CDAP - AC.2023.0355 - 2023-11-23 - A._____, B._____/Municipalité d'Etoy

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 novembre 2023

Composition

M. André Jomini, président; Mme Danièle Revey et Mme Annick

Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourants

1.

A._______, à ********,

2.

B._______, à ********,

tous deux représentés par Me Pierre-Xavier

LUCIANI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Etoy,

représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.

Objet

permis de construire

Recours A._______ et B._______ c/ décision de la

Municipalité d'Etoy du 14 septembre 2023 (implantation d'un bâtiment de

plusieurs logements avec activités commerciales; CAMAC 226449).

Vu les faits suivants:

A.

A._______ et B._______ sont propriétaires en société simple de la

parcelle n° 660 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Etoy.

Cette parcelle, dont la surface totale est de 8'239 m2, est incluse

dans le périmètre du plan d'affectation cantonal (PAC) n° 299 "Littoral

Parc" (zone intercommunale d'activités) adopté le 12 décembre 1996 par le

Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, et elle

est classée dans une zone à bâtir. Le PAC n° 299 a fait l'objet d'une révision

(nouveau PAC n° 299bis), qui a été adoptée le 10 novembre 2011 par le

département cantonal chargé de l'aménagement du territoire (en l'occurrence le

Département de l'économie). Cette décision a fait l'objet d'un recours, que la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a partiellement

admis par un arrêt AC.2011.0322 rendu le 7 octobre 2014. Cette décision a été

annulée "en ce qu'elle concerne […] la zone d'affectation mixte et les

zones de verdure prévues […] sur les parcelles […] 660 […] de la commune

d'Etoy" et la cause a été renvoyée "à l'autorité de planification

pour compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à

nouveau" (ch. II du dispositif de l'arrêt). En l'état, les autorités de

planification n'ont pas adopté un nouveau régime d'affectation pour la parcelle

n° 660.

B.

Le 28 août 2023, A._______ et B._______ (les consorts A._______ et

B._______) ont remis à la Municipalité d'Etoy (la municipalité) une demande

d'autorisation préalable d'implantation pour un bâtiment de plusieurs logements

et activités commerciales. Le dossier comporte, outre la formule officielle de

demande, un plan de situation du géomètre, un plan d'implantation de

l'architecte (tous deux à l'échelle 1:1000) et un rapport acoustique (examen

des nuisances dues au trafic).

C.

Le 14 septembre 2023, la municipalité a rendu la décision suivante:

"[…]

Nous nous permettons de vous informer que le règlement du Plan d'affectation

cantonal Littoral Parc ne permet pas l'implantation de logements autre qu'un

logement de service. D'autre part, les nouvelles surfaces commerciales ne sont

pas autorisées.

En outre, le secteur où se situe

la parcelle 660 fait actuellement l'objet d'une révision par la Direction

générale du territoire et du logement (DGTL), à la suite de l'annulation par la

Cour de droit administratif et public (CDAP) de la zone mixte prévue à l'époque

dans ce secteur.

Nous nous permettons également de

vous signaler que des échanges de correspondance entre le service cantonal

précité et la famille de vos mandants, ont eu lieu ces dernières années en

relation avec les possibilités de développement de cette parcelle. Nous vous

laissons, le cas échéant, le soin de les contacter.

Tenant compte de ce qui précède,

la Municipalité refuse le projet soumis à étude et vous renvoie, à décharge, le

dossier complet et original.

[indication

des voies de droit]."

D.

Agissant le 12 octobre 2023 par la voie du recours de droit

administratif, les consorts A._______ et B._______ demandent à la CDAP de

donner à la municipalité l'ordre "de soumettre sans délai à l'enquête

publique le dossier CAMAC n° 226449 relatif à un projet d'implantation sur la

parcelle RF n° 660 de la commune d'Etoy".

E.

Il n'a pas été demandé de réponse. La municipalité a été invitée à

produire son dossier. Le 2 novembre 2023, cette autorité a indiqué que le

dossier avait été retourné à l'architecte des propriétaires. La municipalité a

par ailleurs présenté spontanément (alors qu'elle n'y avait pas été requise)

des déterminations sur le recours. Puis les deux parties ont encore écrit au

tribunal.

Considérant en droit:

1.

a) La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de

la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),

est ouverte contre une décision d'une municipalité refusant de délivrer un

permis de construire, dans la procédure régie par les art. 103 ss de la loi du

4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV

700.11). La procédure administrative est alors introduite par le dépôt d'une

demande formelle de permis de construire (art. 108 LATC) et, en principe, la

demande de permis est mise à l'enquête publique (art. 109 LATC). Il arrive

cependant que, saisie d'une demande de permis, la municipalité refuse d'emblée

d'autoriser le projet, sans organiser d'enquête publique; elle rend alors une

décision finale qui peut faire l'objet d'un recours. Il en va de même lorsque

le constructeur présente non pas une demande de permis de construire stricto

sensu mais une demande d'autorisation préalable d'implantation au sens de

l'art. 119 LATC, soumise en principe aux mêmes règles de procédure .

Avec l'autorisation préalable d'implantation, le

droit cantonal permet au constructeur de soumettre à l'autorité compétente un

projet moins élaboré. La portée juridique d'une telle autorisation est

restreinte et elle ne vise pas tous les aspects du projet; elle peut, selon les

cas, se limiter à régler la question de l'implantation proprement dite, voire

celles du volume, de la hauteur ou de l'affectation de l'ouvrage projeté. Dans

cette procédure, l'autorité compétente tranche des questions de principe, à

propos en particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type

d'ouvrage et des rapports de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le

permis de construire doit être délivré si la demande en est faite dans un délai

de deux ans (art. 119 al. 2 LATC), si le projet de construction est conforme

aux conditions fixées dans l'autorisation d'implantation et si, sur les points

non réglés dans cette autorisation préalable, il est conforme aux normes

applicables. La LATC, comme d'autres législations cantonales, permet un

déroulement par étapes de la procédure d'autorisation de construire, grâce à la

procédure d'autorisation préalable d'implantation. Il est parfois expédient ou

économique d'obtenir de l'autorité municipale une décision de principe sur un

projet. Vu les effets de l'autorisation préalable, cela permet de garantir la

sécurité du droit, la procédure – avec en principe une enquête publique – étant

transparente aussi bien pour les constructeurs que pour les éventuels tiers intéressés

(cf. CDAP AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1 et les arrêts cités).

b) Lorsqu'un propriétaire foncier dépose une demande

formelle de permis de construire ou de permis d'implantation et que la

municipalité écarte d'emblée cette demande – ou, selon les termes utilisés dans

la décision attaquée, "refuse le projet" –, avant d'examiner si elle

devait être mise à l'enquête publique et si des autorisations spéciales voire

des préavis de services de l'administration cantonale étaient requis, la décision

de la municipalité peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. Même

si elle n’intervient pas au terme du processus normal institué par la LATC, il

s’agit d’une décision finale sur la demande déposée formellement, ayant les

mêmes effets qu'un refus ordinaire du permis de construire ou de l'autorisation

préalable d'implantation (cf. notamment AC.2022.0276 déjà cité, AC.2018.0222

du 7 décembre 2018, AC.2012.0321 du 3 février 2013).

c) La procédure de mise à l'enquête publique est

régie notamment par les art. 108 et 109 LATC Aux termes de l'art. 108 al.

1 LATC, la demande de permis est adressée à la municipalité. L'art. 109 al. 1

LATC dispose que la demande de permis est mise à l'enquête publique par la

municipalité pendant trente jours. Les art. 108 et 109 LATC sont également

applicables en cas de demande d'autorisation préalable d'implantation (art. 119

al. 1 LATC).

Il ressort de la jurisprudence cantonale que

lorsqu'un propriétaire foncier demande un permis de construire ou une

autorisation préalable d'implantation, la mise à l'enquête publique constitue

la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter (sauf si les

conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de l'ouvrage, sont

réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les plans

sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du

projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la

mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de

craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (AC.2018.0222

du 7 décembre 2018 consid. 2, AC.2012.0321 du 26 février 2013 consid. 2 et les

arrêts cités; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2e éd. Lausanne

1988 p. 79) .

d) En raison de l'arrêt de la CDAP AC.2011.0322 du 7

octobre 2014 – qui a annulé, sur la parcelle n° 660 et sur des parcelles

voisines, la révision du PAC no 299 adoptée en 2011 – et de l'absence,

depuis neuf ans, de décision des autorités de planification sur l'urbanisation

de ce secteur, décision qui devrait être prise sur la base d'une "étude

plus fine d'urbanisme", conformément à l'arrêt de renvoi précité (cf.

consid. 8 dudit arrêt), il n'est pas évident de déterminer le régime applicable

au bien-fonds des recourants, ni quel serait le cas échéant l'effet anticipé de

la planification encore à établir. Il en va ainsi en particulier de la question

de savoir quels logements – logements ordinaires, de service, de gardiennage – sont

admissibles. Dans leur demande d'autorisation préalable d'implantation, les

recourants ne précisent pas le nombre de logements envisagés, ni leur nature.

Cela ne constitue cependant pas une lacune ni une irrégularité évidente de la

demande, puisque les requérants ne cherchent à obtenir qu'une décision de

principe, sur certains aspects de leur projet, singulièrement sur

l'implantation (en plan et non pas en volume, d'après les documents produits). On

ne se trouve donc pas dans une des situations exceptionnelles évoquées par la

jurisprudence et la doctrine (cf. supra, consid. 1c), où la municipalité

pourrait d'emblée mettre un terme à la procédure administrative régulièrement

engagée selon la LATC, qui plus est, comme en l'espèce, par une décision très

sommairement motivée.

La décision de la municipalité viole manifestement

le droit cantonal, de sorte qu'elle doit être annulée. Il y a lieu d'appliquer

la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD et de ne pas ordonner d'échange

d'écritures.

2.

Le recours doit par conséquent être admis et la cause doit être renvoyée

à la municipalité pour nouvelle décision (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD) –

c'est-à-dire pour qu'elle soumette la demande d'autorisation préalable

d'implantation à la procédure ordinaire prévue selon l'art. 119 LATC, ceci sans

désemparer, afin que le dépassement du délai de l'art. 114 LATC ne soit pas

trop important.

Vu l'issue de la procédure, l'émolument judiciaire

est mis à la charge de la commune (art. 49 al. 1 LPA-VD). Les recourants, qui

obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens,

à la charge de la commune (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision rendue le 14 septembre 2023 par la Municipalité d'Etoy est

annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au

sens des considérants.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de

la Commune d'Etoy.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourants A._______

et B._______, pris solidairement, à titre de dépens, est mise à la charge de la

Commune d'Etoy.

Lausanne, le 23 novembre 2023

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.