CDAP - AC.2024.0073 - 2024-12-13 - A._____, B._____/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de la commune de Vulliens

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 décembre 2024

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Jean-Claude Pierrehumbert et Mme Lorraine Wasem, assesseurs.

Recourants

1.

A.________ à

********

2.

B.________ à

********

tous deux représentés par Me Yves

NICOLE, avocat, à

Yverdon-les-Bains,

Autorités intimées

1.

Département des institutions, du

territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du

territoire et du logement, à Lausanne,

2.

Conseil général de la commune de

Vulliens,

représenté par

Me Adrian SCHNEIDER, avocat, à Lausanne,

Objet

Plan d'affectation

Recours A.________ et B.________ c/ décision du

Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 19 février

2024 et décision du Conseil général de Vulliens du 22 mars 2023 approuvant,

respectivement adoptant le plan d'affectation communal de Vulliens (parcelles

509, 510, 511, 512, 514 et 515)

Vu les faits suivants:

A.

La commune de Vulliens est actuellement régie par un plan

des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1980, par le règlement du

plan général d'affectation du 26 juin 1992 ainsi que par un plan

partiel d'affectation pour les hameaux de La Perrile-Clos de Plan, Seppey et

Bressonnaz-Dessus du 11 avril 1997 modifié le 23 septembre 2009.

Dite commune constitue un village hors centre défini

par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn).

En septembre 2016, la commune a entamé une réflexion

visant à définir une stratégie de réduction de sa zone à bâtir.

B.

Le 7 octobre 2016, la commune a publié dans la Feuille des avis

officiels (FAO) son intention de réaliser une zone réservée sur l'ensemble de

la zone à bâtir destinée à l'habitation. La zone réservée a été approuvée par

le département compétent le 6 novembre 2017, mise en vigueur le 17 janvier 2018

et prolongée le 23 décembre 2022.

C.

Le projet de plan d'affectation communal (PACom) a été mis à l'enquête

publique du 28 octobre au 28 novembre 2022. Le dossier comporte notamment le

plan d'affectation à l'échelle 1:5'000 avec un agrandissement sur le secteur

Village à l'échelle 1:2'000, ainsi que le règlement du plan d'affectation (RPA)

et le plan des espaces réservés aux eaux (ERE). Il inclut de même le rapport

d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance sur l’aménagement du territoire

(OAT) (version octobre 2022) et ses annexes. Le périmètre du PACom couvre la

totalité du territoire communal à l'exception du PPA précité, relatif aux

hameaux. Le chapitre 2.4 du rapport 47 OAT traite du redimensionnement de la

zone à bâtir d'habitation, au regard des nouvelles directives issues de la 4e

adaptation du PDCn (mesure A11). Il y est mentionné ce qui suit:

Autrement dit, selon le bilan de dimensionnement, la

capacité d'accueil de la commune était de 743 habitants sur la période

2015-2036 alors que ses besoins se limitaient à 69 habitants. Sa surcapacité

était ainsi de 674 habitants, soit près de dix fois plus que ses besoins. La

commune était donc tenue de réduire sa zone à bâtir afin que celle-ci corresponde

aux besoins prévisibles pour les 15 années suivantes, soit 69 habitants au lieu

de 743. S'agissant de la méthode de redimensionnement de la zone à bâtir, le

rapport 47 OAT mentionnait, à son ch. 2.4.3, que le redimensionnement se

faisait en priorité sur les terrains situés à l'extérieur du territoire

urbanisé (TU). Le rapport 47 OAT précisait toutefois, à son ch. 2.4.4, que les

parcelles 509, 510, 511, 512, 514 et 515 seraient

dézonées en zone agricole 16 LAT. Ces biens-fonds étaient certes situés à

l'intérieur du TU, à savoir en zone de village (parcelles 509, 511, 514),

respectivement pour partie en zone de village et en zone de villa (parcelles

510, 512 et 515), mais ils formaient (avec les parcelles 44 et 45), une surface

non bâtie d'un seul tenant supérieure à 2'500 m2. Le rapport 47 OAT

exposait à cet égard:

"Dans

le cadre des travaux de révision du PACom, il est proposé de traiter une partie

des potentiels constructibles situés au sein du territoire urbanisé avec des

mesures de dézonage différenciées. En fonction de la situation, la parcelle est

dézonée en zone agricole, en zone de verdure ou en aire de jardin.

En application des directives

cantonales en la matière (cf. chapitre 2.4.3), les réserves qui subsistent à

l’intérieur du territoire urbanisé sont traitées de quatre manières

différentes:

•

Les parcelles libres qui forment un espace vide de plus de 2'500

m2 sont dézonées de zones à bâtir 15 LAT à zone agricole 16 LAT.

→ Deux secteurs correspondent à cette définition. Les surfaces

concernées sont dézonées en zone agricole 16 LAT. Parcelles concernées: 44, 45,

49, 482, 509, 510, 511, 512, 514, 515.

•

Les parcelles libres qui forment un ensemble inférieur à 2'500 m2

sont maintenues en zone à bâtir (constructible ou zone de verdure). Elles sont

traitées de deux manières différentes:

1. Les parcelles dont les propriétaires s’engagent à construire

dans les 15 ans sont maintenues en zone à bâtir constructible conformément aux

art. 15 LAT et 52 LATC, soit par la mise en place d’un dispositif réglementaire

garantissant la disponibilité des réserves constructibles (cf. art. 1.5 RPA).

Parcelles concernées: 43, 516, 522.

2. Les parcelles dont les propriétaires ne s’engagent pas à

construire dans les 15 ans sont affectées en zone de verdure. Parcelles

concernées: 53 et 473.

•

Les parcelles partiellement libres et les potentiels de

densification sont maintenus sans mesure particulière.

•

Des changements d’affectation en zone affectée à des besoins

publics sont ponctuellement réalisés sur la base de situation particulière (cf.

chapitre 2.5). Parcelles concernées: 36, 42, 405."

Le 22 novembre 2022, A.________ et B.________, propriétaires

des cinq parcelles 509, 510, 511, 514 et 515, se sont opposés au déclassement

de celles-ci, ainsi qu'au déclassement de la parcelle 512 qu'ils avaient vendue

à des tiers le 30 janvier 2017. Les six parcelles précitées sont issues du

fractionnement, en 2016, de la parcelle 46 ancien état qui appartenait à la

mère de A.________ et B.________. Ces deux opposants ont maintenu leur position

au terme de la séance de conciliation du 11 janvier 2023, ainsi que dans un

courrier du 6 février 2023.

D.

Par décision du 22 mars 2023, sur préavis n° 2023/01 du 27 février 2023

de la Municipalité de Vulliens (ci-après: la municipalité), le Conseil général de

Vulliens a levé les oppositions et adopté les propositions de réponse contenues

dans le préavis municipal

(1-3), a adopté le préavis municipal précité (4), a adopté le plan

d'affectation communal, le plan des espaces réservés aux eaux et ses règlements

dont l'amendement sur le règlement des émoluments administratifs et les

contributions de remplacement en matière d'aménagement du territoire et de

constructions (5), a abrogé le plan des zones approuvé le 9 juillet 1980 (6), a

abrogé le plan général d'affectation et le règlement sur le plan général

d'affectation de la Commune de Vulliens du 26 juin 1992 (7), a abrogé la

modification du plan d'affectation "déclassement de la zone villa en zone

intermédiaire au lieu-dit «Champ du Clos»" approuvé le 9 novembre 1988

(8), a abrogé la zone réservée approuvée le 17 janvier 2018 (9) et a donné

tout pouvoir à la Municipalité pour plaider, signer, transiger, compromettre

devant toute instance dans le cadre de tout litige consécutif à l'adoption du

plan d'affectation communal et du règlement y relatif (10).

S'agissant des parcelles des deux opposants A.________

et B.________, le Conseil général a retenu:

"Les parcelles de MM. Stettler se situent au

milieu du village de Vulliens dans un secteur non-bâti de plus de 2500 m2.

La nature du sol est actuellement de type champs et verger.

[…]

Les terrains en

question sont entourés de parcelles bâties et représentent une surface libre

cumulée de plus de 4'000 m2, sans compter les surfaces adjacentes

sur les parcelles 44 et 45. Comme relevé par l'opposant, la fiche d'application

de la DGTL pour le territoire urbanisé indique que «les territoires largement

bâtis, situés en zone à bâtir, peuvent inclure des espaces vides qu'il s'agit

d'analyser en fonction de la taille de l'entité urbanisée, de leur situation et

de leur relation avec le bâti environnant». La commune a effectivement intégré

les parcelles de l'opposant dans le territoire urbanisé dans son projet

préalable de PACom comme dans le projet mis à l'enquête publique. Cependant,

étant donné que les mesures de dézonages prises à l'extérieur du territoire

urbanisé ne sont pas suffisantes pour réduire le surdimensionnement de la zone

à bâtir, la commune a dû se résoudre à prendre des mesures de dézonage

complémentaires à l'intérieur du territoire urbanisé. En référence aux

principes de redimensionnement exigés par la DGTL mentionnés ci-dessus, les

parcelles de l'opposant représentent un espace vide de plus de 2'500 m2

et doivent par conséquent être affectées en zone agricole. Il faut relever que

cette mesure, expressément demandée par la DGTL dans son préavis du 5 mai 2021

(p. 6), a également été appliquée dans le secteur Bourg-Dessus par égalité de

traitement.

En ce qui concerne

l'égalité de traitement, toutes les parcelles présentant des caractéristiques

similaires aux parcelles n° 509, 510, 511, 512, 514, 515 ont été traitées de

manière équivalente dans le cadre de la présente révision. En complément des

mesures prises à l'extérieur du territoire urbanisé, le secteur Bourg-Dessus,

constitué d'un espace vide d'un seul tenant de plus de 2'500 m2 a

également été colloqué en zone agricole. La Municipalité est donc en mesure

d'affirmer que toutes les parcelles présentant une situation similaire ont été

traitées de manière similaire. Le principe d'égalité de traitement pour des

situations comparables est donc respecté.

Les opposants

affirment que l'exclusion des hameaux de la révision du PACom a empêché une

réduction de la surcapacité de la zone à bâtir sur des secteurs moins équipés

que les parcelles n° 509, 510, 511, 512, 514, 515. Il faut relever au préalable

que l'exclusion des zones hameaux a été coordonnée avec la DGTL, qui a confirmé

la pertinence de cette mesure, et que les zones hameaux sont des zones

spéciales au sens de la législation fédérale (18 LAT, 33 OAT) et cantonale (32

LATC et mesure C22 du PDCn). Le dimensionnement de ce type de zone ne répond

donc pas aux mêmes exigences que la zone à bâtir régie par l'article 15 LAT, 29

LATC et la mesure A11 du PDCn. Le redimensionnement des zones spéciales n'a

donc aucun impact sur la situation de surdimensionnement de la zone à bâtir

communal. Autrement dit, aucune mesure de dézonage sur ces secteurs n'aurait

permis de préserver de la zone à bâtir au centre du village de Vulliens. Au

surplus, il faut remarquer qu'aucune nouvelle construction vouée à l'habitation

n'est autorisée dans les zones de hameaux. Seules des transformations dans les

volumes bâtis existants sont autorisées à des fins d'habitation, de petit

artisanat, de tourisme ou de commerce local. A contrario, le dézonage entrepris

sur les parcelles des opposants vise à réduire le potentiel constructible sur

des surfaces encore libres de construction conformément à la LAT, la LATC et au

PDCn. Les situations sont donc notablement différentes.

En

vue du surdimensionnement manifeste de la zone à bâtir d'habitation et mixte de

la commune et des caractéristiques des terrains dézonés, les mesures proposées

apparaissent comme étant conformes au droit en vigueur. Malgré l'importance de

ces mesures, la commune ne parvient pas à atteindre un dimensionnement conforme

de sa zone à bâtir."

Statuant le 19 février 2024, le Département des

institutions, du territoire et du sport (ci-après: DITS) a approuvé, sous

réserve des droits des tiers, le plan d'affectation communal de la commune de

Vulliens.

E.

Agissant le 21 mars 2024 sous la plume de leur mandataire, A.________ et

B.________ ont déféré les décisions précitées du Conseil général et du DITS

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:

CDAP), concluant à l'admission du recours (I), à leur réforme en ce sens que

les (six) parcelles 509, 510, 511, 512, 514 et 515 de Vulliens sont intégralement

maintenues en zone à bâtir, soit en zone centrale 15 LAT ou en zone

d'habitation de très faible densité 15 LAT (II), subsidiairement à leur

annulation (III).

Le 30 avril 2024, le DITS, représenté par la DGTL, a

conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.

Le 25 novembre 2024, la juge instructrice a levé

l'effet suspensif pour l'ensemble du plan d'affectation, hormis les (cinq)

parcelles 509, 510, 511, 514 et 515 appartenant aux recourants.

Considérant en droit:

1.

La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un

projet et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de

droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les éventuelles autorisations

spéciales cantonales nécessaires peuvent faire l'objet d'un recours par la même

voie (cf. art. 120 et 123 al. 3 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Déposé en

temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres

conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99

LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de

l'art. 99 LPA-VD): selon la lettre a de cette disposition, elle est reconnue à

toute personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui

est atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à

ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Les recourants ont manifestement la qualité pour

recourir en ce qui concerne les parcelles dont ils sont copropriétaires. Ils ne

disposent toutefois pas d'une telle qualité quant à la parcelle 512: celle-ci

ne leur appartient pas et l'on ne discerne pas en quoi son déclassement leur

porterait préjudice.

2.

Sur le fond, les recourants contestent l'affectation des parcelles 509,

510, 511, 512, 514 et 515 en zone agricole 16 LAT dans le nouveau PACom. Ils estiment

que le déclassement de ces parcelles violerait les art. 26 et 36 de la

Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), respectivement le

principe de la proportionnalité. De leur avis, la nécessité de réduire le

surdimensionnement de la commune ne justifierait pas un tel déclassement.

a) En vertu de l'art. 75 al. 1 Cst., la

Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire.

Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du

sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a

exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui fixe les buts (art. 1) et

les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les

cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la

séparation entre les parties constructibles et non constructibles du

territoire. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire.

Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du

territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger

les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le

paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers

l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée

(let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3

LAT expose les principes régissant l’aménagement. En particulier, il prévoit à

son al. 3 que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des

activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et

leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les

lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur

des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a),

de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les

zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de

densification des surfaces de l’habitat (let. abis) ou encore

de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés

d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont

définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les

quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées

doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir

doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les

buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut

maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.

3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions

suivantes sont réunies (al. 4): ils sont propres à la construction (let. a);

ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze

prochaines années même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à

bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette

échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur

disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de

mettre en œuvre le plan directeur (let. e). La Confédération et les cantons

élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de

terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface

répondant aux besoins (al. 5).

cc) Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT (contenu

du plan directeur dans le domaine de l'urbanisation) et 5a de l'ordonnance du

28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (prescriptions

dans le plan directeur des zones à bâtir) le 1er mai 2014, la

maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification

directrice cantonale (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction,

Berne 2024, n. 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière

d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il

s'agit-là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères

quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement

qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.

La législation fédérale ne donne pas une liste des

critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles

de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves

surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016

consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre

de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une

liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation

(Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art.

15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 456). En l’absence de critères

définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux

fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone

à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir

les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit.,

n. 457).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus

pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la quatrième

adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn4), adoptée le 20 juin 2017 et

approuvée par la Confédération le 31 janvier 2018. Selon l'adaptation 4quater

du PDCn, adoptée le 22 juin 2022 et approuvée le 11 novembre suivant, la mesure

A11, relative aux zones d'habitation et mixtes, constate, d'une manière

générale, que les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties

inégalement entre les communes et que leur localisation ne répond plus aux

critères actuels. Hors des centres, les réserves sont le plus souvent

excédentaires. Suivant la mesure A11, les communes qui doivent redimensionner

leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur

projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn4

par le Grand Conseil, à savoir le 20 juin 2022. Elles vérifient l'adéquation

entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique

projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn

fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre

2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal

d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la

croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date

de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une

croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. TF 1C_129/2022 du 18 avril

2023 consid. 4.1.2; CDAP AC2023.0412 du 29 août 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0288

du 1er mai 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022

consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les références

citées).

Toujours selon la mesure A11, la révision en

question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la

desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et

équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces

d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise

d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des

infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la

disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes,

dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au

développement (1); densifient le territoire urbanisé (2) et mettent en valeur

les réserves et les friches notamment par la densification (3).

bb) La DGTL (anciennement le SDT) a publié plusieurs

fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La

fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment traiter

les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu

adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch,

rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan

d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:

"• Dézoner toutes les franges de la zone

à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation

du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune […]. Les

secteurs qui répondent aux critères des surfaces d’assolement devront être

dézonés en priorité et affectés en zone agricole […];

• Traiter les petites zones à

bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant

par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des

constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non

de maintenir le bâti en zone à bâtir […];

• Affecter

en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2

situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment

grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la

Loi fédérale sur le droit foncier rural [RS 210; LDFR]). Ainsi, leur

affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée;

• Mener

une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend

afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les

préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers,

ensembles bâtis remarquables, vues, etc.). Ces

secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du

paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits

à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins,

des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment

par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire

inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit

cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et

au principe d’économie du sol;

• Assurer la

disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal

et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur

usage futur. […]

".

Cette fiche d'application ajoute:

"La stratégie de redimensionnement doit

se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne

permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un

surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera

accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira

cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du

point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises."

cc) Dans un arrêt AC.2022.0042 du 22 septembre 2023,

la Cour de céans a rappelé que la mesure A11 du PDCn définit un processus

permettant la mise en œuvre des principes du droit fédéral relatifs au

redimensionnement des zones d'habitation et mixtes (zone à bâtir) et répondre

ainsi aux exigences de l'art. 15 LAT. Elle mentionne que le détail de la

méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones

à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application de la DGTL

(antérieurement du SDT) qui complètent en quelque sorte le PDCn4. Les fiches

d'application permettent ainsi de traduire ou d'aborder une problématique

spécifique dans une planification territoriale; elles fournissent aux communes

et à leurs mandataires les clefs pour élaborer leurs planifications en

conformité avec le cadre légal, visent l'application du droit fédéral et

cantonal sur lequel elles s'appuient et informent sur la pratique de

l'administration dans le domaine dont elle traite.

c) Conformément à l'art. 36 Cst., les restrictions

que les plans d'affectation ont pour effet d'imposer doivent, pour être

conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par un

intérêt public suffisant et respecter le principe de proportionnalité. Le

premier principe suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à

produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints

par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute limitation qui

irait au-delà du but visé et il existe un rapport raisonnable entre celui-ci et

les intérêts publics et privés qui sont compromis. Toutefois, la garantie de la

propriété n'est pas absolue mais relative, c'est-à-dire qu'elle s'inscrit dans

les limites définies par l'intérêt public.

Selon la jurisprudence, la réduction des zones à

bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41

consid. 5.2; TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2; 1C_522/2019

du 1er mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1er

mai 2017 consid. 4.4). Le choix des parcelles concernées par le

redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir

d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et

art. 2 et 3 OAT; ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les références citées).

3.

a) En l'occurrence, la commune de Vulliens constitue un village hors

centre selon le PDCn.

Le surdimensionnement de la zone d'habitation et

mixte de la commune de Vulliens n'est pas contestable: selon les chiffres

mentionnés dans le rapport 47 OAT, avec une population de 462 habitants au 31

décembre 2015, la croissance admise par la mesure A11 à ce moment-là représente

73 habitants (462 x 15,75%) à l'horizon 2036, soit un total de 535 habitants. Lors

du bilan, le 31 décembre 2016, la population comptait 466 habitants. A cette

date, le potentiel de croissance de la Commune alloué par la mesure A11 n'était

plus que de 69 habitants (535 - 466). Or, la commune avait alors une capacité

d'accueil de 743 habitants, représentant une surcapacité d'accueil considérable

de 674 habitants (743-69), soit près de dix fois le potentiel de croissance

admis.

Il appartenait ainsi à la commune de tout mettre en

œuvre pour réduire sa zone à bâtir. A cet égard, on ne distingue pas en quoi

elle aurait abusé de sa marge d'appréciation en déclassant les cinq parcelles

en cause (parcelles 509, 510, 511, 514 et 515), aujourd'hui sises en zone à

bâtir, à savoir intégralement en zone village pour les parcelles 509, 511 et

514 et partiellement en zone de village et en zone de villas pour les parcelles

510 et 515. Ces biens-fonds se situent certes dans le territoire urbanisé mais cet

élément ne s'oppose pas à un déclassement. En effet, conformément aux critères

émis par la DGTL, à l'intérieur du territoire urbanisé, le dézonage doit être

mis en œuvre en particulier par l'affectation en zone agricole d'espaces vides

de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti. Or, les cinq

biens-fonds litigieux représentent, avec la parcelle voisine 512, une surface

libre de construction de 4'334 m2 (dont le déclassement prévu

s'étend sur 4'185 m2, respectivement sur 5'633 m2 avec

les surfaces concernées des parcelles voisines 44 et 45; cf. rapport 47 OAT p.

21). Il s'agit par conséquent d'une aire très largement supérieure au seuil de

2'500 m2 retenu par le PDCn4 (et la fiche d'application de la DGTL),

au-delà duquel les espaces vides situés au milieu du bâti doivent être affectés

en zone agricole.

Le PDCn4 précise que l'affectation de telles

surfaces libres de plus de 2'500 m2 en toute autre zone que de la

zone agricole doit être justifiée. Sur ce point, on ne distingue précisément

pas comment il serait possible de justifier ici le maintien des cinq parcelles

en cause en zone à bâtir (cf. consid. 3b à 3c infra).

b) En particulier, les recourants relèvent en vain

que les parcelles sont équipées.

A teneur du Registre foncier, les parcelles sont

fonds dominants d'une servitude de canalisations constituée le 26 juillet 2016

(006-2016/004555). Il découle toutefois du texte du contrat de servitude que le

plan de canalisations est provisoire, un plan conforme à l'exécution devant être

transmis au Registre foncier en temps voulu. Or, rien n'indique que ces

canalisations aient été réalisées. De même, les parcelles bénéficient certes de

servitudes de passage à pied et pour tous véhicules constituées le 12 octobre

2007 (011-2007/000661) et le 26 juillet 2016 (006-2016/004552), mais il ne semble

pas que ces servitudes de passages aient été entièrement aménagées. Au

contraire, l'extrait d'image aérienne figurant dans le mémoire de recours

montre que le chemin du Clos n'a pas été exécuté au-delà des villas déjà

érigées sur les parcelles 476 à 479.

Quoi qu'il en soit, l'existence ou l'absence

d'équipement ne constitue que l'un des critères devant guider le choix des

parcelles à soustraire de la zone à bâtir. En l'occurrence, ce qui est

déterminant est que les parcelles sont entièrement libres de constructions.

c) aa) Les recourants se prévalent de la règle posée

à l'art. 1er al. 2 let. abis LAT, selon laquelle il y a

lieu d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu

bâti. Ils soutiennent que l'arrêt TF 1C_290/2020 du 9 février 2021 (consid.

3.1) aurait souligné que la méthode retenue dans la planification directrice vaudoise, fondée

sur des plafonds de population à un horizon donné, entraînerait, selon l'ARE

(Office du développement territorial), des incitations négatives à la densification

vers l'intérieur. De l'avis des recourants, la décision attaquée déboucherait

ainsi sur un résultat incohérent.

Dans le même ordre d'idée, se référant à l'arrêt TF 1C_244/2017

du 17 avril 2018, les recourants estiment que le taux de croissance fixé dans

le PDCn ne constituerait pas nécessairement une limite. Son éventuel dépassement

pourrait le cas échéant témoigner d'une éventuelle insuffisance des prévisions

des besoins en terrains constructibles à 15 ans et ne conduirait pas sans autre

à l'exclusion des parcelles en cause de la zone à bâtir.

bb) Cet argumentation n'est d'aucun secours aux

recourants.

En effet, dans un arrêt ultérieur (TF 1C_234/2021 du

15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère à l'arrêt TF 1C_218/2020 du

23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2), le Tribunal fédéral a notamment retenu

qu'il n'y avait pas lieu de revenir sur la méthode de dimensionnement de la

zone à bâtir appliquée par les autorités cantonales.

Pour le surplus, si l'on peut admettre avec les

recourants que le taux de croissance ne constitue pas dans tous les cas une

limite (TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 2.2.1), un tel élément n'a

aucune portée décisive en l'espèce. En effet, d'une part, la commune dispose

d'un potentiel de croissance admissible de 69 habitants, alors que sa capacité

d'accueil est de 743 habitants; sa surcapacité est dès lors colossale (cf. let.

C et consid. 3a supra). D'autre part, selon la dernière version du bilan des réserves

issu du guichet du dimensionnement correspondant au projet approuvé par le département,

même en tenant compte du déclassement des parcelles en cause, la commune de

Vulliens parvient à diminuer son surdimensionnement de 674 à 173 habitants;

autrement dit, un surdimensionnement incompressible, allant bien au-delà du

seuil maximum de 69 habitants, a déjà été admis. Dans ces conditions, il n'y a

pas lieu d'étendre encore massivement cet excédent en laissant en zone à bâtir

une vaste surface se prêtant manifestement au déclassement.

d) En définitive, le choix des autorités intimées de

déclasser les parcelles en cause résulte d'une pesée d'intérêts respectant les

principes applicables au redimensionnement de la zone à bâtir, étant rappelé

que le choix des parcelles concernées relève dans une large mesure du pouvoir

d’appréciation des autorités locales en charge de la planification.

4.

Il reste à examiner si les décisions attaquées portent atteinte au principe d'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), comme le soutiennent

les recourants.

a) Une décision viole le droit à l'égalité de

traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions

juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la

situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions

qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 147 V 312 consid. 6.3.2; 144 I 113

consid. 5.1.1). L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans

l'élaboration des plans d'affectation et leur réglementation. Il est en effet

dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée

des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être

traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone

déterminée que leur possibilité d'utilisation, Du point de vue constitutionnel,

il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est‑à-dire

qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid.

6e/bb; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2). Est arbitraire une

décision qui se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la

situation effective, ou qui a été adoptée sans motifs objectifs et en violation

d'un droit certain (ATF 148 II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée).

b) Les recourants affirment que d'autres parcelles,

pratiquement toutes décentrées en comparaison des parcelles litigieuses et

n'ayant pas fait l'objet de frais d'équipement aussi importants que les

parcelles précitées, auraient pu être dézonées, partiellement dézonées ou

partiellement converties en zone de verdure sans impact important pour leurs

propriétaires. Ils mentionnent en particulier les parcelles 1, 2, 17, 59 et

506, qui supportent des bâtiments agricoles et qui auraient dû être colloquées

en zone agricole; la parcelle 70, située en dehors du territoire urbanisé et

contenant des bâtiments agricoles, qui devrait être colloquée en zone agricole;

les parcelles 21, 34, 43, en partie 55, 413, 415, 441 et 522 qui contiennent

des espaces libres de constructions et utilisés comme jardins, qui pourraient

être colloqués en zone de verdure. Enfin, les recourants relèvent que des

périmètres constructibles ou à tous le moins des possibilités d'augmenter des

surfaces de plancher habitables seraient présents dans les plans partiels

d'affectation relatifs aux hameaux, alors que ces secteurs ont été expressément

exclus de la révision du PACom.

c) La lecture du projet de PACom révèle que parmi

les parcelles citées, une portion de la parcelle 1 passe de la zone de village

à la zone agricole. Dans le même registre, les parcelles 70 et 55 voient leur

surface constructible restreinte aux abords immédiats de leurs bâtiments. Les

secteurs en zone agricole des parcelles 17, 21, 59 et 506 sont maintenus.

Pour le surplus, il n'y a pas lieu de reprocher aux

autorités intimées d'avoir exclu du PACom les hameaux de La Perrile-Clos de

Plan, Seppey et Bressonnaz-Dessus régis par un plan partiel d'affectation. Les

zones hameaux constitue des zones spéciales au sens de la législation fédérale

(art. 18 LAT, 33 OAT) et cantonale (art. 32 LATC). Selon la mesure C22 du PDCn4quater,

le canton et les communes valorisent de telles petites entités urbanisées sise

hors de la zone à bâtir; dans les régions peu denses, il s'agit donc de

maintenir les structures existantes pour l'habitat, le petit commerce,

l'artisanat et le commerce local, en optimisant l'utilisation des volumes bâtis

vacants. Or, c'est précisément ce que permet le plan partiel d'affectation, en

autorisant des transformations dans les volumes bâtis existants des hameaux en

cause, voire des démolitions et reconstructions dans des gabarits définis, à

l'exclusion de constructions entièrement nouvelles à des fins d'habitation.

Enfin, contrairement aux parcelles des recourants, les biens-fonds des hameaux

sont bâtis.

Le déclassement des parcelles litigieuses des

recourants ne consacre donc pas une inégalité de traitement.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la

mesure de sa recevabilité, ce qui entraîne la confirmation des décisions

attaquées. Un émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui

succombent (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais

judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

Ceux-ci verseront également une indemnité à titre de dépens en faveur de la

Commune de Vulliens, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55

LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Considérants

II.

La décision rendue le 22 mars 2023 par le Conseil général de Vulliens

est confirmée.

III.

La décision rendue le 19 février 2024 par le Département des

institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.

IV.

Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la

charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

V.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de

Vulliens à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________,

solidairement entre eux.

Lausanne, le 13 décembre 2024

La

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.