CDAP - AC.2023.0425 - 2025-03-31 - Office fédéral de l'environnement OFEV/Municipalité de Noville, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement DGE-BIODIV, A._____, B._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 31 mars 2025

Composition

Mme Annick Borda, présidente;

Mme Danièle Revey et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo,

greffière.

Recourant

Office fédéral de l'environnement

OFEV, à Berne,

Autorités intimées

1.

Municipalité de Noville, représentée

par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

2.

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale de

l'environnement DGE-BIODIV, à Lausanne,

Constructeurs

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Sarah PERRIER,

avocate à Lausanne.

Objet

Permis de construire

Recours Office fédéral de l'environnement c/ décision de

la Municipalité de Noville du 24 juin 2016 et toute décision de la Synthèse

CAMAC du 14 juin 2016 autorisant l'adjonction d'une véranda sur la parcelle

n° 911 (CAMAC 160669).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 911 du

registre foncier de la commune de Noville. D'une surface de 376 m2,

ce bien-fonds est situé dans le hameau des Grangettes, lui-même compris dans la

vaste zone des Grangettes formée par le delta du Rhône à l'endroit de son

embouchure dans le Lac Léman. La parcelle n° 911 comporte actuellement une

habitation (n° ECA 197) de 77 m2 d'emprise au sol et un

bâtiment annexe (n° ECA B109) de 9 m2, le solde étant en nature

de jardin pour 245 m2 et d'accès et place privée pour 45 m2.

La parcelle précitée est située à environ 35 m du domaine public constituant la

rive du Lac Léman. Elle est entourée de parcelles construites de maisons

d'habitation, à l'exception de son flanc sud-ouest qui borde la zone dévolue au

camping des Grangettes. La maison d'habitation présente sur la parcelle n° 911

constitue la résidence principale A.________ et B.________.

B.

Ce bien-fonds fait l'objet des mesures de protection suivantes:

-

inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels

d'importance nationale (ci-après: IFP), objet n° 1502: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale

(ci-après: IZA), objet n° 123: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance

nationale (ci-après: IBN), objet VD21: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et

d'importance nationale (ci-après: ISM), objet n° 289: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs

d'importance internationale et nationale (ci-après: IROEM), objet n° 8:

Les Grangettes;

-

inventaire cantonal des monuments naturels et sites (ci-après: IMNS),

objet n° 183: Les Grangettes, les "Iles" du Rhône, forêts et

bosquets du secteur Crebelly-Dézaley;

-

inventaire cantonal des zones alluviales d'importance nationale,

régionale et locale, objet n° 123: Les Grangettes;

- inventaire

cantonal des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale,

régionale et locale, objet VD21 Les Grangettes.

C.

La parcelle n° 911 s'inscrit à l'intérieur du périmètre du plan

directeur cantonal des rives du Lac Léman, approuvé par le Grand Conseil le 7

mars 2000, et du plan d'affectation cantonal n° 291 – Commune de Noville –

Site marécageux de Noville, approuvé par le département compétent le 20 mai

1997 (ci-après: le PAC n° 291).

Le PAC n° 291, selon l'art. 1er de

son règlement, regroupe, coordonne et met en application l'ensemble des mesures

de protection concernant les marais et le site marécageux d'une beauté

particulière et présentant un intérêt national. Il a pour but de garantir la

sauvegarde des biotopes, des zones tampons et des biocénoses qui les

caractérisent, de favoriser l’amélioration des valeurs biologiques du site et

la réparation des atteintes qu’il a subies, de maintenir un paysage proche de

l’état naturel et enfin de permettre le maintien des activités humaines dans la

mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection. A cet effet,

le plan comprend plusieurs affectations distinctes du territoire, à savoir une zone

des biotopes protégés, une zone des prairies tampon, deux zones lacustres, une

zone agricole protégée, une zone de plage, une zone de port et du chantier

naval, une zone du camping, une zone des Fourches et une zone du hameau des Grangettes,

des Territoires occupés par les constructions isolées et leurs abords (ces six

dernières affectations étant liées à des activités humaines), ainsi que l'aire

forestière.

La parcelle n° 911 est concernée par l'art. 10

du PAC n° 291, qui réglemente la zone du hameau des Grangettes. Ce hameau

est formé d'une dizaine de constructions constituant un noyau assez compact

dans le site et composé de maisons individuelles implantées le long de la rive.

La zone du hameau est destinée à permettre le maintien des constructions et

installations existantes ainsi qu'à garantir un accès au lac depuis Noville

(al. 1). Elle est soumise à l'élaboration d'un plan partiel d'affectation

communal dans un délai de trois ans après l'approbation du PAC (al. 2). Le plan

partiel d'affectation définit les conditions dans lesquelles les bâtiments

existants peuvent être transformés et de quelle manière de modestes

agrandissements ou constructions annexes peuvent être réalisés (al. 3).

Le PAC n° 291 bis, approuvé en parallèle le 20

juin 2002, règle les circulations dans le secteur du site marécageux de

Noville.

D.

Le plan partiel d'affectation du "Hameau des Grangettes"

(ci-après: le PPA) et son règlement (ci-après: le RPPA), en vigueur depuis le 5

mars 2010, concrétisent l'art. 10 du PAC n° 291. Selon l'art. 8 PPA, les

constructions existantes peuvent être entretenues, transformées voire agrandies

dans les limites des périmètres définis sur le plan (al. 1). Les parties de

périmètres de construction en trait continu ne permettent pas d'agrandissement

des constructions en plan (al. 2). Les parties de périmètres de construction en

traitillés permettent de légers agrandissements en plan (al. 3).

E.

Le 10 mars 2016, A.________ et B.________ ont déposé auprès de la

Municipalité de Noville (ci-après: la municipalité) une demande de permis de

construire en vue de l'adjonction d'une véranda à l'immeuble existant. Selon le

questionnaire de demande de permis de construire, la surface bâtie du bâtiment

concerné passait de 54 m2 à 74 m2. Selon le projet, le

couvert en tuiles à un pan d'environ 3 m sur 4.5 m abritant la

terrasse présente devant la façade sud-ouest devait être supprimé au profit de

la construction d'une véranda allongée de plan trapézoïdal de 6.30 m et 7 m

sur sa face longue et 2.67 m, respectivement 3.50 m sur sa face

courte adossée à la maison. Le projet prévoyait également l'extension de la

surface de la terrasse extérieure présente devant la façade sud-ouest pour la

prolonger jusqu'à l'extrémité de la véranda. Dans le questionnaire de demande

de permis de construire, il était indiqué, au chiffre 12, que le projet n'était

pas situé hors des zones à bâtir.

Le projet été mis à l'enquête publique du 9 avril au

8 mai 2016.

Le 14 juin 2016, la Centrale des autorisations en

matière de construction (CAMAC) a délivré sa synthèse. La Direction générale de

l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturel, Biodiversité

et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV) a délivré son autorisation spéciale. Elle a

relevé que la véranda était créée dans le périmètre des constructions

principales concernant les façades avec extension possible et que les vitrines

de la véranda pouvaient présenter un danger mortel de collision pour les oiseaux.

Elle a estimé que des solutions étaient envisageables à cet égard comme l'utilisation

d'un verre non réfléchissant; par conséquent, elle a délivré l'autorisation

spéciale en la soumettant à deux conditions, la première consistant à porter

une attention particulière pour éviter les collisions et la seconde à éviter la

dispersion de plantes toxiques envahissantes lors du chantier. L'Etablissement

cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a

également délivré une autorisation spéciale. En revanche, le Service du

développement territorial (SDT; désormais Direction générale du territoire et

du logement - DGTL) n'a pas été consulté dans ce cadre et n'a donc délivré

aucune autorisation.

Le 24 juin 2016, la municipalité a finalement

délivré à A.________ et B.________ le permis de construire sollicité. L'autorisation

précisait qu'une dérogation à l'art. 8 RPPA, périmètre des constructions, était

octroyée, les propriétaires souhaitant regrouper les surfaces d'extension sur

un seul côté, en un seul tenant.

Le permis d'habiter provisoire a été délivré le 12

juin 2017 par la municipalité. Le permis d'habiter définitif date du 7 août

2023.

F.

Le 26 septembre 2023, la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) a communiqué à l'Office

fédéral de l’environnement (ci-après: l'OFEV) un arrêt par lequel elle

admettait un recours à l'encontre d’un ordre de la municipalité tendant à

l'éradication de plantations invasives et l'élagage d'arbres sur la parcelle n° 401

notamment (arrêt AC.2023.0036 du 25 septembre 2023).

Le 4 octobre 2023, l'OFEV a adressé un courriel à la

municipalité, indiquant avoir appris qu'une villa nouvelle avait été érigée sur

une parcelle du hameau des Grangettes en 2015/2016, que dite parcelle se

trouvait dans un site marécageux d'importance nationale ainsi que dans une zone

alluviale d'importance nationale et qu'elle n'avait aucune trace d'une

communication ou d'une autorisation concernant cette parcelle dans ses

archives. Elle requérait ainsi que l'autorisation délivrée lui soit

communiquée. La municipalité a transmis à l’OFEV l'autorisation de construire

correspondante le 9 octobre 2023. Le même jour, l'OFEV a pris contact avec la

DGE/DIRNA/BIODIV afin que lui soit transmise notamment la décision

d'approbation du PPA Hameau des Grangettes, ce que cette dernière autorité a

fait le 10 octobre 2023.

Le 12 octobre 2023, l'OFEV a demandé à la

municipalité de lui transmettre tous les permis de construire délivrés au cours

des dix dernières années pour des constructions érigées au sein du site

marécageux des Grangettes. La municipalité a répondu à cette demande le 2

novembre 2023 en y joignant dix permis de construire, dont celui délivré le 24 juin

2016 objet de la présente affaire.

G.

Le 4 décembre 2023, l'OFEV a déposé un recours à la CDAP à l'encontre de

la décision d'octroi du permis de construire du 24 juin 2016 et des

autorisations cantonales spéciales délivrées dans le cadre de la synthèse CAMAC

du 14 juin 2016. Il a conclu à l'annulation de la décision municipale et des

autorisations spéciales et au rétablissement de l'état conforme à la loi.

Le 7 mars 2014, la municipalité a déposé sa réponse,

concluant en substance à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son

rejet.

B.________ et A.________ (ci-après: les

constructeurs) ont déposé une réponse le 22 avril 2024 et conclu à

l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Le 22 mai 2024, la DGE a déposé sa réponse, se

remettant à justice quant à la recevabilité du recours et concluant, au fond, à

son rejet. Le même jour, la DGTL a également déposé sa réponse dans laquelle

elle n'a pas pris de conclusions formelles, mais a invité la Cour à examiner la

recevabilité du recours et énoncé qu'un permis de construire délivré en dehors

de la zone à bâtir en l'absence de l'autorisation cantonale spéciale est nul de

plein droit.

Le 12 août 2024, l'OFEV a déposé une réplique,

confirmant les conclusions de son recours.

La municipalité a dupliqué le 26 septembre 2024.

Les constructeurs ont dupliqué le 17 octobre 2024.

La Cour a tenu audience avec inspection locale le 11

février 2025. On extrait les éléments suivants du compte rendu de cette séance:

"Il est constaté que la

véranda litigieuse est une pièce de vie, chauffée, ouverte sur le reste du

logement (cuisine) et accueillant un espace à manger ainsi qu'un petit séjour.

Elle est entièrement vitrée en façades sud-est et sud-ouest et la partie

supérieure de sa façade nord-ouest comporte des ouvertures horizontales. Elle

est complétée au sud par un deck.

La DGE considère que le verre

utilisé est de type réfléchissant alors qu'elle avait requis l'utilisation de

verre non-réfléchissant dans un but de protection des oiseaux. Le propriétaire

expose n'avoir jamais eu de problèmes en lien avec les oiseaux. La parcelle ne

se trouve pas dans un couloir migratoire. Il n'a par ailleurs jamais constaté

l'existence de batraciens sur sa parcelle, bien qu'ils soient audibles au loin.

L'OFEV relève que dans un site marécageux protégé, qui doit être maintenu

intact, chaque construction constitue une atteinte.

Le tribunal se rend enfin à

l'intérieur du bâtiment et constate que le rez-de-chaussée est occupé par une

cuisine récemment rénovée, dont un important îlot central."

Les parties se sont encore déterminées le 3 mars

2025 (OFEV et municipalité), le 5 mars 2025 (constructeurs) et le 10 mars 2025

(DGTL et DGE). Les constructeurs ont relevé que le Tribunal avait constaté, à

l'audience, la présence de trois enfants gardés par la constructrice dans le

cadre de son activité professionnelle et que les ouvertures horizontales

constatées sur la partie supérieure de la façade nord-ouest sont des fenêtres;

ils estiment que le mur blanc qui clôt la façade nord-ouest se reflète directement

dans les parois vitrées de la véranda et crée un obstacle visuel pour les

oiseaux, de même que la poutre en bois traversant la petite paroi vitrée;

enfin, ils considèrent que le rez-de-chaussée de la villa, hors véranda, ne

permet pas d'y créer un salon ni un espace suffisant pour faire de l'accueil

familial de jour.

Considérant en droit:

1.

Le recours formé par l'OFEV est dirigé à l'encontre de la décision de la

municipalité le 24 juin 2016 délivrant une autorisation de construire et à

l'encontre de la synthèse CAMAC comprenant les autorisations spéciales

délivrées par les instances cantonales le 14 juin 2016. Le Tribunal examinera

tout d'abord la recevabilité du recours.

2.

En premier lieu, il convient d'examiner la qualité pour recourir de

l'OFEV.

a) En vertu de l'art. 49 al. 2 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la

Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.

Afin d'assurer l'exécution correcte et uniforme du

droit fédéral, le législateur a prévu, à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17

juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qu'ont qualité pour

recourir devant le Tribunal fédéral notamment la Chancellerie fédérale, les

départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les

unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer

la législation fédérale dans leur domaine d'attribution. La doctrine précise à

cet égard que, sur la base de cette disposition, les offices fédéraux sont

habilités à recourir, mais que le droit fédéral doit le prévoir dans une loi ou

dans une ordonnance (cf. Aubry Girardin, Commentaire LTF, 3e éd.,

2022, n. 75 ad art. 89). En vertu de l'art. 111 al. 2 LTF, si une autorité

fédérale a la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut

recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le

demande, participer à la procédure devant celles-ci.

Un office fédéral n'est admis à recourir que dans un

domaine qui relève de sa compétence. Le Tribunal fédéral a en particulier

considéré que le recours de l'Office fédéral de l’énergie (OFEN), qui

intervient hors d'un cas d'application de la loi fédérale du 30 septembre 2026

sur l’énergie (LEne; RS 730.0), doit être déclaré irrecevable (arrêt du TF

1A.124/2005 du 17 juin 2005 consid. 1.3-1.4). De même, l'Office fédéral du

développement territorial (OFDT/ARE) n'a pas qualité pour recourir sur la base

de l'art. 48 l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT;

RS 700.1) lorsque c'est l'application du droit fédéral de la protection de

l'environnement qui est en jeu (Tanquerel, Le recours des offices fédéraux en

matière d'aménagement du territoire et d'environnement, in: Mélanges en

l'honneur de Pierre Moor: théorie du droit, droit administratif, organisation

du territoire, Berne 2005, p. 766).

b) D'après l'art. 12g al. 2 de la loi fédérale du 1er

juillet 1966 sur la protection de la nature et les paysages (LPN; RS 451),

intitulé "Recours des cantons et de l'office fédéral compétent",

l'office compétent a la qualité pour recourir contre les décisions cantonales

au sens de l'art. 12 al. 1 LPN et peut faire usage des voies de droit fédérales

et cantonales.

Cette disposition est entrée en vigueur le 1er

juillet 2007; il s'agit en réalité d'une reprise du texte de l'ancien art. 12b al.

2 LPN, introduit le 1er février 1996 (FF 2005 5041, p. 5067).

Elle confère à l'office compétent le droit de recourir en matière de LPN sur

les décisions prises en exécution de tâches fédérales. Contrairement aux autres

lois fédérales instaurant un droit de recours des offices fédéraux dans le

domaine de l'environnement (voir art. 56 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre

1983 sur la protection de l’environnement [LPE; RS 814.01], art. 67a de la loi

fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20], art.

46 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts [LFo; RS 921.0] et

art. 29 al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 2003 sur l’application du génie

génétique au domaine non humain [LGG; RS 814.91] qui prévoient que l'office

compétent est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le

droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par des

autorités cantonales en "application de la présente loi ou de ses

dispositions [ou: actes] d’exécution"), l'art. 12g al. 2 LPN

contient une formulation différente s'agissant des décisions concernées. Il

renvoie en effet aux décisions cantonales au sens de l'art. 12 al. 1 LPN, ce

qui indique que l'habilitation concerne exclusivement le recours contre les

décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les

art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN (Grodecki/Pfeiffer, in Moor/Favre/Flückiger (éd.),

Loi sur la protection de l'environnement, Berne 2010, n. 9 ad art. 56 LPE).

L'art. 2 LPN définit ce qu'il faut entendre par

l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 78 al. 2

Cst. Cet article n'est toutefois pas exhaustif. Selon une jurisprudence constante,

une tâche fédérale peut également exister lorsqu'une autorité cantonale a pris

une décision, par exemple lors de l'octroi d'une dérogation au droit de

l'aménagement du territoire selon l'art. 24 de la loi fédérale du

22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) (ATF 112 Ib

70 consid. 4b). L'autorisation de défrichement est expressément mentionnée à

l'art. 2 al. 1 let. b LPN (ATF 121 II 190 consid. 3c/cc). La protection

des biotopes selon les art. 18 ss LPN est une tâche fédérale confiée aux

cantons (ATF 133 II 220 consid. 2.2). Il en va de même pour l'autorisation

d'interventions techniques dans un cours d'eau selon les art. 8 ss de la loi

fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0) ou l'octroi

d'autorisations relevant du droit de la pêche (ATF 110 lb 160 consid. 2). Font

également partie des tâches fédérales la protection des eaux et la garantie de

débits résiduels convenables (TF 1C_262/2011 du 15 novembre 2012 consid. 1.1,

non publié dans: ATF 139 II 28), la protection des marais et des sites

marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ATF 118 Ib 11

consid. 2e) ainsi que des mammifères et des oiseaux sauvages (ATF 136 II 101

consid. 1.1), même si ce sont les autorités cantonales ou communales qui

décident. La condition pour l'existence d'une "tâche fédérale" est

donc en premier lieu que la décision attaquée concerne une matière juridique

qui relève de la compétence de la Confédération et qui est réglée par le droit

fédéral.

Le droit de recours de l'OFEV est considéré comme

abstrait: il n'est pas nécessaire pour l'office concerné de démontrer un

intérêt particulier à contester la décision (ATF 136 II 359 consid. 1.2;

Keller, Commentaire LPN, 2ème éd. 2019, n. 5 ad art. 12g LPN, p.

359). Il permet par ailleurs à l'office de contester non seulement les

décisions cantonales de dernière instance, mais également celles des instances

inférieures. La qualité pour agir sur le plan cantonal n'est donc pas limitée à

la dernière instance et existe pour toutes les autorités cantonales précédentes

(Bovey, op. cit., n. 18 ad art. 111 LTF; Keller, op. cit., n. 7 ad art.

12g LPN, p. 359 s.; FF 1991 III 1151, p. 1157). Il s'agit toutefois d'une

faculté donnée à l'autorité fédérale, qui n'est pas obligée d'épuiser les

instances cantonales. Une renonciation à recourir devant une instance cantonale

ne privera pas l'autorité fédérale de son droit de recourir devant les instances

cantonales ultérieures ou devant le Tribunal fédéral. Par conséquent, l'office

n'a pas non plus d'obligation de participer à la procédure antérieure (ATF 136 II 359 consid. 1.2; 116 Ib 418 consid. 3h; voir aussi arrêt TF 1C_184/2021 du

23 septembre 2021 consid. 2.3; Tanquerel, op. cit., p. 772;

Bovey, op. cit., n. 22 ad art. 111).

Les art. 12g al. 2 et 12 al. 1 LPN ne mentionnent

que les décisions des autorités cantonales. Chaque canton est toutefois libre

d'organiser les compétences de ses autorités comme il l'entend. Dans le canton

de Vaud, l'art. 114 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du

territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la compétence de

délivrer les permis de construire appartient à la municipalité. L'intervention

de la commune dans ce domaine ne porte toutefois pas préjudice au droit des

autorités fédérales de recourir contre les décisions des autorités inférieures,

qu'elles soient communales ou cantonales (voir, pour la LPE: Grodecki/Pfeiffer,

op. cit., n. 15 ad art. 56 LPE).

c) Au niveau cantonal, selon l'art. 75 let. b de la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a

qualité pour former recours toute autre personne ou autorité que la loi

autorise à recourir.

d) Il résulte de ce qui précède que l'OFEV, en tant

qu'office fédéral compétent pour l'exécution de la LPN en matière de protection

de la nature et du paysage (art. 23 al. 1 let. a et al. 2 de l'ordonnance

du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage [OPN; RS

451.1]), est l'office compétent au sens de l'art. 12g

LPN pour se

plaindre des décisions cantonales et communales en cette matière (cf. ég. TF

1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 6.1; Tanquerel, op. cit., p. 772). La

qualité pour recourir doit lui être reconnue même s'il n'a pas formé opposition

dans la procédure préalable aux décisions litigieuses. L'office intervient par

ailleurs dans des domaines recouvrant la définition de tâche de la

Confédération, singulièrement la protection des marais et des sites marécageux

d'une beauté particulière et d'importance nationale, ainsi que des mammifères

et des oiseaux sauvages. La qualité pour recourir à l'encontre des actes

attaqués doit partant lui être reconnue.

3.

Il convient ensuite d'examiner si l'OFEV pouvait encore contester dans

son recours des actes qui sont datés de plus de 7 ans au moment du dépôt du

recours.

A ce sujet, l'OFEV se prévaut de l'absence totale de

notification des actes litigieux, qui ne lui auraient été communiqués qu'à sa

demande le 2 novembre 2023, en violation en particulier des art. 24g

LPN, 27 al. 2 let. e et f OPN et 46 OAT. Il convient dès lors de se pencher sur

l'existence d'une obligation de notification des autorisations cantonales

spéciales et du permis de construire.

a) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours au

Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision

ou du jugement attaqués.

La

question du respect du délai de recours et de ses conséquences dépend

directement de l'existence d'une obligation des autorités de notifier leurs

décisions. En l'absence d'obligation de communiquer les décisions

cantonales des instances inférieures à l'OFEV, il ne serait pas admissible

d'admettre un recours de l'OFEV après l'écoulement du délai de recours cantonal

ordinaire, quand bien même l'office ne se serait pas vu notifier la décision

(Grodecki/Pfeiffer, op. cit., n. 31 ad art. 56 LPE; Loretan, Kommentar zom

Umweltschutzgesetz, 2e éd., Zurich 1996, état mars 2002, n. 16 ad

art. 56 LPE).

bb) Selon

l'art. 112 al. 4 LTF, dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité

pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles

décisions les autorités cantonales doivent leur notifier. Selon le Message

concernant la révision totale de la procédure judiciaire fédérale du 28 février

2001, les décisions cantonales ne devront en principe pas être communiquées

d'office aux autorités fédérales, sauf dans les cas spécifiés par une

ordonnance du Conseil fédéral. Une obligation de communiquer toute décision aux

autorités fédérales ne pourra être prévue que de manière très ponctuelle, par

exemple lorsque la mise en œuvre de normes particulièrement délicates est en

cause (FF 2001 4000, sp. 4147). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté

l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la notification des

décisions cantonales de dernière instance en matière de droit public (RS 173.110.47),

qui fait obligation aux autorité cantonales de notifier sans délai et

gratuitement aux autorités fédérales ayant qualité pour recourir les décisions

de dernière instance qui peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral,

notamment par un recours en matière de droit public (art. 1 al. 1 let. c).

Selon cette ordonnance, une obligation de notification n'existe que pour les

décisions de dernières instance cantonale (voir aussi ATF 136 II 359 consid.

1.2). Le Message précité n'exclut toutefois pas d'obliger des autorités

cantonales inférieures à communiquer leurs décisions aux autorités fédérales

(Bovey, op. cit., n. 66-68 ad art. 112).

cc) L'art. 27 al. 1 et 2 OPN, intitulé "Communication

des textes légaux et des décisions" prévoit que les cantons

communiquent à l'OFEV, l'OFC (Office fédéral de la culture) ou à l'OFROU (Office

fédéral des routes) leurs actes normatifs concernant la protection de la

nature, la protection du paysage et la conservation des monuments historiques

(al. 1). Les autorités compétentes communiquent en outre à l'OFEV les décisions

suivantes (al. 2):

"a. exceptions relatives aux dispositions de la

protection des espèces (art. 22, al. 1 et 3, LPN; art. 20, al. 3);

b. suppression de la

végétation des rives (art. 22, al. 2 et 3, LPN);

c. décisions de constatation dans le domaine de la

protection des biotopes et des espèces (art. 14, al. 4);

d. décisions concernant la remise en état (art. 24e LPN);

e. décisions concernant les constructions, les

installations et les modifications de la configuration du terrain dans les

biotopes d’importance nationale (art. 18a LPN) ou les sites marécageux (art.

23b LPN);

f. approbation de plans d’affectation (art. 26 de la loi

du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire) s’ils portent atteinte à des

paysages, des sites naturels, des biotopes ou des sites marécageux d’importance

nationale."

L'art. 27 al. 2 let. e OPN a été introduit par le

ch. II 1 de l'ordonnance du 2 février 2000 relative à la loi fédérale sur la

coordination et la simplification des procédures de décision, et est entré en

vigueur le 1er mars 2000 (RO 2000 703). Cet article impose aux

autorités cantonales de communiquer à l'OFEV une série de décisions relatives

aux constructions dans les biotopes et sites marécageux. Quant à l'art. 27 al.

2 let. f OPN, qui porte sur l'approbation des plans d'affectation, il a été

introduit par le ch. II de l’ordonnance du 2 avril 2014 et est entré en vigueur

le 1er mai 2014 (RO 2014 909).

L'objectif poursuivi par l'art. 27 al. 2 OPN est

d'assurer un droit de recours effectif des offices fédéraux, dans le contexte

d'un besoin d'amélioration de la surveillance fédérale dans le domaine de la

protection du paysage et de la nature. Cet objectif trouve sa source dans le

rôle de surveillance de la Confédération vis-à-vis des cantons, prévu à l'art.

24g al. 1 LPN depuis le 1er septembre 2014 et, de manière générale,

à l'art. 49 al. 2 Cst. (Martenet, in: Martenet/Dubey (éd.),

Commentaire romand de la Constitution fédérale, 2021, n. 66 ss ad art. 49 Cst.;

Biaggini, BV Kommentar, 2e éd., Zurich 2017, n. 26 ad art. 49;

cf. ég. TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2 et les références

citées). L'obligation de notification découlant de l'art. 27 al. 2 OPN va plus

loin que celle de l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la

notification des décisions cantonales de dernière instance en matière de droit

public. Cet article s'adresse en effet à toutes les autorités compétentes, à

savoir également aux autorités cantonales inférieures (Keller, op. cit., n. 8

ad art. 12g LPN; voir aussi Tanquerel, op cit., p. 773). Il en est ainsi

également dans le domaine de l'aménagement du territoire, où le Tribunal

fédéral est arrivé à la même solution s'agissant de l'obligation de notifier

une décision d'approbation d'un plan d'affectation sur la base de l'art. 46 OAT

(voir arrêt TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2, où le Conseil

d'Etat tessinois avait omis de notifier à l'ARE un plan d'affectation n'ayant

pas fait l'objet d'un recours cantonal).

b) En l'espèce, lors de l'octroi du permis de

construire en 2016, l'art. 27 al. 2 let. e OPN était applicable et les

autorités vaudoises étaient donc en principe tenues de notifier leurs décisions

à l'OFEV. La municipalité et la DGE ont donc procédé en violation du droit

fédéral et l'office est autorisé à se prévaloir d'un défaut de notification des

décisions litigieuses lors de leur adoption.

aa) Selon l’art. 44 LPA-VD, les décisions sont en

principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte

judiciaire (al. 1). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions

rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple

ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par

écrit (al. 2). L'autorité peut notifier ses décisions par voie de publication

du dispositif dans la Feuille des avis officiels à une partie dont le lieu de

séjour est inconnu (al. 3 let. a) ou à un grand nombre de participants qui ne

peuvent pas être identifiés sans frais excessifs (al. 3 let. b).

Une notification irrégulière ne doit en principe entraîner

aucun préjudice pour les parties (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2; voir, en droit fédéral, art. 49 LTF et 38

de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS

172.021]). S'il s'agit d'un acte émanant d'une autorité, le fardeau de la

preuve de la notification et de sa date incombe en principe à l'autorité qui

entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97 consid. 3b). L'autorité

supporte ainsi les conséquences de l'absence de preuves en ce sens que si la

notification ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute

à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la notification d'un acte sous

pli simple, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de

l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2 et 3). Cela ne suffit pas encore au

constat que le recours a été déposé en temps utile. Il y a donc lieu

d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a

réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la notification et a, de

ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s’en tenir aux règles de

la bonne foi qui imposent une limite à l’invocation du vice de forme. En vertu

de ce principe, la partie intéressée est tenue de se renseigner sur l’existence

et le contenu de la décision dès qu’elle peut en soupçonner l’existence, sous

peine de se voir opposer l’irrecevabilité d’un éventuel moyen pour cause de

tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 111 V 149 consid. 4c; TF 1C_268/2021 du

26 novembre 2021 consid. 2.1; 2C_884/2019 du 10 mars 2020 consid. 7.2).

Selon la jurisprudence, un recours d'un office

fédéral est recevable s'il a été déposé trente jours après la notification de

la décision cantonale, elle-même notifiée à l'office fédéral recourant à sa

demande avec deux mois de retard (TF 6A.75/2003 du 5 décembre 2003 consid. 1).

L'ARE a également été admis à recourir en novembre 2019 contre une décision

d'approbation d'un plan d'affectation datant de mars 2015 alors que cette

décision ne lui avait pas été notifiée par le Conseil d'Etat (TF 1C_672/2020 du

2 septembre 2021 consid. 2 et 3). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a

considéré qu'il n'appartenait pas à l'ARE de parcourir les feuilles officielles

des différents cantons à la recherche d'éventuelles décisions relatives à la

délimitation des zones à bâtir (consid. 3.2). Le fait que l'ARE s'était vu

notifier des arrêts de la dernière instance de recours cantonale rendus à

l'encontre du plan d'affectation concerné n'était pas déterminant car il

s'agissait d'arrêts de renvoi, donc de décisions incidentes au sens de l'art.

93 LTF. L'ARE pouvait se limiter à prendre connaissance du dispositif de ces

arrêts et, sans violer le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) et sans

s'exposer au reproche de grave négligence procédurale, n'était pas tenu

d'examiner ces affaires plus avant, considérant qu'un recours au Tribunal

fédéral paraissait d'emblée irrecevable au vu de la nature incidente de ces

décisions (consid. 3.4). L'examen du bien-fondé du recours au regard du

principe fondamental de la séparation du bâti et du non-bâti l'emporte sur la

sécurité du droit (consid. 3.5).

bb) Dans le cas

présent, rien ne permet de retenir que l'OFEV aurait eu connaissance des

décisions entreprises, ou de leur contenu, avant leur communication par

courriel le 2 novembre 2023. En particulier, le fait que divers arrêts aient

été rendus précédemment par la CDAP concernant le secteur des Grangettes, mais

en lien avec d'autres parcelles du site, ne peut pas fonder une violation de

son devoir de se renseigner qui pourrait aujourd'hui être opposé à l'OFEV. On

ne saurait attendre de l'office fédéral concerné qu'après notification d'un

arrêt relatif à un secteur, il procède à un examen étendu des constructions de

toutes les parcelles alentour afin de déterminer si celles-ci ont fait l'objet

de décisions qui ne lui ont pas été notifiées.

Il en est de même s'agissant de l'arrêt rendu par la

CDAP le 24 décembre 2015 (AC.2015.0026) dont se prévaut la municipalité. Selon

elle, l'OFEV aurait dû recourir contre les décisions litigieuses à la suite du

prononcé de cet arrêt, qui portait sur d'autres parcelles du site des

Grangettes. Cela étant, la municipalité perd de vue que, dans la mesure où la

cause précitée concernait un cas d'assujettissement à la loi fédérale du 4

octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), cette question n'entrait

pas dans les compétences de l'OFEV qui ne s'est, à juste titre, pas vu notifier

l'arrêt. Le simple fait que d'autres offices fédéraux ont été destinataires de

l'arrêt ne permet pas de retenir automatiquement que l'OFEV en avait

connaissance, ni que ces offices auraient dû le transmettre à l'OFEV qui

n'était pas concerné par l'objet de l'affaire. On ne peut donc aujourd'hui

reprocher à l'OFEV de n'avoir pas recouru à l'encontre des décisions

litigieuses immédiatement après le prononcé de cet arrêt du 24 décembre 2015

par la CDAP.

Il est encore relevé que les documents reçus

régulièrement par l'OFEV en lien avec l'obligation qui incombe aux cantons de

rendre compte de l'état de la protection des zones alluviales, des sites

marécageux et des sites de reproduction de batraciens (cf. art. 3 al.

1, art. 5 et 10 de l'ordonnance fédérale du 28 octobre 1992 sur les zones

alluviales [Ordonnance sur les zones alluviales; OZA; RS 451.31]; art. 3

al. 1, art. 5 et 10 de l'ordonnance fédérale du 1er mai 1996 sur la

protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance

nationale [OSM; RS 451.35]; art. 5 al. 1 et 2, art. 8 et 13 de l'ordonnance

fédérale du 15 juin 2001 sur la protection des sites de reproduction de

batraciens d'importance nationale [OBat; RS 451.34]) font uniquement état

d'éléments généraux en lien avec la protection de ces sites et ne contiennent

aucun détail relatif aux nouvelles constructions (cf. rapports des années 2018

et 2021 dans le cadre des enquêtes OFEV). Ils ne permettent dès lors pas non

plus de fonder un devoir de l'OFEV de se renseigner plus avant, en tout cas

s'agissant d'actes d'exécution tels qu'un permis de construire, sur le

développement du secteur en question et de faire partir un délai de recours.

Il s'ensuit que, bien que formé plusieurs années

après leur prononcé, le recours contre les décisions des 14 et 24 juin 2016 a

été déposé en temps utile. L'importance des biens juridiques protégés,

constatée par plusieurs inventaires fédéraux et cantonaux consacrant des objets

d'importance nationale, voire internationale, a pour conséquence que leur

protection l'emporte sur la sécurité du droit.

Il convient donc d'entrer en matière sur le fond

dans le cadre du recours déposé à l'encontre du permis de construire et des

autorisations cantonales y relatives.

4.

La DGTL considère que le permis de construire octroyé le 24 juin 2016

est nul faute de délivrance d'une autorisation spéciale par l'autorité

cantonale compétente pour les constructions hors zone à bâtir.

a) Au sens de l'art. 22 LAT, aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2) la construction ou

l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le

terrain est équipé (let. b). L'art. 103 LATC prévoit qu'aucun travail de

construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon

sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un

bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al. 1).

Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les

projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale

compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si

une dérogation peut être accordée. Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC,

prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être

construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur

destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le

département cantonal (cf.

art. 81 al. 1 et 121 let. a LATC).

Dans le canton de Vaud, la DGTL (respectivement l'ancien SDT dans le cas

présent) est l'autorité compétente selon l'art. 25 al. 2 LAT pour décider si

les projets situés hors de la zone à bâtir sont conformes à l'affectation de la

zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 4 al. 3 let. a

LATC). Sans autorisation cantonale préalable, un permis de construire délivré

par une commune hors de la zone à bâtir ne peut déployer aucun effet. Il est

radicalement nul (ATF 132 II 21 consid. 3.2.2; ATF 111 Ib 213 consid. 5; TF

1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; CDAP AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 3a

et les références citées).

b) La construction litigieuse est sise

en zone de hameaux. Il convient d'examiner en premier lieu le régime juridique

qui est applicable à cette zone.

aa) Selon l'art. 14 LAT, les plans

d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1); ils délimitent

en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger

(al. 2). Cette disposition pose le principe fondamental de la séparation

entre secteur bâti et non bâti. Les zones à bâtir sont définies par

l'art. 15 LAT, les zones agricoles par l'art. 16 LAT, les zones à

protéger par l'art. 17 LAT. Outre cela, le droit cantonal peut prévoir

d’autres zones d’affectation (art. 18 al. 1 LAT) et ainsi subdiviser,

modifier, combiner et compléter les types de base du droit fédéral (zone de

construction, zone agricole et zone de protection). Toutefois, ces zones

doivent respecter la distinction fondamentale entre les zones constructibles et

non constructibles et donc être affectées soit à la zone à bâtir, soit à la

zone qui n'est pas à bâtir (cf. ATF 143 II 588 consid. 2.5.1 in RDAF

2018 I 351; cf. aussi Muggli, in Aemisegger, Moor, Ruch, Tschannen [éds],

Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 11 ad

art. 18 LAT). Cela étant, le terme de zone "à bâtir" ne doit pas

faire croire, par opposition, qu'il est impossible de construire dans les zones

qui ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les constructions ne

sont pas exclues a priori, mais ne sont admises que si elles sont

conformes à l'affectation de la zone – art. 22 LAT –, ou que si leur

implantation est imposée par leur destination, et encore à la condition

qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose – art. 24 LAT – (cf. CDAP AC.2019.0049

du 2 juillet 2020 consid. 2b/cc et les nombreuses références citées).

Des zones nouvellement définies au sens de l'art. 18 LAT se révèlent notamment adéquates lorsque doit

être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique

d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de

protection (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, n. 4 ad art. 18, p. 429).

Ainsi, les autres zones de l'art. 18 LAT destinées à

répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les zones

de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de

grandes surfaces non construites, comme les aires de délassement ou les zones

réservées à la pratique de sports ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.),

sont en principe imposées par leur destination à l'emplacement prévu par le

plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir de l'art. 15 LAT et, sous réserve de leur affectation

spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (TF 1C_483/2012 du

30 août 2013 consid. 3.2 et références citées).

bb) La possibilité, pour les cantons, de délimiter

des zones de hameaux a été introduite dans l'ordonnance sur l'aménagement du

territoire du 2 octobre 1989, entrée en vigueur le 20 octobre 1989 (aOAT; RO

1989 p. 1985). L'art. 23 aOAT avait en effet la teneur suivante:

"Art. 23 Petites entités urbanisées hors de la zone à

bâtir

Pour assurer le maintien de

petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir, des zones spéciales

au sens de l'article 18 LAT (telles les zones de hameaux ou les zones de

maintien de l'habitat rural) peuvent être délimitées, lorsque la carte ou le

texte du plan directeur cantonal (art. 8 LAT) le prévoit."

Cette norme - qui correspond, depuis le 1er

septembre 2000, à l'actuel art. 33 OAT - avait

été conçue pour s'appliquer aux petites entités urbanisées qui devaient

clairement être distinguées des véritables villages; c'est pourquoi, dans le

titre de l'art. 23 aOAT, il était indiqué que ces entités se trouvaient

"hors de la zone à bâtir". Néanmoins, le renvoi à l'art. 18 LAT

signifiait que ces zones spéciales pouvaient être soit des zones à bâtir (art.

15 LAT), soit des zones agricoles (art. 16 LAT), soit des zones à protéger

(art. 17 LAT), les cantons étant chargés de concevoir les solutions adéquates,

en prévoyant le cas échéant des régimes mixtes, certaines parcelles ou parties

de parcelles étant soumises à une réglementation de zone à bâtir et d'autres à

une réglementation de zone non constructible (cf.

Bandli/Bühlmann/Nicati/Tschannen, Zur neuen Raumplanungs-verordnung des Bundes,

BR/DC 1990 p. 24). Une zone de hameau peut être qualifiée de "zone à bâtir

particulière ou à constructibilité restreinte" (cf. Muggli, Commentaire

pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, n. 24 ad art. 18 LAT).

Dans le canton de Vaud, le législateur avait adopté

l'art. 50a LATC, introduit par la loi du 4 février 1998, puis modifié le

16 août 2002, et enfin abrogé avec effet au 1er septembre 2018, qui

prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales, "a) pour

assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir

(zones de hameaux, zones de maintien de l’habitat rural, etc.) ou b) pour permettre

l’exercice d’activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier

etc.) dont la localisation s’impose hors de la zone à bâtir".

Depuis le 1er septembre 2018, les autres zones selon

l'art. 18 al.1 LAT sont régies par l'art. 32 LATC qui dispose

que les plans peuvent contenir d'autres zones, notamment celles du domaine

public destinées à la réalisation d'espaces publics pour les véhicules et les

piétons (al. 1) et qu'ils peuvent prévoir des zones spéciales destinées à

des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal

(al. 2).

cc) Selon l’art. 17 al. 1 LAT, les zones à protéger

comprennent les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a); les paysages

d’une beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou

d’une grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel (let. b); les

localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels

(let. c); les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés

(let. d) (voir aussi art. 31 LATC). Comme les zones spéciales de l'art. 18 LAT,

les zones à protéger de l'art. 17 LAT peuvent se superposer à d'autres

zones d'affectation (art. 15, 16 ou 18 LAT) et appartenir ou non à la zone à

bâtir (Jeannerat/Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,

Zurich 2016, n. 9 ad art. 17 LAT).

c) En l’occurrence, le hameau des

Grangettes s'inscrit à l'intérieur d'un site marécageux d'importance nationale,

qui est en principe inconstructible. Il se situe dans une zone d'un grand

intérêt environnemental, concernée par plusieurs inventaires fédéraux et

biotopes d'importance nationale. A ce titre, il répond à la définition de zone

à protéger au sens de l'art. 17 LAT. En sus de cette affectation, le hameau

constitue également une zone spéciale selon l'art. 18 LAT (voir la mesure C22

du Plan directeur cantonal consacrée aux petites entités urbanisées [hameaux]).

Il est composé d'une dizaine de constructions à usage d'habitation, ainsi que

de quelques annexes. Il constitue donc un petit noyau de bâtiments relativement

compacts, mais isolés de toutes autres constructions, hormis la zone de camping

située directement à l'ouest. Il est implanté en bordure directe de la rive du

lac, à l'écart de toute agglomération, infrastructure publique (écoles,

transports publics) ou services (commerces, etc.), et constitue à ce titre une

incongruité construite au milieu du site protégé des Grangettes. Son

affectation en zone de hameau par le PAC n° 291, reprise par le PPA des

Grangettes, avait manifestement pour but de régulariser les constructions

existantes qui étaient par ailleurs non conformes aux buts de protection

cumulés des inventaires fédéraux régissant le site. Le simple fait que le PPA

reconnaisse la légalité des constructions et pose des prescriptions à bâtir

particulières, distinctes de celles régissant la zone agricole (art. 16a ss

LAT) ou des art. 24 ss LAT, ne signifie pas encore que l'on se trouve en zone

constructible au sens de l'art. 15 LAT. Bien au contraire, le sens de la zone

spéciale telle que conçue par les planificateurs communal et cantonal avait ici

pour but d'échapper aux prescriptions des art. 24 ss LAT afin de poser un

régime de conformité à la zone de non bâtir différent de celui prescrit à

défaut par la LAT.

Quant à l'art. 23 RPPA, qui habilite

la municipalité, dans le cadre des art. 85 et 85a LATC (relatifs aux

dérogations en zone à bâtir), à autoriser des dérogations au règlement pour

autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le

justifient, il ne saurait à lui seul fonder le caractère constructible de la

zone (voir TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.3). On pourrait

aussi se demander si cet article n'est pas contraire au droit fédéral, question

qui peut toutefois demeurer indécise dans le cadre de la présente procédure.

d) Comme on l'a vu ci-dessus, l'art. 25 al. 2 LAT

exige que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à

bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à

l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Il importe

ainsi peu que le projet soit ou non conforme aux prescriptions du RPPA

régissant la zone de hameau. Même en cas d'autorisation délivrée dans le cadre

de l'art. 22 LAT, la décision appartient à l'autorité cantonale. Seule la

qualification de la zone, en l'occurrence inconstructible, est déterminante.

Dans le cas présent, le questionnaire de demande du

permis de construire indiquait que la construction n'était pas située hors des

zones à bâtir. Le projet n'a donc pas été soumis à autorisation du SDT. La

synthèse CAMAC du 14 juin 2016 ne contenait aucune détermination de ce service

et encore moins de décision de sa part au titre d'autorité compétente pour les

constructions hors zone à bâtir. Dans ces conditions, force est de constater

que l'autorisation de construire délivrée par la municipalité est nulle de

plein droit.

5.

Indépendamment de la nullité du permis de construire litigieux, il

découle des considérants qui suivent que les décisions entreprises devraient de

toute façon être annulées pour les motifs développés ci-dessous.

6.

L'OFEV s'oppose à la délivrance de l'autorisation de construire

litigieuse au motif qu'elle serait contraire à la protection instaurée par

plusieurs inventaires fédéraux, au périmètre desquels appartient la parcelle

n° 401. Il invoque à cet effet l'inventaire des sites marécageux d'une

beauté particulière et d'importance nationale n° 289 (ISM), l'inventaire

fédéral des zones alluviales d'importance nationale n° 123 (IZA),

l'inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance

nationale n° VD21 (IBN) et l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux

d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale n° 8

(IROEM), tous désignés sous l'appellation "Les Grangettes".

Dans son recours, l'OFEV déclare qu'il conteste la

décision municipale rendue, ainsi que la synthèse du 14 juin 2016 établie par

la CAMAC. Or cette synthèse contenait plusieurs autorisations des instances

cantonales sans que l'OFEV ne précise clairement la décision qu'il souhaite

entreprendre. Au vu des motifs invoqués à l'appui de son recours, le Tribunal

considère qu'il conteste manifestement l'autorisation spéciale délivrée par la

DGE/DIRNA/BIODIV, à l'exclusion de la décision rendue par l'ECA.

7.

a) Selon l'art. 78 al. 5 Cst., les

marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un

intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations

ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la

protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins

agricoles. L'art. 78 al. 5 Cst. prévoit donc une interdiction

absolue de modification, tant pour les marais que pour les sites marécageux, et

n'autorise des exceptions que si elles servent à la protection ou à

l'exploitation agricole actuelle.

Le législateur a concrétisé cette

disposition par l'adoption des art. 23a ss LPN (en vigueur depuis le

1er février 1996 [RO 1996 214]). Contrairement à l'art. 78 al. 5

Cst., selon ces dispositions, il convient de distinguer, d'une part, le régime

applicable aux marais d'une beauté particulière et d'importance nationale, pour

lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN qui concernent les

biotopes, et, d'autre part, les sites marécageux d'importance nationale

régis par les art. 23b à 23d LPN.

L'art. 23b al. 1 LPN définit un

site marécageux comme "un paysage proche de l'état naturel, caractérisé

par la présence de marais. Une étroite relation écologique, visuelle,

culturelle ou historique unit les marais au reste du site".

L'al. 2 de cette disposition précise les conditions auxquelles un site

marécageux est d'une beauté particulière et d'importance nationale. L'al. 3

prévoit que le Conseil fédéral désigne les sites marécageux répondant à ces

conditions. Selon l'art. 23c LPN, la protection a pour but général de sauvegarder

les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur

beauté particulière et leur importance nationale (al. 1). Les cantons veillent

à la concrétisation et à la mise en œuvre des buts de la protection (al. 2).

Quant à l'art. 23d LPN, il est formulé ainsi:

"Aménagement et exploitation

des sites marécageux

1 L'aménagement et

l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne

portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.

2 Sont en

particulier admis à la condition prévue à l'al. 1:

a. l'exploitation

agricole et sylvicole;

b. l'entretien

et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement;

c. les mesures

visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles;

d. les

installations d'infrastructure nécessaires à l'application des let. a à c

ci-dessus."

L'OSM a été édictée sur la base de ces dispositions.

Selon l'art. 4 al. 1 de cette ordonnance, le paysage sera protégé contre les

modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son

importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques

des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments

géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les

constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les

espèces végétales et animales protégées en vertu de l'art. 20 OPN, ainsi que

les espèces végétales et animales menacées et rares figurant dans les Listes

rouges publiées ou approuvées par l'office fédéral seront particulièrement

ménagées (let. c). Selon l'art. 5 al. 2 OSM, les cantons veillent notamment à

ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol

au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient

conformes à la présente ordonnance (let. a), à ce que les biotopes au sens de

l'art. 18 al. 1bis LPN, qui se trouvent à l'intérieur d'un site

marécageux soient désignés (let. b), à ce que l’aménagement et l’exploitation

admissibles selon l’art. 23d, al. 2, LPN, ne portent pas atteinte aux

éléments caractéristiques des sites marécageux (let. c) et à ce que des

installations et constructions, autres que celles relatives à l’aménagement et

l’exploitation réglés sous lettre c, qui ne servent ni à l’entretien des

biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies

que si elles ont une importance nationale, ne puissent être réalisées qu’à

l’endroit prévu et n’entrent pas en contradiction avec les buts visés par la

protection (let. d).

b) Le Tribunal fédéral a relevé

que les marais et sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt

national bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans

le sens d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception

prévue à l'art. 78 al. 5 Cst.

in fine. La jurisprudence et la doctrine

considèrent que le législateur, en recourant aux termes "dans la mesure

où ils ne portent pas atteinte" dans l'art. 23d LPN, est allé à la

limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les aménagements

à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son exploitation agricole.

De manière générale, il convient donc de donner une interprétation restrictive

aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui sera ainsi aussi proche que

possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (ATF 138 II 281 consid.

6.3; 138 II 23 consid. 3.3.;

1C_502/2016 du 21 février 2018, consid. 4 et les références citées).

Appliquant l'art. 23d LPN, le Tribunal fédéral a

jugé que l'exploitation traditionnelle paysanne de la tourbe, effectuée à la

main et destinée aux besoins personnels de l'exploitant, peut être maintenue

dans un site marécageux à la condition qu'elle ne porte pas atteinte aux

hauts-marais et aux bas-marais d'importance nationale compris dans le périmètre

du site et que la couche de tourbe restante, ainsi que la forme des lieux à la

fin de l'exploitation, permettent leur régénération (ATF 124 II 19 consid. 5c).

Le Tribunal fédéral a en revanche écarté toute

possibilité d'agrandir une construction dans le périmètre d'un site marécageux,

ce même sur la base de l’art. 23d al. 2 let. b LPN. Cela exclut a

fortiori la construction de nouveaux bâtiments, sans qu'il soit nécessaire

d'examiner de plus près la compatibilité avec les objectifs de protection (ATF 138 II 23). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il serait trop

général d'affirmer qu'il aurait reconnu, dans son précédent arrêt 1C_43/2010 du

25 octobre 2010, que, dans un cas concret, on pourrait admettre avec retenue

une atteinte à un site marécageux (par ex. en cas de brèche dans la continuité

du tissu bâti, ce qu'il n'avait d'ailleurs pas retenu dans l'arrêt en question,

qui concernait une zone attenante à la zone à bâtir). Cette jurisprudence a été

confirmée en relation avec un projet d’infrastructure routière (ATF 138 II 281). Le Tribunal fédéral a également jugé que des maisons de vacances datant

pour la plupart des années 1960 et construites de manière légale ne

constituaient pas une occupation typique du paysage marécageux au sens des art.

4 al. 1 let. b et 5 al. 2 let. d OSM, pour la conservation de laquelle de

nouvelles constructions et installations pourraient éventuellement être

autorisées. Une reconstruction de telles maisons sur la base de l'art. 23d

al. 2 let. b LPN n’a donc pas été admise. À cet égard, le tribunal précise que

les termes "entretien" et "rénovation" au sens de la lettre

b ne comprennent que les mesures de conservation et de modernisation des

bâtiments existants dans le cadre de leur durée de vie normale. En revanche, la

reconstruction donnerait lieu à un bâtiment entièrement neuf, dont la durée de

vie (contrairement au bâtiment précédent) n'est pas encore (même partiellement)

écoulée. Dans cette mesure, on ne peut considérer que l'état antérieur est

rétabli car la durée de l'atteinte à l'objectif de protection est

considérablement prolongée. En outre, l'expérience a montré que l'utilisation

de nouvelles technologies et de nouveaux matériaux de construction permet de

créer des bâtiments plus durables. De plus, la reconstruction s'accompagne de

modifications du sol et de perturbations (dues aux engins de chantier, etc.)

qui ne sont pas admissibles dans le paysage de tourbières. Pour toutes ces

raisons, il semble justifié de ne pas autoriser la reconstruction d'un bâtiment

détruit, même s'il existe d'autres maisons de vacances dans les environs (TF 1C_515/2012

du 17 septembre 2013 consid. 5).

Dans un arrêt récent 1C_601/2022 du 9 juillet 2024,

le Tribunal fédéral s'est penché sur la conformité à l'art. 23d al. 2 let. b

LPN du remplacement des lames de bois composant la terrasse d'un cabanon de

vacances. Dans ce cadre, il a tout d'abord rappelé que la garantie

constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) permet de conserver les

constructions et installations légalement érigées - dans le cadre de leur durée

de vie normale - et d'effectuer les travaux d'entretien nécessaires. Cette

garantie inclut tous les travaux d'entretien (réparations) et de modernisation

(rénovations), dans la mesure où l'étendue, l'apparence, la destination et la

valeur de l'installation restent inchangées. En revanche, les mesures visant à

accroître le confort ou à embellir les pièces, à améliorer l'éclairage ou à

raccorder des équipements de bureau n'en font pas partie (consid. 5.3). Dans le

cadre de l'art. 23d LPN, les notions d'entretien et de rénovation, qui sont

expressément autorisées par la loi, doivent être interprétées de manière

restrictive et limitées à l'essence des droits acquis garantis par la

Constitution (consid. 5.4). Le Tribunal fédéral précise ensuite que, dans le

cas d'une terrasse en bois, l'application d'un produit de protection du bois

serait à qualifier de simple entretien. En revanche, le fait de remplacer ne

serait-ce que quelques planches pourries par de nouvelles planches constitue

une étape vers la rénovation. Le remplacement de l'entier des lames de la

terrasse, même au-delà des simples planches pourries, constitue un

renouvellement de la construction visant à exploiter sa durée de vie normale,

qui peut être autorisé. La rénovation trouve ses limites en particulier lorsque

les éléments porteurs d'une maison ou le toit sont renouvelés dans leur ensemble

ou de manière ciblée en plusieurs étapes afin de prolonger l'utilisation du

bâtiment au-delà de sa durée de vie normale (consid. 5.4).

A ce propos, selon l'aide à l'exécution de l'OFEV

"Constructions et installations dans les sites marécageux"

(L'environnement pratique n° 1610, 2016), la rénovation d'un bâtiment ou d'une

installation équivaut à sa remise en état ou à son assainissement (énergétique

p. ex.). Volume, apparence générale et affectation ne doivent subir aucune

modification (p. 17).

Toujours selon la jurisprudence, l'interdiction

constitutionnelle d'aménager des installations ou d'en modifier le terrain dans

les sites marécageux d'importance nationale est immédiatement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.7; 127 II 184 consid. 5b/aa; 123 II 248

consid. 3a/aa) et impérative: elle n'autorise pas à procéder

dans chaque cas particulier à une pesée des intérêts entre cette interdiction

constitutionnelle et d'autres intérêts. Cela signifie que si un projet est

contraire aux objectifs de protection, il est inadmissible indépendamment du

poids des autres intérêts en jeu (ATF 138 II 281 consid. 6.2 et 6.5; 127

II 184 consid. 5b, et les références citées; 1C_515/2012 du 17

septembre 2013 consid. 5.4). La protection fédérale des sites

marécageux prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux

(art. 49 al. 1 Cst.), même lorsque ceux-ci ont été adoptés sous l'empire

de la LAT (ATF 127 II 184 consid. 5b/aa; cf. aussi arrêt 1C_489/2011

du 21 juin 2012 consid. 2.1). Ces règles du droit fédéral

s'imposent donc aux cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur

réglementation (loi cantonale, plan d'affectation cantonal ou communal),

d'autoriser des constructions dans un site marécageux qui ne correspondraient

pas aux exigences de l'art. 23d LPN (art. 46 al. 1 Cst.; ATF 127 II 184 consid. 5b/aa).

De la comparaison avec les prescriptions de l'art.

24c al. 2 LAT, il ressort que, dans le cadre de l'art. 23d LPN, n'entrent en

considération ni un changement partiel de la construction existante

(agrandissement ou modification partielle de son but), ni une reconstruction.

La protection des sites marécageux d'une beauté particulière prévoit donc une

garantie de la situation acquise plus restreinte que celle de l'art. 24c al. 2

LAT et se limite à la conservation de la substance au moyen de l'entretien

(régulier) et de la rénovation (sous forme des mesures nécessaires au maintien

de la construction et à sa modernisation dans le cadre de sa durée de vie

normale) (Keller, Commentaire LPN, op. cit., n. 14 ad art. 23d LPN).

c) En l'espèce, la parcelle litigieuse s'inscrit

dans l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et

d'importance nationale des Grangettes (ISM, objet n° 289), dont la

description est la suivante:

"Formé sur le delta du Rhône,

à son embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier

témoin de l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure

partie de la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes

régions marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site

d'importance nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part

importante figure à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.

Les bas marais et les forêts

riveraines occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont

remplacés par de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés

signalant les anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal

exemple; traversant tout le site, il présente des stades d'atterrissement

variables selon les secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique

naturelle du delta.

Les bas marais offrent une grande

diversité : tous les types de végétation propres à ces milieux sont

représentés, de la roselière au bas marais acide. Une partie des marais,

notamment le vaste ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière.

Durant ce siècle, les forêts humides, naturelles ou non (plantation de

peupliers), se sont développées de manière importante, au détriment des marais.

Le potentiel de revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.

Les étangs, canaux et gouilles

dispersés dans le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que

biologique. Des bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains

agricoles, de même que des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier

aux Saviez, à Perrausa et au Clos de la Delèze.

Des terres agricoles (production

maraîchère, maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des

friches et des étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des

Grangettes et quelques constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne

ferme de l'Essert) participent à la structure du paysage.

Malgré les atteintes subies au

cours du temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels,

extension des cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore

et la faune un milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à

de nombreuses espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection

du site. C'est également une réserve d'importance nationale et internationale

pour les oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."

Il convient donc d'examiner si la construction

litigieuse respecte les conditions de l'art. 23d LPN applicable aux sites

inscrits dans l'ISM.

L'habitation contestée ne poursuit pas un but

d'exploitation agricole ou sylvicole ni ne constitue une mesure visant à

protéger l'homme contre les catastrophes naturelles. Les cas prévus à l'art.

23d al. 2 let. a, c et d LPN ne sont donc manifestement pas applicables à la

présente situation. Elle n'a pas d'autre justification que celle d'offrir une

habitation personnelle à ses propriétaires et ne poursuit donc pas un but

d'importance nationale au sens de l'art. 5 al. 2 let. d OSM.

Sur la base du permis de construire litigieux, la

construction en cause a fait l'objet d'un agrandissement significatif sous la

forme de l'ajout d'une véranda chauffée constituant une pièce de vie

supplémentaire. La terrasse adjacente a par ailleurs été modifiée par la pose

d'un deck. Ces aménagements ne constituent manifestement pas un simple

entretien de la maison existante. La nouvelle véranda ne saurait non plus être

assimilée à une rénovation au sens de la jurisprudence citée plus haut, mais

constitue une transformation et un agrandissement de la construction conduisant

à son embellissement avec une augmentation de son emprise au sol. Le gabarit,

l'utilisation et l'aspect du bâtiment s'en trouvent modifiés après

intervention. La question est plus délicate s'agissant de la pose du nouveau deck.

Son étendue ne semble pas singulièrement plus grande que celle de la terrasse

en dallage préexistante et on pourrait admettre que, malgré la modification des

matériaux qui le composent et donc de son aspect visuel, cet aménagement entre

encore dans la définition d'une simple rénovation. Il n'en demeure pas moins

que la véranda ne respecte pas les conditions de l'art. 23d al. 2 let. b LPN,

qui prohibe la transformation, respectivement la rénovation augmentant la durée

de vie normale d'un immeuble dans le périmètre des sites marécageux

d'importance nationale. C'est encore le lieu de relever que, indépendamment de

la conformité du PPA au droit fédéral, la véranda n'est manifestement pas non

plus conforme au périmètre d'extension des constructions principales prévues

par ce plan. Au final, contraires aux buts de protection de l'art. 78 al. 5

Cst., les transformations litigieuses n'auraient pas dû être autorisées,

indépendamment des autres intérêts en jeu.

8.

A cela s'ajoute que la construction litigieuse entre en conflit avec la

protection découlant des autres inventaires régissant le périmètre, tel que

cela découle des considérations qui suivent.

a) Selon l'art. 18 al. 1 LPN, "la disparition

d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien

d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres

mesures appropriées". La notion de biotope est ainsi juridiquement définie

par cette disposition comme un "espace vital suffisamment étendu"

(sur cette problématique, voir Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en

droit suisse, thèse de l'Université de Lausanne, 2008, ch. 1.2 p. 8 ss et 1.3

p. 20 notamment). L'al. 1bis de l'art. 18 LPN introduit - de

manière exemplative - la notion plus restrictive de biotope "digne de

protection" dans les termes suivants: "il y a lieu de protéger tout

particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations

végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et

autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des

conditions particulièrement favorables pour les biocénoses."

S'agissant des mesures générales de

sauvegarde des biotopes dignes de protection, l'art. 18 al. 1ter LPN

dispose que si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes

d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte

doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure

protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat

(voir aussi l'art. 14 al. 7 OPN). Selon la lettre

de l'art. 18 al. 1ter

in fine LPN, la pesée des intérêts doit

être effectuée sans prendre en compte les mesures de compensation prévues,

celles-ci ne devant être décidées que si l'atteinte au biotope en question est

inévitable. Le raisonnement s'articule en effet en trois étapes: l'art. 18 al.

1ter LPN exige, une fois le caractère digne de protection reconnu au

biotope (1ère étape), qu'une pesée générale de tous les intérêts

soit effectuée (2e étape). Si, sur cette base, le biotope ne

l'emporte pas, il peut être décidé de lui porter atteinte. Dans un tel cas, il

faut en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou le

remplacement adéquat (3e étape) (arrêt TF 1C_182/2022 du 20 octobre

2023 consid. 11.1). Exceptionnellement, lorsque de nombreux intérêts entrent en

ligne de compte, il peut être judicieux de prendre en considération, au stade

de la pesée des intérêts déjà, les effets sur le long terme, à savoir la

situation finale, après la mesure de reconstitution (arrêts TF 1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.1; 1C_294/2017 du 4 mai 2018 consid. 5.6.2; Sidi-Ali, op.

cit., p. 123).

La protection des

biotopes n'a ainsi pas de caractère absolu: ils sont soumis à une pesée des

intérêts qu'ils n'emportent pas aveuglément (Sidi-Ali, op. cit., ch.

3.1.4.2 p. 119 et la référence citée, soit Arnold Marti, Das Schutzkonzept

des Natur- und Heimatschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in RSJ 2008 p. 81 ss,

spéc. p. 84 ss; Fahrländer, Commentaire LPN, 2e éd.,

Zurich/Bâle/Genève 2019, n. 28 ad art. 18a LPN). Dans la pesée des intérêts,

l'appréciation doit intégrer l'affectation planifiée du terrain en cause;

l'issue de la pesée des intérêts n'est donc pas la même, pour des biotopes de

valeur équivalente, selon que le milieu se trouve en zone à bâtir ou non,

l'atteinte d'ordre technique pouvant donc plus facilement être admise sur une

parcelle constructible (TF 1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.1;

Sidi-Ali, op. cit., p. 105).

b) Si l'art. 18 LPN instaure une

protection générale, l'art. 21 LPN introduit en sus une protection spéciale -

accrue - en faveur de la végétation des rives. Cette disposition précise ainsi

que la végétation des rives (roselières et jonchères, végétation

alluviale et autres formations végétales naturelles riveraines) ne doit pas

être essartée ni recouverte ou détruite d’une autre manière (al. 1). Dans la

mesure du possible, les cantons veillent à ce que les rives soient

couvertes d’une végétation suffisante ou du moins à ce que soient réalisées les

conditions nécessaires à son développement (al. 2). S'agissant des exceptions

possibles à l'interdiction de défrichement prévue à l'art. 21 al. 1 LPN, l'art.

22 LPN dispose notamment que l'autorité cantonale compétente peut autoriser la

suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui

ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation

en matière de police des eaux et de protection des eaux (al. 2).

c) La législation fédérale contient également des

prescriptions spéciales pour les biotopes que le Conseil fédéral a désignés

comme étant d'importance nationale (cf. art. 18a LPN,

art. 16 et 17 OPN), les cantons devant cependant

aussi veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance

régionale et locale (art. 18b LPN).

Aux termes de l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription

d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que

l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé

le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de

remplacement adéquates.

Il ne peut être garanti à un propriétaire d'utiliser

la totalité des possibilités de construire découlant du règlement communal des

constructions en présence d'un biotope, même d'importance régionale (TF

1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.2.3).

d) L'OZA s'inscrit dans le

cadre des inventaires des biotopes d'importance nationale prévus par l'art. 18a

LPN. Elle dispose à son art. 4 al. 1 que les objets doivent être "conservés

intacts"; font notamment partie de ce but la conservation et le

développement de la flore et de la faune indigènes typiques des zones

alluviales et des éléments écologiques indispensables à leur existence (let.

a), la conservation et, pour autant que ce soit judicieux et faisable, le

rétablissement de la dynamique naturelle du régime des eaux et du charriage

(let. b) et la conservation des particularités géomorphologiques des objets

(let. c). L'art. 4 al. 2 OZA admet néanmoins des dérogations au but visé par la

protection, mais uniquement pour des projets dont l’emplacement s’impose

directement par leur destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de

l’homme face aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt

public prépondérant d’importance nationale également. L’auteur de l’atteinte

doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la protection, la

reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat de la zone alluviale.

Selon le Guide d'application de l'ordonnance sur les

zones alluviales, édité en juin 1995 par l'OFEFP (désormais l'OFEV), les

constructions destinées à l'habitation ne font pas parties des activités

admises dans les zones alluviales dès lors que cet usage n'est pas mentionné

dans les activités admises dans le site. Toute installation non liée au site

devrait être déplacée à l'extérieur de l'objet lorsque l'occasion se présente

et toute nouvelle implantation est exclue (F.5, p. 25).

Selon le descriptif de l'OFEV sur sa page internet

dédiée, les zones alluviales sont des espaces riverains de cours d’eau et de

lacs, proches de l’état naturel. Elles sont façonnées par les eaux, dont la

dynamique d’écoulement, d’érosion et de sédimentation conduit à la création

d’une grande variété de milieux naturels sur une petite surface. Par

conséquent, les zones alluviales sont très riches en espèces. Leur protection

est donc primordiale à la sauvegarde de la biodiversité: 10 % des espèces

animales indigènes dépendent des zones alluviales; 84 % de toutes les espèces

animales indigènes peuvent vivre dans cet écosystème. Depuis 1850, environ 90 %

des zones alluviales ont été détruites suite aux aménagements de cours d’eau et

à l’utilisation intensive du territoire. Les zones alluviales de plaine ont

subi les plus grandes pertes. Les zones alluviales sont un maillon essentiel de

l’infrastructure écologique nationale.

e) L'OBat a également été adoptée en application des

art. 18a al. 1 et 3 LPN L'OBat distingue les objets fixes et les objets

itinérants (art. 1 al. 2). Selon l'art. 2 OBat, les objets fixes comprennent le

plan d'eau de reproduction et des surfaces naturelles et quasi naturelles

attenantes (secteur A) ainsi que d'autres habitats terrestres et corridors de

migration des batraciens (secteur B). Il appartient aux cantons de fixer les

limites précises des objets fixes (art. 5 al. 1 OBat). Les cantons disposent d'un

délai de sept ans pour s'exécuter (art. 9 OBat). Tant qu'ils n’ont pas pris de

mesures de protection et d’entretien, ils veillent, par des mesures immédiates

appropriées, à ce que l’état des objets fixes ne se détériore pas et à ce que

la fonctionnalité des objets itinérants soit conservée (art. 10 OBat). Si la

délimitation n'a pas encore eu lieu, l’autorité cantonale prend, sur demande,

une décision de constatation de l’appartenance d’un bien-fonds à un objet

protégé (art. 5 al. 3 OBat).

En vertu de l'art. 6 OBat, étant donné qu’ils

constituent des sites de reproduction appropriés et de qualité pour les

batraciens et qu’ils servent de points d’appui garantissant aux espèces de

batraciens menacées une survie à long terme et une possibilité d’expansion

future, les objets fixes doivent être conservés intacts et la fonctionnalité

des objets itinérants doit être préservée (al. 1). La protection vise en particulier

à conserver et à valoriser:

l’objet en tant que site de reproduction de batraciens (let. a); les

populations de batraciens qui donnent à l’objet sa valeur (let. b); l’objet en

tant qu’élément du réseau de biotopes (let. c) (al. 2). Si la conservation et la

valorisation des populations de diverses espèces de batraciens s’excluent, les

priorités définies dans la description des objets sont applicables (al. 3).

L'art. 7 OBat fixe les dérogations possibles aux buts de protection. Pour les

objets fixes, de telles dérogations ne sont admises que pour des projets dont

l’emplacement s’impose par leur destination et qui servent un intérêt public

prépondérant d’importance nationale également. Celui qui déroge aux buts de la

protection doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la

protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L'art. 11

OBat prescrit que les cantons veillent, chaque fois que l’occasion se présente,

à ce que les atteintes déjà portées à l’objet soient réparées dans la mesure du

possible.

Les sites de reproduction des batraciens sont aussi

considérés comme des biotopes. A ce titre, leur protection n'est pas absolue et

est soumise à une pesée des intérêts en présence (Fahrländer, op. cit., n. 29

ad art. 18a LPN).

Selon le Guide d'application de l'IBN publié par

l'OFEFP en 2002, dans le secteur A, la protection de la nature est strictement

prioritaire par rapport aux autres utilisations (p. 14). Outre les plans d'eau,

les habitats terrestres sont également importants (p. 23).

9.

L'art. 1er al. 1

let. a de la loi fédérale du 20

juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages

(loi sur la chasse, LChP; RS 922.0) prévoit que la diversité des espèces et

celle des biotopes des mammifères et oiseaux indigènes et migrateurs vivant à

l'état sauvage doit être conservée. L'art. 11 LChP prescrit dans ce but que le

Conseil fédéral, après avoir consulté les cantons, délimite des réserves de

sauvagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance internationale (al. 1).

D’entente avec les cantons, il délimite des districts francs fédéraux ainsi que

des réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance nationale (al.

2). Le Conseil fédéral édicte les dispositions concernant la protection dans

les réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance internationale

et nationale, ainsi que dans les districts francs fédéraux (al. 6).

Dans les réserves d'oiseaux d'eau et migrateurs, il

s'agit notamment de ne pas déranger, traquer ou attirer hors de la zone les

animaux, selon l'art. 5 al. 1 let. b de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les

réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et

nationale (OROEM; RS 922.32). L'art. 6 OROEM prévoit que, dans

l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à

assurer la prise en compte de la protection visée par les réserves d’oiseaux

d’eau et de migrateurs. Dans le cas particulier où d’autres intérêts sont en

jeu, la décision sera prise sur la base d’une appréciation de tous les intérêts

(al. 1). Les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs doivent être prises en

considération lors de l’élaboration de plans directeurs et de plans

d’affectation (al. 2). D'autres dispositions visant en particulier la

protection des biotopes prévue aux art. 18 ss LPN sont réservées (al. 3).

Selon la jurisprudence, la mise en œuvre de la

protection des oiseaux d'eau et migrateurs doit faire l'objet d'une pesée

d'intérêts (ATF 145 II 70 consid. 6.5-6.8). Les prescriptions applicables à un

site constituant une réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance

internationale doivent être coordonnées avec d'autres mesures de protection

fondées sur les art. 18 ss LPN, qu'elles n'excluent nullement (TF 1A.46/2005 du

23 juin 2005 consid. 4).

10.

a) Dans le cas présent, la parcelle litigieuse s'inscrit à l'intérieur

du périmètre de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance

nationale (IZA, objet n° 123) des Grangettes, qui comprend le delta du

Rhône, ainsi que les cours et plan d'eau du Rhône, du Grand Canal et du Lac

Léman.

Comme vu ci-dessus, selon l'art. 4 OZA, les objets

doivent être conservés intacts, des dérogations au but visé par la protection

ne sont admises que pour des projets dont l’emplacement s’impose directement

par leur destination et qui sont destinés à assurer la sécurité de l’homme face

aux effets dommageables de l’eau ou qui servent un autre intérêt public

prépondérant d’importance nationale également. L'emprise nouvelle au sol de la

véranda n'est pas favorable à la conservation et au développement de la flore

et de la faune indigènes typiques ni à la dynamique naturelle des eaux, encore

moins à son rétablissement. Au demeurant, elle ne poursuit manifestement pas un

but d'importance nationale. Ces éléments sont manifestement contraires aux buts

de protection de l'OZA.

b) A cela s'ajoute que la parcelle litigieuse est

sise à l'intérieur du secteur A de l'inventaire des sites de reproduction des

batraciens d'importance nationale (IBN) n° VD21 depuis 2001. Selon cet

inventaire, huit catégories d'amphibiens font l'objet d'un peuplement décrit

comme allant d'une taille moyenne à une très grande taille dans la zone.

La municipalité semble vouloir tirer argument du

fait que la parcelle litigieuse n'a été classée à l'inventaire cantonal des

sites de reproduction de batraciens que le 1er novembre 2017, de

sorte que les limites précises des objets fixes protégés par l'inventaire

fédéral n'auraient pas pu être définies avant cette date. En réalité, on

observe que la délimitation des secteurs A et B de l'inventaire cantonal est

pratiquement identique à celle fixée par l'IBN et que la parcelle litigieuse se

situe clairement à l'intérieur du secteur A, de sorte que le canton a confirmé

le bien-fondé des délimitations posées par l'IBN. A ce sujet, le Tribunal

fédéral a de toute façon jugé que l'absence de délimitation précise par le

canton, alors que celui-ci était tenu de le faire au maximum dans les sept ans

dès l'adoption de l'inventaire fédéral (délai que le canton de Vaud n'a au

demeurant pas respecté en l'espèce), n'avait pas d'incidence sur le fait que

l'examen de l'autorisation litigieuse devait se faire sous l'angle des buts de

protection de l'art. 6 OBat puisque la parcelle se situait dans le périmètre de

l'IBN (ATF 146 II 376 consid. 4.4-4.5).

Le secteur protégé par l'IBN est ici caractérisé par

de grandes populations d'amphibiens, notamment de crapauds communs, de

grenouilles rousses, de tritons alpestres et de sonneurs à ventre jaune. Contrairement

à ce que soutient la municipalité, les objets fixes ne sont pas constitués que

des plans d'eau, mais aussi des surfaces naturelles et quasi naturelles

attenantes (art. 2 OBat). Dans la perspective d'un retour progressif de la zone

protégée à un usage conforme aux buts de protection de l'inventaire, la

nouvelle emprise au sol de la véranda a réduit la part de la surface d'habitat

mis à disposition des amphibiens. L'existence d'une construction largement

vitrée est également susceptible d'augmenter les nuisances lumineuses pour la

faune transitant sur ou à proximité de la parcelle. Ce nouvel élément de

construction est donc contraire au but de conservation intact des objets fixes

prescrit par l'art. 6 al. 1 OBat. Au surplus, une fois de plus, la villa ne

sert pas un intérêt public d'importance nationale de sorte que ses

transformations ne pourraient de toute façon pas être autorisées dans la pesée

préstructurée des intérêts prescrite par l'art. 7 OBat.

c) La villa litigieuse entre encore en conflit avec

la protection des oiseaux d'eau et des oiseaux migrateurs.

Le périmètre de l'inventaire fédéral de la réserve

d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale et nationale des

Grangettes (IROEM, objet n° 8) s'étend sur toute la partie est du Haut Lac

Léman jusqu'à hauteur de Saint-Gingolph au sud et de Saint-Saphorin au nord. Au

sud, la réserve couvre également les terres émergées autour de l'embouchure du

Rhône jusqu'à plusieurs centaines de mètres de la rive. Elle est caractérisée

par une vaste surface d'eau, par des zones humides étendues et des forêts alluviales

dans le delta du Rhône. De très nombreux oiseaux d'eau et limicoles passent

chaque année l'hiver dans la zone. La réserve a pour objectif de protection la

conservation de zones de tranquillité pour le séjour et l'alimentation de

l'avifaune, en particulier pour les oiseaux d’eau migrateurs et les limicoles, et

la conservation du site en tant que lieu de reproduction et de mue pour les

oiseaux d'eau et en tant que biotope diversifié pour les oiseaux et les

mammifères sauvages.

Comme le relève l'OFEV, une maison est susceptible

de provoquer diverses perturbations tout au long de l'année. Les émissions

lumineuses sont gênantes pour les oiseaux, dont certaines espèces protégées

sont très sensibles aux perturbations, mais elles affectent aussi les insectes

qui sont une de leurs sources de nourriture. La transformation de l'habitation

litigieuse est donc aussi susceptible de contribuer à une aggravation des

nuisances pour les oiseaux en présentant des risques de collision contre ses larges

baies vitrées et en augmentant singulièrement les émissions lumineuses

susceptibles de déranger la faune.

d) La garantie de la

propriété (art. 26 Cst.) n'est pas absolue et doit ici céder le pas devant les

intérêts contraires à la sauvegarde du site marécageux et du milieu caractéristique

des zones alluviales, qui accueillent notamment amphibiens et oiseaux d'eau.

L'interdiction d'agrandir une habitation constitue par ailleurs une mesure

appropriée, nécessaire et proportionnée pour remédier à l'aggravation de

l'atteinte au site marécageux.

e) Au final, pour tous les motifs qui précèdent et

en raison de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.), l’existence

d’une planification cantonale autorisant les transformations ou agrandissements

sur la parcelle en question n’a pas d’incidence sur le résultat de l’examen des

conditions légales applicables au site marécageux protégé et à ses biotopes. Il

en résulte que les planificateurs communal et cantonal n'avaient pas

adéquatement tenu compte des intérêts en présence pour élaborer le PPA du

Hameau des Grangettes. C'est ainsi en violation de l'art. 78 al. 5 Cst., de ses

dispositions d'application, en particulier l'art. 23d LPN, et de celles

régissant les inventaires fédéraux pertinents que le permis de construire

contesté a été délivré. Il en résulte que la construction litigieuse est

matériellement illégale, que la DGE singulièrement n'aurait pas dû délivrer son

autorisation et que, si le permis de construire n'avait pas été nul, il aurait

de toute façon dû être annulé.

11.

En vertu de l'art. 7 al. 6 in fine LChP, lorsque des projets

affectent des zones protégées d’importance internationale et nationale, il y a

lieu de demander le préavis de l’Office fédéral de l’environnement. Selon

l'OFEV, cette disposition ne s'adresse pas qu'aux autorités fédérales dans la

mesure où cette obligation découle déjà de l'art. 62a al. 1 de la loi fédérale

du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration

(LOGA; RS 172.010). L'art. 6 al. 1bis OROEM prévoit en outre que,

lorsque des autorités fédérales autres que l'OFEV sont compétentes pour

l’exécution, la collaboration de ce dernier est régie par les art. 62a

et 62b LOGA. Les autorités communale et cantonale auraient donc violé

l'obligation de consulter l'OFEV dans le cadre de la procédure d'autorisation

de construire concernée. Au vu du sort du recours, la question de la violation

de l'art. 7 al. 6 LChP peut toutefois rester ouverte.

12.

L'OFEV conclut encore à la remise en état de la parcelle concernée. La

municipalité, la DGE, la DGTL, ainsi que les constructeurs s'y opposent,

arguant du fait que cela violerait le principe de la proportionnalité et de la

bonne foi.

Le présent recours est dirigé contre les décisions des

14 et 24 juin 2016, dont on a vu qu'elles étaient illégales. Ces décisions,

seuls objets du recours, ne portent pas sur la question de la remise en état

des installations litigieuses. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne

peuvent être examinés et jugés par le Tribunal en principe que les rapports

juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée

préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige

peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié

(art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF 136 V 362

consid. 3.4.2 p. 365). Dans ces conditions, l'examen des conséquences de

l’annulation du permis de construire, en particulier sous l'angle de la bonne

foi des constructeurs et de la proportionnalité d'une remise en état sortent du

cadre de la contestation et le Tribunal ne peut examiner cette question dans le

présent arrêt. Contrairement à ce que semble soutenir l'OFEV, l'art. 8 OSM en

particulier, qui prévoit que les cantons veillent à ce que les atteintes déjà

portées à des objets soient réparées le mieux possible chaque fois que

l’occasion s’en présente, ne permet pas de parvenir à une autre conclusion.

Par conséquent, la question de la remise en état

devra être examinée ultérieurement par l'autorité cantonale compétente.

13.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La

décision cantonale est réformée en ce sens que l'autorisation ne peut être

délivrée par la DGE. L'autorisation de construire municipale est nulle. La

conclusion tendant à la remise en état est irrecevable.

Selon les art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les

frais et les dépens sont en principe mis à la charge de la partie qui succombe.

D'après la jurisprudence en la matière, lorsque la procédure met en présence,

outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont

les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie

adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision

est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (CDAP AC.2015.0296,

AC.2015.0297 du 8 février 2017 consid. 9 et les références). Dans le cas

présent, l'OFEV obtient gain de cause sur le principe. Sa conclusion tendant à

la remise en état est toutefois irrecevable. Par conséquent, un émolument de

justice réduit d'un quart sera mis à la charge des constructeurs, qui

succombent s'agissant de l'autorisation de construire. Le solde de l'émolument

restera à la charge de l'Etat puisqu'aucuns frais ne peuvent être exigés de la

Confédération (art. 52 al. 1 LPA-VD). Succombant partiellement, l'OFEV versera

des dépens réduits aux constructeurs. La municipalité, dont la décision est

nulle, n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours déposé à l'encontre des décisions de la Direction générale de

l'environnement, Biodiversité et paysage du 14 juin 2016 et de la décision de

la Municipalité de Noville du 24 juin 2016 est admis.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et

paysage du 14 juin 2016 est réformée en ce sens que l'autorisation n'est pas

délivrée.

III.

L'autorisation de construire délivrée par la Municipalité de Noville le 24

juin 2016 est nulle.

IV.

La conclusion tendant à la remise en état est irrecevable dans la

présente procédure.

V.

Un émolument de 2'250 (deux mille deux cent cinquante) francs est mis à

la charge solidaire de A.________ et B.________.

VI.

L'Office fédéral de l'environnement versera à A.________ et B.________,

créanciers solidaires, une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2025

La

présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure mentionnés en tête de ce document ainsi qu'à l'Office fédéral du

développement territorial (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.