AC.2024.0262
CDAP - AC.2024.0262 - 2025-02-17 - A._____ /Municipalité de Lutry, B.__ et C._____, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA
17 février 2025Français33 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 février 2025
Composition
M. André Jomini, président;
Mme Dominique von der Mühll et
M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
SAUVER LAVAUX, à Lutry,
représentée par Me Laurent FISCHER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lutry, à Lutry,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE), à Lausanne,
Constructeurs
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********,
tous deux représentés par Me Alain
BROGLI, avocat à Lutry.
Objet
permis de construire
Recours SAUVER LAVAUX c/ décision de la Municipalité de
Lutry du 4 juillet 2024 délivrant un permis de construire pour l'installation
de panneaux photovoltaïques sur la parcelle no 1559 (CAMAC 219721)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ (ci-après: les époux A.________) sont
propriétaires de la parcelle no 1559 du registre foncier, sur le
territoire de la commune de Lutry. D'une surface de 1'756 m2, cette
parcelle supporte une maison de maître construite en 1926 par l'architecte Jack
Cornaz. Cette maison, qui a obtenu la note "2" lors du recensement
architectural du canton de Vaud, est pourvue de deux annexes récemment
construites. Enserré entre la route de Lavaux, au Nord, et les eaux du lac
Léman, au Sud, ce bien-fonds s'inscrit dans une rangée de parcelles qui
supportent toutes un bâtiment d'habitation. Ces propriétés bénéficient d'un
accès direct aux rives du lac, sur la largeur de leurs limites Sud. Celle de la
parcelle no 1559 est constituée d'un mur de soutènement en
maçonnerie de pierre, dont les deux volées d'escaliers mènent à un portail, où
s'étend le domaine public lacustre. Le mur de soutènement se prolonge de part
et d'autre de ce dispositif symétrique, en léger retrait, au droit du sentier
riverain (murs latéraux). Entre la parcelle no 1559 et la parcelle
voisine no 1558 s'écoule, sur le DP no 352, un petit ru,
le ruisseau des Bannerettes, dans une cuvette en maçonnerie. Il prend sa
source, selon les outils de mesure du guichet cartographique du canton de Vaud,
environ 120 m plus haut, dans le vignoble de Lavaux, et se déverse dans le lac
Léman.
La parcelle no 1559 est classée dans la
"zone d'habitation II" – selon le plan d'affectation des zones de la
commune de Lutry approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987 –, dont le
régime est défini par les art. 157 ss du règlement communal sur les constructions
et l'aménagement du territoire (RCAT), mis en vigueur le 12 juillet 2005.
B.
La localité de Lutry est inscrite comme "petite ville/bourg" à
l'Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en
Suisse (ISOS) (cf. art. 1 de l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l'ISOS
[OISOS; RS 451.12]). Dans la publication de l'Office fédéral de la culture (cf.
art. 1 al. 3 OISOS), les terrains situés à l'Est de la plage – après
l'intersection des routes de Lavaux et de la Petite-Corniche –, singulièrement
la parcelle no 1559, ne sont pas décrits; ils ne font pas partie des
périmètres, ensembles, périmètres environnants et échappées dans
l'environnement pour lesquels l'ISOS prévoit des objectifs de sauvegarde.
La parcelle no 1559 ne fait pas partie du
site visé par l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
(IFP), en particulier l'objet IFP no 1202 Lavaux (cf. art. 1 de
l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP [OIFP; RS 451.11]): la limite du
périmètre se situe au Nord de la route principale.
La parcelle no 1559 est en revanche
comprise dans le périmètre du plan de protection de Lavaux (cf. art. 2 de la
loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux [LLavaux; BLV
701.43]): selon le plan de protection de Lavaux modifié, le compartiment de
terrains dans lequel se trouve la parcelle no 1559 appartient au
"territoire d'agglomération II", dont le régime est défini par l'art.
21 LLavaux.
C.
Le 30 novembre 2022, les époux A.________ ont déposé une demande de
permis de construire pour un ouvrage décrit de la manière suivante:
"Installation de (50 m2) de
panneaux photovoltaïques sur le mur de soutènement de la terrasse situé au sud
de la parcelle."
Le projet consiste en la pose, sur la façade des
parties latérales du mur de soutènement, d'installations solaires, sur une
surface de 50 m2. Il est prévu que les murs côté Ouest et Est
supportent trois, respectivement deux rangées de panneaux photovoltaïques. Ces
panneaux gris de type "ardoise" sont dotés de fixations réversibles.
Ils ne sont pas appliqués directement sur la face des murs, mais sont installés
sur un cadre en inox de 2 cm de largeur; eux-mêmes ont une épaisseur d'environ
1 centimètre. Ils doivent être traités avec un sablage, afin de diminuer les
effets visuels indésirables (tels les éblouissements).
Le dossier de la demande de permis de construire a
été mis à l'enquête publique du 21 janvier au 19 février 2023. Durant le délai
d'enquête, le projet a suscité l'opposition de l'association Sauver Lavaux.
La synthèse de la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) no 219721, comprenant les
autorisations spéciales et préavis des services de l'administration cantonale,
a été établie le 4 avril 2023. La Direction générale de l'environnement (DGE),
par sa Division Ressources en eau et économie hydraulique – Eaux de surface
(DGE/DIRNA/EAU/EH4), a refusé de délivrer l'autorisation spéciale exigée pour
les installations dans l'espace réservé aux eaux.
Par décision du 4 mai 2023, la Municipalité de Lutry
(ci-après: la municipalité), fondée sur la décision négative de la DGE, a
refusé de délivrer le permis de construire requis.
D.
Le 27 mai 2023, les époux A.________ ont recouru contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. La
cour a statué par un arrêt du 29 février 2024 (cause AC.2023.0170) en admettant
le recours (ch. I du dispositif), puis en annulant la décision de la
municipalité (ch. II), en réformant la décision par laquelle la DGE a refusé de
délivrer l'autorisation spéciale requise en ce sens que cette autorisation est
délivrée (ch. III), et en renvoyant la cause à la municipalité pour nouvelle décision
sur la demande de permis de construire, au sens des considérants (ch. IV). Un
émolument judiciaire ainsi que des dépens à payer aux recourants ont été mis à
la charge de Sauver Lavaux (ch. V et VII). Cette association avait en effet pu,
en tant qu'opposante, déposer des déterminations et elle avait conclu au rejet
du recours. Le considérant 2 de cet arrêt contient les passages suivants :
"2. Les recourants invoquent
une violation de la législation sur la protection des eaux: ils estiment que le
refus de la DGE de délivrer son autorisation spéciale, au motif que les
installations solaires projetées seraient construites dans l'espace réservé aux
eaux du lac Léman et du ruisseau des Bannerettes, est injustifié.
a) aa) L'espace réservé aux eaux
(ERE) a été introduit en 2009 à l'occasion d'une révision de la loi fédérale du
24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). L'art. 36a
LEaux, adopté le 11 décembre 2009 et en vigueur depuis le 1er janvier 2011, a
la teneur suivante:
"Art. 36a Espace réservé aux
eaux
1 Les cantons déterminent, après consultation des
milieux concernés, l’espace nécessaire aux eaux superficielles (espace réservé
aux eaux) pour garantir:
a. leurs fonctions naturelles;
b. la protection contre les crues;
c. leur utilisation.
2 Le Conseil fédéral règle les modalités.
3 Les cantons veillent à ce que les plans directeurs et
les plans d’affectation prennent en compte l’espace réservé aux eaux et à ce
que celui-ci soit aménagé et exploité de manière extensive. L’espace réservé
aux eaux n’est pas considéré comme surface d’assolement. La disparition de
surfaces d’assolement est compensée conformément aux plans sectoriels de la
Confédération visés à l’art. 13 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire."
L'ERE désigne ainsi une surface
inconstructible qui s'étend le long des eaux superficielles, afin de garantir
leurs fonctions naturelles, de permettre leur utilisation et d'assurer la
protection contre les crues. L'inconstructibilité de l'ERE n'est cependant pas
totale. Le Conseil fédéral a défini les conditions auxquelles une installation
pouvait être aménagée dans l'ERE à l'art. 41c de l'ordonnance du 28 octobre
1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), disposition libellée comme
il suit:
"Art. 41c Aménagement et
exploitation extensifs de l'espace réservé aux eaux
1 Ne peuvent être construites dans l’espace réservé aux
eaux que les installations dont l’implantation est imposée par leur destination
et qui servent des intérêts publics, tels que les chemins pour piétons et de
randonnée pédestre, les centrales en rivières et les ponts. Si aucun intérêt
prépondérant ne s’y oppose, les autorités peuvent en outre autoriser les
installations suivantes:
a. installations conformes à
l’affectation de la zone dans les zones densément bâties;
abis. installations
conformes à l’affectation de la zone en dehors des zones densément bâties sur
des parcelles isolées non construites situées entre plusieurs parcelles
construites;
b. chemins agricoles et forestiers
gravelés ou dotés de bandes de roulement à une distance minimale de 3 m de la
rive du cours d’eau, si les conditions topographiques laissent peu de marge;
c. parties d’installations servant au
prélèvement d’eau ou au déversement d’eau dont l’implantation est imposée par
leur destination;
d. petites installations servant à
l’utilisation des eaux.
[...]"
La notion de "zone densément
bâtie" au sens de l'art. 41c al. 1 let. a OEaux est une notion juridique
indéterminée. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une autorisation
exceptionnelle au sens de l'art. 41c al. 1 let. a OEaux doit pouvoir être
accordée là où l'ERE ne peut pas remplir ses fonctions naturelles, même à long
terme. Dans de nombreuses zones fortement urbanisées, l'espace disponible sur
les rives des cours d'eau ou des étendues d'eau est si restreint qu'il se
justifie d'adapter l'ERE à la configuration des constructions, car l'espace
disponible pour les eaux resterait de toute façon limité […]: cela peut être le
cas notamment dans les secteurs urbains densément bâtis […] et les centres de
localités traversées par des rivières. Le Tribunal fédéral renvoie, dans ses
arrêts (cf. TF 1C_654/2021 du 28 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_630/2020 du 6
décembre 2021 consid. 3.1), au "Guide modulaire pour la détermination et
l'utilisation de l'espace réservé aux eaux en Suisse" (ci-après: le guide
modulaire), une directive établie en juin 2019 par les Offices fédéraux de
l'environnement (OFEV), du développement territorial (ARE) et de l'agriculture
(OFAG), en collaboration avec les cantons (Conférence suisse des directeurs
cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de
l'environnement [DTAP]), qui précise le contenu de la notion de "zone
densément bâtie". Destinée notamment aux communes et aux services
spécialisés des communes et des cantons en aménagement du territoire et en
protection des eaux, cette directive vise à garantir une application uniforme
de la législation fédérale sur la protection des eaux en Suisse, les cantons
disposant toutefois d'une certaine marge pour prendre en compte les réalités
locales (ATF 139 II 470 consid. 4.5). Le guide modulaire met en évidence les
principes servant à identifier si une zone est "densément bâtie": en
particulier, l'absence d'intérêt, en termes d'aménagement du territoire, à
densifier l'ERE indique que l'on n'est pas en présence d'une zone densément
bâtie. On peut supposer un intérêt du point de vue de l'aménagement du
territoire à densifier l'ERE lorsque celui-ci se situe dans le centre d'une
localité ou dans un pôle de développement (module 3.2 – utilisation de l'espace
réservé aux eaux – territoire urbanisé, ch. 2.1, p. 4).
bb) En l'espèce, la parcelle no
1559 est certes située à proximité des vastes secteurs viticoles non construits
de la région de Lavaux. Elle appartient cependant à un compartiment de terrains
– d'une largeur oscillant entre 20 et 60 m – enserré entre la route de Lavaux,
au Nord, et les eaux du lac Léman, au Sud. La route de Lavaux (route principale
de 1ère classe 780a […]) est un important axe routier qui sépare
nettement les espaces plantés de vignes au Nord des parcelles se trouvant au
bord du lac. Cette étroite bande de terrain est constituée d'une série de
propriétés qui supportent toutes une maison d'habitation. La parcelle no
1398, sise à proximité de l'endroit où prend fin le périmètre ISOS, supporte
une école privée comportant quatre bâtiments principaux, d'une surface de 144,
309, 401 et 644 m2, avec plusieurs aménagements extérieurs à
caractère sportif. Sur la parcelle voisine (en direction de l'Est) no
1399 se trouvent deux villas, dont l'une, d'une surface de 300 m2,
est reliée à l'autre (149 m2) par un bâtiment d'habitation en
sous-sol de 333 m2. Sur la parcelle no 1554 est
construite une maison d'été d'une surface bâtie de 149 m2, avec ses
dépendances de 65 m2. Les parcelles nos 1555, 1556, 1557
et 1558 supportent toutes des bâtiments d'habitation, d'une surface respective
de 665, 357, 184 et 140 m2. La maison des recourants, située sur la
parcelle no 1559, a elle-même une surface de 272 m2. Un
peu plus à l'ouest, la parcelle no 1563 supporte la station
d'épuration (STEP) de la commune de Lutry, d'une surface de 1'724 m2.
Les outils de mesure du guichet cartographique du canton de Vaud permettent de
déterminer une distance en plan, entre ces différentes propriétés, de 10 à 20
mètres. Dans ces circonstances, il y a lieu d'admettre que la bande de terrain
comprise entre la route de Lavaux et le plan d'eau, de même que le bourg de
Lutry, est densément bâtie, de sorte que le critère de la let. a de l'art. 41c
al. 1 OEaux peut être considéré comme rempli.
Il convient toutefois, avant de
procéder à la pesée des intérêts en présence (cf. art. 41c al. 1 2ème
phr. i.i. OEaux: "[s]i aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose"),
de déterminer si le projet litigieux est conforme à l'affectation de la zone,
cette exigence étant rappelée par le droit fédéral (cf. art. 41c al. 1 let. a
OEaux).
b) Dans une zone à bâtir destinée
à l'habitation, il est évident que les installations solaires ayant pour but de
produire de l'électricité pour l'usage domestique sont en principe conformes à
l'affectation de la zone. Dans le cas particulier toutefois, il faut encore
examiner si les panneaux photovoltaïques peuvent être installés à l'emplacement
retenu, au regard des règles d'aménagement du territoire ou de police des
constructions.
aa) Au niveau communal, applicable
à la "zone d'habitation II", l'art. 165 RCAT a la teneur suivante:
"Art. 165 Constructions au
bord du lac
Dans le secteur compris entre la
route cantonale no 780 et le lac, aucune construction n'est autorisée, côté
lac, à moins de 10 m. de la limite du domaine public (grève), à l'exception des
installations nécessaires aux activités en relation avec le lac et des
constructions d'utilité publique de minime importance."
Le RCAT contient encore une règle
générale en matière d'installations solaires:
"Art. 31 Capteurs solaires
Les capteurs solaires sont autorisés
à condition qu'ils soient intégrés à la topographie et qu'ils ne présentent
aucun élément réfléchissant gênant pour les proches voisins. Suivant la
configuration du sol, leur intégration peut être favorisée par des plantations
judicieusement disposées.
[...]
La Municipalité est compétente pour
limiter leur nombre et leurs dimensions, voire en interdire l'installation
s'ils sont de nature à nuire à l'aspect ou au caractère d'un bâtiment de valeur
ou d'un site.
Les capteurs solaires installés dans
le terrain ne sont pas pris en compte dans le calcul du coefficient
d'utilisation du sol et peuvent être implantés dans les espaces de non-bâtir
séparant les constructions des limites de propriété."
Il convient de rappeler que le
droit fédéral, à l'art. 18a al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dispense d'autorisation de
construire "les installations solaires
suffisamment adaptées aux toits". Cette dispense ne vaut pas pour
des panneaux photovoltaïques installés, comme dans le projet litigieux,
ailleurs que sur un toit.
On peut déduire de la
réglementation communale qu'une installation nouvelle comportant des panneaux
photovoltaïques serait problématique à moins de 10 m de la limite du domaine
public lacustre. Cela étant, une application combinée des art. 31 et 165 RCAT
pourrait éventuellement justifier l'octroi d'un permis de construire. C'est en
tout cas ce qui peut être déduit des déclarations des représentants de la
municipalité à l'inspection locale, qui ont affirmé que l'ouvrage litigieux
était conforme au droit communal. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus
avant la portée des règles précitées du RCAT, étant simplement rappelé le large
pouvoir d'appréciation dont bénéficie l'autorité communale dans
l'interprétation de sa réglementation sur la police des constructions (cf. art.
2 al. 3 LAT […]).
bb) En réalité, la pose des
panneaux photovoltaïques sur le mur de soutènement doit être considérée comme
une modification de cet ouvrage existant, par l'adjonction d'éléments couvrant
partiellement le mur. La question de la conformité de cette transformation aux
règles d'aménagement du territoire doit être examinée à la lumière de la règle
de l'art. 80 al. 2 LATC, étant précisé qu'il n'y a aucun motif de considérer
que les ouvrages extérieurs réalisés au moment de la construction de la maison
de maître, singulièrement les murs de soutènement de la terrasse et l'escalier,
ne respectaient pas les prescriptions applicables il y a un siècle.
Pour les bâtiments ou ouvrages
existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force
postérieurement – notamment les normes relatives à la distance aux limites (cf.
art. 80 al. 1 LATC) –, la LATC garantit la situation acquise. Ce principe est
exprimé à l'art. 80 al. 2 LATC, qui prévoit ce qui suit:
"Leur transformation dans les
limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés,
pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au
caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver
l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent
pour le voisinage."
D'après la jurisprudence, cette
disposition n'exclut pas tous les inconvénients que peut entraîner pour le
voisinage la transformation ou l'agrandissement d'un bâtiment non
réglementaire; elle prohibe seulement l'aggravation des inconvénients qui sont
en relation avec l'atteinte à la réglementation. En l'occurrence, l'ouvrage
litigieux n'engendre aucun inconvénient pour les voisins. Il n'aggrave en outre
pas l'atteinte à la réglementation: les panneaux solaires installés sur le mur
de soutènement ont une profondeur de 4 cm, ce qui constitue une atteinte
imperceptible en termes de volume ou d'emprise. Reste à déterminer si la
transformation de l'ouvrage cause une atteinte sensible au développement, au
caractère ou à la destination de la zone, au sens de l'art. 80 al. 2 1ère
phr. LATC.
Dans le cas présent, la DGE a
refusé de délivrer son autorisation spéciale pour le seul motif que
l'installation litigieuse empiétait sur l'ERE. Cette décision ne retient pas
que la protection contre les crues, l'accès facilité aux eaux ou la protection de
la nature et du paysage s'opposent à la délivrance d'une dérogation fondée sur
l'art. 41c OEaux. Lors de l'inspection locale, il a pu être constaté, vu
l'aménagement de la rive à cet endroit (avec des enrochements), que les
panneaux solaires, installés sur le mur existant, n'exerceraient à l'évidence
aucune contrainte supplémentaire sur l'accessibilité au lac Léman, ni sur le
site naturel. Du reste, dans le cadre de la synthèse CAMAC, la DGE a affirmé
que "[l]e projet ne concerne qu'un espace
limité. Sa réalisation [...] n'exercera
pas d'effet négatif sur des espèces, des milieux naturels ou le paysage";
en outre, pour le service cantonal spécialisé, les panneaux solaires "ne v[ont] pas
altérer l'aspect extérieur du site". Dans ce secteur qui n'est
soumis ni à l'ISOS, ni ne fait l'objet d'une fiche IFP, l'évaluation de
l'atteinte au caractère de la zone se confond avec la prise en compte, dans le
cadre de la pondération des intérêts, des motifs d'ordre esthétique. C'est ce
qu'il convient à présent d'examiner.
c) La norme spéciale de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire relative aux installations solaires,
l'art. 18a LAT, prévoit à son alinéa 4 que "l'intérêt
à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou
nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques". Cette
disposition est directement applicable. Elle s'applique partout où il faut
apprécier, à l'occasion d'une demande d'autorisation de construire comprenant
une installation solaire, des questions relevant notamment de l'intégration
architecturale ou de l'application de clauses générales d'esthétique de la
législation cantonale ou communale en matière de constructions. Cette règle a
pour conséquence qu'en cas de pesée des intérêts, celui à promouvoir l'énergie
solaire l'emporte en principe (ATF 146 II 367 consid. 3.1; TF 1C_415/2021 du 25
février 2022 consid. 3.1). Le Tribunal fédéral retient que l'art. 18a al. 4 LAT
définit rigoureusement le résultat, sauf circonstances particulières, d'une
pesée d'intérêts entre la production d'énergie solaire et l'esthétique d'une
construction. L'autorité de délivrance de l'autorisation de construire supporte
en conséquence le fardeau de la preuve de circonstances particulières propres à
l'esthétique justifiant de s'écarter de la solution préconisée par l'art. 18a
al. 4 LAT en faveur de la production d'énergie solaire (cf. TF 1C_415/2021
précité consid. 3.2.2).
On ne trouve pas, dans la décision
de la DGE ni ailleurs dans le dossier, d'explications circonstanciées propres à
justifier le refus de l'autorisation spéciale. En l'espèce, la DGE a admis que
les panneaux solaires n'étaient pas de nature à altérer les caractéristiques
naturelles et paysagères du site. Quant aux associations opposantes, même si
elles affirment que l'installation solaire projetée porterait atteinte au site,
elles ne fournissent pas d'argument spécifique au sujet de la nature précise de
ces atteintes. Il n'y a ainsi pas lieu de croire que la protection de la nature
et du paysage s'oppose à la délivrance d'une autorisation exceptionnelle.
Il convient enfin de souligner,
dans le cadre de la pesée des intérêts, que le projet litigieux a été étudié
pour réduire au maximum les nuisances visuelles (réflexions et éblouissements)
susceptibles d'être causées par les panneaux solaires. Lors de l'inspection
locale, le mandataire technique des recourants a présenté un échantillon, sous
la forme d'un panneau photovoltaïque de 1 m2 environ, du matériau
utilisé pour l'installation litigieuse: le sablage confère à l'installation
litigieuse un aspect mat qui favorise son intégration dans le site, tout en
diminuant les effets réfléchissants. De plus, aménagés sur une surface de 50 m2,
les panneaux solaires permettent une production d'électricité qui n'est pas
négligeable, en particulier en hiver, correspondant, selon le concepteur, à la
moitié de la consommation de la maison d'habitation (y compris les voitures
électriques): ils bénéficient par ailleurs, à cet endroit, de la surface plane
réverbérante des eaux du lac, ce qui optimise leur exploitation. Lors de
l'inspection locale, il a été mis en évidence qu'une telle production
énergétique ne pourrait être obtenue si les panneaux solaires étaient posés sur
la toiture (de la villa ou de ses annexes, plus récentes): les arbres plantés
sur la parcelle no 1559, en raison de l'ombre projetée et de la
résine secrétée, empêcheraient une exploitation idéale de l'installation
litigieuse. Par ailleurs, les caractéristiques architecturales de la villa des
recourants, excluent, d'après le service spécialisé de l'administration
cantonale (soit la DGIP), la pose de panneaux solaires, qui porteraient une
atteinte majeure à ce bien (cf. art. 18a al. 3 LAT); les impératifs de
protection de la maison de maître ne valent en revanche pas pour les murs de
soutènement de la terrasse au bord du lac.
Aussi, tout bien considéré, la
pesée des intérêts à effectuer, en tenant compte des intérêts poursuivis par
l'art. 18a LAT, de même niveau que les intérêts protégés par les dispositions
de la législation fédérale sur la protection des eaux, amène à considérer que
la DGE a violé le droit fédéral en refusant de délivrer son autorisation
spéciale.
d) Du point de vue de
l'aménagement du territoire, il faut encore noter que la parcelle no
1559 est située à l'intérieur du périmètre du plan de protection de Lavaux
selon la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux;
BLV 701.43) et elle appartient au territoire d'agglomération II. L'art. 21
LLavaux prévoit ce qui suit à ce propos:
"1 Le territoire d'agglomération
II est régi par les principes suivants :
a. Il est destiné à l'habitat en
prédominance ; les équipements collectifs et les activités y sont tolérés dans
la mesure où ils sont compatibles avec l'habitat.
b. L'implantation des constructions
nouvelles est adaptée à la configuration du sol ; leurs volumes ne présentent
pas de lignes saillantes dans le paysage.
c. Le site naturel ainsi que
l'arborisation en particulier sont prédominants, dans toute la mesure
compatible avec la culture de la vigne, par rapport au site construit.
d. Les constructions nouvelles ont
une hauteur maximum de deux niveaux, y compris les parties dégagées par la
pente. En fonction du site, les règlements communaux peuvent toutefois
déterminer la possibilité d'utiliser les combles comme niveau habitable
supplémentaire.
e. La configuration générale du sol
est maintenue."
En l'espèce, on ne voit pas à quel
principe régissant le territoire d'agglomération II contreviendrait le projet
litigieux, étant précisé que, comme on l'a vu, sous l'angle de l'intégration
dans le site, les intérêts liés à la préservation, pour des circonstances
propres à l'esthétique, des caractéristiques du site doivent le céder à
l'intérêt prépondérant que constitue la production d'électricité par les
panneaux solaires. Il y a par ailleurs lieu de relever que les constructeurs
ont opté pour un type d'installation photovoltaïque qui s'intègre de façon
judicieuse dans le paysage. L'aspect mat des panneaux solaires, traités avec un
sablage, réduit considérablement les effets visuels indésirables.
L'installation litigieuse est ainsi conforme à la LLavaux.
e) Enfin, il faut relever que la
question de l'application du régime de l'ERE se pose également en relation avec
le ruisseau des Bannerettes. Ce petit ru d'une longueur d'environ 500 m a sa
source environ 120 m plus haut, dans le vignoble de Lavaux (selon les outils de
mesure du guichet cartographique du canton de Vaud). Il se déverse dans le lac
Léman, à l'extrémité ouest de la parcelle no 1559, en s'écoulant
dans une cuvette en maçonnerie entre deux propriétés, dont celle des
recourants. Les caractéristiques de ce petit ruisseau n'appellent à l'évidence
pas de mesures spécifiques complémentaires, ni ne conduisent, du point de vue
de la pesée des intérêts, à un résultat différent.
f) En définitive, la DGE a fait
une mauvaise application du droit fédéral – en l'occurrence de l'art. 41c
OEaux, en relation avec l'art. 18a LAT – en refusant de délivrer l'autorisation
spéciale requise."
C'est sur la base de cette argumentation que la
décision négative de la DGE a été réformée, l'autorisation cantonale spéciale
fondée sur l'art. 41c al. 1 OEaux étant délivrée. La cause a partant été
renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue à nouveau sur la demande de
permis de construire, en fonction d'une synthèse CAMAC positive, vu
l'autorisation spéciale précitée (cf. consid. 3 de l'arrêt AC.2023.0170).
E.
À la suite de l'arrêt de renvoi de la CDAP, la municipalité a rendu le 4
juillet 2024 une décision délivrant aux époux A.________ le permis de
construire requis. La municipalité a communiqué sa décision à l'opposante Sauver
Lavaux, en motivant ainsi le rejet de l'opposition:
"[…] Bien qu'intégré dans le périmètre du plan de protection de
Lavaux, le projet n'a pas été formellement soumis à l'appréciation de la
Commission consultative de Lavaux (CCL). En effet, d'une part, ledit projet ne
touche pas un bâtiment protégé (dixit lettre de la DGIP du 28 septembre 2023:
"La parcelle [n° 1559] et ses aménagements – dont les murs de soutènement –
ne bénéficient d'aucune mesure de protection cantonale") et n'est
pas situé dans les secteurs ISOS A et IFP 1202 Lavaux. D'autre part, préalablement
à l'enquête publique, le projet a fait l'objet d'une évaluation par les
services cantonaux (Conservateur cantonal) et communaux, services qui ont
procédé à une inspection locale pour analyser la situation et trouver une
solution optimale. Au final, la CDAP a considéré que "l'installation litigieuse est ainsi conforme à la
LLavaux" (AC.2023.0170 consid. 2d).
Par rapport à votre opposition du 20
février 2023, en complément de ce qui précède, la Municipalité se détermine
comme suit:
¾ S'agissant
de la bonne application des règles d'aménagement du territoire ou de police des
constructions (art. 165 RCAT, 80 al. 2 LATC, 18a al. 4 LAT,…), nous vous
renvoyons à la lecture du considérant 2 de l'arrêt de la CDAP du 29 février
2024 précité.
¾ Le
projet consiste à couvrir une partie du mur de soutènement de la terrasse par
des panneaux photovoltaïques avec une finition en ardoise reproduisant l'aspect
du mur en pierre.
Cette solution
assure une intégration optimale et n'altère en rien le bâtiment protégé.
¾ A
son échelle, cette solution va pleinement dans le sens d'une transition
énergétique de qualité et respectueuse du patrimoine bâti et paysager.
Ainsi que l'a
relevé la Division monuments et sites de la Direction générale cantonale des
immeubles et du patrimoine (DGIP/MS7) dans la lettre de la CAMAC du 4 avril
2023, "le projet est admissible à titre
expérimental" moyennant le respect de plusieurs conditions
impératives, "propres à permettre une
intégration exemplaire" (type de panneaux, mode de fixation,
constat final, etc.).
¾ La
visibilité depuis le lac est réduite, les panneaux imposés (gris ardoise) se
confondant rapidement, en fonction de la distance, avec le mur de pierre."
F.
Agissant le 4 septembre 2024 par la voie du recours de droit
administratif, Sauver Lavaux demande à la CDAP, principalement, d'annuler la
décision municipale, le dossier de la cause étant renvoyé à l'autorité
inférieure pour que celle-ci rende une nouvelle décision dans le sens des
considérants. Subsidiairement, cette association conclut à la réforme de cette
décision en ce sens que le permis de construire sollicité est refusé.
Dans leur réponse du 16 octobre 2024, les
constructeurs concluent au rejet du recours.
Le 28 octobre 2024, la municipalité a répondu au
recours en concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 15 novembre 2024, la DGE s'est déterminée sur le
recours, en indiquant en conclusion qu'elle était fondée à refuser de délivrer
l'autorisation spéciale.
La recourante a répliqué le 10 janvier 2025, en
maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens
des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est ouverte contre une décision, rendue par une municipalité, qui octroie un
permis de construire et rejette les oppositions (cf. art. 103 ss de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]).
Le recours a été formé en temps utile (cf. art. 95
et 96 LPA-VD) et il respecte les exigences de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD) s'agissant du contenu et de la forme du mémoire.
La décision attaquée a été rendue à la suite de
l'arrêt de renvoi AC.2023.0170 du 29 février 2024. Les questions déjà traitées
dans cet arrêt ne pouvaient plus être réexaminées par la municipalité, qui
devait en définitive se limiter à statuer sur l'application des normes
d'aménagement du territoire et de police des constructions. L'arrêt de renvoi
détermine également qui sont les participants à la procédure. Il s'agit en
particulier de l'association Sauver Lavaux, qui a participé à titre d'opposante
(elle n'avait pas de motif de recourir vu l'objet de la contestation dans la
cause AC.2023.0170).
Le recours déposé par Sauver Lavaux est recevable
pour les motifs déjà exposés au consid. 1 de l'arrêt AC.2023.0170 du 29 février
2024. Cette association d'importance cantonale a qualité pour recourir contre
l'octroi de l'autorisation de construire, dès lors qu'une éventuelle violation
des normes définissant la protection de la région de Lavaux ainsi que des
normes des règlements communaux de police des constructions qui concrétisent la
LLavaux est litigieuse (cf. art. 52a de la Constitution du Canton de Vaud
[Cst-VD; BLV 101.01]).
2.
a) La recourante se plaint de la violation, par la municipalité, de
règles d'aménagement du territoire ou de police des constructions. Elle invoque
singulièrement la loi sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux), en
particulier son art. 29 ainsi libellé:
"Dans le territoire
d'agglomération situé le long de la rive du lac, aucune construction n'est
autorisée à moins de 10 mètres de la limite du domaine public (grève), à
l'exception des installations nécessaires aux activités en relation avec le lac
et des constructions d'intérêt public de minime importance."
Dans la décision attaquée, la municipalité retient
que le projet est conforme à la LLavaux. Il faut en constater, sur la base des
considérants de l'arrêt AC.2023.0170 (qui restent valables), que le projet des
constructeurs – couvrir une partie du mur de soutènement de la terrasse par des
panneaux photovoltaïques avec une finition en ardoise reproduisant l'aspect du
mur en pierre – ne consiste pas à implanter une nouvelle construction ou
installation dans la bande de dix mètres le long de la grève, mais à transformer
ou compléter une installation existante (cf. consid. 2b/bb dudit arrêt). Les
art. 29 LLavaux et 165 RCAT, lequel n'est qu'une reprise de la règle de droit
cantonal précitée, appliqués conjointement avec l'art. 80 al. 2 LATC, n'y font
pas obstacle.
b) La municipalité retient que la solution choisie
par les constructeurs, pour la pose de panneaux solaires, en assure une
intégration optimale et n'altère pas le site. Cette autorité a ainsi appliqué
la clause d'esthétique, définie en droit cantonal à l'art. 86 LATC. L'autorité
communale qui se prononce sur les questions d'esthétique et d'intégration en
appréciant les circonstances locales, bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière, que l'autorité cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art.
2 al. 3 LAT). Elle doit sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci
contrevient au droit supérieur; or tel n'est pas le cas en l'occurrence.
L'évaluation par la municipalité du risque d'altération
du caractère et de la beauté de la région de Lavaux n'est pas critiquable.
Cette appréciation est corroborée par le préavis de la Direction générale de
l'environnement (DGE/DIRNA/BIODI3), qui n'a pas vu dans le projet litigieux une
atteinte au site protégé ("[l]e projet ne concerne qu'un espace limité.
Sa réalisation ne va pas altérer l'aspect extérieur du site et n'exercera pas
d'effet négatif sur des espèces, des milieux naturels ou le paysage").
La CDAP a déjà relevé, dans son arrêt AC.2023.0170, que le projet litigieux a
été étudié pour réduire au maximum les nuisances visuelles (réflexions et
éblouissements) susceptibles d'être causées par les panneaux solaires. Pour le
reste, on ne voit pas quelle norme de police des constructions serait violée.
Il incombait donc bien à la municipalité d'effectuer, à propos de l'esthétique
et de l'intégration du projet, une pesée des intérêts conforme à l'art. 18a al.
4 LAT, règle spéciale du droit fédéral ayant la primauté sur les normes du
droit cantonal ou communal (cf. art. 49 Cst.). Le résultat de cette pesée des
intérêts par la municipalité tient compte de manière appropriée du principe
exprimé par la jurisprudence fédérale, selon lequel les aspects d'un projet
justifiés par l'utilisation de l'énergie solaire ne sauraient, sauf alternative
raisonnable, être condamnés pour des motifs esthétiques (ATF 146 II 367 consid.
4.2; TF 1C_415/2021 du 25 février 2022 consid. 3.1). Qualifiant le projet
d'optimal de ce point de vue, la municipalité était fondée à retenir qu'aucune
variante ou "alternative raisonnable" ne s'imposait. Les
considérations développées à ce propos dans l'arrêt AC.2023.0170 (consid. 2c)
demeurent pertinentes.
c) L'art. 5a al. 3 LLavaux prévoit que
préalablement à leur mise à l'enquête publique, la municipalité soumet à
l'examen de la Commission consultative de Lavaux (CCL) tous projets de
construction, de reconstruction et de transformation, à l'exception des objets
de minime importance qui n'altèrent pas le site. En l'occurrence, la
municipalité, à qui un large pouvoir d'appréciation doit être reconnu pour
évaluer l'ampleur de l'atteinte ainsi que le risque d'altération du site, n'a
pas violé la règle précitée en s'abstenant de recueillir un préavis de la CCL.
Le projet litigieux est de dimensions réduites et il prend place sur un ouvrage
existant; pour l'autorité communale, il a été conçu de manière à pouvoir être
intégré de manière optimale dans le site. Il n'y a pas de motifs de considérer
qu'une exception à la règle de la consultation de la CCL était admissible en
application de l'art. 5a al. 3 in fine LLavaux. Dans le périmètre du
plan de protection de Lavaux, les municipalités ne sont pas tenues de considérer
que le préavis de la CCL serait nécessaire chaque fois que le projet n'est pas
dispensé d'enquête publique sur la base de l'art. 111 LATC (la dispense
d'enquête est prévue par le droit cantonal pour les "projets de minime
importance"). En d'autres termes, si la municipalité exige la mise à
l'enquête publique, notamment pour garantir la publicité du projet et la
participation de la population, elle peut interpréter de manière autonome
l'art. 5a LLavaux, avec la notion de "minime importance", qui ne vise
pas le même but. Les critiques de la recourante, sur ce point, doivent être
écartées.
d) En définitive, la Cour cantonale, qui a du reste
effectué une inspection locale avant l'arrêt de renvoi, doit constater que
l'appréciation de la municipalité est correcte. Les griefs de violation du
droit cantonal et du droit communal sont mal fondés.
3.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé. Cela
entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera
mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celle-ci
supportera également une indemnité de dépens en faveur des propriétaires, qui
ont procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté.
Considérants
II.
La décision rendue le 4 juillet 2024 par la Municipalité de Lutry est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante Sauver Lavaux.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à A.________
et B.________, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge
de la recourante Sauver Lavaux.
Lausanne, le 17 février 2025
Le
président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.