parcelle no

699.

et la nature du terrain de la portion dézonée (vignes). Ces motifs sont

sérieux, objectifs et pertinents. La pesée des intérêts est adéquate: la

planification litigieuse tient compte des objectifs supérieurs du droit

fédéral, en particulier ceux liés à la préservation du paysage et à la

nécessité de réduire les réserves de zones à bâtir surdimensionnées (art. 15

al. 2 LAT), tout en laissant aux propriétaires des droits à bâtir résiduels

pour la partie bâtie de la parcelle no 699. Pour ces mêmes raisons,

il ne se justifie pas, contrairement à ce que prétendent les recourants,

d'inclure la parcelle no 699 dans le territoire urbanisé.

d) Les autres arguments avancés par les recourants

ne permettent pas de remettre en cause la mesure d'aménagement litigieuse.

aa) D'une part, c'est à tort que les recourants

reprochent aux autorités communales de ne pas avoir mené de réflexion

supracommunale en cherchant à acquérir des droits à bâtir des communes

alentour. On ne voit pas comment une telle solution, dont ils ne précisent au

demeurant pas les modalités concrètes de mise en oeuvre, pourrait

raisonnablement entrer en ligne de compte (sur les transferts de droits à

bâtir, cf. Zufferey, op. cit., nos 372 s.: l'auteur expose

les difficultés pratiques liées à ce processus, non sans relever que "les

accords de transferts de droits à bâtir tiennent plus du bricolage juridique

que de la mise en oeuvre sérieuse de la révision de la LAT"). Un

mécanisme de transfert de droits à bâtir n’a été mis en oeuvre dans le canton

de Vaud qu’à de très rares reprises, lors de la période transitoire ayant

séparé l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT le 1er

mai 2014 et l’approbation de la 4ème adaptation du PDCn par le

Conseil fédéral le 31 janvier 2018, en rapport avec l’art. 38a al. 2 LAT. Un

accord entre communes portant sur un transfert de potentiel de croissance

démographique n’est pas un motif prévu par la loi ou le PDCn permettant de

justifier une dérogation à l’obligation de réduire les surfaces d’habitation et

mixtes surdimensionnées. De surcroît, on ne voit pas sur quelle base un

propriétaire pourrait obliger deux communes à s’entendre, afin que l’une

d’entre elles cède à l’autre une partie de son potentiel de croissance démographique

découlant de la mesure A11 du PDCn.

bb) D'autre part, les critiques que les recourants

forment à l'encontre de la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir,

fondée sur des plafonds de population à un horizon donné, sont sans

consistance: le Tribunal fédéral a récemment jugé que les réserves et mandats

émis par le Conseil fédéral dans sa décision du 31 janvier 2018 (FF 2018 p.

959) n'avaient pas conduit à un refus d'approbation de la 4ème

adaptation du PDCn et n'étaient pas de nature à remettre en question son

application (cf. TF 1C_234/2021 du 15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère

à l'arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2; cf. ég. CDAP

AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 3b). Il n'y a ainsi pas lieu de

revenir sur la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les

autorités cantonales. Il est à cet égard indifférent que la commune de Gilly

connaisse, comme le soutiennent les recourants, une situation de pénurie de

logements, puisque ce critère n'est pas pris en compte dans le modèle de

détermination des réserves.

f) En définitive, la mesure litigieuse est

l'expression d'une utilisation judicieuse du sol et d'une occupation

rationnelle du territoire. Elle est donc justifiée: la parcelle des recourants

se prête objectivement à un dézonage et une telle restriction peut être imposée

à leurs propriétaires au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

3.

Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale

suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir

surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid.

5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en

matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par

un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier

s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3).

Dans ces conditions, le grief que les recourants tirent de la violation de la

garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), qui se confond avec les

autres moyens qu’il a développés et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut

être qu'écarté.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal

fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument

judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49

LPA-VD). Ceux-ci verseront également une indemnité de dépens en faveur de la

commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est

confirmée.

III.

La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.

IV.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

V.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de

Gilly à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________,

solidairement entre eux.

Lausanne, le 30 avril 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.