CDAP - AC.2023.0428 - 2025-03-31 - Office fédéral de l'environnement OFEV/Municipalité de Noville, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement DGE-BIODIV, A._____, B._____

ic

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 31 mars 2025

Composition

Mme Annick Borda, présidente;

Mme Danièle Revey et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo,

greffière.

Recourant

Office fédéral de l'environnement

OFEV, à Berne,

Autorités intimées

1.

Municipalité de Noville, représentée

par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,

2.

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Direction générale de

l'environnement (DGE-BIODIV), à Lausanne,

Constructeurs

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

tous deux représentés

par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne.

Objet

Permis de construire

Recours Office fédéral de l'environnement c/ décision de

la Municipalité de Noville du 8 février 2018 et toute décision de la Synthèse

CAMAC du 30 janvier 2018 autorisant la transformation de la villa (ECA n°

391) en deux appartements, démolition de 2 annexes et construction d'une

nouvelle annexe sur la parcelle n° 892 (CAMAC 171954).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ (ci-après: les constructeurs) sont tous deux

copropriétaires pour une demie de la parcelle n° 892 du registre foncier

de la commune de Noville. Selon les indications figurant actuellement au

cadastre, ce bien-fonds, d'une surface de 2'414 m2, supporte un

bâtiment d'habitation (123 m2; n° ECA 391), une annexe (32 m2;

n° ECA 823), le solde étant en nature de jardin (2'259 m2). Ce

terrain est situé dans la vaste zone des Grangettes formée par le delta du

Rhône à l'endroit de son embouchure dans le Lac Léman.

B.

Ce bien-fonds fait l'objet des mesures de protection suivantes:

-

inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels

d'importance nationale (ci-après: IFP), objet n° 1502: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale

(ci-après: IZA), objet n° 123: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance

nationale (ci-après: IBN), objet VD21: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et

d'importance nationale (ci-après: ISM), objet n° 289: Les Grangettes;

-

inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs

d'importance internationale et nationale (ci-après: IROEM), objet n° 8:

Les Grangettes;

-

inventaire cantonal des monuments naturels et sites (ci-après: IMNS),

objet n° 183: Les Grangettes, les "Iles" du Rhône, forêts et

bosquets du secteur Crebelly-Dézaley;

-

inventaire cantonal des zones alluviales d'importance nationale,

régionale et locale, objet n° 123: Les Grangettes;

- inventaire

cantonal des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale,

régionale et locale, objet VD21 Les Grangettes.

C.

La parcelle n° 892 s'inscrit à l'intérieur du périmètre du plan

directeur cantonal des rives du Lac Léman, approuvé par le Grand Conseil le 7

mars 2000, et du plan d'affectation cantonal n° 291 – Commune de Noville –

Site marécageux de Noville, approuvé par le département compétent le 20 mai

1997 (ci-après: le PAC n° 291).

D.

Le PAC n° 291, selon l'art. 1er de son règlement, regroupe,

coordonne et met en application l'ensemble des mesures de protection concernant

les marais et le site marécageux d'une beauté particulière et présentant un

intérêt national. Il a pour but de garantir la sauvegarde des biotopes, des

zones tampons et des biocénoses qui les caractérisent, de favoriser

l’amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes

qu’il a subies, de maintenir un paysage proche de l’état naturel et enfin de

permettre le maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont

compatibles avec les buts de protection. A cet effet, le

plan comprend plusieurs affectations distinctes du territoire, à savoir une zone

des biotopes protégés, une zone des prairies tampon, deux zones lacustres, une

zone agricole protégée, une zone de plage, une zone de port et du chantier

naval, une zone du camping, une zone des Fourches, une zone du hameau des Grangettes, des Territoires occupés par les constructions

isolées et leurs abords (ces six dernières affectations étant liées à des

activités humaines), ainsi que l'aire forestière.

La parcelle n° 892 est colloquée dans les Territoires

occupés par les constructions isolées et leurs abords. Selon l'art. 13 du

règlement du PAC n° 291, les constructions isolées existantes et leurs

abords sont régis par la législation fédérale et cantonale applicable aux

constructions situées hors des zones à bâtir. La protection du site marécageux

doit être considérée comme un intérêt général essentiel (al. 1). D'éventuels

droits de superficie ou concessions réglant l'utilisation de ces constructions

ne peuvent être prolongés que si aucun intérêt public ne s'y oppose (al. 2).

Le PAC n° 291 bis, approuvé en parallèle le 20

juin 2002, règle les circulations dans le secteur du site marécageux de

Noville.

E.

A l'achat de la parcelle précitée par les constructeurs en octobre 2016,

celle-ci était construite d'une villa de trois niveaux habitables, à savoir un

rez-de-chaussée de plan carré intégrant un grand garage, surmonté d'un premier

étage d'une surface correspondant environ aux deux tiers du rez-de-chaussée, le

solde de la partie supérieure du rez-de-chaussée étant coiffé par une terrasse

couverte. Deux tiers du premier étage étaient encore surmontés d'un étage de

comble compris sous un toit à deux pans en éternit. Les façades de la villa

étaient en crépi de couleur rose et les volets verts pastel. La terrasse était

recouverte par deux couverts distincts hétéroclites et disgracieux, l'un

métallique, l'autre en bois, toute la construction présentant par ailleurs des

signes extérieurs de vétusté manifeste. Le bien-fonds était occupé par deux

constructions annexes, l'une située parallèlement à la maison à l'ouest servant

de local technique et l'autre se trouvant à l'angle sud-ouest de la parcelle,

constituant une ancienne remise en bois.

F.

Les constructeurs ont élaboré un avant-projet de modification de la

villa, selon des plans du 12 juin 2017. Le 13 septembre 2017, le Service du

développement territorial (SDT; actuellement la Direction générale du

territoire et du logement, DGTL) a préavisé négativement le rehaussement de la

toiture prévue par ce projet en raison du fait qu'il ne concourrait pas au

respect du bâtiment.

G.

Après modification du projet, les constructeurs ont déposé le 9 octobre

2017 auprès de la Municipalité de Noville (ci-après: la municipalité) une

demande de permis de construire pour la transformation de la villa (n° ECA

391), la démolition de deux annexes (nos ECA B1018 et B1019) et

la construction d'une nouvelle annexe. Selon le formulaire de demande de permis

de construire, la surface bâtie était modifiée en ce sens que 31 m2

étaient supprimés et 41.85 m2 ajoutés, de sorte que la surface bâtie

passait de 146.8 m2 à 157.65 m2. La surface brute utile

des planchers consacrés au logement passait de 180.4 m2 à

248.85 m2. Le projet prévoyait le réaménagement des espaces

intérieurs du rez-de-chaussée et du premier étage; le garage existant au

rez-de-chaussée était transformé en pièces habitables. L'étage des combles

était entièrement détruit et reconstruit avec une surélévation du toit de 45 cm

(contre 114 cm selon l'avant-projet), la pente de celui-ci étant conservée à

l'identique. L'entier de la construction faisait l'objet d'une isolation

périphérique. Les couverts coiffant la terrasse du premier étage étaient

entièrement supprimés. La rambarde en béton protégeant la terrasse était

remplacée par une barrière en lames de bois verticales sur tout son pourtour et

celui de son prolongement sous forme de balcon en façade nord. Les deux annexes

existantes étaient démolies au profit de la construction d'une nouvelle annexe

à l'ouest de la villa dans un gabarit plus important que la précédente.

Le projet a été mis à l'enquête publique du 1er

au 30 novembre 2017.

Le 30 janvier 2018, la Centrale des autorisations en

matière de construction (CAMAC) a rendu sa synthèse, dont il ressort que les

instances cantonales consultées ont délivré les autorisations spéciales

requises. En particulier, le SDT, Division Hors zone à bâtir (SDT/HZB2;

désormais Direction générale du territoire et du logement, DGTL), a procédé à

une analyse du projet sous l'angle de l'art. 24c de la loi fédérale du 22 juin

1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de l'art. 42 de

l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il

a constaté que les bâtiments, aussi bien principal qu'annexes, étaient tous

trois antérieurs au 1er juillet 1972 et qu'aucun agrandissement de

la surface habitable n'avait été effectué jusqu'à ce jour. Il a conclu qu'aussi

bien les cadres qualitatif que quantitatif posés par ces articles étaient

respectés, de sorte qu'il a délivré l'autorisation requise. La Direction

générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturel,

Biodiversité et paysages (DGE/DRINA/BIODIV), a fait une brève analyse du projet

et considéré que sa réalisation n'exercerait pas d'effet négatif sur des

espèces ou des milieux naturels. Au vu de la sensibilité du site, plusieurs

points devaient néanmoins être pris en compte afin de garantir la protection

des écosystèmes environnants. Elle a donc délivré l'autorisation spéciale

requise, mais l'a subordonnée aux conditions suivantes:

"C1. Aucun élargissement ni revêtement imperméable du chemin d'accès ne

sont autorisés. Les bacs à fleur et les bordures en béton le long du chemin

d'accès seront supprimés et évacués. Aucun stationnement de véhicules le long

de la route n'est autorisé.

C2. La DGE-BIODIV constate que le

projet prévoit des barrières vitrées sur les terrasses. Les barrières vitrées

sont souvent des pièges mortels pour les oiseaux. Une attention particulière

sera portée pour éviter les collisions. Une brochure éditée par la Station Ornithologique

Suisse apporte les informations nécessaires à la prise en compte de cette

problématique : […]

La DGE-BIODIV demande que toutes

les mesures nécessaires pouvant éviter des collisions avec les oiseaux soient

prises.

C3. Aucun revêtement de terrasse

au sud de la maison (côté marais) ne sera mis en place. La remise en « herbe »

de cet espace est souhaitée.

C4. Aucune clôture ni éclairage

extérieur ne seront installés, ceci afin d'éviter d'entraver la libre

circulation de la faune.

C5. Des précautions particulières

doivent être prises pendant la phase de chantier. Pas de coulées de produits,

de stockage de déchets, aucun stockage de matériau dans les zones sensibles

(prairies tampons, marais…).

C6. L'entretien de la parcelle par

les propriétaires se fera préférentiellement de manière extensive (pas

d'engrais ni produits phytosanitaires, fauche tardive de surfaces de prairies

fleuries...).

C7. Aucun chat ne sera présent sur

la parcelle, ceci afin de préserver la petite faune.

CB. Les chantiers sont aujourd'hui

les sources de dispersion des plantes exotiques envahissantes les plus

importantes (renouées asiatiques, buddleja, solidages, etc.).

A la suite des travaux et pendant

3 ans, un contrôle doit être effectué par le maître d'ouvrage pour constater

qu'aucune plante exotique ne s'est développée sur les surfaces réaménagées. En

cas d'apparition de ces plantes, les travaux d'élimination seront entrepris à

la charge du maître de l'ouvrage.

(Prévention de la propagation des

plantes exotiques envahissantes conformément à l'art 15, al. 2, et art. 52, al.

1 de l'ODE, RS 814.911)."

Le projet a encore suscité la délivrance de quatre

autres autorisations cantonales spéciales par le Service de la sécurité civile

et militaire, Protection civile (DSS/SSCM/PCI), par l'Etablissement cantonal

d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), par la Direction

des ressources et du patrimoine naturel, Ressources en eau et économie

hydraulique, Eaux souterraines – Hydrogéologie (DGE/DIREV/AUR), et enfin par la

Direction des ressources et du patrimoine naturel, Inspection cantonale des forêts

du 3ème arrondissement (DGR/DIRNA/FO03), la villa se situant à moins de 10

mètres de la forêt.

La municipalité a délivré le permis de construire

sollicité en date du 8 février 2018.

Le permis d'habiter définitif a été octroyé le 17

avril 2019.

H.

Le 6 juillet 2020, la Direction générale du territoire et du logement

(DGTL) a écrit aux constructeurs pour les informer que son attention avait été

attirée sur le fait que la villa était mise en location pour des séjours de

courte durée (séjours touristiques). Elle a considéré que cela ne constituait

pas un changement d'affectation et que cette activité n'était donc pas soumise

à autorisation; la mise en location de courte durée pour des séjours

touristiques sans offre de service particulier pouvait être assimilée à un

usage d'habitation et n'était pas considérée comme ayant un impact plus

important sur la zone à protéger qu'un usage du bâtiment en tant qu'habitation

à l’année. Elle a toutefois constaté que le garde-corps du balcon supérieur en

façade nord avait été réalisé en verre plutôt qu'en barreaux de bois et indiqué

que cet élément devrait être modifié.

Faits

I.

Le 26 septembre 2023, la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) a communiqué à l'Office

fédéral de l’environnement (ci-après: l'OFEV) un arrêt par lequel elle

admettait un recours à l'encontre d’un ordre de la municipalité tendant à

l'éradication de plantations invasives et l'élagage d'arbres sur la parcelle n° 401

de Noville notamment (arrêt AC.2023.0035 du 25 septembre 2023).

Le 4 octobre 2023, l'OFEV a

adressé un courriel à la municipalité, indiquant avoir appris qu'une villa

avait été érigée sur la parcelle n° 401 de la commune en 2015/2016, que

dite parcelle se trouvait dans un site marécageux d'importance nationale ainsi

que dans une zone alluviale d'importance nationale et qu'elle n'avait aucune trace

d'une communication ou d'une autorisation concernant cette parcelle dans ses

archives. Elle requérait ainsi que l'autorisation délivrée lui soit

communiquée.

La municipalité a transmis à l’OFEV l'autorisation

de construire correspondante le 9 octobre 2023. Le même jour, l'OFEV a pris

contact avec la DGE-BIODIV afin que lui soient transmis l'approbation du PPA

Hameau des Grangettes et l'autorisation spéciale, respectivement le préavis,

concernant la demande de permis de construire litigieux. Ces documents, ainsi

que des explications complémentaires, lui ont été remis le 10 octobre 2023.

Le 12 octobre 2023, l'OFEV a demandé à la

municipalité de lui transmettre tous les permis de construire délivrés au cours

des dix dernières années pour des constructions érigées au sein du site

marécageux des Grangettes. La municipalité a répondu à cette demande le 2

novembre 2023 en y joignant dix permis de construire, dont celui délivré le 8

février 2018 objet de la présente affaire.

J.

Le 4 décembre 2023, l'OFEV a déposé un recours à la CDAP à l'encontre de

la décision d'octroi du permis de construire du 8 février 2018 et des

autorisations cantonales spéciales délivrées dans le cadre de la synthèse CAMAC

du 30 janvier 2018. Il a conclu à l'annulation de la décision municipale et des

autorisations spéciales et au rétablissement de l'état conforme à la loi.

Les constructeurs se sont brièvement déterminés le

30 janvier 2024.

Le 5 mars 2024, la municipalité a déposé sa réponse,

concluant en substance à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son

rejet.

Les constructeurs ont répondu au recours le 24 avril

2024 et conclu à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet, le permis de

construire concerné étant confirmé, subsidiairement les travaux étant

régularisés.

Le 22 mai 2024, la DGE a

déposé sa réponse, se remettant à justice quant à la recevabilité du recours et

concluant, au fond, à son rejet. Le même jour, la DGTL a également déposé sa

réponse et conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.

Le 11 juillet 2024, l'OFEV a

déposé une réplique, confirmant les conclusions de son recours.

Les constructeurs ont déposé une duplique le 2

septembre 2024 et la municipalité le 26 septembre 2024.

La

Cour a tenu audience avec inspection locale le 11 février 2025. On extrait les

éléments suivants du compte rendu de cette séance:

"Il est constaté que le

bâtiment existant a fait l'objet de modifications esthétiques ainsi que d'un

léger rehaussement de sa toiture. Deux annexes du bâtiment, l'une au

nord-ouest, l'autre au sud-est, ont été démolies et remplacées par une nouvelle

annexe comprenant garage et local technique. Selon les propriétaires, les

combles existants abritaient deux chambres avant rénovation. A l'exception d'un

garage au nord-est (dans le corps du bâtiment) transformé en surface habitable,

aucun changement de l'affectation n'a été fait. Tous les murs d'origine ont été

conservés hormis la partie supérieure du mur au nord, qui est tombée lorsque le

toit a été enlevé. Les propriétaires montrent des photographies de l'état avant

les travaux, qu'ils produiront devant le tribunal.

Les propriétaires expliquent avoir

destiné ce bâtiment au logement de leur famille mais qu'en raison de la

scolarité de leurs trois enfants et selon le souhait de ceux-ci, ils préfèrent

rester pour le moment domiciliés en ville. Le bâtiment comporte quatre chambres

et deux canapés-lits, permettant d'accueillir dix personnes. Un espace

indépendant se trouve au rez-de-chaussée, comportant notamment une petite

cuisine. Ils louent actuellement le bâtiment à des tiers au moyen de la

plateforme Airbnb - des statistiques pouvant être produites - et l'utilisent

eux-mêmes pour des séjours ponctuels; il est aussi mis à disposition des autres

membres de leur famille, en particulier les parents du propriétaire qui

utilisent fréquemment l'espace indépendant du rez.

Au nord du bâtiment se trouve une

large place gravillonnée. Les propriétaires expliquent avoir enlevé les bacs de

béton se trouvant le long de l'allée d'accès et avoir gravillonné la place afin

de permettre le parcage de véhicules. Le Tribunal observe que cette place est

bien plus étendue que celle prévue sur les plans du projet tel qu'autorisé.

Au sud du bâtiment se trouve un

deck séparé du marais par une bande herbeuse. La terrasse coiffant le

rez-de-chaussée ainsi que celle au-dessus du 1er étage sont munies d'un

garde-corps en verre sur lequel sont appliqués deux autocollants anti-collision

d'oiseaux de taille réduite.

La DGE relève qu'elle avait

expressément prohibé la création d'une terrasse au sud et que les garde-corps

en verre ne sont pas conformes; avec la DGTL, ces autorités expliquent avoir

autorisé un concept global, consistant en la rénovation avec un léger agrandissement

sous condition de supprimer les deux dépendances et qu'aucune terrasse ne soit

aménagée au sud.

L'OFEV considère que le bâtiment

tel que rénové s'apparente à une nouvelle construction, alors que le droit

d'entretenir/rénover les bâtiments existants dans un site marécageux est limité

à la durée de vie de la construction. En outre, le bâtiment se trouve isolé au

milieu d'un site protégé et l'affectation en location va également à l'encontre

de la protection. Il ne s'agit pas d'un tourisme doux; le bâtiment est implanté

immédiatement à côté du marais et son utilisation engendre du bruit, des

mouvements de personnes et de véhicules ainsi que de la lumière, notamment. Ces

nuisances sont susceptibles d'être plus intenses en cas d'occupation par des

logeurs ponctuels dans un but de loisirs plutôt qu'en cas d'occupation

régulière par une seule famille.

Les propriétaires déclarent

sélectionner strictement leurs locataires, refusant désormais de louer la villa

à des groupes de jeunes. La municipalité confirme n'avoir jamais reçu de

plainte du voisinage ou des passants en lien avec l'occupation de cette maison."

Les parties se sont encore

déterminées sur le contenu du compte rendu d'audience respectivement le 3 mars

2025 (OFEV et municipalité), le 5 mars 2025 (constructeurs, qui ont encore

produit les photographies montrées à l'audience) et le 10 mars 2025 (DGTL et

DGE). Les constructeurs ont notamment précisé que l'annexe n'abritait pas un

garage mais un réduit, que le bâtiment était loué de manière irrégulière, qu'à

la place de la terrasse au sud se trouvait précédemment une dalle de béton bien

plus profonde, les travaux ayant conduit selon eux à une nette amélioration de

la situation, le nouvel état étant bien plus perméable, qu'ils avaient précisé lorsque

le Tribunal et les parties se trouvaient sur la terrasse qu'il n'y avait pas de

lumière nuisible et que la DGTL avait admis la location à des tiers par

décision du 6 juillet 2020, si bien que l'objet du recours ne pouvait être

étendu à la mise en location.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Le recours est formé par l'OFEV et dirigé à l'encontre de plusieurs

actes distincts, à savoir la synthèse CAMAC comprenant les autorisations

spéciales délivrées par les instances cantonales le 30 janvier 2018, dont l'ancien

SDT et la DGE, et l'autorisation de construire rendue par la municipalité le 8

février 2018. Il y a ainsi lieu d'examiner la recevabilité du recours,

contestée tant par la municipalité que par la DGTL et les constructeurs. La DGE

s'en est remise à justice sur ce point.

2.

En premier lieu, il convient d'examiner la qualité pour recourir de

l'OFEV.

a) En vertu de l'art. 49 al. 2 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la

Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.

Afin d'assurer l'exécution correcte et uniforme du

droit fédéral, le législateur a prévu, à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17

juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qu'ont qualité pour

recourir devant le Tribunal fédéral notamment la Chancellerie fédérale, les

départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les

unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer

la législation fédérale dans leur domaine d'attribution. La doctrine précise à

cet égard que, sur la base de cette disposition, les offices fédéraux sont

habilités à recourir, mais que le droit fédéral doit le prévoir dans une loi ou

dans une ordonnance (cf. Aubry Girardin, Commentaire LTF, 3e éd.,

2022, n. 75 ad art. 89). En vertu de l'art. 111 al. 2 LTF, si une autorité

fédérale a la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut

recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le

demande, participer à la procédure devant celles-ci.

Un office fédéral n'est admis à recourir que dans un

domaine qui relève de sa compétence. Le Tribunal fédéral a en particulier

considéré que le recours de l'Office fédéral de l’énergie (OFEN), qui

intervient hors d'un cas d'application de la loi fédérale du 30 septembre 2026

sur l’énergie (LEne; RS 730.0), doit être déclaré irrecevable (TF 1A.124/2005

du 17 juin 2005 consid. 1.3-1.4). De même, l'Office fédéral du développement

territorial (OFDT/ARE) n'a pas qualité pour recourir sur la base de l'art. 48

OAT lorsque c'est l'application du droit fédéral de la protection de

l'environnement qui est en jeu (Tanquerel, Le recours des offices fédéraux en

matière d'aménagement du territoire et d'environnement, in: Mélanges en

l'honneur de Pierre Moor: théorie du droit, droit administratif, organisation

du territoire, Berne 2005, p. 766).

b) D'après l'art. 12g al. 2 de la loi fédérale du 1er

juillet 1966 sur la protection de la nature et les paysages (LPN; RS 451),

intitulé "Recours des cantons et de l'office fédéral compétent",

l'office compétent a la qualité pour recourir contre les décisions cantonales

au sens de l'art. 12 al. 1 LPN et peut faire usage des voies de droit fédérales

et cantonales.

Cette disposition est entrée en vigueur le 1er

juillet 2007; il s'agit en réalité d'une reprise du texte de l'ancien art. 12b al.

2.

LPN, introduit le 1er février 1996 (FF 2005 5041, p. 5067).

Elle confère à l'office compétent le droit de recourir en matière de LPN sur

les décisions prises en exécution de tâches fédérales. Contrairement aux autres

lois fédérales instaurant un droit de recours des offices fédéraux dans le

domaine de l'environnement (voir art. 56 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre

1983.

sur la protection de l’environnement [LPE; RS 814.01], art. 67a de la loi

fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20], art.

46.

al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts [LFo; RS 921.0] et

art. 29 al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 2003 sur l’application du génie

génétique au domaine non humain [LGG; RS 814.91] qui prévoient que l'office

compétent est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le

droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par des

autorités cantonales en "application de la présente loi ou de ses

dispositions [ou: actes] d’exécution"), l'art. 12g al. 2 LPN

contient une formulation différente s'agissant des décisions concernées. Il

renvoie en effet aux décisions cantonales au sens de l'art. 12 al. 1 LPN, ce

qui indique que l'habilitation concerne exclusivement le recours contre les

décisions prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les

art. 78 al. 2 Cst. et 2 LPN (Grodecki/Pfeiffer, in Moor/Favre/Flückiger (éd.),

Loi sur la protection de l'environnement, Berne 2010, n. 9 ad art. 56 LPE).

L'art. 2 LPN définit ce qu'il faut entendre par

l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 78 al. 2

Cst. Cet article n'est toutefois pas exhaustif. Selon une jurisprudence constante,

une tâche fédérale peut également exister lorsqu'une autorité cantonale a pris

une décision, par exemple lors de l'octroi d'une dérogation au droit de

l'aménagement du territoire selon l'art. 24 LAT (ATF 112

Ib 70 consid. 4b). L'autorisation de défrichement est expressément mentionnée à

l'art. 2 al. 1 let. b LPN (ATF 121 II 190 consid. 3c/cc). La protection

des biotopes selon les art. 18 ss LPN est une tâche fédérale confiée aux

cantons (ATF 133 II 220 consid. 2.2). Il en va de même pour l'autorisation

d'interventions techniques dans un cours d'eau selon les art. 8 ss de la loi

fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0) ou l'octroi

d'autorisations relevant du droit de la pêche (ATF 110 lb 160 consid. 2). Font

également partie des tâches fédérales la protection des eaux et la garantie de

débits résiduels convenables (TF 1C_262/2011 du 15 novembre 2012 consid. 1.1,

non publié dans: ATF 139 II 28), la protection des marais et des sites

marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ATF 118 Ib 11

consid. 2e) ainsi que des mammifères et des oiseaux sauvages (ATF 136 II 101

consid. 1.1), même si ce sont les autorités cantonales ou communales qui

décident. La condition pour l'existence d'une "tâche fédérale" est

donc en premier lieu que la décision attaquée concerne une matière juridique

qui relève de la compétence de la Confédération et qui est réglée par le droit

fédéral.

Le droit de recours de l'OFEV est considéré comme

abstrait: il n'est pas nécessaire pour l'office concerné de démontrer un

intérêt particulier à contester la décision (ATF 136 II 359 consid. 1.2;

Keller, Commentaire LPN, 2ème éd. 2019, n. 5 ad art. 12g LPN, p.

359). Il permet par ailleurs à l'office de contester non seulement les

décisions cantonales de dernière instance, mais également celles des instances

inférieures. La qualité pour agir sur le plan cantonal n'est donc pas limitée à

la dernière instance et existe pour toutes les autorités cantonales précédentes

(Bovey, op. cit., n. 18 ad art. 111 LTF; Keller, op. cit., n. 7 ad art.

12g LPN, p. 359 s.; FF 1991 III 1151, p. 1157). Il s'agit toutefois d'une

faculté donnée à l'autorité fédérale, qui n'est pas obligée d'épuiser les

instances cantonales. Une renonciation à recourir devant une instance cantonale

ne privera pas l'autorité fédérale de son droit de recourir devant les instances

cantonales ultérieures ou devant le Tribunal fédéral. Par conséquent, l'office

n'a pas non plus d'obligation de participer à la procédure antérieure (ATF 136 II 359 consid. 1.2; 116 Ib 418 consid. 3h; voir aussi arrêt TF 1C_184/2021 du

23.

septembre 2021 consid. 2.3; Tanquerel, op. cit., p. 772;

Bovey, op. cit., n. 22 ad art. 111).

Les art. 12g al. 2 et 12 al. 1 LPN ne mentionnent

que les décisions des autorités cantonales. Chaque canton est toutefois libre

d'organiser les compétences de ses autorités comme il l'entend. Dans le canton

de Vaud, l'art. 114 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du

territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la compétence de

délivrer les permis de construire appartient à la municipalité. L'intervention

de la commune dans ce domaine ne porte toutefois pas préjudice au droit des

autorités fédérales de recourir contre les décisions des autorités inférieures,

qu'elles soient communales ou cantonales (voir, pour la LPE: Grodecki/Pfeiffer,

op. cit., n. 15 ad art. 56 LPE).

c) Au niveau cantonal, selon l'art. 75 let. b de la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a

qualité pour former recours toute autre personne ou autorité que la loi

autorise à recourir.

d) Il résulte de ce qui précède que l'OFEV, en tant

qu'office fédéral compétent pour l'exécution de la LPN en matière de protection

de la nature et du paysage (art. 23 al. 1 let. a et al. 2 de l'ordonnance

du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage [OPN; RS

451.1]), est l'office compétent au sens de l'art. 12g

LPN pour se

plaindre des décisions cantonales et communales en cette matière (cf. ég. TF

1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 6.1; Tanquerel, op. cit., p. 772). La

qualité pour recourir doit lui être reconnue même s'il n'a pas formé opposition

dans la procédure préalable aux décisions litigieuses. L'office intervient par

ailleurs dans des domaines recouvrant la définition de tâche de la

Confédération, singulièrement la protection des marais et des sites marécageux

d'une beauté particulière et d'importance nationale, ainsi que des mammifères

et des oiseaux sauvages. La qualité pour recourir à l'encontre des actes

attaqués doit partant lui être reconnue.

3.

Il convient ensuite d'examiner si l'OFEV pouvait encore contester dans

son recours des actes qui étaient datés de plus de sept ans (permis de

construire et synthèse CAMAC) au moment du dépôt du recours.

A ce sujet, l'OFEV se prévaut de l'absence totale de

notification des actes litigieux, qui ne lui auraient été communiqués qu'à sa

demande le 2 novembre 2023, en violation en particulier des art. 24g LPN et 27

al. 2 let. e et f OPN. Il convient dès lors de se pencher sur l'existence d'une

obligation de notification.

a) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours au

Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision

ou du jugement attaqués.

La

question du respect du délai de recours et de ses conséquences dépend

directement de l'existence d'une obligation des autorités de notifier leurs

décisions. En l'absence d'obligation de communiquer les décisions

cantonales des instances inférieures à l'OFEV, il ne serait pas admissible

d'admettre un recours de l'OFEV après l'écoulement du délai de recours cantonal

ordinaire, quand bien même l'office ne se serait pas vu notifier la décision (Grodecki/Pfeiffer,

op. cit., n. 31 ad art. 56 LPE; Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e

éd., Zurich 1996, état mars 2002, n. 16 ad art. 56 LPE).

bb) Selon

l'art. 112 al. 4 LTF, dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité

pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles

décisions les autorités cantonales doivent leur notifier. Selon le Message

concernant la révision totale de la procédure judiciaire fédérale du 28 février

2001, les décisions cantonales ne devront en principe pas être communiquées

d'office aux autorités fédérales, sauf dans les cas spécifiés par une

ordonnance du Conseil fédéral. Une obligation de communiquer toute décision aux

autorités fédérales ne pourra être prévue que de manière très ponctuelle, par

exemple lorsque la mise en œuvre de normes particulièrement délicates est en

cause (FF 2001 4000, sp. 4147). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté

l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la notification des

décisions cantonales de dernière instance en matière de droit public (RS 173.110.47),

qui fait obligation aux autorité cantonales de notifier sans délai et

gratuitement aux autorités fédérales ayant qualité pour recourir les décisions

de dernière instance qui peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral,

notamment par un recours en matière de droit public (art. 1 al. 1 let. c).

Selon cette ordonnance, une obligation de notification n'existe que pour les

décisions de dernières instance cantonale (voir aussi ATF 136 II 359 consid.

1.2). Le Message précité n'exclut toutefois pas d'obliger des autorités

cantonales inférieures à communiquer leurs décisions aux autorités fédérales

(Bovey, op. cit., n. 66-68 ad art. 112).

cc) L'art. 27 al. 1 et 2 OPN, intitulé "Communication

des textes légaux et des décisions", prévoit que les cantons

communiquent à l'OFEV, l'OFC (Office fédéral de la culture) ou à l'OFROU (Office

fédéral des routes) leurs actes normatifs concernant la protection de la

nature, la protection du paysage et la conservation des monuments historiques

(al. 1). Les autorités compétentes communiquent en outre à l'OFEV les décisions

suivantes (al. 2):

"a. exceptions relatives aux dispositions de la

protection des espèces (art. 22, al. 1 et 3, LPN; art. 20, al. 3);

b. suppression de la

végétation des rives (art. 22, al. 2 et 3, LPN);

c. décisions de constatation dans le domaine de la

protection des biotopes et des espèces (art. 14, al. 4);

d. décisions concernant la remise en état (art. 24e LPN);

e. décisions concernant les constructions, les

installations et les modifications de la configuration du terrain dans les

biotopes d’importance nationale (art. 18a LPN) ou les sites marécageux (art.

23b LPN);

f. approbation de plans d’affectation (art. 26 de la loi

du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire) s’ils portent atteinte à des

paysages, des sites naturels, des biotopes ou des sites marécageux d’importance

nationale."

L'art. 27 al. 2 let. e OPN a été introduit par le

ch. II 1 de l'ordonnance du 2 février 2000 relative à la loi fédérale sur la

coordination et la simplification des procédures de décision, et est entré en

vigueur le 1er mars 2000 (RO 2000 703). Cet article impose aux

autorités cantonales de communiquer à l'OFEV une série de décisions relatives

aux constructions dans les biotopes et sites marécageux. Quant à l'art. 27 al.

2.

let. f OPN, qui porte sur l'approbation des plans d'affectation, il a été

introduit par le ch. II de l’ordonnance du 2 avril 2014 et est entré en vigueur

le 1er mai 2014 (RO 2014 909).

L'objectif poursuivi par l'art. 27 al. 2 OPN est

d'assurer un droit de recours effectif des offices fédéraux, dans le contexte

d'un besoin d'amélioration de la surveillance fédérale dans le domaine de la

protection du paysage et de la nature. Cet objectif trouve sa source dans le

rôle de surveillance de la Confédération vis-à-vis des cantons, prévu à l'art.

24g al. 1 LPN depuis le 1er septembre 2014 et, de manière générale,

à l'art. 49 al. 2 Cst. (Martenet, in: Martenet/Dubey (éd.),

Commentaire romand de la Constitution fédérale, 2021, n. 66 ss ad art. 49 Cst.;

Biaggini, BV Kommentar, 2e éd., Zurich 2017, n. 26 ad art. 49;

cf. ég. TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2 et les références

citées). L'obligation de notification découlant de l'art. 27 al. 2 OPN va plus

loin que celle de l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la

notification des décisions cantonales de dernière instance en matière de droit

public. Cet article s'adresse en effet à toutes les autorités compétentes, à

savoir également aux autorités cantonales inférieures (Keller, op. cit., n. 8

ad art. 12g LPN; voir aussi Tanquerel, op cit., p. 773). Il en est ainsi

également dans le domaine de l'aménagement du territoire, où le Tribunal

fédéral est arrivé à la même solution s'agissant de l'obligation de notifier

une décision d'approbation d'un plan d'affectation sur la base de l'art. 46 OAT

(voir arrêt TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2, où le Conseil

d'Etat tessinois avait omis de notifier à l'ARE un plan d'affectation n'ayant

pas fait l'objet d'un recours cantonal).

b) Lorsque les décisions attaquées ont été rendues -

le 30 janvier 2018 s'agissant des décisions de la DGTL et de la DGE et le 8

février 2018 s'agissant du permis de construire -, l'art. 27 al. 2 let. e OPN

était applicable et les autorités vaudoises étaient donc en principe tenues de

notifier leurs décisions à l'OFEV. La municipalité, la DGTL et la DGE ont donc

procédé en violation du droit fédéral et l'office est autorisé à se prévaloir

d'un défaut de notification des décisions litigieuses lors de leur adoption.

aa) Selon l’art. 44 LPA-VD, les décisions sont en

principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte

judiciaire (al. 1). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions

rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple

ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par

écrit (al. 2). L'autorité peut notifier ses décisions par voie de publication

du dispositif dans la Feuille des avis officiels à une partie dont le lieu de

séjour est inconnu (al. 3 let. a) ou à un grand nombre de participants qui

ne peuvent pas être identifiés sans frais excessifs (al. 3 let. b).

Une notification irrégulière ne doit en principe entraîner

aucun préjudice pour les parties (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2; voir, en droit fédéral, art. 49 LTF et 38

de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS

172.021]). S'il s'agit d'un acte émanant d'une autorité, le fardeau de la

preuve de la notification et de sa date incombe en principe à l'autorité qui

entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97 consid. 3b). L'autorité

supporte ainsi les conséquences de l'absence de preuves en ce sens que si la

notification ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute

à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la notification d'un acte sous

pli simple, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de

l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2 et 3). Cela ne suffit pas encore au

constat que le recours a été déposé en temps utile. Il y a donc lieu

d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a

réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la notification et a, de

ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de s’en tenir aux règles de

la bonne foi qui imposent une limite à l’invocation du vice de forme. En vertu

de ce principe, la partie intéressée est tenue de se renseigner sur l’existence

et le contenu de la décision dès qu’elle peut en soupçonner l’existence, sous

peine de se voir opposer l’irrecevabilité d’un éventuel moyen pour cause de

tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 111 V 149 consid. 4c; TF 1C_268/2021 du

26.

novembre 2021 consid. 2.1; 2C_884/2019 du 10 mars 2020 consid. 7.2).

Selon la jurisprudence, un recours d'un office

fédéral est recevable s'il a été déposé trente jours après la notification de

la décision cantonale, elle-même notifiée à l'office fédéral recourant à sa

demande avec deux mois de retard (TF 6A.75/2003 du 5 décembre 2003 consid. 1).

L'ARE a également été admis à recourir en novembre 2019 contre une décision

d'approbation d'un plan d'affectation datant de mars 2015 alors que cette décision

ne lui avait pas été notifiée par le Conseil d'Etat (TF 1C_672/2020 du 2

septembre 2021 consid. 2 et 3). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a considéré

qu'il n'appartenait pas à l'ARE de parcourir les feuilles officielles des

différents cantons à la recherche d'éventuelles décisions relatives à la

délimitation des zones à bâtir (consid. 3.2). Le fait que l'ARE s'était vu

notifier des arrêts de la dernière instance de recours cantonale rendus à

l'encontre du plan d'affectation concerné n'était pas déterminant car il

s'agissait d'arrêts de renvoi, donc de décisions incidentes au sens de l'art.

93.

LTF. L'ARE pouvait se limiter à prendre connaissance du dispositif de ces

arrêts et, sans violer le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) et sans

s'exposer au reproche de grave négligence procédurale, n'était pas tenu

d'examiner ces affaires plus avant, considérant qu'un recours au Tribunal

fédéral paraissait d'emblée irrecevable au vu de la nature incidente de ces

décisions (consid. 3.4). L'examen du bien-fondé du recours au regard du

principe fondamental de la séparation du bâti et du non-bâti l'emporte sur la

sécurité du droit (consid. 3.5).

bb) Dans le cas

présent, rien ne permet de retenir que l'OFEV aurait eu connaissance des

décisions entreprises, ou de leur contenu, avant leur communication par

courriel le 2 novembre 2023. Sur ce point, s'il est

vrai que l'OFEV s'est vu transmettre l'arrêt AC.2023.0036 le 26 septembre 2023,

les informations reçues à cette occasion se limitaient à l'existence d'une

construction érigée sur la parcelle d'autres propriétaires en 2015-2016, dans un

autre secteur du site des Grangettes. Ces éléments ne lui permettaient pas

d'évaluer la teneur exacte des décisions correspondantes et leur motivation,

respectivement si les décisions lui avaient en réalité cas échéant été

notifiées et, partant, de déterminer l'opportunité de déposer un recours. L'office

a alors procédé conformément à son devoir de se renseigner en requérant plus

d'information à cet égard seulement quelques jours plus tard. Ce n'est que

lorsqu'il s'est effectivement vu transmettre les décisions concernées que le

délai de recours s'est alors mis à courir. A fortiori, le fait que

d'autres arrêts ont été rendus depuis l'année 2014 concernant le secteur des

Grangettes, mais en lien avec d'autres parcelles, ne peut non plus fonder une

violation de son devoir de se renseigner qui pourrait aujourd'hui lui être

opposé. On ne saurait attendre de l'office fédéral concerné qu'après

notification d'un arrêt relatif à un secteur, il procède à un examen étendu des

constructions de toutes les parcelles alentour afin de déterminer si celles-ci

ont fait l'objet de décisions qui ne lui ont pas été notifiées.

La municipalité se prévaut encore de l'arrêt rendu

par la CDAP le 24 décembre 2015 (AC.2015.0026). Selon elle, l'OFEV aurait dû

recourir contre les décisions litigieuses à la suite du prononcé de cet arrêt,

qui portait sur d'autres parcelles du site des Grangettes. Cela étant, la

municipalité perd de vue que, dans la mesure où la cause précitée concernait un

cas d'assujettissement à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier

rural (LDFR; RS 211.412.11), cette question n'entrait pas dans les compétences

de l'OFEV qui ne s'est, à juste titre, pas vu notifier l'arrêt. Le simple fait

que d'autres offices fédéraux ont été destinataires de l'arrêt ne permet pas de

retenir automatiquement que l'OFEV en avait connaissance, ni que ces offices

auraient dû le transmettre à l'OFEV qui n'était pas concerné par l'objet de

l'affaire. On ne peut donc aujourd'hui reprocher à l'OFEV de n'avoir pas

recouru à l'encontre des décisions litigieuses immédiatement après le prononcé

de cet arrêt du 24 décembre 2015 par la CDAP.

Au demeurant, contrairement

à ce qu'invoque la municipalité, les documents reçus régulièrement par l'OFEV

en lien avec l'obligation qui incombe aux cantons de rendre compte de l'état de

la protection des zones alluviales, des sites marécageux et des sites de

reproduction de batraciens (cf. art. 3 al. 1, art. 5 et 10 de l'ordonnance

fédérale du 28 octobre 1992 sur les zones alluviales [Ordonnance sur les zones

alluviales; OZA; RS 451.31]; art. 3 al. 1, art. 5 et 10 de l'ordonnance

fédérale du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux

d'une beauté particulière et d'importance nationale [OSM; RS 451.35]; art. 5

al. 1 et 2, art. 8 et 13 de l'ordonnance fédérale du 15 juin 2001 sur la

protection des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale

[OBat; RS 451.34]) font uniquement état d'éléments généraux en lien avec la

protection de ces sites et ne contiennent aucun détail relatif aux nouvelles

constructions (cf. rapports des années 2018 et 2021 dans le cadre des enquêtes

OFEV). Ils ne permettent dès lors pas non plus de fonder un devoir de l'OFEV de

se renseigner plus avant, en tout cas s'agissant d'actes d'exécution tels qu'un

permis de construire, sur le développement du secteur en question et de faire

partir un délai de recours.

Il s'ensuit que, bien que formé plusieurs années

après leur prononcé, le recours contre les décisions des 30 janvier et 8

février 2018 a été déposé en temps utile. L'importance des biens juridiques

protégés, constatée par plusieurs inventaires fédéraux et cantonaux consacrant

des objets d'importance nationale, voire internationale, a pour conséquence que

leur protection l'emporte sur la sécurité du droit.

Il convient donc d'entrer en matière sur le fond

dans le cadre du recours déposé à l'encontre du permis de construire et des

autorisations cantonales y relatives.

4.

L'OFEV s'oppose à la délivrance de l'autorisation de construire

litigieuse au motif qu'elle serait contraire à la protection instaurée par

plusieurs inventaires fédéraux, au périmètre desquels appartient la parcelle

n° 892. Il invoque à cet effet l'inventaire des sites marécageux d'une

beauté particulière et d'importance nationale n° 289 (ISM) et l'inventaire

fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale

n° VD21 (IBN), tous deux désignés sous l'appellation "Les

Grangettes".

Dans son recours, l'OFEV déclare qu'il conteste la

décision municipale rendue, ainsi que la synthèse du 30 janvier 2018 établie par

la CAMAC. Or cette synthèse contenait plusieurs autorisations des instances

cantonales sans que l'OFEV ne précise clairement la décision qu'il souhaite

entreprendre. Au vu des motifs invoqués à l'appui de son recours, le Tribunal

considère qu'il conteste manifestement les autorisations spéciales délivrées

par la DGTL et la DGE/DIRNA/BIODIV, à l'exclusion des décisions prises par

l'ECA ou les autres sections de la DGE.

Pour la municipalité et les constructeurs, les

travaux litigieux ne portent atteinte ni au paysage, ni aux éléments et

structures caractéristiques du site marécageux, et ne portent pas atteinte à un

site de reproduction des batraciens. La DGE et la DGTL relèvent que la parcelle

n° 892 se situe dans un "Territoire occupé par les constructions

isolées et leurs abords" et que cette zone est construite de longue date;

la DGTL précise que le bâtiment ECA n° 391 a été érigé bien avant la date

de référence du 1er janvier 1972 et qu'elle a estimé qu'elle

bénéficiait de la garantie de la situation acquise et pouvait faire l'objet de

rénovation, de transformation partielle, d'agrandissement mesuré ou de

reconstruction au sens de l'art. 24c al. 2 LAT. S'agissant des batraciens, la

DGE relève encore que les aménagements litigieux ne sont pas de nature à

occasionner une atteinte supplémentaire à la fonctionnalité du biotope ni à

faire obstacle à la migration des batraciens.

5.

a) Selon l'art. 78 al. 5 Cst., les

marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un

intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations

ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la

protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins

agricoles. L'art. 78 al. 5 Cst. prévoit donc une interdiction

absolue de modification, tant pour les marais que pour les sites marécageux, et

n'autorise des exceptions que si elles servent à la protection ou à

l'exploitation agricole actuelle.

Le législateur a concrétisé cette

disposition par l'adoption des art. 23a ss LPN (en vigueur depuis le

1er février 1996 [RO 1996 214]). Contrairement à l'art. 78 al. 5

Cst., selon ces dispositions, il convient de distinguer, d'une part, le régime

applicable aux marais d'une beauté particulière et d'importance nationale, pour

lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN qui concernent les

biotopes, et, d'autre part, les sites marécageux d'importance nationale

régis par les art. 23b à 23d LPN.

L'art. 23b al. 1 LPN définit un

site marécageux comme "un paysage proche de l'état naturel, caractérisé

par la présence de marais. Une étroite relation écologique, visuelle,

culturelle ou historique unit les marais au reste du site".

L'al. 2 de cette disposition précise les conditions auxquelles un site

marécageux est d'une beauté particulière et d'importance nationale. L'al. 3

prévoit que le Conseil fédéral désigne les sites marécageux répondant à ces

conditions. Selon l'art. 23c LPN, la protection a pour but général de sauvegarder

les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur

beauté particulière et leur importance nationale (al. 1). Les cantons veillent

à la concrétisation et à la mise en œuvre des buts de la protection (al. 2).

Quant à l'art. 23d LPN, il est formulé ainsi:

"Aménagement et exploitation

des sites marécageux

1.

L'aménagement et

l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne

portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.

2.

Sont en

particulier admis à la condition prévue à l'al. 1:

a. l'exploitation

agricole et sylvicole;

b. l'entretien

et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement;

c. les mesures

visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles;

d. les

installations d'infrastructure nécessaires à l'application des let. a à c

ci-dessus."

L'OSM a été édictée sur la base de ces dispositions.

Selon l'art. 4 al. 1 de cette ordonnance, le paysage sera protégé contre les

modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son

importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques

des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments

géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les

constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les

espèces végétales et animales protégées en vertu de l'art. 20 OPN, ainsi que

les espèces végétales et animales menacées et rares figurant dans les Listes

rouges publiées ou approuvées par l'office fédéral seront particulièrement

ménagées (let. c). Selon l'art. 5 al. 2 OSM, les cantons veillent notamment à

ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol

au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient

conformes à la présente ordonnance (let. a), à ce que les biotopes au sens de

l'art. 18 al. 1bis LPN, qui se trouvent à l'intérieur d'un site

marécageux soient désignés (let. b), à ce que l’aménagement et l’exploitation

admissibles selon l’art. 23d, al. 2, LPN, ne portent pas atteinte aux

éléments caractéristiques des sites marécageux (let. c) et à ce que des

installations et constructions, autres que celles relatives à l’aménagement et

l’exploitation réglés sous lettre c, qui ne servent ni à l’entretien des

biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies

que si elles ont une importance nationale, ne puissent être réalisées qu’à

l’endroit prévu et n’entrent pas en contradiction avec les buts visés par la

protection (let. d).

b) Le Tribunal fédéral a relevé

que les marais et sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt

national bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans

le sens d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception

prévue à l'art. 78 al. 5 Cst.

in fine. La jurisprudence et la doctrine

considèrent que le législateur, en recourant aux termes "dans la mesure

où ils ne portent pas atteinte" dans l'art. 23d LPN, est allé à la

limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les aménagements

à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son exploitation agricole.

De manière générale, il convient donc de donner une interprétation restrictive

aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui sera ainsi aussi proche que

possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (ATF 138 II 281 consid.

6.3; 138 II 23 consid. 3.3.;

1C_502/2016 du 21 février 2018 consid. 4 et les références citées).

Appliquant l'art. 23d LPN,

le Tribunal fédéral a jugé que l'exploitation traditionnelle paysanne de la

tourbe, effectuée à la main et destinée aux besoins personnels de l'exploitant,

peut être maintenue dans un site marécageux à la condition qu'elle ne porte pas

atteinte aux hauts-marais et aux bas-marais d'importance nationale compris dans

le périmètre du site et que la couche de tourbe restante, ainsi que la forme

des lieux à la fin de l'exploitation, permettent leur régénération (ATF 124 II

19.

consid. 5c).

Le Tribunal fédéral a en revanche écarté toute

possibilité d'agrandir une construction dans le périmètre d'un site marécageux,

ce même sur la base de l’art. 23d al. 2 let. b LPN. Cela exclut a

fortiori la construction de nouveaux bâtiments, sans qu'il soit nécessaire

d'examiner de plus près la compatibilité avec les objectifs de protection (ATF 138 II 23). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il serait trop

général d'affirmer qu'il aurait reconnu, dans son précédent arrêt 1C_43/2010 du

25.

octobre 2010, que, dans un cas concret, on pourrait admettre avec retenue

une atteinte à un site marécageux (par ex. en cas de brèche dans la continuité

du tissu bâti, ce qu'il n'avait d'ailleurs pas retenu dans l'arrêt en question,

qui concernait une zone attenante à la zone à bâtir). Cette jurisprudence a été

confirmée en relation avec un projet d’infrastructure routière (ATF 138 II 281). Le Tribunal fédéral a également jugé que des maisons de vacances datant

pour la plupart des années 1960 et construites de manière légale ne

constituaient pas une occupation typique du paysage marécageux au sens des art.

4.

al. 1 let. b et 5 al. 2 let. d OSM, pour la conservation de laquelle de

nouvelles constructions et installations pourraient éventuellement être

autorisées. Une reconstruction de telles maisons sur la base de l'art. 23d

al. 2 let. b LPN n’a donc pas été admise. À cet égard,

le tribunal précise que les termes "entretien" et

"rénovation" au sens de la lettre b ne comprennent que les mesures de

conservation et de modernisation des bâtiments existants dans le cadre de leur

durée de vie normale. En revanche, la reconstruction donnerait lieu à un

bâtiment entièrement neuf, dont la durée de vie (contrairement au bâtiment

précédent) n'est pas encore (même partiellement) écoulée. Dans cette mesure, on

ne peut considérer que l'état antérieur est rétabli car la durée de l'atteinte

à l'objectif de protection est considérablement prolongée. En outre,

l'expérience a montré que l'utilisation de nouvelles technologies et de nouveaux

matériaux de construction permet de créer des bâtiments plus durables. De plus,

la reconstruction s'accompagne de modifications du sol et de perturbations

(dues aux engins de chantier, etc.) qui ne sont pas admissibles dans le paysage

de tourbières. Pour toutes ces raisons, il semble justifié de ne pas autoriser

la reconstruction d'un bâtiment détruit, même s'il existe d'autres maisons de

vacances dans les environs (TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5).

Dans un arrêt récent 1C_601/2022 du 9 juillet 2024,

le Tribunal fédéral s'est penché sur la conformité à l'art. 23d al. 2 let. b

LPN du remplacement des lames de bois composant la terrasse d'un cabanon de

vacances. Dans ce cadre, il a tout d'abord rappelé que la garantie

constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) permet de conserver les

constructions et installations légalement érigées - dans le cadre de leur durée

de vie normale - et d'effectuer les travaux d'entretien nécessaires. Cette

garantie inclut tous les travaux d'entretien (réparations) et de modernisation

(rénovations), dans la mesure où l'étendue, l'apparence, la destination et la

valeur de l'installation restent inchangées. En revanche, les mesures visant à

accroître le confort ou à embellir les pièces, à améliorer l'éclairage ou à

raccorder des équipements de bureau n'en font pas partie (consid. 5.3). Dans le

cadre de l'art. 23d LPN, les notions d'entretien et de rénovation, qui sont

expressément autorisées par la loi, doivent être interprétées de manière

restrictive et limitées à l'essence des droits acquis garantis par la

Constitution (consid. 5.4). Le Tribunal fédéral précise ensuite que, dans le

cas d'une terrasse en bois, l'application d'un produit de protection du bois

serait à qualifier de simple entretien. En revanche, le fait de remplacer ne

serait-ce que quelques planches pourries par de nouvelles planches constitue

une étape vers la rénovation. Le remplacement de l'entier des lames de la

terrasse, même au-delà des simples planches pourries, constitue un

renouvellement de la construction visant à exploiter sa durée de vie normale,

qui peut être autorisé. La rénovation trouve ses limites en particulier lorsque

les éléments porteurs d'une maison ou le toit sont renouvelés dans leur ensemble

ou de manière ciblée en plusieurs étapes afin de prolonger l'utilisation du

bâtiment au-delà de sa durée de vie normale (consid. 5.4).

A ce propos, selon l'aide à l'exécution de l'OFEV

"Constructions et installations dans les sites marécageux"

(L'environnement pratique n° 1610, 2016), la rénovation d'un bâtiment ou d'une

installation équivaut à sa remise en état ou à son assainissement (énergétique

p. ex.). Volume, apparence générale et affectation ne doivent subir aucune

modification (p. 17).

Toujours selon la jurisprudence, l'interdiction

constitutionnelle d'aménager des installations ou d'en modifier le terrain dans

les sites marécageux d'importance nationale est immédiatement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.7; 127 II 184 consid. 5b/aa; 123 II 248

consid. 3a/aa) et impérative: elle n'autorise pas à procéder

dans chaque cas particulier à une pesée des intérêts entre cette interdiction

constitutionnelle et d'autres intérêts. Cela signifie que si un projet est

contraire aux objectifs de protection, il est inadmissible indépendamment du

poids des autres intérêts en jeu (ATF 138 II 281 consid. 6.2 et 6.5; 127

II 184 consid. 5b, et les références citées; 1C_515/2012 du 17

septembre 2013 consid. 5.4). La protection fédérale des sites

marécageux prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux

(art. 49 al. 1 Cst.), même lorsque ceux-ci ont été adoptés sous l'empire

de la LAT (ATF 127 II 184 consid. 5b/aa; cf. aussi arrêt 1C_489/2011

du 21 juin 2012 consid. 2.1). Ces règles du droit fédéral

s'imposent donc aux cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur

réglementation (loi cantonale, plan d'affectation cantonal ou communal),

d'autoriser des constructions dans un site marécageux qui ne correspondraient

pas aux exigences de l'art. 23d LPN (art. 46 al. 1 Cst.; ATF 127 II 184 consid. 5b/aa).

De la comparaison avec les prescriptions de l'art.

24c al. 2 LAT, il ressort que, dans le cadre de l'art. 23d LPN, n'entrent en

considération ni un changement partiel de la construction existante

(agrandissement ou modification partielle de son but), ni une reconstruction.

La protection des sites marécageux d'une beauté particulière prévoit donc une

garantie de la situation acquise plus restreinte que celle de l'art. 24c al. 2

LAT et se limite à la conservation de la substance au moyen de l'entretien

(régulier) et de la rénovation (sous forme des mesures nécessaires au maintien

de la construction et à sa modernisation dans le cadre de sa durée de vie

normale) (Keller, Commentaire LPN, op. cit., n. 14 ad art. 23d LPN).

c) En l'espèce, la parcelle litigieuse s'inscrit

dans l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et

d'importance nationale des Grangettes (ISM, objet n° 289), dont la

description est la suivante:

"Formé sur le delta du Rhône,

à son embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier

témoin de l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure

partie de la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes

régions marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site

d'importance nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part

importante figure à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.

Les bas marais et les forêts

riveraines occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont

remplacés par de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés

signalant les anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal

exemple; traversant tout le site, il présente des stades d'atterrissement

variables selon les secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique

naturelle du delta.

Les bas marais offrent une grande

diversité : tous les types de végétation propres à ces milieux sont

représentés, de la roselière au bas marais acide. Une partie des marais,

notamment le vaste ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière.

Durant ce siècle, les forêts humides, naturelles ou non (plantation de

peupliers), se sont développées de manière importante, au détriment des marais.

Le potentiel de revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.

Les étangs, canaux et gouilles

dispersés dans le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que

biologique. Des bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains

agricoles, de même que des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier

aux Saviez, à Perrausa et au Clos de la Delèze.

Des terres agricoles (production

maraîchère, maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des

friches et des étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des

Grangettes et quelques constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne

ferme de l'Essert) participent à la structure du paysage.

Malgré les atteintes subies au

cours du temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels,

extension des cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore

et la faune un milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à

de nombreuses espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection

du site. C'est également une réserve d'importance nationale et internationale

pour les oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."

Il convient donc d'examiner si la construction

litigieuse respecte les conditions de l'art. 23d LPN applicable aux sites

inscrits dans l'ISM.

d) L'habitation contestée ne poursuit pas un but

d'exploitation agricole ou sylvicole ni ne constitue une mesure visant à

protéger l'homme contre les catastrophes naturelles. Les cas prévus à l'art.

23d al. 2 let. a, c et d LPN ne sont donc manifestement pas applicables à la

présente situation. La villa litigieuse n'a pas d'autre

justification que celle d'offrir une habitation personnelle à ses propriétaires

- ainsi qu'à leurs locataires - et ne poursuit donc pas un but d'importance

nationale au sens de l'art. 5 al. 2 let. d OSM.

Sur la base du permis de construire litigieux, la

construction en cause a notamment fait l'objet d'importantes transformations

intérieures qui ont conduit à une augmentation de la surface habitable: en

effet, celle-ci est passée de 180.4 m2 à 248.85 m2 à

la faveur notamment de la transformation du garage existant à l'angle nord-est

du rez-de-chaussée en deux chambres. Le volume du bâtiment a par ailleurs été

augmenté du fait du rehaussement de la toiture des combles de 45 centimètres. Le

niveau des combles a en outre été entièrement enlevé et reconstruit à neuf. Ces

aménagements ne constituent manifestement pas un simple entretien de la

construction. Ils ne sauraient non plus être assimilés à une rénovation au sens

de la jurisprudence citée plus haut. Ces travaux constituent en réalité des

éléments de plus-value pour la construction existante, avec pour conséquence

que le gabarit, l'utilisation et l'aspect du bâtiment s'en trouvent modifiés

après intervention. En outre, la suppression de deux annexes et leur

"remplacement" par une seule annexe, de gabarit plus important, quand

bien même d'une surface totale identique, constitue une (démolition et)

nouvelle construction contraire à la protection des sites marécageux. Vu leur

nature et hormis l'isolation périphérique qui pourrait vraisemblablement être

admise à titre d'assainissement énergétique, ces aménagements ne respectent pas

les conditions de l'art. 23d al. 2 let. b LPN, qui prohibe la transformation,

respectivement la rénovation augmentant la durée de vie normale d'un immeuble

dans le périmètre des sites marécageux d'importance nationale.

Dans ces conditions, les travaux litigieux

s'opposent à l'interdiction de bâtir consacrée par les art. 78 al. 5 Cst. et

23d LPN dans les sites marécageux d'importance nationale. Contraires aux

objectifs de protection, ils n'auraient donc pas dû être autorisés,

indépendamment des autres intérêts en jeu. Il en résulte que le permis de

construire doit être annulé.

6.

A cela s'ajoute que la construction litigieuse entre en conflit avec la

protection découlant d'un autre inventaire régissant le périmètre, à savoir

l'inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance

nationale, tel que cela découle des considérations qui suivent.

a) Selon l'art. 18 al. 1 LPN, "la disparition

d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien

d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres

mesures appropriées".

S'agissant des mesures générales de

sauvegarde des biotopes dignes de protection, l'art. 18 al. 1ter LPN

dispose que si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes

d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte

doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure

protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat

(voir aussi l'art. 14 al. 7 OPN). Selon la lettre

de l'art. 18 al. 1ter

in fine LPN, la pesée des intérêts doit

être effectuée sans prendre en compte les mesures de compensation prévues,

celles-ci ne devant être décidées que si l'atteinte au biotope en question est

inévitable. Le raisonnement s'articule en effet en trois étapes: l'art. 18 al.

1ter LPN exige, une fois le caractère digne de protection reconnu au

biotope (1ère étape), qu'une pesée générale de tous les intérêts

soit effectuée (2e étape). Si, sur cette base, le biotope ne

l'emporte pas, il peut être décidé de lui porter atteinte. Dans un tel cas, il

faut en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou le

remplacement adéquat (3e étape) (arrêt TF 1C_182/2022 du 20 octobre

2023.

consid. 11.1). Exceptionnellement, lorsque de nombreux intérêts entrent en

ligne de compte, il peut être judicieux de prendre en considération, au stade

de la pesée des intérêts déjà, les effets sur le long terme, à savoir la

situation finale, après la mesure de reconstitution (arrêts TF 1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.1; 1C_294/2017 du 4 mai 2018 consid. 5.6.2; Sidi-Ali, op.

cit., p. 123).

La protection des biotopes n'a ainsi

pas de caractère absolu: ils sont soumis à une pesée des intérêts qu'ils

n'emportent pas aveuglément (Sidi-Ali, op. cit., ch. 3.1.4.2 p. 119

et la référence citée, soit Arnold Marti, Das Schutzkonzept des Natur- und

Heimatschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in RSJ 2008 p. 81 ss, spéc. p. 84 ss;

Fahrländer, Commentaire LPN, 2e éd., Zurich/Bâle/Genève 2019, n. 28

ad art. 18a LPN). Dans la pesée des intérêts, l'appréciation doit intégrer l'affectation

planifiée du terrain en cause; l'issue de la pesée des intérêts n'est donc pas

la même, pour des biotopes de valeur équivalente, selon que le milieu se trouve

en zone à bâtir ou non, l'atteinte d'ordre technique pouvant donc plus

facilement être admise sur une parcelle constructible (TF 1C_126/2020 du 15

février 2021 consid. 6.1; Sidi-Ali, op. cit., p. 105).

b) La législation fédérale contient également des

prescriptions spéciales pour les biotopes que le Conseil fédéral a désignés

comme étant d'importance nationale (cf. art. 18a LPN,

art. 16 et 17 OPN), les cantons devant cependant

aussi veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance

régionale et locale (art. 18b LPN).

Aux termes de l'art. 6 al. 1 LPN, l'inscription

d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que

l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé

le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de

remplacement adéquates.

Il ne peut être garanti à un propriétaire d'utiliser

la totalité des possibilités de construire découlant du règlement communal des

constructions en présence d'un biotope, même d'importance régionale (TF

1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 6.2.3).

c) L'OBat a également été adoptée en application des

art. 18a al. 1 et 3 LPN L'OBat distingue les objets fixes et les objets

itinérants (art. 1 al. 2). Selon l'art. 2 OBat, les objets fixes comprennent le

plan d'eau de reproduction et des surfaces naturelles et quasi naturelles

attenantes (secteur A) ainsi que d'autres habitats terrestres et corridors de

migration des batraciens (secteur B). Il appartient aux cantons de fixer les

limites précises des objets fixes (art. 5 al. 1 OBat). Les cantons disposent

d'un délai de sept ans pour s'exécuter (art. 9 OBat). Tant qu'ils n’ont pas

pris de mesures de protection et d’entretien, ils veillent, par des mesures

immédiates appropriées, à ce que l’état des objets fixes ne se détériore pas et

à ce que la fonctionnalité des objets itinérants soit conservée (art. 10 OBat).

Si la délimitation n'a pas encore eu lieu, l’autorité cantonale prend, sur

demande, une décision de constatation de l’appartenance d’un bien-fonds à un

objet protégé (art. 5 al. 3 OBat).

En vertu de l'art. 6 OBat, étant donné qu’ils

constituent des sites de reproduction appropriés et de qualité pour les

batraciens et qu’ils servent de points d’appui garantissant aux espèces de

batraciens menacées une survie à long terme et une possibilité d’expansion

future, les objets fixes doivent être conservés intacts et la fonctionnalité

des objets itinérants doit être préservée (al. 1). La protection vise en particulier

à conserver et à valoriser:

l’objet en tant que site de reproduction de batraciens (let. a); les

populations de batraciens qui donnent à l’objet sa valeur (let. b); l’objet en

tant qu’élément du réseau de biotopes (let. c) (al. 2). Si la conservation et la

valorisation des populations de diverses espèces de batraciens s’excluent, les

priorités définies dans la description des objets sont applicables (al. 3).

L'art. 7 OBat fixe les dérogations possibles aux buts de protection. Pour les

objets fixes, de telles dérogations ne sont admises que pour des projets dont

l’emplacement s’impose par leur destination et qui servent un intérêt public

prépondérant d’importance nationale également. Celui qui déroge aux buts de la

protection doit être tenu de prendre toutes mesures possibles pour assurer la

protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L'art. 11

OBat prescrit que les cantons veillent, chaque fois que l’occasion se présente,

à ce que les atteintes déjà portées à l’objet soient réparées dans la mesure du

possible.

Les sites de reproduction des batraciens sont aussi

considérés comme des biotopes. A ce titre, leur protection n'est pas absolue et

est soumise à une pesée des intérêts en présence (Fahrländer, op. cit., n. 29

ad art. 18a LPN).

Selon le Guide d'application de l'IBN publié par

l'OFEFP en 2002, dans le secteur A, la protection de la nature est strictement

prioritaire par rapport aux autres utilisations (p. 14). Outre les plans d'eau,

les habitats terrestres sont également importants (p. 23).

d) Dans le cas présent, la parcelle litigieuse est

sise à l'intérieur du secteur B de l'inventaire des sites de reproduction des batraciens

d'importance nationale (IBN) n° VD21 depuis 2001. Selon cet inventaire,

huit catégories d'amphibiens font l'objet d'un peuplement décrit comme allant

d'une taille moyenne à une très grande taille dans la zone.

La municipalité semble vouloir tirer argument du

fait que la parcelle litigieuse n'a été classée à l'inventaire cantonal des

sites de reproduction de batraciens que le 1er novembre 2017, de

sorte que les limites précises des objets fixes protégés par l'inventaire

fédéral n'auraient pas pu être définies avant cette date. En réalité, on

observe que la délimitation des secteurs A et B de l'inventaire cantonal est

identique à celle fixée par l'IBN et que la partie construite de la parcelle

litigieuse se situe clairement à l'intérieur du secteur B, de sorte que le

canton a confirmé le bien-fondé des délimitations posées par l'IBN. A ce sujet,

le Tribunal fédéral a de toute façon jugé que l'absence de délimitation précise

par le canton, alors que celui-ci était tenu de le faire au maximum dans les

sept ans dès l'adoption de l'inventaire fédéral (délai que le canton de Vaud

n'a au demeurant pas respecté en l'espèce), n'avait pas d'incidence sur le fait

que l'examen de l'autorisation litigieuse devait se faire sous l'angle des buts

de protection de l'art. 6 OBat puisque la parcelle se situait dans le périmètre

de l'IBN (ATF 146 II 376 consid. 4.4-4.5).

Le secteur protégé par l'IBN est ici caractérisé par

de grandes populations d'amphibiens, notamment de crapauds communs, de

grenouilles rousses, de tritons alpestres et de sonneurs à ventre jaune. Les

objets fixes ne sont pas constitués que des plans d'eau, mais aussi des

surfaces naturelles et quasi naturelles attenantes (art. 2 OBat). L'augmentation

de l'occupation de la parcelle par les aménagements extérieurs (agrandissement

autorisé de la terrasse par rapport à la zone précédemment dallée, à l'ouest) a

réduit la part de la surface d'habitat terrestre mise à disposition des

amphibiens. Cette modification est contraire au but de conservation intact des

objets fixes prescrit par l'art. 6 al. 1 OBat. La transformation de la maison a

conduit à sa mise en location pour des séjours de courte durée. L'OFEV peut

être suivi lorsqu'il voit dans la location de la villa à des tiers - même

occasionnelle - un risque de pression supplémentaire sur le milieu et la faune

qui l'habite. Il paraît en effet plus difficile de garantir que des locataires

présents pour une durée limitée prennent tous dans la même proportion la mesure

des impacts possibles de leurs comportements sur la faune présente aux

alentours de la villa. Le risque de débordements à cet égard semble donc accru.

Au surplus, une fois de plus, la transformation de la villa ne sert pas un

intérêt public d'importance nationale de sorte qu'elle ne pourrait de toute

façon pas être autorisée dans la pesée préstructurée des intérêts prescrite par

l'art. 7 OBat. C'est également le lieu de relever qu'il a été constaté lors de

l'inspection locale que les constructeurs ont construit une terrasse au sud du

bâtiment, à proximité immédiate du bas-marais, alors que la DGE l'avait

expressément prohibé dans la synthèse CAMAC; quand bien même une zone bétonnée

se trouvait déjà à cet endroit, il ressort des plans que la terrasse actuelle

présente une surface largement supérieure. La zone gravillonnée au nord a également

été largement agrandie sans autorisation, limitant là aussi la surface

naturelle à disposition des batraciens. Ce dernier point n'est toutefois pas

l'objet des décisions litigieuses.

7.

La garantie de la propriété (art. 26 Cst.) n'est pas absolue et doit ici

céder le pas devant les intérêts contraires à la sauvegarde du site marécageux

et des batraciens qu'il accueille. L'interdiction d'agrandir la surface bâtie

et la surface consacrée au logement et d'effectuer des travaux dépassant la

rénovation constitue par ailleurs une mesure appropriée, nécessaire et

proportionnée pour remédier à l'aggravation de l'atteinte au site marécageux.

Au final, pour tous les motifs qui précèdent et en

raison de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.), l’existence

d’une planification cantonale renvoyant à la législation applicable à la zone

agricole n’a pas d’incidence sur le résultat de l’examen des conditions légales

applicables au site marécageux protégé et à ses biotopes. C'est ainsi en

violation de l'art. 78 al. 5 Cst., de ses dispositions d'application, en

particulier l'art. 23d LPN, et de celles régissant notamment l'inventaire

fédéral des sites de reproduction des batraciens que le permis de construire

contesté a été délivré. Il en résulte que les transformations litigieuses sont

matériellement illégales, qu'elles n'auraient pas dû être autorisées et que le

permis de construire doit être annulé.

8.

L'OFEV conclut encore à la remise en état intégrale de la parcelle

concernée, à savoir la suppression "des changements apportés à la

parcelle n° 892". La municipalité, la DGE, la DGTL, ainsi que les

constructeurs s'y opposent, arguant du fait que cela violerait le principe de

la proportionnalité et de la bonne foi.

Le présent recours est dirigé contre les décisions

spéciales cantonales du 30 janvier 2018 et l'autorisation de construire

délivrée le 8 février 2018, dont on a vu qu'elles étaient illégales et doivent

donc être réformées. Ces décisions, seuls objets du recours, ne portent pas sur

la question de la remise en état des installations litigieuses. Selon le

principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés par le

Tribunal en principe que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité

administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous

forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de

recours, mais pas étendu, ni modifié (art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD; ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Dans ces conditions,

l'examen des conséquences de l’annulation du permis de construire, en

particulier sous l'angle de la bonne foi des constructeurs et de la

proportionnalité d'une remise en état sortent du cadre de la contestation et le

Tribunal ne peut examiner cette question dans le présent arrêt. Contrairement à

ce que semble soutenir l'OFEV, l'art. 8 OSM en particulier, qui prévoit que les

cantons veillent à ce que les atteintes déjà portées à des objets soient

réparées le mieux possible chaque fois que l’occasion s’en présente, ne permet

pas de parvenir à une autre conclusion.

Par conséquent, la question de la remise en état

devra être examinée ultérieurement par l'autorité cantonale compétente.

9.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

la réforme des décisions attaquées en ce sens qu'aussi bien les autorisations

cantonales spéciales que l'autorisation de construire municipale ne sont pas

délivrées. La conclusion tendant à la remise en état est irrecevable.

Selon les art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les

frais et les dépens sont en principe mis à la charge de la partie qui succombe.

D'après la jurisprudence en la matière, lorsque la procédure met en présence,

outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont

les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie

adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision

est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (CDAP AC.2015.0296,

AC.2015.0297 du 8 février 2017 consid. 9 et les références). Dans le cas

présent, l'OFEV obtient gain de cause sur le principe. Sa conclusion tendant à

la remise en état est toutefois irrecevable. Par conséquent, un émolument de

justice réduit d'un quart sera mis à la charge des constructeurs, qui

succombent s'agissant de l'autorisation de construire. Le solde de l'émolument

restera à la charge de l'Etat puisqu'aucuns frais ne peuvent être exigés de la

Confédération (art. 52 al. 1 LPA-VD). Succombant partiellement, l'OFEV versera

des dépens réduits aux constructeurs. La municipalité, dont la décision est

entièrement annulée, n'a pas droit à des dépens.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours déposé à l'encontre des décisions du Service du développement

territorial et de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et

paysage, du 30 janvier 2018 et la décision de la Municipalité de Noville du 8

février 2018 est admis.

II.

Les décisions du Service du développement territorial et de la Direction

générale de l'environnement, Biodiversité et paysage, du 30 janvier 2018 et la

décision de la Municipalité de Noville du 8 février 2018 sont réformées en ce

sens que les autorisations ne sont pas délivrées.

III.

La conclusion tendant à la remise en état est irrecevable dans la

présente procédure.

IV.

Un émolument de 2'250 (deux mille deux cent cinquante) francs est mis à

la charge solidaire de A.________ et B.________.

V.

L'Office fédéral de l'environnement versera à A.________ et B.________,

créanciers solidaires, une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à

titre de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2025

La

présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure mentionnés

en tête de ce document ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial

(ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.