CDAP - AC.2024.0238 - 2025-09-04 - A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Forel (Lavaux)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 septembre 2025

Composition

M. Alain Thévenaz, président; M. Jean-Claude Pierrehumbert et

Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représenté

par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Forel (Lavaux), à

Forel (Lavaux).

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du

territoire et du logement du 24 juin 2024 constatant le caractère illicite

des constructions et installations, ainsi que d'une activité de paysagiste

sur la parcelle n° 1034 à Forel (Lavaux).

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1034 du registre foncier

de la Commune de Forel (Lavaux) située au lieu-dit en Mau Paccot, le long du

Chemin des Planches à Michoud, au milieu des champs agricoles. Cette parcelle,

d’une surface totale de 16'460 m2, est construite d’un hangar

ECA n° 714 d'une surface au sol de 189 m2 et d’un accès, place

privée de 209 m2. Le solde de la surface de la parcelle est en

nature de jardin (372 m2) et de champ, pré, pâturage (15'690 m2).

Le bien-fonds est affecté en zone agricole, d’après le plan général

d’affectation de la Commune de Forel (Lavaux) et le règlement sur le plan

général d’affectation et la police des constructions adopté par le Conseil

communal le 1er juillet 2003 et approuvé par le département des

infrastructures les 4 avril 2005 et 4 décembre 2003. Le hangar précité est

construit à quelques dizaines de mètres de l’habitation de son propriétaire,

également en zone agricole, de l'autre côté du Chemin des Planches à Michoud.

B.

Le 14 septembre 2023, agissant par l’intermédiaire du notaire qu’il

avait mandaté, A.________ a saisi la Direction générale de l’agriculture, de la

viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) d’une demande d’autorisation de

fractionnement de sa parcelle, visant à soustraire une surface de 2'313 m2

à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural

(LDFR ; RS 211.412.1), au motif que le bâtiment s’y trouvant n’avait plus

d’affectation agricole. La procédure devrait permettre au propriétaire

d’obtenir un prêt bancaire pour refaire la toiture de son hangar et, peut-être,

y installer des panneaux solaires. A la suite d'une lettre de la DGAV du 10

octobre 2023, A.________ a diminué à 1’920 m2 la surface concernée

par le fractionnement et pour laquelle il envisageait de demander la

soustraction à la LDFR (requête rectificative du 13 novembre 2023).

Cette requête a été soumise à la Direction générale

du territoire et du logement (DGTL), en application de la procédure de coordination régie par l’art. 4a de

l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR;

RS 211.412.110).

Par

lettre du 21 novembre 2023, la DGTL a informé le propriétaire qu’afin de

pouvoir constater la légalité de la situation sur la parcelle n° 1034, il y

avait lieu de s’assurer que toutes les constructions et installations sises sur

le bien-fonds en question étaient au bénéfice des autorisations cantonales et

communales requises. En conséquence de quoi, le propriétaire était requis de

produire un dossier photographique complet du bâtiment ECA n° 714 et de

ses abords, de renseigner la DGTL sur l’utilisation actuelle du bâtiment, de

fournir un historique des travaux entrepris sur le bâtiment concerné ainsi

qu’aux abords de celui-ci depuis le 1er juillet 1972, de même que

l’ensemble des documents relatifs aux travaux effectués.

Le 31

janvier 2024, A.________ a renseigné la DGTL et lui a remis un certain nombre

de documents. La DGTL a demandé des compléments d’information, auxquels le

propriétaire a répondu, en remettant à l’autorité encore d’autres pièces.

C.

Des divers documents et

explications collectés par la DGTL pour constituer son dossier, il ressort que le

père de l’actuel propriétaire, B.________, alors vétérinaire à Oron-la-Ville, a

obtenu, le 28 août 1974, de la Municipalité de Forel (Lavaux) – avec l’aval des

autorités cantonales de l’époque – l’autorisation de construire un hangar à

machines sur la parcelle n° 1034. Le constructeur ayant demandé des

modifications par rapport aux plans mis à l’enquête publique, il a été autorisé

à couvrir le hangar de tuiles vieillies au lieu d’Eternit et à aménager quatre

fenêtres de chaque côté longitudinal du bâtiment au lieu de trois. Le

constructeur a aussi été autorisé à construire une fosse à purin de 50 m3.

Il a construit également un agrandissement en façade Est, qui ne figure pas sur

les plans d’enquête mais qui est dessiné sur celui du géomètre officiel ayant

servi à la cadastration du bâtiment, établi le 25 août 1976 et dont l’existence

a fait l’objet d’une communication à la municipalité. Après la construction du

hangar, en 1974, B.________, qui exerçait la profession de vétérinaire et qui

était passionné par les chevaux, l’a utilisé un certain temps pour la détention

de chevaux, voire de vaches, puis, depuis 1984, exclusivement comme dépôt. Après

le décès de son père, en 2000, A.________ est devenu propriétaire individuel de

la parcelle, le 2 septembre 2004. Il a continué à utiliser le bâtiment ECA n° 714

comme dépôt privé, y rangeant des objets et du matériel lui appartenant, ainsi

que des archives. La municipalité a autorisé, en date du 21 juillet 2004, la

nouvelle affectation du bâtiment existant ECA n° 714 en entrepôt de matériaux,

précisant que seul le dépôt de matériaux inertes était autorisé et qu’aucun

dépôt à l’extérieur, y compris de véhicules, n’était autorisé. A.________ a

procédé au fil du temps à des travaux d’entretien (peinture, remplacement de

quelques vitrages sur les fenêtres d’origine et de quelques tuiles). Ayant loué

une partie de son dépôt à une entreprise de paysagisme pour l’entrepôt de

machines, d’outils et de matériel à partir de 2013, A.________ a fait recouvrir

de bitume l’accès aménagé au nord servant à relier le hangar au domaine public

et a fait aménager des places de parc en gravier devant le hangar en bordure du

domaine public, pour rendre service à son locataire. Le bail a cependant été

résilié au 31 décembre 2025, le locataire pouvant s’en aller n’importe quand

d’ici cette date.

Dès sa construction en 1974, le hangar a été équipé

en électricité, WC et eau potable, B.________ ayant par ailleurs raccordé sa

construction au moyen d’une canalisation privée d'évacuation des eaux usées. En

2015, la commune ayant équipé le quartier d'un nouveau collecteur EC et EU, le

hangar a pu s’y raccorder sur une nouvelle chambre.

D.

Dans une lettre du 22 avril

2024 adressée au propriétaire,

la DGTL a analysé la situation litigieuse. Elle annonçait qu’elle était

à même de constater, sur la base des éléments fournis par le propriétaire, que

le bâtiment ECA n° 714 avait fait l’objet d’un changement d’affectation, en

2004, et de travaux, entre 2014 et aujourd’hui, sans les autorisations

cantonales nécessaires. Ce changement d’affectation ne pouvait pas être examiné

au regard de la législation relative à la zone agricole, le bâtiment n’étant

plus en lien avec une exploitation agricole. En revanche ce type de

construction pouvait éventuellement faire l’objet d’une dérogation au sens de

l’art. 24a LAT puisque le changement d’affectation en 2004 avait eu lieu sans

travaux. Une autorisation pouvait être accordée à la condition que le

changement d’affectation n’ait pas d’incidence sur le territoire, l’équipement

et l’environnement et qu’il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale. Ainsi,

les locaux concernés par un tel changement d’affectation devaient pouvoir être

réutilisés en l’état, donc sans travaux dépassant le cadre du strict entretien

et sans créer de nouvel impact sur l’équipement et l’environnement (dépôt

tranquille). Par ailleurs, les incidences devaient être comparables à celles

d’une utilisation conforme au droit de la construction existante, mais en aucun

cas entraîner une utilisation plus intensive ni générer un trafic plus

important en fréquence. A ce titre, la maintenance d’éventuelles installations

techniques et le désamiantage de certains éléments du bâtiment pourraient, sous

réserve d’un dossier complet, être considérés comme des mesures d’entretien

courant. En revanche, les travaux, que la DGTL assimilait à des transformations

et dont elle fournissait une liste, n’étaient pas admissibles. La DGTL en

tirait comme conséquence que le changement d’affectation du hangar en dépôt

tranquille, autorisé en 2004 par la municipalité, aurait pu être régularisé

dans le cadre d’une demande de permis de construire qu’il nécessitait. Mais au

vu des travaux réalisés entre 2014 et aujourd’hui (nouvelles ouvertures,

aménagements intérieurs, nouvel accès au nord, etc.) et l’utilisation actuelle

du bâtiment par une entreprise paysagère (atelier, bureau, parking, etc.)

générant plusieurs allers-retours par jour et donc une incidence supplémentaire

sur le territoire, l’équipement et l’environnement, le cadre des dispositions

de l’art. 24a LAT n’était pas respecté. C’est pourquoi la DGTL ne pouvait pas

régulariser les travaux et la situation actuelle du bâtiment ECA n° 714 ni ne

pouvait se prononcer favorablement sur la demande de morcellement qui lui était

soumise. Le recourant était requis d’indiquer, dans un délai au 3 juin 2024,

s’il entendait rétablir de sa propre initiative une situation conforme au droit

sur sa propriété, à savoir supprimer les travaux réalisés sans autorisation sur

le bâtiment litigieux et à ses abords et mettre fin à l’activité paysagère

présente dans le bâtiment. Le recourant s’est ensuite déterminé par un écrit de

son avocat le 15 mai 2024.

E.

Le 24 juin 2024, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif

constate que les constructions et installations sises sur la parcelle n° 1034 sont

illicites, d’une part, et que l’activité de paysagiste déployée sur dite

parcelle est contraire à la zone agricole et donc illicite, d’autre part. En

bref, elle a considéré que le changement d’affectation du hangar en dépôt

tranquille, autorisé par la commune en 2004, aurait pu être régularisé en

application de l’art. 24a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement

du territoire (LAT; RS 700). La DGTL a constaté que les nouvelles ouvertures,

aménagements intérieurs et nouvel accès au nord, effectués entre 2014 et

aujourd’hui, l’avaient été sans autorisations et que l’utilisation du bâtiment

par une entreprise paysagère était illicite.

F.

Par acte du 19 août 2024 de son avocat, A.________ a recouru devant la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la

décision de la DGTL, concluant à sa nullité et à sa réforme en ce sens que le

bâtiment situé sur la parcelle n° 1034 est déclaré conforme à la zone agricole,

sa construction et ses installations étant considérées comme licites.

Le 30 octobre 2024, l’autorité intimée a déposé une

réponse, au terme de laquelle elle a conclu au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée.

Le 11 décembre 2024, le recourant a déposé des

observations complémentaires, sous la plume de son mandataire. Il s’est encore

déterminé, le 16 décembre 2023 (recte: 2024) et le 5 février 2025.

Le 13 février 2025, le tribunal a procédé à une

audience d’instruction, en présence du recourant, assisté de son conseil, et de

représentantes de l’autorité intimée. A cette occasion, les parties ont été

entendues et le tribunal a procédé à une inspection des lieux. Les déclarations

des parties et les constatations faites à cette occasion ont fait l’objet d’un

compte-rendu qui a été remis aux parties avec un délai pour se déterminer. La

procédure a été suspendue quelque temps pour favoriser des pourparlers transactionnels,

qui n’ont toutefois pas abouti.

Le 25 février 2025, l’autorité intimée a exposé

qu’elle avait offert la possibilité au recourant de coopérer dans le sens de

procéder à une remise en état des lieux spontanée dans son courrier du 22 avril

2024, mais que l'intéressé n'a pas fait usage de cette possibilité, ce qui a

conduit au constat négatif du 24 juin 2024, suivi d’un recours à la CDAP. Le

recourant avait toujours soutenu qu’il n’avait pas réalisé de travaux mais

l’inspection locale avait révélé que tel n’était pas le cas, ce que le recourant

avait finalement reconnu. Afin de retrouver une situation licite sur le

bien-fonds, l’autorité intimée a listé les mesures qu’il y avait lieu

d’entreprendre, soit:

-

La cessation de l’activité de paysagisme et du stockage de

matériaux en lien avec cette entreprise dans et aux abords du bâtiment ECA n°

714;

-

Le démontage de la paroi délimitant le secteur occupé par

l’entreprise de paysagisme à l’intérieur du bâtiment ECA n° 714;

-

L’évacuation des dépôts effectués aux abords du bâtiment ECA n°

714, la surface disponible à l’intérieur du bâtiment étant suffisante pour

stocker du matériel;

-

Le dégrappage, la reconstitution du sol et le réensemencement de

la surface occupée par les places de parc le long du domaine public ainsi que

de l’accès créé en façade Nord du bâtiment ECA n° 714 en liaison avec le

domaine public;

-

La réduction de l’emprise de l’accès à l’ouest du bâtiment ECA n°

714.

Le 24 mars 2025, le recourant s’est déterminé, sous

la plume de son conseil. Il a souligné qu’il n’avait jamais été discuté du

démontage de la paroi délimitant le secteur occupé par l’entreprise de

paysagisme à l’intérieur du bâtiment, laquelle n’avait du reste aucune

incidence sur l’affectation en dépôt du bâtiment. Il n’avait jamais été non

plus question de la réduction de l’emprise de l’accès à l’Ouest du bâtiment,

qui datait de sa construction, qui n’avait pas fait l’objet d’une modification

et qui faisait partie de la demande de permis de construire initiale.

Le 28 avril 2025, la municipalité a produit son

dossier. Elle a aussi précisé que selon les plans d’enquête, le bâtiment était

raccordé dès sa construction à une canalisation d'évacuation des eaux usées et

qu’à sa connaissance, aucune transformation n’a été effectuée dans le bâtiment

intitulé sur les plans d’enquête de 1974 "hangar à machines". Elle a

ajouté que l’autorisation de construire avait été délivrée par l’autorité

cantonale et la commune. Le bâtiment avait toujours été destiné à usage de

dépôt, bien que les machines entreposées aient été de nature agricole.

Le 5 juin 2025, le recourant a précisé que

l’entreprise locataire déménagerait en septembre 2025, dégrapperait le bitume,

enlèverait le matériel entreposé aux abords du bâtiment et réensemencerait le

terrain le long de la route où du gravier avait été déversé pour créer des

places de parc qui seront en conséquence supprimées. Le recourant a insisté sur

le fait que le bâtiment n’avait subi aucune transformation depuis les

autorisations délivrées en 1974.

Le 10 juin 2025, l’autorité intimée a encore déposé

des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1.

La décision attaquée, prise en vertu d'une disposition d'exécution de la

LDFR, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal

cantonal selon les art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours

prévue par l'art. 88 LDFR (cf. arrêts CDAP AC.2022.0083 du 14 juin 2023 consid.

1; AC.2019.0383 du 22 mai 2020 consid. 1). Le recourant, propriétaire de la

parcelle concernée et destinataire de la décision attaquée, a un intérêt digne

de protection à la contester et a par conséquent qualité pour recourir (art. 75

LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Interjeté en temps utile, compte

tenu des féries, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions

formelles de recevabilité (cf. art. 79, 95, 96 al. 1 let. b et 99 LPA-VD), de

sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le litige porte sur la décision de l’autorité intimée constatant l’illicéité des constructions et installations

présentes sur la parcelle n° 1034, dans le cadre de la procédure introduite

par le recourant pour obtenir le morcellement de son bien-fonds visant à

soustraire une surface de 1'920 m2 de dite parcelle à la LDFR.

3.

a) D’après son art. 2 al. 1, la LDFR s’applique aux immeubles

agricoles isolés ou aux immeubles agricoles faisant partie d’une entreprise

agricole qui sont situés en dehors d’une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT

(let. a) et dont l’utilisation agricole est licite (let. b). Elle ne s’applique

en revanche pas aux immeubles de moins de 15 ares pour les vignes, ou de moins

de 25 ares pour les autres terrains, qui ne font pas partie d’une entreprise

agricole (al. 3).

L’art. 58 LDFR pose le principe de l’interdiction du

partage matériel des entreprises agricoles et du morcellement des immeubles

agricoles. La loi prévoit des exceptions, à son art. 59, ainsi que la

possibilité de bénéficier d’autorisations exceptionnelles, aux conditions de

l’art. 60 LDFR. Selon la lettre a, pertinente en l’espèce, un immeuble agricole peut être divisé en une partie qui relève du champ

d’application de la présente loi et une autre qui n’en relève pas. Tel est le

projet du recourant en lien avec le détachement d’une partie de la parcelle n°

1034 entourant le bâtiment ECA n° 714.

Dans le Canton de Vaud, la compétence

pour statuer en matière d’exception à l’interdiction de morcellement revient à

la Commission foncière rurale, section I, cf. art. 5 al. 2 let. b

de la loi vaudoise d'application de la LDFR, du 13 septembre 1998 [LVLDFR; BLV

211.42]).

La procédure en matière de droit foncier rural

implique toutefois une décision en matière de droit des constructions. En

effet, le législateur, comme la jurisprudence, ont identifié le besoin d’une

coordination entre les préoccupations relevant du droit foncier rural et celles

du droit de l’aménagement du territoire traduit aux art. 4a de l’ordonnance du

4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) et 49 de

l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).

Ces dispositions sont libellées comme il suit:

"

Art. 4a ODFR Coordination des procédures

1 Dans la procédure

d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage matériel ou de

morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une décision en

constatation y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente

en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet le dossier pour

décision à l'autorité cantonale compétente en matière de construction hors de

la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une construction ou une

installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle est située hors de

la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du territoire.

2 L'autorité

compétente en matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors

que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du

territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de

l'installation.

3 Il n'est pas

nécessaire de procéder à la coordination des procédures s'il est évident:

a. qu'aucune dérogation au sens de

la LDFR ne peut être accordée; ou

b. que le bien-fonds considéré

doit rester soumis à la LDFR."

"

Art. 49 OAT Coordination des procédures

L'obligation de coordonner les procédures

découlant de l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit

foncier rural incombe par analogie à l'autorité cantonale compétente en matière

de construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci

ne peut exclure la nécessité d'une exception à l'interdiction de partage

matériel ou de morcellement au sens de l'art. 60 de la loi fédérale du 4

octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d'une décision constatant la

non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi."

Le désassujettissement à la LDFR étant de nature à

faire perdre au terrain sa nature agricole, il est soumis à des conditions

strictes. Une de celles-ci veut que les constructions et installations qui ont

été érigées sur le terrain l'aient été de manière légale, que ce soit par le

biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore qu'elles

aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi ou lorsque l'immeuble

se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT; ATF 139 III 327

consid. 3.3). Ainsi, pour soustraire un bâtiment ou une installation du champ

d’application de la LDFR, il faut deux autorisations, l’une de droit de

l’aménagement du territoire, l’autre de droit foncier rural (Reinhold Hotz, Les

répercussions de la révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du

territoire [LAT] sur la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), in:

Territoire et environnement 2000, pp. 17-18; arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre

2021 consid. 4.1).

D’après la jurisprudence, les art. 4a

al. 2 ODFR et 49 OAT imposent aux autorités compétentes en matière de droit

foncier rural, respectivement de droit des constructions, de coordonner

d’office leurs procédures (cf. arrêt TF 2C_1208/2012 du 17 juillet 2013 consid.

5.1, non publié in ATF 139 III 327). Cette coordination est limitée: le Tribunal

fédéral a constaté qu’il ressortait clairement du texte légal ("L’autorité compétente en matière

d’autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s’il existe une

décision exécutoire fondée sur le droit de l’aménagement du territoire") que la décision d’aménagement du

territoire doit simplement précéder celle de droit foncier rural. Dans sa

décision l’autorité d’aménagement du territoire approuve ou refuse

l’utilisation hors zone à bâtir et crée ainsi la base en droit de l’aménagement

du territoire pour la décision à rendre en droit foncier rural (arrêt TF

2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.4.1 et les réf. citées). Le

Tribunal fédéral a également considéré, dans l’arrêt 2C_458/2021 précité, que

la lettre de l’art. 4a al. 2 ODFR ne prêtait pas à discussion: cette

disposition exige que la décision en matière d'aménagement du territoire

soit exécutoire au moment où l'autorité du droit foncier rural rend la sienne.

Cela signifie que l'autorité compétente en droit foncier rural doit attendre

non seulement qu'une décision en matière d'aménagement du territoire ait été

rendue mais également que celle-ci soit entrée en force (arrêt TF 2C_747/2013 du 8 septembre 2014 consid. 4.2.1) parce

qu’elle n'est plus attaquable par un moyen de droit ordinaire (opposition,

réclamation, recours), lorsque celui-ci n'a pas d'effet suspensif automatique

ou que l'effet suspensif lui a été refusé ou retiré (ATF 145 III 30 consid. 7.3.3.2).

Suivant les cas de figure, l'autorité d'aménagement du territoire rend une

décision en constatation ou octroie une autorisation de changement

d'affectation (cf. art. 24a LAT); ces décisions sont

(directement) susceptibles de recours (Office fédéral du développement

territorial ARE, Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications

relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations

pour la mise en oeuvre, 2001, ch. 2.7, p. 50, sous www.are.admin.ch, Médias et

publications, Publications, Droit de l'aménagement du territoire). Pour les

constructions, installations et transformations entreprises illégalement, un

délai pour déposer une demande d'autorisation de construire a posteriori sera

en principe octroyé à la personne concernée. Si l'autorisation est refusée,

l'ordre de rétablir l'état conforme au droit sera généralement prononcé. Compte

tenu de ces éléments, il est impératif que l'autorité du droit foncier rural

attende l'issue définitive de la procédure de droit des constructions et une

décision exécutoire dans ce cadre pour rendre sa propre décision, comme cela

est prévu à l'art. 4a al. 2 ODFR.

Dans un arrêt récent, la CDAP a considéré que

l’autorité intimée, qui a pris connaissance de l’existence d’aménagements

illicites aurait dû impartir au propriétaire un délai pour déposer un dossier

formel de permis de construire portant sur la régularisation de ces

aménagements. En d’autres termes, avant de rendre sa décision constatant

l’illicéité des constructions et installations sises sur le bien-fonds en

question, la DGTL ne pouvait pas s’épargner d’examiner – préalablement – si les

aménagements réalisés sans les autorisations cantonales requises sur le

bâtiment d’habitation pouvaient faire l’objet d’une régularisation en

application des dispositions de la LAT et rendre une décision formelle sur ce

point. Ce ne sera qu’une fois que l’autorité intimée aura statué sur la demande

de régularisation des aménagements réalisés illégalement sur le bâtiment

d’habitation (demande que le propriétaire aura dans l’intervalle été invité à

déposer) et que cette décision de la DTGL sera définitive et exécutoire que la

Commission foncière rurale pourra finalement se prononcer sur la requête de

soustraction de la parcelle déposée devant elle. Pour ce motif, la décision a

été annulée (arrêt CDAP AC.2024.0265 du 5 mai 2025 consid. 7 cc; voir ég.

arrêt TF 2C_458/2021 consid. 4.1.1 du 2 décembre 2021).

4.

En l’espèce, la procédure de coordination prévue par l’art. 4a ODFR dans

le cadre de la demande de morcellement déposée par le recourant a été mise en

œuvre. Il revenait à la DGTL de se prononcer sur la légalité de l’affectation

des constructions ou installations qui se trouvent sur la parcelle n° 1034. Sur

ce point, la décision attaquée constate que les constructions et installations

sont illicites, mettant en cause des nouvelles ouvertures, des aménagements

intérieurs ainsi qu’un nouvel accès au Nord, réalisés, d’après l’autorité

intimée, depuis 2014. La décision constate également que l’activité de paysagiste

déployée sur la parcelle litigieuse est illicite car contraire à la zone

agricole. La décision attaquée examine le cas sous l’angle de l’art. 24a LAT.

a) Selon l’art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité

compétente. A teneur de l’art. 22 al. 2 LAT, l’autorisation est délivrée si la

construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (let. a)

et si le terrain est équipé (let. b).

Les art. 24 ss LAT et 39 ss OAT définissent les

constructions et installations qui, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT,

peuvent être édifiées hors de la zone à bâtir.

Si la notion de construction ou d'installation n'est

pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions

jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou

installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de

l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils

modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur

l'équipement ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement

(ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 p.

479 s.).

b) A teneur de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le

changement d'affectation de constructions et d'installations sises hors de la

zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation

au sens de

l'art. 22 al. 1, l'autorisation doit être accordée à condition que ce

changement d'affectation n'ait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement

et l'environnement (let. a) et qu'il ne contrevienne à aucune autre loi

fédérale (let. b).

Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT

n'est applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de

transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent

être réalisées: en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas

entraîner une augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et

l'environnement; en second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi

fédérale (arrêt CDAP AC.2016.0269 du 5 septembre 2017 consid. 5a et les réf.

citées).

c) Il ressort des pièces du dossier que

l’autorisation délivrée en 1974 par la municipalité, avec l’aval des autorités

cantonales, l’a été sur la base de plans peu précis et que de nombreux travaux

ont été réalisés à ce moment-là sans y figurer. Certains ont été expressément

autorisés après coup. Il en va ainsi d’ouvertures supplémentaires – dont la

création n’est ainsi pas postérieure à 2004 contrairement à ce que retient la

décision attaquée – et d’une fosse à purin. La couverture de la toiture a été

par ailleurs réalisée en tuiles au lieu d’Eternit. Les photographies au dossier

montrent en outre qu’un agrandissement en façade Est, qui ne résultait pas des

plans mis à l’enquête, a été réalisé, puis cadastré. Le hangar ayant été conçu

avec deux portes, en façades Nord et Sud, un accès à l’arrière de la

construction, à l’ouest, reliant les deux ouvertures a été prévu dès l’origine.

Il résulte des explications du recourant que le hangar a toujours été équipé en

eau et électricité et raccordé au réseau d'évacuation des eaux usées. Il est

par ailleurs difficile de savoir en quoi les aménagements intérieurs d’origine

consistaient. Certains subsistent, comme les boxes à chevaux, mais sont

utilisés à des fins de rangement ou de dépôt.

Le recourant estime que le hangar litigieux n’a

jamais eu de vocation agricole, étant utilisé la majeure partie du temps comme

dépôt. Il se prévaut de l’autorisation octroyée par la municipalité en 2004

pour une utilisation du hangar comme dépôt. Il se prévaut de sa bonne foi, la

municipalité n’ayant pas transmis le dossier aux autorités cantonales.

Or, pour tous les projets de construction situés

hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils

sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être

accordée, ceci conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Dans le canton de Vaud, la

compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire,

agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors

des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du territoire

et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et art. 121

al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions - LATC; BLV 700.11), soit actuellement le DFTS; plus

précisément, cette compétence a été attribuée à la DGTL (art. 4 al. 3 let.

a LATC). De jurisprudence constante, une autorisation délivrée en dehors de la

zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant

un élément constitutif et indispensable pour tout permis de construire délivré

en zone inconstructible (ATF 132 II 21 consid. 3.2.2; arrêts TF 1C_265/2012 du

25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; CDAP

AC.2023.0119 précité consid. 6b). Un administré ne peut dès lors pas se

prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation communale (arrêts CDAP

AC.2021.0047 précité consid. 7a; AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 6c).

Il suit de ce qui précède que c’est en vain que le recourant se prévaut de sa

bonne foi en relation avec la décision municipale du 21 juillet 2004,

autorisant la nouvelle affectation du bâtiment ECA n° 714 en entrepôt de

matériaux inertes. Un administré ne saurait se prévaloir de sa bonne foi en

rapport avec une autorisation délivrée par une autorité communale en dehors de

la zone à bâtir, puisqu’une telle autorisation est nulle.

Ceci dit, l’autorité intimée a reconnu qu’elle

aurait pu autoriser un changement d’affectation du hangar en dépôt tranquille

dans le cadre d’une autorisation de construire. Il est en effet établi que le

hangar litigieux a rapidement perdu sa vocation initiale de hangar à machines

pour être utilisé depuis 1984 comme dépôt, ce qui n’entraîne pas de nouvel

impact sur l’équipement et l’environnement. Toutefois, en louant une partie des

locaux à une entreprise de paysagisme pour qu’elle y entrepose du matériel et

des véhicules, en recouvrant de bitume un accès depuis le Nord pour rejoindre

la route et en couvrant de gravier un emplacement pour stationner des

véhicules, le recourant a autorisé un usage et réalisé des travaux qui ont

entraîné un impact sur le territoire, l’équipement et l’environnement et qui

sortent du champ d’application de l’art. 24a LAT.

Dans ses déterminations du 25 février 2025,

l’autorité intimée estime que le recourant sait ce qu’il y a lieu de remettre

en état sur son bien-fonds pour retrouver une situation licite, listant les

mesures à entreprendre. Tandis que certaines mesures concernent la

régularisation de l’usage des locaux au moyen de la cessation de l’activité de

paysagisme et la suppression d’aménagements extérieurs, soit le dégrappage, la

reconstitution du sol et le réensemencement des surfaces occupées par l’accès

créé au Nord de la construction pour relier le domaine public ainsi que par les

places de parc, d’autres mesures sont évoquées pour la première fois. Il s’agit

du démontage de la paroi à l’intérieur du bâtiment ECA n° 714, de l’évacuation

des dépôts effectués aux abords du bâtiment ECA n° 714 et de la réduction de

l’emprise de l’accès à l’ouest du bâtiment en question. Or, un procédé, où

l’autorité intimée suggère au fur et à mesure de l’avancement de la procédure

de recours l’existence d’aménagements illicites supplémentaires nécessitant

d’être remis en état, n’est pas admissible.

Ayant pris connaissance de l’existence

d’aménagements illicites et avant de rendre sa décision constatant l’illicéité

des constructions et installations sises sur le bien-fonds litigieux, la DGTL

aurait dû examiner préalablement si les aménagements réalisés sans autorisation

cantonale pouvaient faire l’objet d’une régularisation, après avoir invité le

propriétaire à déposer une telle demande, chose que l’autorité n’a pas faite,

se contentant d’offrir au propriétaire la possibilité de coopérer dans le sens

de procéder à une remise en état des lieux spontanée. Or, cette manière de faire

ne correspond pas à la procédure décrite dans l’arrêt AC.2024.0265 cité

ci-dessus. D’emblée la décision attaquée aurait dû être plus précise.

Ce ne sera qu’une fois que l’autorité intimée aura

statué sur la demande de régularisation de tout ou partie des aménagements

réalisés illégalement sur la parcelle n° 1034 (demande que le recourant

aura dans l’intervalle été invité à déposer) et que cette décision de la DGTL

sera définitive et exécutoire que la Commission foncière rurale pourra

finalement se prononcer sur la requête de morcellement déposée devant elle.

Pour ce motif, la décision attaquée doit être annulée. A défaut d’une décision

formelle de première instance portant sur la régularisation des travaux mis en

cause par l’autorité intimée dans la décision attaquée, le tribunal de céans ne

saurait trancher dans le présent arrêt la question de la conformité au droit

des aménagements réalisés sans autorisation. Le même constat peut être fait en

ce qui concerne la proportionnalité d’un éventuel ordre de remise en état que

l’autorité intimée pourrait ultérieurement être amenée à prononcer (cf. arrêt

CDAP AC.2024.0265 précité consid. 8a).

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à

l’annulation de la décision attaquée ainsi qu’au renvoi du dossier à l’autorité

intimée afin qu’elle invite le recourant à déposer un dossier de demande de

permis de construire portant sur la régularisation de tout ou partie des

aménagements réalisés sans les autorisations cantonales requises sur la

parcelle n° 1034. Il incombera ensuite à la DGTL de rendre une décision

formelle sur ce point. Cette décision devra préciser au moins quels sont les

aménagements qui peuvent être régularisés et ceux qui ne peuvent pas l'être. Compte

tenu du sort du recours, il ne sera pas perçu de frais (art. 49 al. 1 et 52 al.

1 LPA-VD). L’Etat de Vaud, qui succombe, versera, par l’intermédiaire de la

DGTL, des dépens au recourant, qui a agi par l’intermédiaire d’un avocat (art.

55 al. 1 et 2 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est admis.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 24

juin 2024 est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour complément

d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants du présent

arrêt.

III.

Il n’est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et

du logement, doit verser un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs au

recourant, à titre de dépens.

Lausanne, le 4 septembre 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE)

et à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.