AC.2024.0017
CDAP - AC.2024.0017 - 2024-12-05 - A.________/Municipalité de Bex, Direction générale du territoire et du logement
5 décembre 2024Français48 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 décembre 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Jean-Daniel Beuchat et
Mme Lorraine Wasem, assesseurs; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
représentée par Me Raphaël MAHAIM, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bex, à Bex,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision
de la Municipalité de Bex du 20 décembre 2023 refusant de délivrer le permis
de construire pour la régularisation de travaux illicites ainsi que d'autres
travaux sur la parcelle n° 4495 et c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 27
septembre 2023 refusant l'autorisation spéciale
requise hors zone à bâtir (CAMAC n° 209707).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est une société anonyme de droit suisse dont le but est
"l'achat, la construction, l'exploitation, la mise en valeur, la
gérance et vente de tous immeubles […]". Elle est propriétaire de la
parcelle n° 4495 de Bex (ci-après aussi: la parcelle). Cette parcelle est
colloquée en zone agricole selon le plan partiel d'affectation "Aux
Plans" approuvé par le Conseil d'Etat le 26 novembre 1993 (ci-après: PPA)
et son règlement. Elle se situe en partie dans le périmètre de l'aire
forestière.
D'une surface de 28’791 m², la parcelle
supporte un ancien chalet édifié au XIXème siècle (bâtiment d'habitation n° ECA
2233; ci-après aussi: le chalet) de 98 m2, situé au nord de la
parcelle et un bâtiment n° ECA 2718 de 20 m2, édifié en 1935 et
situé à l'est dudit chalet.
Sous l'angle de sa valeur patrimoniale, il ressort
du Guichet cartographique cantonal et du recensement architectural que le
bâtiment n° ECA 2233 est recensé en note 4 ("Objet bien intégré")
comme chalet depuis 1981. La fiche du recensement comprend une photographie de
la façade sud du chalet (fiche n° 759).
Initialement, soit à tout
le moins à la date de référence du 1er juillet 1972, ledit
chalet était édifié sur trois niveaux (rez-de-chaussée, premier étage et
combles) en sus de la cave et disposait d'une entrée par le côté nord au
premier étage, accessible grâce à un escalier édifié le long de la façade ouest
et donnant sur un palier non couvert sur la façade nord. Le long de la façade
ouest, au rez-de-chaussée et en aval des escaliers, le chalet comprenait
également une extension, à savoir une véranda en bois accolée au séjour. Le
chalet était réalisé principalement avec du bois sombre, à l'exception d'un
soubassement en maçonnerie. L'ensemble de la construction était caractéristique
du chalet alpin traditionnel. Sous réserve du chalet et du bâtiment n° ECA 2718
ainsi que d'un vieux mur en pierres soutenant une terrasse au sud du chalet, la
parcelle était vierge de toute construction. Elle comprenait de vastes pâturages
au nord et au sud tandis que la lisière de la forêt se situait à quelques
mètres des bâtiments à l'ouest et à l'est.
Le bâtiment n° ECA 2718 a quant à lui été édifié en
1935 à l'est du chalet, dans la pente allant de l'est à l'ouest de la parcelle.
Réalisé entièrement en bois avec un toit à un pan en tôle, il comprenait deux
niveaux, le niveau le plus bas consistant en un hangar/garage, muni d'une
double porte en bois, le niveau supérieur consistant quant à lui en un local de
rangement avec quelques petites ouvertures en façade.
La parcelle n° 4495 est grevé d'une servitude de
passage public à pied en faveur de la Commune de Bex (ID 001-1999/016153) dont
l'assiette s'étend sur une largeur de 1m par le sentier public de l'Escalier
aux Torneresses. Ce sentier public traverse la parcelle n° 4495 du nord au sud,
en passant à quelques mètres à l'est du bâtiment n° ECA 2718. Sur la
même assiette, une autre servitude de passage à pied est inscrite en faveur de
la parcelle n° 4486 (ID.001-1999/017420), sise au sud de la parcelle n° 4495.
B.
Au fil des ans, les anciens propriétaires ont procédé à divers travaux
sans avoir obtenu les autorisations cantonales adéquates. Ainsi, entre 1980 et
1993, l'ancien mur en pierres situé au sud du chalet a été démoli et remplacé
par un mur de soutènement flanqué d'un escalier à l'est. En 1994, un couvert pour
une citerne à mazout a été édifié le long de la façade sud du bâtiment n° ECA
2718, sis à l'est du chalet. Entre 1994 et 1995, le palier, à l'entrée nord du chalet,
a été entièrement recouvert de manière à former un sas d'entrée. Enfin, en
2002, ont été aménagés au nord-ouest de la parcelle, une aire de stationnement
et de rebroussement et un couvert à voiture en amont des bâtiments déjà
existants. De plus, juste sous le couvert à voiture, un mur de soutènement d'une
dizaine de mètres de long a été édifié. Le couvert à voiture a été détruit en
2010 suite à une tempête.
Le 21 octobre 2016, A.________ a déposé une demande
de permis de construire portant sur la régularisation des travaux et des aménagements
réalisés entre 1980 et 2002 ainsi que sur des nouveaux travaux. Ainsi, il était
projeté de procéder aux travaux suivants sur le chalet:
- La
pose d'une isolation périphérique extérieure en façade et la surépaisseur de la
toiture d'environ 20 cm;
- Le
long de la façade nord, la création d'un local technique et d'un wc dans des nouvelles
pièces quasi-enterrées au rez-de-chaussée, sous le sas d'entrée et à l'étage la
démolition du sas d'entrée existant et la reconstruction d'un nouveau sas
élargi d'environ 180 cm;
- La
démolition de la véranda existante et sa reconstruction allongée d'environ 370
cm côté nord et d'environ 110 cm côté sud.
Aux abords du bâtiment, au sud, le projet portait
également sur l'édification d'un nouveau mur de soutènement qui aurait été plus
éloigné du chalet. Il était aussi projeté d'édifier une mini-station
d'épuration des eaux usées (ci-après: mini-step) et une citerne de récupération
des eaux de pluie.
A la suite de l'enquête publique, le Service du
développement territorial (ci-après: SDT; désormais la Direction générale du
territoire et du logement [ci-après: DGTL]) est arrivé à la conclusion que les
travaux d'aménagement réalisés entre 1980 et 1995 (mur de soutènement au sud du
bâtiment n° ECA 2233, édification du couvert à citerne, couverture et fermeture
du palier à l'entrée nord du bâtiment n° ECA 2233), auraient pu être autorisés
par le département, en application du droit en vigueur au moment des travaux. Ces
travaux ont dès lors été régularisés. S'agissant des travaux réalisés en 2002
(création de l'aire de stationnement et de rebroussement, d'un couvert à
voiture ainsi que d'un mur de soutènement à l'ouest de la parcelle), le SDT a
renoncé à demander la remise en état dès lors qu'il a été constaté qu'elle porterait
une atteinte plus grave aux intérêts publics prépondérants de protection de la
nature et de la forêt que le maintien en l'état. Ces travaux ont donc été
tolérés.
S'agissant des travaux projetés dans la demande de
permis de construire du 21 octobre 2016, le SDT a refusé de donner son
autorisation spéciale dès lors qu'ils n'étaient pas conformes aux art. 24c LAT
et 42 OAT. En conséquence, par décision du 16 février 2017, la Municipalité
de Bex (ci-après: la municipalité) a refusé d'octroyer le permis de construire
requis.
Par acte de recours du 20 mars 2017, A.________ a
déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Suite à une audience du 20 septembre 2017,
la cause a été suspendue durant une année pour permettre à A.________ de
présenter une "projet remanié" dans le sens des discussions
entamées avec le SDT. Finalement, le 28 août 2018, A.________ a informé la CDAP
que "le projet soumis à l'enquête publique […] ne peut pas être
raisonnablement amendé […]" et elle a retiré son recours. La cause a
été rayée du rôle par décision du 29 août 2018.
C.
Par décision du 9 juin 2021, suite à une visite de la parcelle du 7 mai
2021 lui ayant permis de constater que des travaux non autorisés étaient en
cours sur la parcelle, la municipalité a ordonné un arrêt immédiat des travaux
en cours. Cette décision n'a pas été contestée.
Le 27 octobre 2021, la municipalité a imparti un
délai à A.________ au 31 octobre 2021 pour déposer une demande de permis
de construire portant sur les travaux déjà réalisés. Une demande de permis de
construire incomplète a été déposée le 28 février 2022. Elle n'a jamais été
signée, ni par l'architecte en charge du projet ni par A.________.
D.
Le 5 décembre 2022, A.________ a déposé une nouvelle demande de permis
de construire portant sur la régularisation d'une situation existante et la
réalisation de nouveaux travaux.
Selon les plans du 23 novembre 2022, il était d'abord
requis la régularisation de travaux effectués par la propriétaire sans
autorisation depuis le dépôt de la première demande de permis de construire du
21 octobre 2016, tel que décrit ci-dessous.
S'agissant du chalet, il ressort des plans et des
photographies versées au dossier que la véranda, sise le long de la façade
ouest, a été démolie et entièrement reconstruite. Alors qu'avant les travaux, cette
dernière se limitait à une extension le long du séjour, la nouvelle véranda a
été agrandie de plusieurs mètres en longueur et en largeur et s'étend désormais
sur presque toute la longueur de la façade ouest du chalet. Elle comprend de
nouvelles ouvertures en façades. La véranda est désormais accolée à un nouveau
hall d'entrée de 7 m2 qui a été édifié à la place des escaliers qui
permettaient d'accéder à l'ancien sas d'entrée du premier étage. Les escaliers
ont été détruits. Sur la façade nord, toujours au rez-de-chaussée, sous l'ancien
sas d'entrée, des nouvelles pièces semi-enterrées ont été créées en dehors du
volume du bâtiment existant, soit selon les plans du 23 novembre 2022, des toilettes
de 3.20 m2, un local technique de 1.94 m2 et une pièce de
17.35 m2 ("back-office") qui comprend deux nouvelles
ouvertures en façade nord. Toujours sur la façade nord, l'ancien sas d'entrée
du premier étage a été agrandi ainsi que la surface de ses ouvertures en
façades. Le long de la façade est, une nouvelle ouverture en façade a été
aménagée (dans la pièce "back-office") et une fenêtre
existante a été agrandie en porte-fenêtre. Enfin, le long de la façade sud du
même bâtiment, deux fenêtres ont été transformées en portes-fenêtres.
S'agissant du bâtiment n° ECA 2718, un couvert à
moutons a été réalisé à l'aide d'une nouvelle structure en bois à l'est du
bâtiment. Par ailleurs, le local à citerne qui était accolé au sud du bâtiment a
changé d'orientation et a été agrandi.
Différents aménagements extérieurs ont également été
effectués sur la parcelle sans autorisation. Le mur de soutènement sis à
l'ouest de la parcelle et érigé en 2002 a été prolongé en direction du sud de
plusieurs mètres. Par ailleurs, une fontaine en béton a été installée au nord
de la parcelle. Il ressort également des vues aériennes que le couvert sis au
nord-ouest de la parcelle, construit sans autorisation mais détruit par une
tempête en 2010, a été reconstruit, entre 2019 et 2020.
S'agissant du mur de soutènement sud, des socles en
béton (contreforts) avec des mâts ont été édifiés de manière à permettre de
tendre des toiles depuis le chalet. Par ailleurs, celui-ci a été prolongé à
l'est jusqu'au bâtiment n° ECA 2718 et quelques mètres au-dessus.
Enfin, un nouveau de mur de soutènement a été édifié
à l'est de la parcelle, aux dires de la propriétaire, à la place d'un ancien
mur éboulé, juste sous le couvert à moutons.
La demande de permis de construire du 5 décembre
2022 portait également sur des travaux qui n'avaient pas encore été effectués. S'agissant
du chalet, selon les plans du 23 novembre 2022, il était projeté de réhausser
la toiture, de créer une lucarne rampante ("velux") ainsi que deux
lucarnes.
La demande de permis de construire portait également
sur l'édification, juste en dessous du mur de soutènement situé au sud du chalet,
d'une serre de 28.25 m2 entre les deux contreforts existants ainsi
que d'une mini-step sous le mur de soutènement et accolée à la serre. Il était
également projeté d'édifier au nord de la parcelle, un hangar-tunnel
semi-enterré de 4,5 m de large.
E.
Mis à l'enquête publique du 25 janvier au 23 février 2023, le
projet a suscité plusieurs oppositions. Il a également circulé auprès des
services cantonaux compétents. Le 27 septembre 2023, la Centrale
des autorisations en matière de construction (CAMAC) a communiqué sa synthèse
n° 20970 comprenant notamment le refus de la DGTL de délivrer l'autorisation
spéciale requise.
Par décision du 20
décembre 2023, la municipalité a refusé d'octroyer le permis de construire
sollicité par la constructrice.
F.
Par acte du 23 janvier 2024, A.________ (ci-après: la recourante) a
déféré la décision de la municipalité du 20 décembre 2023 ainsi que la décision
du Département des institutions, du territoire et du sport, comprenant la
décision de la DGTL, devant la CDAP. Elle a conclu à leur annulation.
Le 27 février 2024, la DGTL a déposé sa réponse au
recours, concluant à son rejet.
Le 14 mars 2024, la municipalité s'est référée à la
position de la DGTL.
Le 10 juin 2024, désormais représentée par son
avocat, la recourante a déposé des déterminations et une requête de mesures
provisionnelles tendant à autoriser des travaux sur la toiture du chalet. Elle
a modifié ses conclusions, concluant désormais à la réforme des décisions
entreprises en ce sens que le permis de construire doit lui être est accordé.
Par décision du 12 juillet 2024, le juge instructeur
a rejeté la requête de mesures provisionnelles.
Le 26 juillet 2024, la recourante a requis
l'autorisation de procéder à des travaux urgents de sécurisation de la toiture
et de mise en conformité du conduit de chauffage actuel.
Par décision du 20 septembre 2024, le juge
instructeur a autorisé la recourante à procéder, à ses risques et périls, à
l'étayage provisoire de la toiture et à la mise en en conformité du conduit de
chauffage.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au
sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte contre les décisions prises de
manière coordonnée par la municipalité et le service cantonal spécialisé, qui
refusent un projet de construction sur une parcelle située hors de la zone à
bâtir (cf. art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Le propriétaire, dont le
projet est refusé, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé dans le délai légal (art. 95
LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont remplies (art.
79 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2.
La recourante requiert la tenue d'une vision
locale à titre de mesures d'instruction afin que la Cour puisse se faire une
idée concrète de l'impact des travaux réalisés et des travaux projetés.
a) Le droit d'être entendu tel qu’il est garanti par
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour
l'intéressé de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses
offres de preuves pertinentes et de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 142 II 218 consid. 2.3). L'autorité peut toutefois renoncer à
procéder à des mesures d'instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui
sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1).
b) En l'espèce, force est de relever que les travaux déjà effectués sont largement documentés par
des plans ainsi que par des lots de photographies versés au dossier. Les
travaux projetés sont aussi bien documentés par des plans. Le dossier comporte
également des photographies et des plans du chalet, prises respectivement
relevés, avant les travaux réalisés. Il en découle que la Cour de céans est en
mesure de se faire une idée suffisante des faits pertinents sur la base de
toutes les pièces au dossier et des données du Guichet cartographique cantonal
(www.geo.vd.ch). La Cour dispose également d'éléments suffisants pour vérifier
si les modifications apportées à l'extérieur du bâtiment respectent les
conditions légales, en particulier le respect de l'identité de la construction
(art. 42 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT;
RS 700.1]).
Dès lors, par appréciation
anticipée des preuves, la Cour s'estime suffisamment renseignée pour pouvoir
statuer en toute connaissance de cause et rejette les mesures d'instruction
requises par la recourante.
3.
Au fond, il n’est pas contesté que la parcelle
sur laquelle se trouvent les bâtiments est située hors zone à bâtir et que
ceux-ci ne sont pas - et n'ont d'ailleurs jamais été - liés à une exploitation
agricole. Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée, ceci
conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Dans le canton de Vaud, la
compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire,
agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors
des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du
territoire et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et
art. 121 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le Département des institutions,
du territoire et du sport (DITS); cette compétence a été déléguée à la DGTL.
En l'espèce, est litigieux le refus de la DGTL de
délivrer une autorisation spéciale permettant la régularisation des travaux
entrepris depuis 2016 et la délivrance d'un permis de construire les travaux
non encore effectués. On extrait ce qui suit dans la synthèse CAMAC n° 209707
du 27 septembre 2023 s'agissant de la position de la DGTL:
"4.EXAMEN
4.1 Nouveaux travaux
réalisés sans autorisation
Selon les documents et informations à notre disposition,
notre direction constate que des travaux ont été réalisés sans autorisations
depuis la décision de refus de permis de construire CAMAC n o 164536.
Une partie de ces travaux avait expressément été refusée dans le cadre de
ladite décision.
Les travaux litigieux constatés sont les suivants:
Bâtiment ECA n°
2233
- Façade ouest : démolition de la véranda existante et
reconstruction d'une véranda plus grande
- Façade nord : agrandissement du sas d'entrée avec
augmentation des surfaces vitrées
- Façade nord : Création de nouvelles pièces hors volume
semi-enterrées avec de nouvelles ouvertures en façades (« local technique, back
office. wc ») avec de nouvelles ouvertures en façades (nord et est) pour une
surface d'environ 28 m2. Démolition des escaliers menant au sas d'entrée.
- Façade est : agrandissement des ouvertures
- Façade sud : agrandissement des ouvertures, création d'une
porte-fenêtre avec marches d'accès
- Revêtements en façades refaits à neuf, fenêtres remplacées,
isolation périphérique
Bâtiment ECA n°
2718
- Le local citerne créé en extension du bâtiment a été
modifié et son orientation changée (entre 2019 et 2020 selon les vues
aériennes)
- une structure en bois/charpente pour le couvert à mouton a
été réalisée.
Aménagements extérieurs
Construction de murs de soutènement
Installation d'une fontaine en béton
Construction de socles en béton avec mâts permettant de
tendre des toiles depuis le bâtiment d'habitation
Consolidation, modification des chemins d'accès
Couvert reconstruit entre 2019 et 2020 selon les vues
aériennes.
4.2 Projet
Bâtiment ECA no 2233 et abords
Travaux réalisés hors du volume du bâtiment
Les travaux réalisés hors du volume du bâtiment (extension de
la véranda, agrandissement du sas d'entrée, nouvelles surfaces semi-enterrées)
représentent des modifications de l'aspect extérieurs du bâtiment devant
trouver justification au sens de l'article 24c al. 4 LAT.
En l'occurrence, ces travaux ne sont ni nécessaires à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ni nécessaire à un
assainissement énergétique. En outre, ils ne permettent pas une meilleure
intégration du bâtiment dans le paysage et augmentent l'emprise du bâtiment sur
un territoire non constructible.
Par conséquent ces travaux ne sont pas admissibles au sens de
l'article 24c LAT.
Création de lucarnes en toiture
Cette intervention représente une modification
de la toiture du bâtiment qui est un des éléments caractéristiques constitutif
de l'identité d'une construction au sens des articles 24c LAT et 42 OAT. En l'état,
sans éléments permettant de vérifier que ces lucarnes auraient été présentes au
1er juillet 1972, cette intervention ne peut pas être envisagée.
Identité du bâtiment - en général
L'identité d'un bâtiment au sens des art. 24c LAT et 42 OAT
correspond aux caractéristiques du bâtiment au moment où le bien-fonds a été
attribué à un territoire non constructible. Au sens des dispositions
contraignantes des articles 24c LAT et 42 OAT, les habitations licites hors de
la zone à bâtir jouissent de la garantie de la situation acquise mais ne
peuvent être transformées de manière conséquente.
En l'espèce, les nombreux travaux réalisés — sans
autorisation - sur le bâtiment ECA n o 2233 et ses abords ne
permettent pas de considérer que l'identité du bâtiment au 1er juillet 1972 est
respectée au sens des articles 24c LAT et 42 OAT.
Les aménagements extérieurs réalisés accentuent le caractère
résidentiel non conforme à l'affectation de la zone et ne sont pas admissibles
du point de vue du droit dérogatoire.
De nouveaux travaux - y compris la création d'une mini-step -
ne pourront être autorisés sur le bien-fonds que lorsque la licéité des
constructions et installations aura pu être constatée par notre direction.
Couvert à moutons, abri-tunnel, serre
Selon le préavis de la DGAVI le projet n'est pas lié à une
exploitation agricole reconnue au sens de l'OTerm.
Partant, ces constructions ne peuvent être analysées en
conformité à l'affectation de la zone et doivent être analysées à la lumière
des dispositions dérogatoires de la LAT.
Sous l'angle de l'article 24c LAT. ces installations
représentent des modifications des abords du bâtiment ECA n o 2233.
Ne répondant à aucun des critères fixés par l'article 24c al. 4 LATI ces objets
ne peuvent pas être admis.
En considérant ces constructions pour elles-mêmes, la
détention d'animaux à titre de loisir doit également âtre analysée sous l'angle
des articles 24e LAT et 42b OAT.
Selon ces dispositions, des travaux de transformation peuvent
être autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s'ils
permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à
titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses (art. 24e
al. 1 LAT). Il ne peut en aucun cas être envisagé la construction d'un nouvel
édifice, y compris les abris de pâturage et les couverts à chevaux.
Au vu de ce qui précède, notre direction ne peut pas entrer
en matière pour la construction d'un couvert à mouton, d'un abri-tunnel et
d'une serre.
5. CONCLUSION
Au vu de ce qui précède, notre direction refuse de délivrer
l'autorisation requise pour ce projet (art. 24c et 24e LAT et 42 OAT).
Une procédure de remise en état sera engagée par la DGTL une
fois la décision relative au présent dossier entrée en force.
La démolition du couvert au nord de la parcelle devra être
réalisée conformément aux déterminations de la DGE/DIRNA/FO.
Notre direction relève qu'il aurait pu être judicieux - comme
c'est généralement le cas pour les projets prévus hors de !a zone à bâtir, au
vu du cadre légal contraignant applicable et étant donné les travaux litigieux
constatés par le passé sur le bien-fonds - que le mandataire technique et ses
mandants consultent notre direction pour ce projet, préalablement à cette
procédure de demande de permis de construire.
***
A titre d'information, bien que ces décisions ne puissent en
l'espèce être prises en considération compte tenu du caractère négatif de la
présente synthèse, nous vous les transmettons ci-après:
[...]"
4.
En principe, l'autorisation de construire
n'est délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), soit, s'agissant de la
zone agricole, si les constructions et installations sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (cf. art. 16a al. 1
LAT), respectivement, en dérogation à ce principe, si l'implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (cf. art. 24 LAT).
L'art. 24c LAT institue
au demeurant une garantie générale de la situation acquise en faveur des
constructions hors de la zone à bâtir qui peuvent être utilisées conformément à
leur destination mais ne sont plus conformes à l'affectation de la zone (al.
1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de
telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement (al. 2). Les modifications apportées
à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous
les cas, les exigences majeures de l’aménagement du
territoire doivent être remplies (al. 5).
L'art.
41 al. 1 OAT précise que le champ d'application de l'art. 24c LAT
est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées
selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396
consid. 4.2.1 p. 398).
L'art. 42 OAT définit de façon qualitative et
quantitative la transformation partielle et l'agrandissement mesuré au sens de
l'art. 24c al. 2 et 3 LAT Cette disposition a la
teneur suivante:
"1 Une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour l'appréciation
du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3 La question de savoir si l'identité de la construction
ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction
de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées:
a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface
brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose
d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à
l'intérieur du volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du
volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c,
al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 %
ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la
surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces
brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti
existant ne comptent que pour moitié;
c. les travaux de transformation ne doivent pas
permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement
de manière temporaire.
4 […]"
D'après la
jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la
construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de
l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement. La transformation
doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage. Elle
doit en particulier respecter les limites chiffrées fixées par l'art. 42 al. 3
let. a et b OAT (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II
256 consid. 4 p. 261; TF 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 3.1;
1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid. 2.2; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid.
3.3.1). L'exigence de maintien de l'identité du bâtiment ne va toutefois
pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des transformations autorisées,
des améliorations esthétiques sur des constructions ou installations dont
l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (TF 1C_335/2012 du 19 mars
2013 consid. 5.1).
Il découle de l’art. 42 al. 3 let. b, 1ère phrase OAT qu’un agrandissement à l'extérieur du volume bâti
existant ne peut être réalisé qu'à la condition préalable que l'un des critères
alternatifs de l'art. 24c al. 4 LAT soit réalisé: les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent ainsi être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux
normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une
meilleure intégration dans le paysage. Des modifications peuvent être qualifiées
de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux
standards modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la
construction d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli/Michael Pflüger, Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone
à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19).
L’adjectif "nécessaire" doit être interprété de
façon restrictive (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors
zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 36 ad art. 24c LAT). En prévoyant des exigences élevées pour
l'agrandissement du volume visible du bâtiment, l’art. 24c al.
4 LAT vise en particulier à empêcher la disparition
latente du caractère typique des paysages à la suite de la démolition de
constructions traditionnelles et de leur remplacement par des bâtiments d'un
caractère visiblement différent (cf. Rapport explicatif de la Commission de
l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil
national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale Constructions hors
des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539).
5.
Dans le cas d'espèce, il convient d'abord d'examiner les travaux
réalisés sur le chalet et à ses abords immédiats et les travaux projetés sur sa
toiture (cf. consid. 5). Les travaux réalisés sur le bâtiment n° ECA 2718
seront examinés dans un second temps (cf. consid. 6), de même que les travaux
réalisés, respectivement projetés sur le reste de la parcelle (cf. consid. 7).
a) Comme le relève à juste titre l'autorité intimée,
jusqu'en 1979, la parcelle n° 4495 comprenait deux bâtiments, à savoir le
chalet et le bâtiment n° ECA 2718. Les abords des bâtiments étaient libres de
toutes constructions et de tout aménagement de type jardin résidentiel
(terrasses, cheminements, cabanons, places de stationnement). Seul un chemin
pédestre desservait les bâtiments. S'agissant du chalet, il s'agissait d'un
ancien chalet de vacances, édifié au 19ème siècle dans un
environnement pastoral et forestier. On relèvera d'abord que les travaux
effectués sans autorisation ont créé de nombreuses ouvertures en façades. Ainsi,
sur la façade nord, deux fenêtres ont été créées dans l'ancien sas d'entrée,
tandis que deux fenêtres ont également été créées dans les nouvelles pièces
semi-enterrés, situées sous l'ancien sas. Sur la façade est, une fenêtre a été
créée dans l'ancien sas et une fenêtre dans les pièces semi-enterrées. Une
fenêtre a été agrandie en porte-fenêtre. Sur la façade sud, deux fenêtres du
séjour ont été transformées en portes-fenêtres. La véranda qui comprenait
initialement une ouverture en façade en 1972 sur ce côté selon les
photographies versées au dossier (fenêtre à croisillons en bois), dispose
désormais de trois fenêtres de près de 2 m de haut. Sur la façade ouest, la
nouvelle véranda comprend désormais cinq nouvelles ouvertures en façade. Sur la
même façade, la porte d'entrée du nouveau hall est une porte fenêtre. Toujours
sur la même façade, deux autres fenêtres ont également été installées dans le
nouveau wc semi enterré et dans l'ancien sas.
Il convient également de relever que la véranda qui
existait en 1972 était de style rustique, recouverte de bardeaux/tavillons de
teinte foncée. Cette véranda a été remplacée à l'heure actuelle par une véranda
moderne, de teinte claire, comprenant les nombreuses ouvertures en façades
rappelés ci-dessus.
Aux abords immédiats du chalet, il convient également
de constater l'installation des socles en béton avec des mâts le long du mur de
soutènement sud ainsi que la prolongation sur une dizaine de mètres du mur de
soutènement ouest. Les travaux sur ce dernier mur ont très probablement été
exécutés en lien avec la prolongation des voies d'accès et de la surface carrossable.
On rappellera ici qu'en 2002, les propriétaires du chalet avaient aménagé un
couvert à voiture au nord-ouest du chalet et créé une aire de stationnement et
de rebroussement. Le SDT avait renoncé à demander la remise en état de cette
aire de stationnement. Or, selon les photographies versées au dossier et
disponibles sur le guichet cartographique, il apparait aujourd'hui que la voie
d'accès carrossable a été prolongée d'une dizaine de mètres jusqu'au chalet.
Elle est bordée sur le côté ouest par le mur de soutènement prolongé.
Ces différents éléments ont modifié
sensiblement l'aspect extérieur du bâtiment et ne constituent pas une
simple amélioration d'ordre esthétique. L'apparence de l'ancien chalet a ainsi
été modifiée depuis toutes ses faces. On rappellera qu'il s'agissait d'un
chalet de style rustique et traditionnel, qui a d'ailleurs été recensé dès 1981
en note 4. La création de multiples ouvertures en façade et l'adjonction d'une
véranda en bois clair s'écartent notablement de ce style. Les travaux projetés
sur la toiture viendront encore accentuer la modification de l'identité du
bâtiment et renforceront le caractère résidentiel du chalet. Il en va de même
des travaux réalisés aux abords du chalet, à savoir l'installation des socles
en béton avec des mâts le long du mur de soutènement sud. Le chalet,
initialement édifié au milieu d'un pâturage et accessible uniquement à pied est
désormais accessible par une piste carrossable, bordée d'un mur de
soutènement, qui donne jusqu'à sa porte d'entrée. En d'autres termes et comme
le soutient à raison la DGTL, il y a lieu d'admettre que ces travaux ont changé
de manière très importante l'identité du bâtiment.
Contrairement à ce que soutient la recourante dans
son recours, il n'est pas pertinent à l'aune de l'art. 24c LAT et de l'art. 42
OAT de déterminer si ces modifications sont venues "valoriser la
construction" ou que le chalet soit resté en vente durant 20 ans sans
succès. En effet, ces éléments ne justifient pas de déroger à l'exigence du
maintien de l'identité du bâtiment qui a été
rappelé ci-dessus (cf. supra consid. 4).
Dans ces conditions, c'est à juste titre que la DGTL
est arrivée à la conclusion que les travaux déjà réalisés sur le chalet et à
ses abords immédiats (socles en béton, mâts, prolongation des voies d'accès et
du mur de soutènement) ne pouvaient pas être régularisés et que les travaux
projetés sur la toiture du bâtiment devaient être refusés. En effet, force est
de constater que la recourante n'a pas préservé l'identité de la construction
(art. 42 OAT). Dans ces conditions, il n'apparait pas nécessaire de déterminer
si les modifications apportées, respectivement projetés, seraient admissible à
l'aune de l'art. 24c al. 4 LAT. Les travaux effectués ne peuvent pas être
régularisés. Dès lors que les travaux projetés en toiture porteront encore plus
atteinte à l'identité du bâtiment, il convient également de confirmer ici la
décision de la DGTL de refuser son autorisation spéciale à ces derniers.
6.
S'agissant des travaux réalisés sur le bâtiment n° ECA 2718, il a été
constaté qu'un couvert à moutons avait été réalisé à l'aide d'une nouvelle
structure en bois à l'est du bâtiment. De plus, le local à citerne qui était
accolé au sud dudit bâtiment a changé d'orientation et a été agrandi. Un
nouveau mur de soutènement a été édifié juste sous le couvert à moutons sur une
dizaine de mètres en direction de sud. Il y a lieu d'examiner si c'est à juste
titre que la DGTL a refusé de régulariser ces travaux.
a) S'agissant du couvert à moutons déjà réalisé et
du mur de soutènement, la recourante fait valoir qu'il serait utile à l'usage
agricole du terrain et dès lors conforme à l'affectation de la zone.
Selon l'art. 16a al. 1 LAT "sont conformes à
l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Cette
notion de conformité peut être restreinte en vertu de l’art. 16, al. 3.".
Or, en l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante n'exploite pas une
entreprise agricole au sens de l'art. 2 de l'Ordonnance sur la terminologie
agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation du 7 décembre 1998
(OTerm; RS 910.91). La parcelle n° 4495 n'est donc pas liée à une exploitation
agricole, quoi qu'en dise la recourante, qui n'a d'ailleurs produit aucun
contrat de bail à ferme en faveur de l'exploitant voisin. La recourante ne peut
donc pas invoquer que la réalisation de ce couvert à moutons serait conforme à
l'affectation de la zone.
C'est dès lors à juste titre que la DGTL a examiné
si le couvert à mouton pouvait être régularisé, respectivement autorisé à
l'aune des dispositions dérogatoires de la LAT (art. 24 ss LAT).
Or, en l'espèce, la recourante ne prétend pas que
l'adjonction d'un couvert à moutons au bâtiment n° ECA 2718 serait nécessaire
pour répondre aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage (art. 24c al. 4 LAT). Elle ne
prétend pas non plus qu'elle pourrait bénéficier de l'art. 24e LAT qui permet
la transformation d'un ancien bâtiment pour la détention d'animaux à titre de
loisir mais non l'aménagement d'un nouvel édifice. On rappellera que la ratio
legis de l'art. 24e LAT est de permettre que des
bâtiments agricoles devenus sans utilité puissent toujours être utilisés. Il
ressort ainsi de cette règlementation que la détention d’animaux qu’elle
autorise doit s’effectuer d’abord dans des bâtiments agricoles désaffectés. Ce n’est
qu’ensuite, et à certaines conditions, que de nouvelles installations
extérieures peuvent être autorisées en lien avec la détention d’animaux dans un
bâtiment agricole inutilisé (CDAP AC.2021.0260 du 30 juin 2022 consid. 4c). On
ne se trouve manifestement pas dans un tel cas en l'espèce.
En d'autres termes, la recourante ne peut se
prévaloir d'aucune disposition dérogatoire qui lui aurait permis de réaliser le
couvert à moutons.
Dans ces conditions, c'est à juste titre que la DGTL
a refusé la régularisation du couvert à moutons.
b) S'agissant du local à citerne, il ressort du
dossier de la cause que la recourante a procédé à un agrandissement de la
surface couverte de 5 m2. Elle expose que cet agrandissement serait
licite dans la mesure où la surface du local n'a augmenté que de 25 %. Se
faisant, la recourante paraît se prévaloir de l'art. 42 al. 3 OAT. Il convient
toutefois de rappeler que l'art. 42 al. 3 OAT ne confère pas un droit
inconditionnel d'agrandir le volume du bâti existant. En effet, avant
d'examiner les conditions de l'art. 42 OAT, qui servent à évaluer si l'identité
de la construction est préservée, la recourante aurait dû démontrer que les
modifications apportées à l'aspect extérieur du local à citerne étaient
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage (art. 24c al. 4 LAT; cf. Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT).
Or dans le cas d'espèce, la modification de l'aspect
extérieur du local à citerne ne répond manifestement à aucune de ces
hypothèses. Tout au plus, la recourante aurait pu couvrir le local à citerne
pour favoriser une meilleure intégration dans le paysage mais en aucun cas
l'agrandir comme elle admet l'avoir fait.
Dans ces conditions, c'est à juste titre que la DGTL
a refusé de régulariser les travaux d'agrandissement du local à citerne.
c) aa) S'agissant du mur de soutènement sis à l'est,
juste sous le couvert à moutons, il ressort de la synthèse CAMAC que "ce
mur supplée un ancien mur éboulé qui assurait déjà un passage pour chars à cet
endroit. Ce nouveau mur permet de sécuriser le passage de machines sur la
partie sud et ouest de la propriété, garantissant ainsi l'accès à l'aire
forestière pour l'exploitation, le débardage et la vidange des bois"
(synthèse CAMAC n° 209707 p. 10).
La recourante prétend que ce mur doit être
régularisé dans la mesure où il a remplacé un ancien mur désormais éboulé. Il serait
nécessaire à la stabilité du terrain, notamment pour permettre aux machines
forestières d'accéder à l'aire forestière.
aa) En l'espèce, on relèvera d'abord que
"l'ancien mur éboulé" ne ressort ni des plans déposés en 1935 lors de
la demande de permis de construire le bâtiment n° ECA 2718 ni des
plans subséquents figurant au dossier. On constatera également que lorsque la
recourante a déposé la demande de permis de construire du 21 octobre 2016, elle
a fourni des plans du 19 octobre 2016 qui figuraient en rouge les murs
existants "avant l'achat de la parcelle en 1993 et non cadastré".
A l'inverse du mur de soutènement sud, l'ancien mur à l'est n'y est pas
indiqué. Il paraît donc avoir été édifié après 1993 et n'a jamais fait l'objet
d'une autorisation de construire. La recourante ne peut donc pas se prévaloir
de l'art. 24c al. 2 LAT qui permet la reconstruction de bâtiments ou
d'installations hors de la zone à bâtir, à condition qu'ils aient été érigés ou
transformés légalement.
bb) Néanmoins, la
question se pose de savoir si ce nouveau mur est imposé par sa destination au
sens de l'art. 24 let. a LAT.
Selon la jurisprudence,
une construction est imposée (positivement) par sa destination au sens de
l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée
satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à
l'endroit prévu; une nécessité particulière, tenant à la technique, aux
conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à
la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation
hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être
édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne
(ouvrage négativement imposé par sa destination; cf. à cet égard
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
2001, n. 575 p. 267). Seuls des critères particulièrement importants
et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du
constructeur ou de motifs de convenance personnelle (cf. ATF 136 II 214 consid.
2.1; 129 II 63 consid. 3.1; 123 II 256 consid. 5a). L'application de la
condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès lors que cette
dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a; 117 Ib 270 consid. 4a, 379 consid. 3a; TF 1C_188/2016 du
20 octobre 2016 consid. 4.1; 1C_286/2015 du 9 février 2016
consid. 4.1; 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; cf. ég. Muggli,
Commentaire LAT, 2010, n. 3 ad
art. 24 LAT).
En l'espèce, si ce mur peut
effectivement constituer un dispositif adéquat pour sécuriser le passage de
machines comme le souligne la Direction générale de l'environnement dans la
synthèse CAMAC, on ne voit pas pourquoi des machines devraient nécessairement
l'emprunter. C'est d'autant plus le cas que, selon les servitudes qui la grèvent,
la parcelle n° 4495 doit uniquement garantir le passage pour des piétons
et non pour des véhicules. On ne peut donc pas admettre que son implantation
serait imposée par sa destination. En conséquence, ce mur ne saurait
être admis. Il n'a fait l'objet d'aucune demande de permis de construire. Il ne
remplit pas non plus les conditions spécifiques de l'art. 24 LAT.
Il appartiendra à la DGTL, lorsqu'elle examinera la
question de la remise en état de la parcelle n° 4495, d'analyser si ce mur peut
éventuellement être toléré et si oui à quelles conditions, dans la mesure où il
vise également à protéger les usagers du chemin pédestre.
7.
La recourante fait encore grief à la DGTL d'avoir refusé de donner son
autorisation spéciale à la réalisation d'une serre et d'un abri tunnel,
respectivement d'avoir refusé de régulariser la fontaine en béton construite
sans autorisation.
a) S'agissant de la serre, la recourante fait valoir
qu'elle n'aura qu'un impact très faible sur l'identité du chalet, qu'elle
répondrait à un usage d'habitation et permettrait d'améliorer "l'esthétique
des abords de la construction, en minimisant l'impact des socles". La
recourante ne peut toutefois pas être suivie. En effet, on ne voit pas en quoi
l'édification d'une serre serait nécessaire pour répondre à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles. Quoi qu'il en soit, l'édification
d'une telle serre aggraverait encore plus les atteintes déjà causées à
l'identité du bâtiment. On rappellera à nouveau que les abords du chalet
étaient vierges de toutes constructions en 1972. L’ouvrage
litigieux ne saurait en conséquence être autorisé sous l’angle de
l'art. 24c LAT.
La décision de la DGTL doit dès lors être confirmée
sur ce point également.
b) La recourante critique aussi le refus de la DGTL
d'autoriser la réalisation d'un abri-tunnel. Elle expose que cet abri-tunnel
répondra à un usage d'habitation et qu'il n'aura aucun impact sur l'identité du
chalet.
Pour les mêmes motifs que la serre évoquée
ci-dessus, force est toutefois de constater que cet abri-tunnel n'est
absolument pas nécessaire pour répondre à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. C'est d'autant plus le cas que
le chalet dispose déjà d'une cave qui permet le stockage de certains objets. La
recourante ne saurait prétendre à l'édification d'un abri-tunnel en zone
agricole. La décision de la DGTL doit dès lors être confirmée sur ce point
également.
c) aa) Le recours porte également sur le refus de la
DGTL de régulariser une fontaine en béton qui a été installée pour des moutons.
La recourante fait valoir qu'il s'agit d'un aménagement de minime importance
qui ne serait pas soumis à autorisation de construire.
Il convient toutefois de relever ici que la DGTL ne
s'est pas prononcé spécifiquement sur la fontaine en béton dans sa décision
spéciale. Cette dernière a toutefois identifié ladite fontaine comme un "aménagement
extérieur" et est arrivée à la conclusion que "les
aménagements extérieurs réalisés accentuent le caractère résidentiel non
conforme à l'affectation de la zone et ne sont pas admissibles du point de vue
du droit dérogatoire" (synthèse CAMAC n° 209707 p. 4). On peut donc
comprendre que la DGTL est arrivée à la conclusion que la fontaine en béton
nécessitait une autorisation de construire et qu'elle en a refusé la
régularisation.
bb) L'art. 103
al. 1 LATC prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en
surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé. Il précise également (al. 2) que ne sont
pas soumises à autorisation les constructions, les démolitions et les
installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à
l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et
les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et
les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). Peuvent ne pas être soumis à autorisation selon l'art. 68a
al. 2 du règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.111.1), notamment
les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à
l’habitation ou à l’activité professionnelle dont l’utilisation est liée à
l’occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles
que les cabanes de jardin, pergolas non couvertes, fontaines, sentiers
piétonniers privés (al. 2 let. a), les aménagements extérieurs, les excavations
et les travaux de terrassement de minime importance tels que les clôtures ne
dépassant pas 1,20 m de hauteur et les excavations et travaux de terrassement
ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m3 (al. 2
let. b) ou les constructions et les installations mises en place pour une durée
limitée (al. 2 let. c). Dans tous les cas cependant, l’ouvrage ne doit pas
porter atteinte à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des
voisins (art. 103 al. 3 let. a LATC).
La jurisprudence retient
qu’il n’est pas exclu d’assimiler à des installations, subordonnées à
autorisation de construire, les jardins potagers et les plantations, au même
titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (arrêt TF
1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.2; arrêts CDAP AC.2010.0270 du 27
octobre 2011 consid. 1; AC.2007.0286 du 28 mai 2009 consid. 2a et les
références citées). Ainsi, alors qu'il n'est pas contestable que des pierres
éparses sur une parcelle ne constituent pas une construction, ces mêmes
pierres, déplacées et disposées de manière organisée autour d'un étang, n'ont
rien de naturel mais constituent une structure créée par la main de l'homme,
soumise à autorisation (cf. arrêt CDAP AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 2).
L’assujettissement à autorisation de construire a été admis pour des
aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en
pierre ou une terrasse (arrêt TF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3).
Après avoir considéré qu’il n’était pas exclu qu’un terrain de pétanque sis
hors du périmètre des annexes soit soumis à autorisation au motif, vu son
implantation et les immissions sonores en découlant, qu’il portait atteinte aux
intérêts priv. digne de protection des recourants (arrêt CDAP AC.2012.0164 du
17 décembre 2012 consid. 2b) le tribunal a retenu qu’un tel aménagement,
consistant en l’occurrence en une surface d’environ 90 m2, minérale bien que
perméable, bordée de poutres en bois et ayant occasionné des mouvement de terre,
aurait dû faire l’objet d’une autorisation avant de pouvoir être réalisé,
puisqu’il s’agissait d’un aménagement d’une certaine importance ayant un impact
sur le paysage (arrêt CDAP 2021.0377 du 9 novembre 2022 consid. 4b). Par
contre, l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites – soit
quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m² – n'a pas été soumis à
autorisation (arrêt TA AC.2003.0115 du 27 octobre 2006).
Dans tous les cas
cependant, pour ne pas être soumis à autorisation, l'ouvrage doit respecter les
conditions de l'art. 103 al. 3 LATC exposées ci-dessus, c'est-à-dire qu'il ne
doit pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés,
comme ceux des voisins, et ne pas avoir d'influence sur l'équipement et
l'environnement (CDAP AC.2019.0250 du 13 juillet 2020 consid. 3b/bb;
AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 2; voir égal. Benoît Bovay et al.,
Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. Bâle
2010, rem. ad art. 68a RLATC).
Dans la fiche "Constructions
et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments
érigés selon l'ancien droit", la DGTL indiquait ce qui suit au sujet
des constructions et installations non soumises à autorisation (version de mai
2022) :
"Objets non soumis à autorisation
Par bâtiment principal, indépendamment du nombre de logements
qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6 selon la liste ci-dessous) peut
être érigé dans ses abords (environ 10 mètres) sans permis de construire
(annonce obligatoire à la municipalité et à la DGTL). Le nombre total d’objets
peut être limité en fonction de leur intégration.
1. une pergola ouverte et non couverte de 12 m2;
2. un
cabanon de jardin ou une serre ou un sauna (chauffage à bois) de maximum 8 m2 ;
3. un abri à vélo de 6 m2;
4. une fontaine ou une installation de jeu;
5. un barbecue;
6. une piscine amovible de petite taille jusqu’à
10 m3 proche du bâtiment;
7. un sentier piétonnier privé
Outre ces objets, des éléments mobiliers de petites
dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis si l’aspect
extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.
cc) En l'espèce, il ressort des photographies
versées au dossier que la recourante a installé une fontaine en béton
constituée de quatre vasques qui s'étendent sur un peu plus de deux mètres de
long et un demi-mètre de large, à un peu plus de 20 mètres du chalet, dans un
pâturage. Même si elles sont individuellement de petites dimensions, ces
vasques sont réalisées en béton. Ainsi de par sa taille et les matériaux
utilisés, la fontaine s'écarte notablement des fontaines en bois que l'on
retrouve parfois dans les alpages. Compte tenu de son impact sur
l'environnement, hors zone à bâtir, la fontaine en béton ne constitue
manifestement pas une construction de minime importance au sens de l'art. 103 LATC. Même si elle est censée servir à abreuver des moutons, il
a par ailleurs déjà été constaté que la recourante n'exploite pas une
entreprise agricole et que sa parcelle n° 4495 n'est pas liée à une
exploitation agricole. La recourante ne peut donc pas invoquer que la fontaine
serait conforme à l'affectation de la zone.
Il y a donc lieu de confirmer ici la décision de la
DGTL s'agissant de cette fontaine en béton.
8.
a) La recourante reproche à la DGTL de ne pas avoir examiné si son
projet d'aménager une mini-step était admissible alors même que les autres
services cantonaux spécialisés auraient délivré les autorisations spéciales
requises de leur part.
De son côté, la DGTL soutient qu'elle ne peut pas
autoriser de nouveaux travaux – y compris la création d'une mini-step - sur le bien-fonds
tant que la licéité des constructions et installations déjà effectué n'a pas
été constatée.
b) En l'espèce, on
constatera d'abord que la recourante ne saurait se prévaloir des préavis donnés
par les autres services cantonaux dans la mesure où ces derniers ont été
transmis à titre purement informatif comme le rappelle expressément la synthèse
CAMAC. Par ailleurs, il a été constaté dans le présent arrêt que les travaux
réalisés par la recourante depuis 2016 sur la parcelle avaient été effectués
sans autorisation, qu'ils étaient contraires à l'affectation de la zone (art.
22 LAT) et ne pouvaient être autorisés à l'aune du droit dérogatoire (art. 24
ss LAT). Tout nouvel aménagement viendrait aggraver la situation actuelle. Dans
ces conditions, la position de la DGTL rappelée à la recourante dans la
synthèse CAMAC et selon laquelle "de nouveaux travaux - y
compris la création d'une mini-step - ne pourront être autorisés sur le
bien-fonds que lorsque la licéité des constructions et installations aura pu
être constatée par notre direction" n'est pas critiquable. La
recourante conserve la possibilité de soumettre à la DGTL un nouveau projet de
mini-step une fois que la parcelle aura été remise en état, selon la décision à
intervenir.
Mal fondé, ce grief doit être écarté.
9.
Pour finir, la recourante fait valoir que la démolition ou la remise en
état des travaux déjà effectués serait contraire au principe de
proportionnalité. Il convient toutefois de rappeler à la recourante que la
question de la démolition et/ou de la remise en état des travaux déjà effectuée
n'a pas été tranchée par l'autorité intimée. Celle-ci a spécifiquement indiqué
qu'une procédure de remise en état serait engagée dans un second temps
(synthèse CAMAC n° 209707 p. 5). Un tel grief est donc manifestement exorbitant
au litige. Il peut donc être écarté sans développement supplémentaire.
10.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation des décisions entreprises.
Vu le sort du recours, la recourante qui succombe supportera
les frais judiciaires arrêtés à 5'000 fr. (art. 49 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Elle n'a pas
droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté.
Considérants
II.
La décision de la Municipalité de Bex du 20 décembre 2023 et la décision
de la Direction générale du territoire et du
logement du 27 septembre 2023 refusant l'autorisation spéciale requise
hors zone à bâtir sont confirmées.
III.
Un émolument de justice de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.