CDAP - AC.2023.0299 - 2025-09-04 - A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Rossinière

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 septembre 2025

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Annick

Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement (DGTL), à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Rossinière, à

Rossinière.

Objet

Expropriation matérielle

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du

territoire et du logement du 26 juillet 2023 rejetant sa demande d'indemnité

pour expropriation matérielle (parcelle no 212 de Rossinière)

Vu les faits suivants:

A.

A.________, active professionnellement dans le marché immobilier, est

propriétaire depuis le 12 mai 2004 de la parcelle no 212 du registre

foncier, sur le territoire de la commune de Rossinière. Elle l'a achetée à B.________,

C.________ et D.________, qui en étaient les copropriétaires depuis 1974. Cette

parcelle a une surface totale de 9'262 m2. Le registre foncier

indique ce qui suit à propos de la couverture du sol: - champ/pré/pâturage:

8'583 m2; - route/chemin: 169 m2; - forêt: 430 m2;

- bâtiment agricole: 80 m2. Ce terrain est accessible, depuis le

centre du village, par la route de la Combe. Le premier tronçon de ce chemin

est une route communale faisant partie du domaine public; le second tronçon

(longeant au sud la parcelle no 212), construit par un syndicat

d'améliorations foncières vers 1985 (syndicat AF des Bugnons), empiète sur des

parcelles privées, avec une servitude de passage public à pied et pour tous

véhicules. Des conduites d'évacuation des eaux claires et des eaux usées

(EC/EU) ont été installées sous ce chemin.

La parcelle no 212 se trouve au

nord-ouest, en amont, du noyau du village de Rossinière; le temple est à une

centaine de mètres (à vol d'oiseau). Le terrain directement voisin au sud est

un pâturage. Un bâtiment a été construit sur une parcelle no 230,

entre la parcelle no 212 et ce pâturage, au bord de la route de la

Combe (vers le premier virage). La limite ouest de la parcelle no

212 jouxte un cordon boisé. En direction de l'est et du nord, les terrains

voisins sont occupés par des chalets, accessibles par la route de la Combe ou

le chemin de Chanella.

La route cantonale menant à Château-d'Oex traverse

le village d'ouest en est, à environ 200 m (à vol d'oiseau) de la parcelle no

212. La gare de la ligne de chemin de fer Montreux Oberland bernois (MOB),

implantée sous le village, est à environ 500 m (à vol d'oiseau) de cette

parcelle. La gare est à l'altitude de 890 m, le centre du village à 920 m, le

temple à 950 m, la partie inférieure de la parcelle no 212 à 960 m

et sa partie supérieure à 990 m.

B.

Le premier plan général d'affectation (plan général des zones) de la

commune de Rossinière a été adopté par le Conseil communal le 28 avril 1982,

après une mise à l'enquête publique en automne 1981. Ce plan a été approuvé par

le Conseil d'Etat le

13 août 1986. Il classait la parcelle no 212 (dont la contenance

était, jusqu'en 2004, de

1,15 ha, le bien-fonds ayant été divisé, avec la création d'une nouvelle

parcelle no 826 de 2'311 m2, comprenant la partie

inférieure de la route de la Combe et un pré entouré par cette route, parcelle

conservée par un des propriétaires précédents) dans la "zone de plan

spécial à établir".

C.

Les autorités communales ont élaboré un plan partiel d'affectation (PPA)

"Au lieu-dit La Combe" (PPA La Combe II) avec un périmètre

correspondant à celui de la parcelle no 212, à l'exception d'un

secteur au centre de ce bien-fonds, de forme quasi-rectangulaire, qui demeure

une "surface devant faire l'objet d'une étude ultérieure de plan

partiel d'affectation ou de plan de quartier". Ce PPA a été adopté par

le conseil communal le 18 décembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 13

février 1991. Il définit dans son périmètre une zone de chalets non contigus et

une zone de verdure.

L'art. 2.1 du règlement du PPA (RPPA) dispose que la

zone de chalets non contigus est dans son entier destinée aux habitations genre

"chalets", avec façade principale s'ouvrant sur la vallée. Il est en

outre prévu que les habitations doivent s'ériger à l'intérieur des périmètres

d'implantation définis par le PPA (art. 2.5 RPPA), la surface bâtie ne pouvant

excéder le 1/7 de la surface totale de la parcelle (art. 2.2 RPPA). Le

périmètre constructible pourrait être divisé en dix parcelles (morcellement

indicatif). Le plan figure un chemin privé long d'environ 150 m, pour l'accès

aux périmètres d'implantation qui ne sont pas desservis directement par la

route de la Combe.

D.

Les terrains voisins de la parcelle no 212, en amont, ont

également été classés en 1986 dans la "zone de plan spécial à établir"

du plan des zones. Plusieurs PPA ont été élaborés à partir de 1987, qui

prévoient la construction de chalets: le PPA au lieu-dit "La Combe" 1ère

étape, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 juillet 1988; le PPA au lieu-dit

"Les Planards", approuvé par le Conseil d'Etat le 4 avril 1990; le

PPA au lieu-dit "La Combe" 2ème étape, approuvé par le

Conseil d'Etat le 30 mars 1994.

E.

La "zone de plan spécial à établir" du plan des zones

de 1986 correspond géographiquement à un secteur de "zone constructible

sous conditions" du "plan de protection d'un site construit et

des zones protégées à titre provisoire" de la commune de Rossinière

adopté par le Conseil d'Etat le 6 décembre 1974 en application de l'arrêté

fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière

d'aménagement du territoire (AFU – RO 1972 694; à propos de ce régime

provisoire, cf. notamment ATF 114 Ib 321 consid. 5b). Concrètement, la

condition pour que la zone devienne constructible était l'adoption d'un plan de

quartier (cf. art. 3 let. c du règlement-type des zones protégées à titre

provisoire).

F.

Le Conseil fédéral a adopté le 9 septembre 1981 la première ordonnance

concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse

(aOISOS; RO 1981 1680). Cette ordonnance a été modifiée à plusieurs reprises

jusqu'à son abrogation le

1er janvier 2020, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle

OISOS, du 13 novembre 2019 (RS 451.12). A l'occasion de la modification du 19

février 1992, entrée en vigueur le 1er mars 1992, le Conseil fédéral

a ajouté Rossinière, considéré en tant que village, à la liste des sites

construits d'importance nationale à protéger (RO 1992 488). La description de

ce site figure actuellement dans une publication de l'Office fédéral de la

culture (OFC) de 2015 (ISOS Canton de Vaud, vol. 6.2, p. 269 ss). La parcelle no

212, près du lieu-dit "Derrière l'Eglise", fait partie du

secteur nord-ouest de l'échappée dans l'environnement I (EE I) (prés et champs

presque vierges parsemés de quelques constructions s'étendant au fond de la

vallée et sur son versant adret). Cette EE I est attenante au périmètre (P) 1

(noyau principal du village, composé majoritairement de maisons en madriers

indépendantes les unes des autres, établies sur un soubassement en maçonnerie),

à l'ensemble (E) 0.1 (regroupement de bâtiments à usage communautaire dominant

l'ancien bâti villageois, composé de l'église, de la cure et d'un complexe

scolaire) et à l'EE III (quartier de résidences secondaires, habitation de type

chalet avec jardins, situé en amont).

Selon les "Explications relatives à l'ISOS"

figurant dans l'ouvrage précité, une échappée dans l'environnement (EE) est une

"aire ne présent[ant] pas de limites clairement définies, mais

jouant un rôle important dans le rapport entre espaces construits et paysage,

p. ex. premier plan/arrière-plan, terrains agricoles attenants, versant de

colline, rives, espace fluvial, nouveaux quartiers". Un périmètre (P)

est une "composante bâtie de taille honorable, pouvant être perçue

comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales et spatiales

ou de par sa spécificité régionale". Un ensemble (E) est une "composante

bâtie de petite taille".

Dans la rubrique "Développement de

l'agglomération, Histoire et évolution du site", la publication de l'OFC

indique ce qui suit, à propos des environnements du site, singulièrement à

propos des secteurs EE I et III en amont du noyau du village (p. 279):

"Le bâti villageois est

entouré par un versant de prés (I) resté intact, à l'exception d'un chalet

accompagné d'un garage […] qui perturbe

l'espace au-dessus de l'église; ce genre d'implantation devrait être proscrit,

de manière à préserver le dégagement sur l'église et l'ancienne localité. […]

A partir des années 1960, un

quartier de résidences secondaires (III) a également commencé à être aménagé

dans la pente, au-dessus des composantes d'origine, en position dominante à

l'arrière de l'église et du complexe de bâtiments à usage communautaire,

hypothéquant la partie ouest du vallonnement et une terrasse. Vu du sud,

sud-est, son impact reste toutefois limité par la présence d'arbres en pleine

croissance."

G.

Après la révision du 15 juin 2012 de la loi fédérale sur l'aménagement

du territoire (LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1er mai 2014, et

la 4ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) –

définitivement adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 puis approuvée par

le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, la Municipalité de Rossinière

(ci-après: la municipalité) a entrepris des travaux de révision de la

planification communale, notamment pour mettre en œuvre l'obligation légale de

réduire les zones à bâtir surdimensionnées (nouvel art. 15 al. 2 LAT). Le 8

novembre 2016, elle a mis à l'enquête publique plusieurs projets de

modification partielle du plan des zones (plan général d'affectation [PGA]), en

particulier un projet concernant les parcelles nos 212 et 826,

consistant à classer ces terrains dans la zone agricole (réduction de la

surface de la zone à bâtir de 0,9 ha environ). Les objectifs ou le contexte de

cette procédure de modification du PGA ont été résumés ainsi dans un arrêt de

la CDAP AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 (faits, let. C):

"[…] la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir suivie

par les autorités communales comporte deux phases: dans une première phase, le

reclassement des zones situées hors périmètre du centre et hors territoire

urbanisé; dans une deuxième phase, le redimensionnement de la zone à bâtir à

l'intérieur du périmètre de centre et du territoire urbanisé. La première phase

[…] prévoit le dézonage immédiat de

parcelles non bâties ou très faiblement bâties qui se situent en dehors des

périmètres du centre et du territoire urbanisé comme première mesure du

redimensionnement. Parallèlement, notamment pour sécuriser la mise en œuvre

future du projet de révision de la planification communale, une zone réservée

est créée sur l'ensemble des autres parcelles affectées à la zone à bâtir, à

l'exception des parcelles en zone des constructions d'utilité publique et de

celles concernées par le plan de quartier "Gare – Grand Chalet". Le

potentiel de ces parcelles à l'intérieur du périmètre du centre et du territoire

urbanisé sera traité lors de la révision du PGA, soit lors de la deuxième

phase, avec l'objectif de réduire les potentiels restants et de mieux répartir

les droits à bâtir à l'intérieur du territoire urbanisé.

La délimitation du territoire

urbanisé était le préalable nécessaire à la réduction de la zone à bâtir

surdimensionnée. Afin de délimiter le territoire urbanisé, ont été incluses les

parcelles formant les noyaux bâtis du village, les parcelles bâties en continuité

des noyaux du village et le domaine public permettant d'accéder aux parcelles.

Ont été exclues la zone de forêt ou zone de verdure en limite d'urbanisation,

les parcelles non bâties en limite d'urbanisation, les parcelles en limite

d'urbanisation exposées à des risques de dangers naturels de degré élevé."

La parcelle no 212 se trouve en effet en

dehors du périmètre de centre, défini dans le cadre du PDCn (Rossinière est un "centre

local" – cf. guichet cartographique du PDCn), et en dehors du

territoire urbanisé (le territoire urbanisé doit être délimité au début du

processus de révision du PGA, lorsque la commune doit procéder au

redimensionnement de sa zone à bâtir [zones d'habitation et mixtes] en

application de la mesure A11 du PDCn; conformément à la fiche d'application

topique de la DGTL, le territoire urbanisé comprend les territoires largement

bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les

terrains non bâtis à vocation urbaine).

H.

A.________ a formé opposition à la modification du PGA concernant sa

propriété. Le conseil communal a rejeté l'opposition et il a adopté cette

mesure de planification dans sa séance du 3 octobre 2017. Le département

cantonal alors en charge de l'aménagement du territoire (le Département du

territoire et de l'environnement [DTE]) a approuvé préalablement ce plan

d'affectation le 21 décembre 2017.

A.________ a recouru contre ces deux décisions. La

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté ce

recours – ainsi que d'autres recours dans des causes jointes – par un arrêt

AC.2018.0011 rendu le 3 septembre 2019. Elle a considéré en particulier ce qui

suit:

"Selon la fiche du bilan du

dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune de Rossinière […], la population maximale admissible à

l'horizon de planification (2036) selon la mesure A11 en tenant compte d'un

taux de croissance de 1,5% pour le périmètre du centre et de 0,75% pour le

périmètre hors centre à partir du 31 décembre 2015, est de 435 habitants pour

le périmètre du centre (soit 104 habitants supplémentaires) et de 271 habitants

pour le périmètre hors du centre (soit 30 habitants supplémentaires). Les

capacités d'accueil des actuelles zones à bâtir sont de 157 habitants pour le

périmètre du centre et de 289 habitants pour le périmètre hors du centre. La

surcapacité d'accueil des zones à bâtir communales est dès lors de 53 habitants

pour les zones situées en centre et de 259 habitants pour les zones situées

hors du centre, soit 312 habitants au total. Après les dézonages immédiats

résultant de la planification litigieuse, la surcapacité des zones à bâtir

serait encore de 21 habitants pour les zones situées en centre et de 164

habitants pour les zones situées hors du centre. [consid.

4b/bb]

Le tribunal ne voit pas de motif

de remettre en cause […] la stratégie

arrêtée par les autorités communales et approuvée par l'autorité cantonale de

procéder à un redimensionnement des zones à bâtir en deux étapes. Dès lors que

les zones à bâtir communales sont largement surdimensionnées, la commune doit

les réduire en application de l'art. 15 al. 2 LAT. Dans la mesure où certaines

parcelles – soit celles concernées par la planification litigieuse – ne sont

pas du tout ou que très modérément construites et qu'elles sont situées hors

des périmètres du centre et du territoire urbanisé, rien ne s'oppose à ce

qu'elles soient immédiatement déclassées. Cette manière de procéder est

conforme à ce que prévoit le PDCn (mesure A11). Il n'y a pas d'obligation pour

les autorités compétentes de procéder par une seule et même planification à

l'ensemble des mesures visant au redimensionnement des zones à bâtir. A cet

égard, il est également sans incidence que cette stratégie semble avoir été

adoptée en partie en raison de la convention passée avec l'Etat de Vaud

prévoyant une augmentation des subventions pour certaines infrastructures

touristiques en échange d'un déclassement immédiat de certaines parcelles

situées en zone à bâtir. […] [consid. 4c/aa]

La recourante A.________ se

prévaut principalement des projets de construction concrets pour sa parcelle

ainsi que des discussions menées de longue date avec la commune et des frais

engagés à ce propos, notamment pour une étude paysagère et une révision de la

planification dès 2009. Elle soutient ainsi avoir développé suite à l'adoption

de l'initiative limitant les résidences secondaires et à la révision de la LAT

du 15 juin 2012 un projet comprenant des services et des appartements/chambres

d'hôtes destinés à l'hébergement touristique qui correspondrait aux besoins du

Pays d'Enhaut. Elle fait en outre valoir que la planification litigieuse fondée

uniquement sur le potentiel d'habitants ne tient pas compte d'une possible

affectation de la parcelle en zone d'activités touristiques. Elle conteste

également que sa parcelle puisse se prêter à une utilisation agricole.

Aux yeux du tribunal,

l'affectation de cette parcelle à la zone agricole apparaît également conforme

aux différents intérêts en jeu. D'abord, on ne saurait considérer qu'en

soutenant et en participant financièrement en 2009 à certaines études pour la

valorisation de cette parcelle, la municipalité aurait fourni à la recourante

une quelconque garantie quant au maintien de celle-ci à terme dans la zone à

bâtir. Peu importe également que, selon la recourante, le syndic aurait encore

participé en 2016 à une rencontre avec la recourante et des investisseurs

chinois. Pour le surplus, les autorités communales n'ont pas indiqué en l'état

qu'elles envisageaient d'affecter des parcelles en zone d'activités

touristiques. Des logements d'hébergement touristique au sens des art. 7 et 8

de la loi du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) seront

prévus dans le territoire urbanisé et contribueront à la réduction du potentiel

[…].

Surtout, si, au contraire des

autres parcelles concernées par la présente procédure, la parcelle no

212 ne se trouve pas en zone de danger modéré, sa situation dominante par

rapport à l'ancien village justifie un traitement particulier. Elle se situe

ainsi dans le périmètre de l'échappée sur l'environnement I, soit un versant de

prés resté intact dans l'espace situé au-dessus de l'église devant être

préservé de toute construction selon l'ISOS (but de protection – a; volume

6.2., 2015/2016, p. 279). Au vu de la surface relativement importante de la

parcelle, une ou plusieurs constructions porteraient une atteinte au caractère

du village de Rossinière, comme c'est déjà le cas des constructions présentes

sur la parcelle no 230. Pour le surplus, l'absence alléguée

d'utilisation agricole de la parcelle – bien qu'elle serve occasionnellement de

pâture à des moutons – n'est pas décisive.

Sur la base de ce qui précède,

l'affectation de la parcelle no 212 dans la zone agricole, qui

repose sur la pondération de l'ensemble des intérêts en présence, doit être

confirmée." [consid. 5b]

Il est ainsi fait mention dans cet arrêt (consid.

5b) de "projets de construction concrets" de A.________ pour

sa parcelle ainsi que "des discussions menées de longue date avec la

commune […], notamment pour une étude paysagère et une révision de la

planification dès 2009".

Il ressort du dossier de la présente cause que

l'élaboration d'un nouveau PPA "La Combe Ouest" a été envisagée après

que A.________ a acquis la parcelle no 212. En juillet 2009, un

contrat de mandat a été conclu par le Département de l'économie, le Département

des infrastructures, la municipalité et A.________, d'une part (les mandants),

et le bureau E.________, d'autre part (le mandataire), pour l'étude du paysage

du projet de PPA précité. L'étude paysagère a été réalisée et le Service

cantonal du développement territorial (SDT) a écrit le 19 janvier 2010 que cela

pourrait servir de base pour établir le PPA "La Combe Ouest" si ce

projet devait être poursuivi. Un autre bureau d'architectes a ensuite préparé

en 2015 un projet de construction de "résidences avec services"

dans ce périmètre (huit nouveaux bâtiments). A l'inspection locale du 17 mai

2024 (cf. infra let. M), A.________ a déclaré qu'une fois propriétaire

de ce terrain, elle aurait été prête à construire d'emblée des chalets mais, qu'après

discussions avec la municipalité, elle avait choisi de coopérer à la

réalisation d'un projet tel qu'il avait été esquissé dans l'étude paysagère.

Faits

I.

A.________ a formé un recours en matière de droit public contre l'arrêt

de la CDAP. La Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté

ce recours par un arrêt du 1er mai 2020 (cause 1C_522/2019), dont

les considérants contiennent les passages suivants:

"4.4. Selon le PDCn4,

dont l'application au cas particulier n'est pas contestée […], plus spécifiquement la mesure A11 (Zones

d'habitation et mixtes), les communes qui doivent redimensionner leurs zones à

bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à

l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan

directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes

peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Cette

révision prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la

desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et

équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement;

l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels

risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la

possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des

terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre,

réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;

densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les

friches notamment par la densification.

A teneur de la mesure B12 du

PDCn4, Rossinière est reconnue comme un centre local. Cette mesure esquisse les

principes d'aménagement qui sont applicables aux centres locaux pour y

maintenir une diversité des services et renforcer leur attractivité et leur

vitalité. Le périmètre du centre doit correspondre au territoire urbanisé y

compris les espaces non construits à l'intérieur de celui-ci lorsqu'ils

participent à sa qualité. La fiche d'application du SDT de septembre 2018,

intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le

développement de l'urbanisation à 15 ans doit prioritairement se faire à

l'intérieur du périmètre compact de centre (fiche d'application, ch. 1). Les

périmètres de centre comprennent le territoire affecté en zone à bâtir, y compris

les espaces non construits à l'intérieur de celui-ci qui contribuent à sa

qualité, permettant de répondre aux besoins de développement du centre à 15 ans

au maximum (fiche d'application, ch. 2). S'ils sont surdimensionnés au sens de

la mesure A11 - qui prévoit dans le PDCn4 un taux de croissance de 1,5% pour

les centres locaux -, les périmètres doivent être redimensionnés. Enfin, si le

secteur dézoné se trouve en bordure du périmètre de centre, il doit alors en

être exclu (fiche d'application, ch. 3).

4.5. En l'espèce, la cour

cantonale a constaté que les zones à bâtir communales étaient largement

surdimensionnées - ce qui n'est à ce stade plus discuté - et devaient par

conséquent être réduites. La cour cantonale a validé la stratégie communale en

deux étapes, dont la première - ici en question - tend au reclassement des

zones situées hors du périmètre du centre et hors territoire urbanisé,

spécialement au dézonage immédiat de parcelles non ou très faiblement bâties.

Les fonds concernés par la planification litigieuse répondaient à ces

conditions, en particulier la parcelle no 212, laquelle ne

supportait qu'une modeste construction agricole (80 m2) pour une

superficie totale de 9'262 m2. Les parcelles concernées étaient en

outre éloignées de quelques 800 m de la gare du MOB, retenue comme critère de

définition du périmètre de centre. La parcelle no 212 se situait par

ailleurs dans l'échappée sur l'environnement I selon l'ISOS, de sorte que

l'édification de constructions était susceptible de porter atteinte au

caractère du village de Rossinière. Il n'était enfin pas établi qu'il aurait

été projeté d'affecter la parcelle no 212 en zone d'activités

touristiques. L'affectation de cette parcelle en zone agricole procédait ainsi

d'une pondération de l'ensemble des intérêts conforme à l'art. 15 LAT ainsi

qu'au PDCn4.

4.6. La recourante

reconnaît que l'art. 15 LAT constitue une base légale suffisante pour procéder

à l'affectation de sa parcelle en zone agricole. Elle affirme en revanche qu'en

lieu et place de ce déclassement, l'autorité communale aurait, sur la base de

l'art. 15 LAT, et en application du principe de la proportionnalité, dû prendre

d'autres mesures moins contraignantes permettant d'atteindre le but recherché.

Elle estime plus précisément que l'affectation de son bien-fonds en zone

réservée aurait déjà permis d'atteindre les buts fixés par l'art. 15 LAT en

matière de redimensionnement de la zone à bâtir.

4.6.1. Selon la

jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève d'un

intérêt public important […]. Cela

étant, contrairement à ce que soutient la recourante, l'affectation en zone

réservée ne permet pas directement d'atteindre cet objectif prévu à l'art. 15

al. 2 LAT. […]

4.6.2. En l'espèce, la

parcelle litigieuse se situe hors du territoire urbanisé et des périmètres du

centre dont la délimitation - établie par les autorités de planification en

application des mesures A11, respectivement B12 du PDCn4 […] - n'est à ce stade plus contestée. Or,

c'est précisément dans ces territoires périphériques - hors des centres - que

la réduction de la zone à bâtir doit intervenir prioritairement, selon la

planification directrice cantonale […].

Ainsi et pour ce motif déjà, l'affectation immédiate en zone agricole devait

l'emporter sur l'intégration de la parcelle litigieuse à la zone réservée.

4.7. […]

4.8. Il n'est enfin pas

contesté que la parcelle no 212 se situe, selon l'ISOS, dans le

périmètre de l'échappée sur l'environnement I, soit un versant de prés resté

intact dans l'espace situé au-dessus de l'Église devant être préservé de toute

construction (but de protection a). Quoi qu'en dise la recourante, cet élément,

qui ne fait certes pas l'objet d'un chapitre particulier, ressort néanmoins du

rapport établi en application de l'art. 47 OAT, celui-ci reproduisant le plan

ISOS […]. Rien dans le recours ne permet

en outre de revenir sur l'appréciation de la cour cantonale qui, après s'être

rendue sur place, a considéré qu'en raison de la position dominante de la

parcelle et de son importante surface, l'édification d'une ou plusieurs

constructions porterait atteinte à l'ancien village. En outre, quoi qu'en dise

la recourante, la protection du patrimoine et du paysage ne constitue pas

l'unique critère considéré par la cour cantonale pour confirmer l'affectation

immédiate de la parcelle litigieuse en zone agricole. Celle-ci se fonde en

effet également sur les différents critères objectifs décrits aux considérants

qui précèdent, ce qui est de nature à exclure toute inégalité de traitement,

compte tenu de la portée limitée de cette garantie constitutionnelle en matière

d'adoption de plan d'affectation […]. Il

n'est dès lors pas critiquable, contrairement à ce que soutient la recourante,

de n'avoir pas examiné la portée de l'ISOS au niveau de chacune des parcelles

maintenue en zone à bâtir ou affectée à la zone réservée potentiellement

concernée par cet inventaire.

4.9. En définitive,

l'affectation immédiate de la parcelle no 212 en zone agricole

apparaît objectivement justifiée et repose sur une pesée complète - et conforme

au droit fédéral - des intérêts en présence. Les griefs formulés en lien avec

l'art. 26 Cst., les art. 1 et 3 LAT ainsi que l'art. 15 LAT sont par conséquent

rejetés."

J.

Le plan d'affectation concerné ("Modification du plan général

des zones, parcelles no 212 et 826") porte l'indication

"Mis en vigueur le 3 septembre 2019".

K.

Par requête de conciliation déposée le 1er septembre 2020

auprès du président du Tribunal d'arrondissement (TDA) de l'Est vaudois, A.________

a ouvert action à l'encontre de la commune de Rossinière, en prenant des

conclusions en paiement d'une indemnité d'expropriation matérielle de 3'000'000

fr. au moins. Le 18 décembre 2020, le président du TDA a transféré la cause à

la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), comme objet de sa

compétence, en vertu des nouveaux art. 72 à 73b de la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), entrés en vigueur le 1er

octobre 2020 (voir la disposition transitoire de l'art. 136e LATC).

A.________ a complété ses conclusions dans un

nouvel acte de demande d'indemnisation du 5 février 2021. Elle a conclu au

paiement par l'Etat de Vaud d'une indemnité pour expropriation d'un montant à

préciser en cours d'instance mais s'élevant au minimum à 4'513'785 fr. avec

intérêts à 3% l'an dès le 1er septembre 2020.

La DGTL a rejeté cette demande par une décision

rendue le 26 juillet 2023.

L.

Agissant le 14 septembre 2023 par la voie du recours de droit

administratif à l'encontre de la décision précitée de la DGTL, A.________ prend

les conclusions suivantes:

"Principalement:

La décision attaquée est réformée

en ce sens que la requête d'indemnisation au sens de l'art. 71 LATC ouverte le

1er septembre 2020 par A.________ à l'encontre de la Commune de

Rossinière est admise et qu'une indemnité pour expropriation d'un montant qui

sera précisé en cours d'instance, mais qui s'élève au minimum à CHF

4'513'785.25, doit être versée par l'Etat de Vaud à A.________, avec intérêts à

3% l'an dès le 4 septembre 2019.

Subsidiairement:

La décision attaquée est annulée,

le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision."

Dans sa réponse du 15 décembre 2023, la DGTL conclut

au rejet du recours.

Le 19 octobre 2023, la municipalité a déclaré s'en

remettre à justice.

La recourante a confirmé ses conclusions dans un

mémoire de réplique du

1er mars 2024.

M.

La CDAP a procédé à une inspection locale le 17 mai 2024. Les

participants à la procédure ont été entendus, en particulier au sujet des

évolutions de la planification communale. La DGTL a été invitée à produire des

pièces supplémentaires, en donnant quelques explications. La recourante a pu se

déterminer à ce propos.

N.

Après la première phase de révision du PGA – le dézonage en 2016 de

plusieurs secteurs dont celui formé des parcelles nos 212 et 826

(cf. supra let. G) – et la mise en place d'une zone réservée, les

autorités communales ont élaboré le nouveau plan d'affectation communal

(PACom), dont les objectifs sont décrits dans un rapport d'aménagement dont la

dernière version date du 31 janvier 2024 (rapport 47 OAT).

Ce PACom a été adopté par le conseil communal le 26 mars 2024 et il a été

approuvé par le département cantonal le 4 décembre 2024.

Le rapport 47 OAT précité donne (p. 11) des

indications sur l'évolution de la population résidente permanente de Rossinière

(environ 460 habitants en 1980, 480 en 1990, 500 en 2000, 510 en 2010, 540 en

2020, 550 en 2024 – voir aussi les chiffres publiés sur le site internet de

l'Etat de Vaud, Etat et structure de la population, base de données districts

et communes). Le rapport 47 OAT évalue le nombre de lits touristiques, sur le

territoire communal, à 660 en 2017, avec 520 lits en résidences secondaires, 40

lits hôteliers et 100 lits parahôteliers.

Considérant en droit:

Considérants

1.

La décision attaquée, prise par la DGTL sur délégation du département

cantonal chargé de l'aménagement du territoire, est une décision sur une

demande en indemnisation au sens de l'art. 72 LATC. Elle peut faire l'objet

d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la

procédure administrative (LPA-VD;

BLV 173.36 – cf. CDAP AC.2021.0370 du 2 mars 2022). La demanderesse a qualité

pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99

LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité étant manifestement remplies, il

y a lieu d'entrer en matière.

2.

Etant donné que la modification du plan des zones classant la parcelle

litigieuse en zone agricole a été mise en vigueur le 3 septembre 2019, la

recourante a annoncé ses prétentions en temps utile, dans le délai de

péremption d'une année fixé actuellement à l'art. 73b LATC.

3.

La recourante se plaint d'une constatation inexacte des faits dans la

décision attaquée, ainsi que d'une motivation insuffisante sur certains points.

Puis, elle dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 LAT (en relation avec le

principe de la primauté du droit fédéral – art. 49 al. 1 Cst.) ainsi que de

l'art. 5 al. 2 LAT, en lien avec les garanties constitutionnelles qui prévoient

l'octroi d'une pleine indemnité en cas de restriction de la propriété

équivalant à une expropriation (art. 26 al. 2 Cst.

art. 25 al. 2 Cst-VD). Il

convient de se prononcer en premier sur l'application de l'art. 5 al. 2 LAT, à

savoir sur les conditions du droit fédéral pour admettre un cas d'expropriation

matérielle, après le classement de la parcelle no 212 en zone

agricole.

a) Selon la jurisprudence constante, il y a

expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. ("Une pleine

indemnité est due en cas [...] de restriction de la propriété qui

équivaut à une expropriation") et de l'art. 5 al. 2 LAT ("Une

juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au

droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation")

lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit

ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se

trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de

moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle

frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle qu'ils devraient

supporter un sacrifice par trop considérable, incompatible avec le principe de

l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à

l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment

déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur

prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter

à la construction

(ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.1; 125 II 431 consid. 3a; TF

1C_435/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2; 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 2.2;

1C_215/2015 du 7 mars 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités).

Depuis que s'applique l'art. 5 al. 2 LAT, la

jurisprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une part le

déclassement ("Auszonung") et d'autre part le refus de

classement en zone à bâtir (non-classement, "Nichteinzonung").

On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé

dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire. Cela

présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de

planification qui produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la

parcelle en question se trouvait comprise dans une zone à bâtir édictée

conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière

d'aménagement du territoire. Il y a en revanche refus de classement lorsque la

modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir une parcelle

de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce

plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre

en œuvre les principes du droit constitutionnel en matière de droit foncier.

Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité de planification,

adoptant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences

constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la

zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la

réglementation antérieure (cf. notamment ATF 125 II 431 consid. 3b; Enrico

Riva, in: Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,

Art. 5 N. 177 ss).

b) L'introduction dans l'ancienne Constitution

fédérale, en 1969, de l'art. 22quater, relatif à l'aménagement du

territoire (actuellement art. 75 Cst.), puis l'adoption de la législation

fédérale fondée sur cette norme (loi sur la protection des eaux du 8 octobre

1971.

puis LAT du 22 juin 1979) ont entraîné une modification essentielle du

contenu de la propriété foncière. Depuis lors, en vue d'assurer une utilisation

judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire, des zones

doivent être délimitées en fonction de l'usage distinct qui peut en être fait;

il convient plus particulièrement de distinguer les zones à bâtir de celles qui

ne le sont pas, la faculté de construire n'étant reconnue qu'à une partie des

propriétaires fonciers (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 148). En tant que

concrétisation de la nouvelle définition du contenu de la propriété, les

mesures de non-classement ne donnent en principe pas lieu à indemnisation. La

suppression de la faculté de bâtir ne prive le propriétaire d'aucun attribut

essentiel de la propriété car depuis l'adoption des normes constitutionnelles et

législatives précitées, seuls les biens-fonds classés dans une zone à bâtir

conforme au droit fédéral ont encore le droit d'être bâtis (cf. Riva, op.

cit., Art. 5 N. 189 et la jurisprudence citée). Il existe toutefois des

exceptions à ce principe de non-indemnisation, qu'il n'y a cependant pas lieu

d'évoquer dans le présent arrêt (cf. Riva,

op. cit., Art. 5 N. 190; cf. également Lukas Bühlmann/Samuel Kissling,

Obligation d'indemniser en cas de dézonage, Territoire & Environnement

4/2019, p. 21).

c) Dans le cas particulier, la décision attaquée

retient que la mise en zone agricole de la parcelle no 212 répond

aux critères du non-classement (ou refus de classement, "Nichteinzonung"),

car le plan des zones approuvé en 1986 de même que le PPA "La Combe

II" de 1991, n'étaient pas matériellement conformes à la LAT. La commune

de Rossinière devait redimensionner correctement sa zone à bâtir; la

modification du PGA approuvée le 21 décembre 2017 serait la première mesure

d'aménagement conforme au droit fédéral.

aa) Avant même la révision de la LAT du 15 juin 2012

(en vigueur depuis le

1er mai 2014) – donc avant que le droit fédéral ne prescrive

expressément que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être

réduites" (nouvel art. 15 al. 2 LAT), ce qui a amené de nombreuses

communes à entreprendre une révision de leur plan général d'affectation –, la

jurisprudence du Tribunal fédéral admettait la possibilité d'un cas de refus de

classement ("Nichteinzonung"), non seulement en cas de

révision d'un plan de zones adopté avant la LAT, mais également en cas

d'adaptation d'un plan d'affectation édicté sous l'empire de la LAT (après le 1er

janvier 1980) mais qui, matériellement, ne respectait pas les principes de

planification du droit fédéral (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3, 125 II 326

consid. 5c; TF 1C_275/2018 du 15 octobre 2019 consid. 2.3, 1C_573/2011 du 30

août 2013 consid. 2.2 in: ZBl 116/2015 p. 201; Riva, op.

cit. Art. 5 N. 184; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes

Umweltschutzrecht, 7ème éd., Berne 2022 p. 666). En revanche,

l'adaptation (avec des restrictions du droit de propriété) d'une planification

conforme à la LAT à de nouvelles conceptions ou circonstances, ne constitue pas

un cas de non-classement mais bien un déclassement, même s'il s'agit de réduire

des zones à bâtir surdimensionnées, par exemple parce que la population ne

s'est pas développée comme prévu (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3; Piermarco

Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, vol. I, Bâle

2025, N. 2979 p. 1012).

Cette jurisprudence doit en principe être appliquée

quand la mesure d'aménagement litigieuse – en l'occurrence le classement en

zone agricole – est adoptée non seulement dans les années suivant l'entrée en

vigueur de la LAT en 1980, mais également après le 1er mai 2014,

dans le cadre de la mise en oeuvre de l'art. 15 al. 2 LAT; c'est bien, en

l'occurrence, dans ce contexte que les autorités communales ont élaboré d'abord

une modification partielle du plan d'extension (en 2016) puis engagé une

révision complète du plan d'affectation communal pour se conformer à la mesure

A11 du PDCn.

Il est en effet admis que la révision de la LAT de 2012 n'a pas, à l'instar de

l'adoption de cette loi en 1979, modifié le contenu ou la définition de la

propriété foncière (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 152;

Bühlmann/Kissling, op.cit., p. 21; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt

TF 1C_573/2011 in: ZBl 116/2015 p. 209; Peter Hänni, Die Rückzonungspflicht

nach dem revidierten Raumplanungsgesetz: Entschädigungspflicht wegen materieller

Enteignung? in: Zufferey/Waldmann, Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du

territoire, Zurich 2015, p. 252 [ci-après: Révision 2014]; Peter Karlen, Das

Enteignungsrecht zwischen Beständigkeit und Wandel, ZBl 120/2019 p. 647 ss,

655; cf. aussi TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.4). Ainsi, une

révision de plan général d'affectation destinée à mettre en oeuvre le nouvel

art. 15 al. 2 LAT n'équivaut pas par principe à un refus de classement, là où

une zone à bâtir surdimensionnée doit être réduite. Il faut donc apprécier la

situation concrète, dans chaque cas particulier, en fonction des règles

jurisprudentielles rappelées plus haut.

Cela étant, lorsque, comme en l'espèce, il faut

examiner, trente ou quarante ans plus tard, la conformité au droit (matériel)

fédéral du premier plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT, cette

analyse rétrospective est délicate, voire problématique. Il est difficile de se

replacer dans les conditions de l'époque pour déterminer si le

surdimensionnement des zones à bâtir, corrigé après 2014, procédait d'une

erreur de pronostic sur l'évolution future ou au contraire de la volonté

délibérée des autorités communales et cantonale (cf. art. 26 LAT) de ne pas

considérer ou d'outrepasser la limite des quinze ans de l'ancien art. 15 al. 1

let. b LAT (cf. Karlen, op. cit., p. 655; Jacques Dubey, La

jurisprudence en aménagement du territoire, in: Recueil des Journées suisses du

droit de la construction 2023, Fribourg 2023, p. 220).

bb) La situation de Rossinière est particulière car

la commune fait partie d'une région – le Pays-d'Enhaut, composante des

"Alpes vaudoises" – où se sont progressivement, depuis plusieurs

décennies, développées les résidences secondaires.

Ce phénomène a été freiné à partir du 11 mars 2012, lorsque le peuple et les

cantons ont accepté l'initiative populaire "Pour en finir avec les

constructions envahissantes de résidences secondaires", le nouvel art.

75b al. 1 Cst. plafonnant le pourcentage de résidences secondaires à 20% au

maximum du parc de logements et de la surface brute au sol habitable de chaque

commune (en d'autres termes la "Lex Weber"). Ces restrictions,

précisées dans la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires

(LRS; RS 702), ne rendent pas inconstructibles les parcelles classées en zone

d'habitation, car elles peuvent accueillir des résidences principales, des

nouveaux logements affectés à l'hébergement touristique (cf. art. 8 LRS) ou

encore d'autres bâtiments, selon la réglementation locale (aussi la

jurisprudence retient-elle que la limitation des résidences secondaires selon

l'art. 75b Cst. ne constitue pas en elle-même une restriction de la propriété

susceptible de donner lieu à une indemnisation pour expropriation matérielle –

cf. ATF 144 II 367 consid. 3). Dans le cas où ces possibilités de construire

résiduelles seraient supprimées ensuite par une révision du plan d'affectation

sortant le terrain de la zone à bâtir, l'existence d'une expropriation

matérielle n'est pas exclue si l'on est en présence d'un déclassement.

A partir de l'entrée en vigueur de la LAT, les

autorités de planification devaient évaluer les besoins pour la construction

(alors sur la base de l'ancien art. 15 let. b LAT) d'une part pour l'habitation

permanente, et d'autre part pour les résidences secondaires.

Il était usuel voire recommandé d'appliquer la méthode des tendances (ou des

tendances probables, "Trendmethode"), à savoir une

extrapolation de la surface de zone à bâtir nécessaire pour les quinze

prochaines années à partir de la comparaison de la surface de sol consommée

annuellement durant les dix à quinze dernières années, avec les réserves

existantes, en tenant compte de divers facteurs susceptibles d'influer sur les

besoins en zones à bâtir (développement économique, des infrastructures, etc. –

cf. Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon

l'art. 15 al. 2 LAT, thèse Fribourg 2018, p. 150; Alexandre Flückiger/Stéphane

Grodecki, Commentaire LAT Zurich 2010, Art. 15 N. 103). L'adoption de la zone

de chalets du PPA La Combe II – ainsi que celle des zones analogues des PPA

voisins établis à la même époque (cf. faits, let. D.) – présupposait une double

extrapolation, vraisemblablement plus aisée pour l'habitation permanente, dans

une commune en croissance régulière, que pour la résidence secondaire,

dépendant de facteurs sociaux ou économiques difficilement prévisibles. Cela

étant, il convient de préciser que la "zone de plan spécial à établir"

du plan général d'affectation de 1986 devait alors être considérée comme une zone

à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, et non pas comme une zone dont l'affectation

était différée (cf. art. 18 al. 2 LAT – en droit cantonal, la zone

intermédiaire, prévue jusqu'en 2018 à l'art. 51 LATC, répondait à cette

définition). On peut effectivement considérer que le régime de cette zone à

traiter par plan d'affectation spécial comportait déjà les règles fondamentales

devant être concrétisées dans le futur plan détaillé (cf. TF 1C_552/2016 du 15

janvier 2018; 1C_55/2015 du 9 septembre 2015, 1C_863/2013 du 10 juillet 2014;

CDAP AC.2017.0172 du 20 mars 2019 consid. 2).

Dans la décision attaquée (p. 10), la DGTL retient

que le PGA de 1986 et le PPA La Combe II de 1991 "n'ont fait l'objet

d'aucune étude quant au surdimensionnement au sens de l'art. 15 aLAT, de sorte

qu'il n'existe pas de présomption qu'il[s] satisfasse[nt] aux

exigences du droit de l'aménagement du territoire cantonal et fédéral".

Or l'absence d'études de ce type dans le dossier d'établissement de ces plans

d'affectation n'est pas décisive. A défaut de données chiffrées (à propos, par

exemple, de l'application de la méthode des tendances), il faut bien plutôt

examiner, dans le cadre de l'analyse rétrospective (cf. supra consid.

3c/aa), s'il existe des éléments propres à rendre vraisemblable que

l'estimation des besoins par la commune, pour les habitants permanents et les

résidences secondaires, était erronée à tel point qu'on ne comprendrait pas

comment les mesures de planification de 1986 et 1991 ont pu être approuvées par

l'autorité cantonale (cf. art. 26 LAT). Or on ne trouve pas de tels éléments

dans la décision attaquée ou le dossier. En d'autres termes, on ne dispose pas

de preuves (en faisant abstraction des effets de la "Lex Weber"),

qui démontreraient le caractère manifestement surdimensionné des zones de

chalets de Rossinière, étant rappelé que dans le même secteur, un peu plus

haut, des plans spéciaux ont été réalisés depuis 1986, pour des chalets habités

à titre principal ou secondaire.

cc) Une évaluation correcte des besoins (art. 15

let. b aLAT) n'est pas le seul élément à prendre en considération pour savoir

si un plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT (c'est-à-dire après le

1er janvier 1980) respecte les règles fixées par le législateur

fédéral. Il faut encore examiner si le plan met suffisamment en œuvre les

objectifs et les principes de l'aménagement du territoire visant la protection

des paysages, des espaces naturels et du patrimoine bâti (cf. Riva, op. cit.,

Art. 5 N. 184). Dans le cas particulier, il ne s'agit pas d'évaluer les mesures

d'urbanisme prévues pour la zone à bâtir délimitée par les plans d'affectation

de 1986 et 1991, dans le cadre de l'art. 15 LAT (cf. notamment CDAP

AC.2024.0079 du 12 février 2025 consid. 2) – mesures que les autorités de

planification entendaient compléter ou améliorer à partir de 2009, une étude

paysagère ayant été mise en œuvre –, mais bien plutôt de déterminer si, compte

tenu des caractéristiques du site (naturel et/ou construit), un classement du

secteur en zone à protéger au sens de

l'art. 17 LAT (hors zone à bâtir) s'imposait d'emblée, dès 1980.

Dans ce contexte, une première pesée des intérêts a

été effectuée par les autorités qui ont établi le plan de protection prescrit

par l'arrêté fédéral (AFU) de 1972. Le secteur attenant au village, au

nord-ouest, n'a alors pas été classé dans une zone protégée à titre provisoire

– ce que l'AFU prévoyait pour sauvegarder les localités et les paysages de

valeur –, mais dans une zone constructible sous conditions, la bonne

intégration des constructions nouvelles devant être assurée grâce à l'adoption

de plans de quartier.

Jusqu'au 1er mars 1992, le village de

Rossinière ne faisait pas partie des sites construits d'importance nationale de

l'inventaire ISOS. Les autorités de planification n'étaient pas tenues, avant

cette date (singulièrement lors de l'adoption du PPA La Combe II), de tenir

compte de cet inventaire fédéral. Cet instrument est fondé sur l'art. 5 al. 1

de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451)

et sur une ordonnance du Conseil fédéral (actuellement: l'ordonnance du 13

novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger

en Suisse – OISOS;

RS 451.12). Selon la jurisprudence, les inventaires fédéraux prévus par la LPN

sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au

sens de

l'art. 13 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art.

2.

LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de

ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels

de la Confédération

(art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour

les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les

inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss

LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans

directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des

instruments prévus pour les zones des art. 15 ou 17 LAT (la jurisprudence

fédérale a précisé cette obligation dans un arrêt Rüti rendu en 2009: ATF 135 II 209 consid. 2.1;

cf. également ATF 147 II 351 consid. 4.3). Depuis le 1er janvier

2020, l'art. 11 OISOS prévoit expressément que les cantons tiennent compte de

l'ISOS lors de l'établissement de leurs planifications, en particulier des

plans directeurs cantonaux (al. 1), et ils veillent à ce que l'ISOS soit pris

en compte en particulier lors de l'établissement des plans d'affectation

(al. 2). Il convient d'ajouter que la nouvelle OISOS précise que les objets de

l'ISOS sont les sites construits (art. 5 al. 1 et 2 OISOS), eux-mêmes composés

de "parties de site", certaines avec une "valeur

propre" et d'autres avec une "valeur relationnelle",

dans le voisinage immédiat de constructions ou d'espaces libres méritant d'être

sauvegardés (art. 5 al. 3 et 4 OISOS). Il n'est plus prévu, pour les nouvelles

fiches de l'inventaire, d'identifier des "échappées dans

l'environnement", car seules des "parties de site",

dans des périmètres circonscrits, doivent être définies. Il n'est donc pas

évident d'évaluer la protection préconisée par l'ISOS pour l'échappée dans

l'environnement EE I figurée dans la fiche de 1992, où se situe la parcelle de

la recourante.

Dans la pesée des intérêts effectuée par les

autorités de planification à partir de 2016 pour réviser le PGA, dans le but de

mettre en œuvre l'obligation légale de réduire les zones à bâtir surdimensionnées

(art. 15 al. 2 LAT en vigueur depuis le 1er mai 2014),

il a été tenu compte de l'EE I de la fiche ISOS comme élément pouvant justifier

le classement en zone agricole de la parcelle de la recourante. Cela ne

signifie cependant pas que le droit fédéral imposait à ces autorités de

planification, avant 2014, de classer ce terrain dans une zone non

constructible, pour des motifs de protection du site construit, c'est-à-dire

dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT. Une appréciation globale des

circonstances, qui admettait un classement en zone à bâtir tout en imposant des

conditions détaillées pour l'implantation et la construction, grâce à

l'adoption d'un plan de quartier ou plan partiel d'affectation, pouvait être

considérée comme conforme au droit fédéral, au terme de l'analyse rétrospective

qu'il y a lieu d'effectuer à ce stade.

dd) En définitive, il n'y a pas dans la décision

attaquée, ni dans le dossier, d'éléments permettant de retenir que les

autorités de planification, en adoptant et en approuvant les zones à bâtir du

plan de 1986 puis les PPA régissant le secteur dont fait partie la parcelle de

la recourante (au nord-ouest du noyau du village), avaient la volonté de faire

abstraction des exigences de la LAT. L'appréciation rétrospective de

l'évaluation des besoins doit porter sur la localité dans son ensemble car il

ne s'agit pas d'examiner seulement si le classement en zone à bâtir de la

propriété de celui ou celle qui demande une indemnité, était à l'origine

conforme à la LAT (cf. ATF 125 II 326 consid. 5b;

TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.1 et les arrêts cités; Riva, op.

cit.

Art. 5 N. 185). On ne saurait affirmer que le plan de 1986 ignore le principe

de la séparation des territoires constructible et non constructible; en

particulier, il ne crée pas, hors du périmètre du village de Rossinière et des

deux hameaux de la Tine (Village-Derrière et Village-Devant, à 2,5 km à

l'ouest), de petites zones à bâtir isolées qui contrediraient ce principe (cf.

à ce propos Hänni, Révision 2014, p. 251). Les autorités de planification ont,

en réalité, lors de l'élaboration du plan de 1986, effectué un mauvais

pronostic des besoins en terrains à bâtir, pour les résidences principales et

secondaires ainsi que pour les autres constructions admissibles dans les

différentes zones, à cause d'une évolution imprévue de la situation économique

ou démographique, voire des choix de la population concernant les séjours

touristiques. Ce mauvais pronostic n'équivaut pas à une violation du droit

fédéral. Le plan de 1986 doit donc, au terme de cet examen rétrospectif,

bénéficier de la présomption de conformité à la LAT, ayant été édicté sous

l'empire de cette loi. Dans ces circonstances, la modification du plan

d'extension décidée en 2016 au niveau communal ne doit pas être qualifiée,

s'agissant de la parcelle de la recourante, de non-classement ("Nichteinzonung"),

mais bien plutôt de déclassement ("Auszonung" – cf. notamment

ATF 131 II 728 consid. 2.3 in fine). Cette analyse juridique de la

situation correspond à celle qu'a faite la CDAP dans un arrêt rendu en 2023

dans une affaire présentant des analogies avec la présente cause (AC.2021.0370

du 16 mai 2023, arrêt statuant sur une demande d'indemnité pour expropriation

matérielle après une révision partielle en 2018 du plan général d'affectation

de la commune d'Ormont-Dessus; cet arrêt, faisant l'objet d'un recours au

Tribunal fédéral, n'est pas définitif).

C'est ainsi à tort que la décision attaquée retient

en conclusion que la parcelle no 212 (plus précisément: la partie de

cette parcelle sur laquelle la construction de chalets était immédiatement

admissible selon la planification communale) a fait en 2019 l'objet d'un

non-classement au motif que le PGA approuvé en 1986 de même que le PPA La Combe

II de 1991 n'étaient alors pas matériellement conformes à la LAT.

4.

Il résulte du considérant précédent que les prétentions de la recourante

doivent être examinées en appliquant les critères jurisprudentiels relatifs au

déclassement.

a) L'octroi d'une indemnité sur la base de l'art. 5

al. 2 LAT suppose que le propriétaire puisse se prévaloir d'un très probable

usage prévisible du bien-fonds pour la construction dans un proche avenir, à

l'époque où le changement de zone est intervenu

(cf. supra consid. 3a). Etant donné que la condition de l'usage futur

prévisible est applicable dans les deux situations, celle du non-classement et

celle du déclassement, la DGTL s'est prononcée à ce sujet dans la décision

attaquée, en niant la réalisation de cette condition sur la base, en substance,

des arguments suivants: le PPA La Combe II contenait une zone devant faire

l'objet d'une étude ultérieure de plan partiel d'affectation ou de plan de

quartier; dès lors, la réalisation du plan ne dépend pas de la seule initiative

de la propriétaire. Par ailleurs, l'équipement de détail permettant la desserte

des chalets aurait encore dû être réalisé avant qu'un bâtiment ne puisse être

construit. Au moment de la modification du PGA, la recourante ne se trouvait pas,

dans l'élaboration de ses projets, à un stade suffisamment avancé pour établir

que sa parcelle allait prochainement être vouée à la construction. Elle n'a

jamais déposé de demande de permis de construire.

La recourante fait valoir de son côté qu'elle a

souhaité valoriser sa parcelle dès l'acquisition en 2004. Depuis 2010 (sur la

base d'un accord passé en 2009), il existait pour son terrain un projet de

planification concret (PPA La Combe Ouest), pris au sérieux par les autorités

compétentes en matière d'aménagement du territoire, qui ont participé

activement à son élaboration. Depuis l'adoption de la "Lex Weber",

elle a toujours demandé une réflexion d'ensemble tenant compte de sa volonté de

développer sur sa parcelle un projet en accord avec la stratégie régionale du

Pays-d'Enhaut.

b) Selon la jurisprudence, la probabilité de

réalisation doit s'examiner en fonction de toutes les circonstances juridiques

et matérielles du cas d'espèce. Il faut donc déterminer, au moment où la

restriction de la propriété a été approuvée par l'autorité cantonale (le 21

décembre 2017), si les normes du droit fédéral, cantonal et communal

permettaient la construction. Il faut également se fonder sur la situation et

l'utilisation du bien-fonds, sur ses conditions d'équipement et sur le

développement de l'immobilier dans les environs. Il faut encore savoir si le

propriétaire aurait pu concrétiser par ses propres moyens l'usage qui lui a été

retiré, ou si au contraire cela dépendait de prestations de la collectivité à

l'obtention desquelles il ne pouvait pas faire valoir un droit. En revanche, si

le propriétaire a droit à ce que la collectivité publique lui délivre les

autorisations ou lui fournisse les prestations nécessaires, on ne peut pas nier

la probabilité de réalisation pour le seul motif que la collectivité doit

encore intervenir (cf. Riva, op. cit., Art. 5 N. 171 et les références

aux ATF pertinents).

Si la condition de la probabilité de réalisation

s'applique dans tous les cas, les conditions à remplir pour pouvoir prétendre à

une indemnité sont bien moins élevées en cas de déclassement qu'en cas de

non-classement. En particulier, puisque les collectivités publiques ont

l'obligation d'équiper les zones à bâtir (art. 19 al. 2 LAT), le propriétaire

d'un terrain déclassé ne devrait pas voir ses prétentions écartées du fait d'un

défaut d'équipement (cf. Bühlmann/Kissling, op. cit., p. 22).

c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée a

examiné la probabilité de réalisation en fonction de l'hypothèse du

non-classement. Elle a apprécié de manière très stricte la situation concrète,

s'agissant notamment de l'équipement. Or, étant donné qu'il s'agit en réalité

d'un cas de déclassement, on ne saurait retenir d'emblée une impossibilité de

construire à brève échéance à cause d'un équipement prétendument insuffisant

(équipement général et équipement de raccordement, étant précisé que l'art. 19 al.

1.

LAT ne traite pas directement de l'équipement ou raccordement individuel –

cf. Eloi Jeannerat, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,

Art. 19 N. 21). Jusqu'à ce que le projet de modification du PGA déploie son

effet anticipé négatif (cf. art. 47 et 49 LATC), on ne voit pas, sur la base du

dossier, ce qui aurait fait obstacle à la construction d'un ou plusieurs

chalets dans la "zone de chalets non contigus" du PPA La Combe

II

(cf. art. 2 RPPA). Le terrain est en forte pente: cela aurait nécessité

d'importants travaux de terrassement mais les ouvrages d'équipement public

(route de la Combe, avec collecteurs EC/EU) sont adjacents.

Les éléments évoqués ci-dessus sont décisifs mais tous

les faits pertinents pour l'application de l'art. 5 al. 2 LAT n'ont pas été

constatés de manière complète dans la décision attaquée (cf. art. 76 let. b

LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) de sorte qu'il n'est pas possible de

déterminer précisément dans quelle mesure et sur quelle surface la parcelle no

212.

était prête pour la construction lors de l'entrée en vigueur de la

modification du plan d'extension. Il est évident que, dans le périmètre du PPA

La Combe II, la "surface devant faire l'objet d'une étude ultérieure de

plan partiel d'affectation ou de plan de quartier" n'entre pas

considération mais un analyse plus détaillée du solde du périmètre se justifie.

Sont également lacunaires les constatations de fait de la DGTL à propos de

l'attitude de la recourante, ou des démarches accomplies par elle pendant la

dizaine ou la douzaine d'années entre l'acquisition du bien-fonds et le gel des

possibilités de construire dû à l'effet anticipé du nouveau PGA (cf. TF

1C_275/2002 du 27 novembre 2024 consid. 3.5).

5.

En définitive, il résulte des considérants précédents que l'autorité

intimée a violé le droit fédéral, à savoir l'art. 5 al. 2 LAT tel qu'il est

interprété par la jurisprudence, en refusant d'emblée une indemnisation au

motif que la mesure d'aménagement serait un refus de classement ("Nichteinzonung").

Cette mesure constitue bien plutôt un déclassement ("Auszonung"),

donnant lieu en principe à indemnité. Le présent arrêt tranche cette question

de principe et le recours doit être admis pour ce motif, la décision attaquée

devant être annulée. Les constatations de fait de la décision attaquée ainsi

que les éléments du dossier ne permettent pas de décider dans quelle mesure la

condition de la probabilité de réalisation est satisfaite. Il importe que

l'autorité intimée, qui est l'autorité administrative cantonale spécialisée en

matière d'aménagement du territoire, complète ses constatations à ce sujet et

rende une nouvelle décision. La cause doit donc lui être renvoyée, le recours

étant partiellement admis (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). Cette solution correspond

à ce qui a été prononcé par la CDAP dans la cause précitée AC.2021.0370

(Ormont-Dessus, arrêt du 16 mai 2023).

Dans la mesure où il pourra ensuite être constaté,

le cas échéant, que l'utilisation pour la construction de tout ou partie de la

parcelle de la recourante était très probable dans un proche avenir à la date

déterminante, il incombera alors à l'autorité intimée d'estimer la valeur du

terrain et de calculer la dépréciation subie du fait du déclassement en zone

agricole. S'il y a lieu, la DGTL se prononcera sur les prétentions de la

recourante déduites dans son mémoire de l'art. 5 al. 1 LAT, en tant que le régime

de compensation équitable selon cette disposition permet une indemnisation

alors que les conditions de l'expropriation matérielle ne sont pas réalisées;

il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant cette question dans le

présent arrêt.

6.

La recourante, qui obtient partiellement gain de cause – car ses

conclusions en paiement de l'indemnité ne peuvent pas être admises à ce stade

–, n'a pas à supporter les frais de justice (cf. art. 49 LPA-VD). Ces frais de

procédure ne peuvent pas être mis à la charge de l'administration cantonale

(art. 52 al. 1 LPA-VD). L'arrêt est donc rendu sans frais.

L'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL, devra

verser des dépens à la recourante, qui est assistée d'un avocat (cf. art. 55

LPA-VD). La Commune de Rossinière, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas

droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision rendue le 26 juillet 2023 par la Direction générale du

territoire et du logement (DGTL) est annulée et la cause est renvoyée à cette

autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs, à payer à la recourante A.________

à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, Direction générale

du territoire et du logement.

Lausanne, le 4 septembre 2025

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement

territorial (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.