CDAP - AC.2023.0444 - 2024-04-26 - A._____, B._____/Municipalité de Penthalaz

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 avril 2024

Composition

M. André Jomini, président; M. François Kart et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène

Antonioli, greffière.

Recourants

1.

A.________, à ********,

2.

B.________, à ********,

tous deux représentés par Me Félicien MONNIER,

avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de

Penthalaz, à Penthalaz, représentée par Me Christoph LOETSCHER, avocat à

Lausanne.

Objet

Divers

Recours A._______ et B._______ c/ décision de la

Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 (création d'un treillis en

limite de propriété – Chemin de ********).

Vu les faits suivants:

A.

B._______ et A._______ sont copropriétaires de la parcelle n° 856 du

registre foncier, sur le territoire de la commune de Penthalaz. Deux bâtiments

se trouvent sur cette parcelle, au centre de la localité, notamment un garage

(n° ECA 952), en limite de propriété (à l'angle nord-ouest). La commune est

propriétaire de la parcelle adjacente n° 472 (au nord).

B.

Le service technique de l'administration communale a constaté, en

octobre 2023, qu'une clôture en treillis d'une hauteur d'environ 1,60 m avait

été posée sans autorisation préalable le long de la limite nord de la parcelle

n° 856. Par lettre du 18 octobre 2023 (présentée comme une décision, avec

l'indication des voies de recours), la Municipalité de Penthalaz (ci-après: la

municipalité) a interpellé B._______ et A._______ en les invitant à déposer pour

cet ouvrage un dossier de demande d'autorisation de construire. La lettre

ajoutait: "De plus, il a été constaté qu'un portail avait été créé.

Vous n'êtes pas au bénéfice d'une servitude de passage sur la parcelle

propriété de la Commune de Penthalaz. Par conséquent, le portail doit être

supprimé".

B._______ et A._______ n'ont pas recouru contre

cette décision. Le 14 novembre 2023, ils ont soumis à l'administration

communale une demande d'autorisation pour la "pose d'une barrière en

remplacement d'une barrière existante anc[iennement] 1.20 m de haut, nouvelle

1.50 m sur une longueur de 8 m". Ils ont joint à la demande un plan

figurant la nouvelle barrière en treillis, dans le prolongement d'une barrière

maintenue le long de cette limite de la parcelle, jusqu'au garage.

La municipalité a statué sur cette demande

d'autorisation par une décision datée du 14 décembre 2023, ainsi libellée:

"Création

d'un treillis en limite de propriété – chemin de ********

Madame, Monsieur,

Nous faisons suite à la séance du

4 décembre dernier avec une délégation municipale ainsi qu'avec le chef du

service technique relative au remplacement du treillis en limite de propriété.

Le dossier a été soumis à la

Municipalité afin de présenter les différents points abordés. Suite à cela, la

Municipalité a décidé, dans sa séance du 11 décembre dernier:

– de dispenser d'enquête publique

les 8 mètres environ de treillis qui ont déjà été érigés. Pour ce faire, un

avis d'affichage sera prochainement publié au pilier public pour une durée de

30 jours et un permis de construire vous sera délivré.

– de vous autoriser à maintenir le

treillis en l'état. En revanche, il devra être fermé à clé en tout temps. La

Municipalité décline toute responsabilité en cas d'accident ou de chute à

proximité du mur de soutènement se trouvant sur la parcelle propriété de la

commune de Penthalaz.

– afin de limiter l'accès à cette

partie qui pourrait être dangereuse, la Municipalité a décidé de mettre en

place un treillis à l'angle du bâtiment de l'administration communale. Il sera

également fermé à clé, dès lors vous ne pourrez plus transiter à cet endroit.

Pour conclure, vous n'êtes pas au

bénéfice d'un quelconque accord ou d'une servitude de passage sur les

propriétés sises à la ********. Votre locataire, la société [H.], et vous-même

n'avez pas le droit ni de stationner un véhicule, ni de transiter à pied à

travers ces parcelles pour venir chercher du matériel à l'arrière de votre

bâtiment ECA n° 952. Un courrier est également transmis à la société précitée

pour les informer de cette interdiction. […]"

C.

Le 18 décembre 2023, B._______ et C.________ ont adressé à la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) un acte de recours

rédigé dans les termes suivants:

"Nous

ne sommes absolument pas d'accord avec le courrier reçu par la commune de

Penthalaz. Ils veulent nous interdire l'accès à l'arrière de notre propriété

située derrière nos garages et une clôture existante. Nos garages et la clôture

ne sont pas en limite de propriété mais environ 25 cm avant cette dernière.

Ils veulent nous en bloquer

l'accès en posant un treillis pour moitié sur notre propriété, ce que nous

refusons.

Ensuite, ils veulent nous rendre

responsable si une personne chute du mur haut d'environ 1.80 sans protections

situé entièrement sur la parcelle de la commune de Penthalaz à 40 cm de notre

propriété."

La municipalité a déposé sa réponse le 13 février

2024, en concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Les recourants, désormais représentés par un avocat,

ont déposé une réplique le 15 avril 2024. Ils déclarent préciser leurs

conclusions dans le sens suivant:

"A

titre préalable:

Faits

I. Le recours est admis.

A titre principal:

II. La décision contenue dans le

troisième paragraphe à être marqué d'un "tiret" du courrier de la

Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 est nulle.

A titre subsidiaire:

III. La décision contenue dans le

troisième paragraphe à être marqué d'un "tiret" du courrier de la

Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 est annulée.

A titre encore plus subsidiaire:

IV. La décision contenue dans le

troisième paragraphe à être marqué d'un "tiret" dans le courrier de

la Municipalité de Penthalaz du 14 décembre 2023 est modifiée en ce sens que la

Municipalité de Penthalaz a décidé de mettre à l'enquête publique la

construction d'un treillis à l'angle du bâtiment de l'administration communale.

A titre encore plus subsidiaire:

V. La décision de la Municipalité

de Penthalaz contenue dans le troisième "tiret" de son courrier du 14

décembre 2023 est renvoyée à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans

le sens des considérants."

Considérant en droit:

Considérants

1.

Dans la procédure de recours de droit administratif, réglée aux art. 92

ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV

173.36), il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que

l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous

la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la

contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du

litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement

contesté dans le recours (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2022.0349 du 23 février 2024 consid. 1, AC.2023.0060

du 4 septembre 2023 consid. 2a).

Il est manifeste que les recourants ne contestent

pas la décision de la municipalité en tant qu'elle leur accorde l'autorisation

de "maintenir le treillis en l'état". Les recourants obtiennent ainsi

le permis de construire (cf. art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement

du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) qu'ils avaient requis

pour régulariser cet ouvrage déjà édifié mais sans autorisation préalable. La

dispense d'enquête publique – modalité favorable aux constructeurs – n'est à

l'évidence pas non plus contestée.

Il est par ailleurs constaté que dans l'acte de

recours, l'obligation de maintenir fermé à clé en tout temps le portail

installé dans la clôture n'est pas contestée; le litige ne porte donc pas sur

ce point. Les propriétaires de cette barrière n'avaient du reste, auparavant, pas

recouru contre l'ordre de supprimer le portail. Finalement, la décision de la

municipalité autorisant le maintien du portail, pour autant qu'il soit fermé à

clé, leur est plus favorable.

On déduit de la formulation de l'acte de recours –

évoquant la pose d'un treillis par la commune – que la contestation vise en

réalité le troisième paragraphe marqué d'un tiret ("la Municipalité a

décidé de mettre en place un treillis à l'angle du bâtiment de l'administration

communale"). Il ressort de la réplique des recourants qu'ils n'approuvent

pas en effet ce projet de la municipalité. Dans sa réponse, cette autorité

explique qu'elle entendait, par cette formulation, communiquer une information

aux recourants, à propos de son intention de compléter les installations d'un

terrain communal, étant précisé qu'elle devra, le moment venu, s'assurer de

disposer de l'autorisation de construire nécessaire. Elle ajoute qu'il

"sera donc loisible pour les recourants de faire valoir leurs droits dans

le cadre des procédés subséquents, dans la mesure prévue par la loi"

(réponse, p. 6).

En vertu de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le recours de

droit administratif doit être dirigé contre une décision. La notion de décision

est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une

autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour

objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let.

a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et

obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes

tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al.

1.

let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que

l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure

administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret

d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou

des obligations (cf. notamment ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3).

En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la

situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à

tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses

rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des

communications, des prises de position, des recommandations et des

renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de

caractère juridique contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021

consid. 2.1.2 et les références; CDAP AC.2023.0197 du 7 mars 2024 consid. 1, AC.2022.0276

du 30 septembre 2022 consid. 1).

La municipalité est manifestement fondée à qualifier

la phrase concernée ("la Municipalité a décidé de mettre en place un

treillis à l'angle du bâtiment de l'administration communale") de simple

information au sujet d'un projet communal, information communiquée aux voisins

à l'occasion d'une décision régularisant leur clôture édifiée sans

autorisation. Dans cette phrase, le verbe "décider" est employé dans

un sens commun (faire le choix, se résoudre à), et non pas dans le sens

juridique de rendre une décision selon l'art. 3 LPA-VD. Il n'est en rien

critiquable, de la part de la municipalité, de communiquer pareille

information, ni du reste de rappeler certaines obligations découlant du droit

civil (voir le dernier paragraphe de la décision attaquée).

En définitive, en déterminant l'objet du litige, on

doit constater que les recourants ne contestent pas une décision

administrative. Leur recours, visant une simple information, est par conséquent

irrecevable.

2.

Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de justice

(art. 49 al. 1 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la Commune de

Penthalaz, représentée par un avocat (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de B._______ et A._______.

III.

Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune

de Penthalaz à titre de dépens, est mise à la charge de B._______ et A._______,

solidairement entre eux.

Lausanne, le 26 avril 2024

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.