CDAP - AC.2024.0278 - 2025-05-20 - A.________ /Direction générale du territoire et du logement

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 20 mai 2025

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. André Jomini, juge; Mme Christina

Zoumboulakis, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourante

A.________ , à ********, représentée

par Me Nicolas SAVIAUX, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et

du logement, à Lausanne.

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du

territoire et du logement du 6 août 2024 (rénovation intérieure d'un

appartement de 2 pièces dans l'immeuble sis sur la parcelle 420 de Renens;

contrôle du loyer)

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________ est propriétaire des parcelles nos 417,

420, 434 et 457 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Renens.

Ces parcelles supportent quatre bâtiments contigus construits en 1974, qui

forment une seule habitation comprenant 135 appartements répartis sur quatre

entrées (nos ********, ********, ******** et ******** de la rue du

Bugnon) et huit niveaux habitables.

B.

Entre 2022 et 2024, dix autorisations au sens de la loi du 10 mai 2016

sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) ont été

délivrées pour des travaux de rénovation intérieure de logements isolés dans

les bâtiments précités.

En particulier, le 15 mars 2023, B.________, pour A.________,

a sollicité de la Direction générale du territoire et du logement, Division

logement (ci-après: la DGTL) une dispense d'autorisation en vue de la

rénovation d'un appartement de deux pièces de 49 m2 au 7e

étage de l'immeuble sis rue du Bugnon n° ********, qui allait lui être

restitué après le départ du locataire (ex-C.________). Il s'agissait de

procéder à l'assainissement et au rafraîchissement complet du logement, qui

comportait de l'amiante. Le loyer de 910 fr. net par mois devait s'élever après

travaux à 1'300 fr. net par mois.

Par décision du 11 septembre 2023, la DGTL a

autorisé la rénovation de l'appartement à condition que le loyer, qui ne

devrait pas excéder 1'069 fr. net par mois (sans les seuls frais accessoires de

chauffage et d'eau chaude, ni les taxes d'épuration et d'évacuation des

déchets), soit contrôlé pour une durée de cinq ans dès la première mise en

location après travaux intérieurs (taux hypothécaire de référence de 1,50 %)

sous réserve du décompte final des travaux ou des modifications légales ou

d'éventuels dépassements justifiés. A l'appui, la DGTL relevait que la commune

figurait dans un district ou sévissait la pénurie de logement, que les travaux

intérieurs étaient devisés à 84'980 fr., soit un montant supérieur aux 20 % de

la valeur à neuf ECA de l'immeuble rapportée par ratio à ce logement, et que le

revenu locatif avant travaux procurait des réserves qui permettaient déjà

d'assumer une partie du financement des travaux de réhabilitation.

C.

Ultérieurement à la rénovation du logement isolé, la DGTL a été

saisie d'une demande de rénovation globale, soit un projet de travaux "généraux"

consistant en la rénovation énergétique et la mise en conformité de l'entier de

l'immeuble (nos ********, ********, ******** et ******** de la rue

du Bugnon) pour un coût total de 8'444'781 fr. (CAMAC n°

222276, enquête publique du 8 août au 7 septembre 2023; "Amélioration thermique de l'enveloppe. Mise en conformité sécurité

des personnes (balustrades, fenêtres...). Mise en conformité sécurité incendie.

Implantation containers déchets").

La synthèse CAMAC a été établie le 27 mai 2024. La

DGTL a considéré que les 125 logements qui n'avaient bénéficié que des travaux

généraux seraient soumis à un contrôle des loyers d'une durée de trois ans dès

leur première mise en location après travaux. Quant aux dix logements qui

avaient déjà été soumis à un contrôle des loyers à la suite des travaux de

rénovation intérieure réalisés entre 2022 et 2024, ils devaient faire l'objet

d'un traitement différencié et individualisé par rapport aux 125 appartements

concernés uniquement par les travaux généraux. Pour ces dix logements, compte

tenu de l’ampleur cumulée des travaux intérieurs et des travaux généraux, la

durée du contrôle déjà fixée devait être prolongée. S'agissant de l'appartement

ex-C.________, la DGTL n'avait pas encore reçu le décompte final des travaux ni

le nouveau bail à loyer de sorte qu'elle ignorait la date du début et de la fin

de la première mesure de contrôle fixée à cinq ans. Pour ce logement, la

prolongation de la première mesure à raison des travaux généraux ferait l'objet

d'une procédure décisionnelle spécifique, après réception du décompte final des

travaux et du nouveau bail à loyer.

Ainsi, la DGTL a délivré son autorisation spéciale

aux conditions impératives suivantes:

"1.

Les 125 logements qui ne sont visés que par les travaux généraux mais n’ont pas

subi de rénovation intérieure sont soumis à un contrôle de leurs loyers d’une

durée de trois ans à compter de leur première mise en location après travaux,

leur revenu locatif ne pouvant pas excéder CHF 1’556'193.-/an net, sans les

seuls frais accessoires de chauffage et d’eau chaude, ni les taxes d’épuration

et d’évacuation des déchets (valeur avril 2024, taux hypothécaire de référence

OFL de 1,75 %), sous réserve des hausses légales et des imprévus justifiés,

techniques ou financiers.

2a. Les loyers après travaux

généraux des 10 appartements qui font déjà l’objet d’une mesure de suivi «

individuel » ensuite des travaux de rénovation intérieure réalisés entre 2022

et 2024 ne devront pas excéder [...] CHF

1'205.- pour le 2 pièces au 7ème étage (ex-C.________) de l’entrée

Bugnon ******** [...].

2b. Les loyers de 9 de ces 10

logements qui ont déjà subi d’importants travaux de rénovation intérieure

seront contrôlés respectivement jusqu’au 15 décembre 2030 [...], 30 septembre 2031 [...], 15 décembre 2028 [...], 15 avril, 2031 [...], 15 août 2029 [...],

15 juin 2031 [...], 30 septembre 2031 [...], 15 mars 2028 [...] et 15 décembre 2029 [...] ;

les baux à loyers actuels devront être corrigés en conséquence et faire l’objet

d’avenants à produire à la Direction du logement.

2c. La durée de contrôle du

logement ex-C.________ sera fixée de manière séparée, une fois que la Direction

du logement aura reçu le décompte final des travaux intérieurs et le bail à

loyer de ce logement.

3. Les contrôles instaurés sous

chiffres 1, 2a, 2b et 2c consisteront en la production à la Direction du

logement des éventuels nouveaux baux à loyers et/ou des notifications de

hausses de loyers après travaux, puis en la production régulière de l'état

locatif global des 125 logements contrôlés suite aux travaux généraux, durant

la période de contrôle, d’une part, ainsi que des avenants corrigeant la durée

de contrôle, d’autre part. Ces documents devront informer les locataires en

termes non équivoques sur les moyens de contestation que leur offre la voie

civile.

Les contrôles instaurés sous

chiffre 2c consisteront en la production à la Direction du logement d’avenants

prolongeant la durée de contrôle des 9 logements concernés.

4. Cette restriction sera inscrite

au registre foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa

validité.

5. Le décompte final des travaux

devra être produit en même temps que les éventuels baux à loyers et

notifications de hausses de loyers.

6. Conformément à l'art. 14 al. 4

de la loi, la vente des immeubles est soumise à autorisation, pour autant

qu'une transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à

autorisation fera également l'objet d'une mention au registre foncier.

Il est

spécifié toutefois que la présente détermination se fonde uniquement sur le

projet soumis à l'examen de la Direction du logement. Toute modification

d’ordre technique ou financier de celui-ci devra être approuvée par dit

service. De même, tout imprévu rencontré en cours de réalisation devra lui être

annoncé avant exécution."

Selon le site de la CAMAC, le permis de construire relatif

au dossier n° 222276 a été accordé le 19 août 2024 et le passage au statut

"Travaux" date du 20 septembre 2024.

D.

En parallèle, le 28 mai 2024, B.________ a transmis à la DGTL le

décompte final des travaux intérieurs entrepris dans le logement ex-C.________,

ainsi qu'une copie du bail à loyer au nom du nouveau locataire en place dès le

16 mai 2023. Le contrat comprenait une clause LPPPL avec un loyer mensuel

échelonné, fixé à 1'069 fr. du 16 mai 2023 au 31 mai 2028 puis à 1'300 fr. à

partir du 1er juin 2028, conformément à la décision du 11 septembre

2023.

E.

Par décision complémentaire du 6 août 2024, faisant suite à la réception

du décompte final des travaux et du bail à loyer, la DGTL a rendu un nouveau

prononcé concernant le logement ex-C.________, fondé sur le ch. 2c de sa

décision du 27 mai 2024. La DGTL constatait que le coût des travaux

intérieurs s'était élevé à 84'320 fr., soit à un montant analogue à celui

devisé à 84'980 fr. En substance, la limitation du loyer à 1'069 fr. (pendant

cinq ans, soit jusqu'au 31 mai 2028) pouvait ainsi être confirmée. Toutefois,

selon son analyse technique faite en rentabilisant la totalité du coût des

travaux (soit 84'980 fr. pour les travaux intérieurs et 59'618 fr. pour les

travaux généraux, par ratio), le loyer théorique après travaux généraux se

limitait à 1'196 fr. par mois (taux hypothécaire de référence de 1,75 %). Aussi

la DGTL décidait-elle que le loyer serait contrôlé pour une durée supplémentaire

de trois ans à compter du 31 mai 2028, soit jusqu'au 1er juin 2031

(31 mai); il ne devrait pas excéder 1'196 fr. net par mois lors de la

remise en location après travaux sous réserve du décompte final des travaux ou

des modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés.

F.

Agissant le 13 septembre 2024 sous la plume de son conseil, A.________

(ci-après: la recourante) a déféré la décision du 6 août 2024 à la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle

conclut à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que loyer du deux-pièces

en cause sera contrôlé jusqu'au 1er juin 2028. Pour la recourante,

la durée de contrôle des loyers de huit ans constitue une atteinte grave à la

garantie de la propriété et ne respecte pas le principe de la proportionnalité.

Elle soutient que cette mesure va au-delà de ce qui est nécessaire pour

maintenir des loyers conformes aux besoins de la population. Après cinq ans,

les règles du droit fédéral du bail garantiraient une protection suffisante des

locataires. En ce qui concerne la proportionnalité au sens strict, la

recourante rappelle que le montant des loyers après travaux doit permettre

économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux. Sous l'angle

de l'égalité de traitement, elle soutient que si la demande d'autorisation pour

les travaux de rénovation intérieure et celle pour les travaux généraux avaient

été déposées en même temps, la DGTL aurait rendu une seule décision fixant une

unique durée de contrôle de cinq ans. La recourante serait ainsi moins bien

traitée que si elle avait d'emblée soumis à la DGTL un seul dossier.

L'autorité intimée a déposé sa réponse le 8 novembre

2024, concluant au rejet du recours. Elle relève que la loi est muette sur la

question des travaux qui se déroulent de manière successive dans un bâtiment et

sur la manière de les appréhender en termes de contrôle. Elle rappelle que dans

un arrêt du 29 juin 2018 (FO.2017.0017), la CDAP a admis des restrictions

successives en cas d'aliénation. Selon l'autorité intimée, le raisonnement de

la cour de céans doit s'appliquer mutandis mutatis au volet "travaux"

de la LPPPL, ce qui n'exclut donc pas qu'elle puisse imposer une double mesure

de contrôle se succédant dans le temps lorsqu'un appartement est touché par des

travaux distincts, soit par une rénovation intérieure complète dans un premier

temps, ce qui entraîne des conséquences sur son loyer, d'une part, et dans un

second temps par des travaux généraux relatifs au bâtiment qui le concernent au

prorata et peuvent justifier aussi une hausse de loyer, d'autre part. Toujours

selon l'autorité intimée, ce double contrôle est susceptible d'être instauré,

et ce, quel que soit l'ordre des travaux relatif au seul logement ou à

l'immeuble. Ainsi, si des travaux généraux avaient été autorisés moyennant un

contrôle général des loyers après travaux sur une période de trois ans et qu'un

appartement isolé devait subir des travaux intérieurs ultérieurement, le délai

de contrôle serait aussi prolongé dans une mesure similaire. Sous l'angle de la

proportionnalité, l'autorité intimée considère que la première durée de cinq

ans de 2023 à 2028 - sur un loyer de 1'069 fr., au lieu de 910 fr., soit une

augmentation de 159 fr. - est justifiée par la pénurie de 1,35 % de logements

vacants et par l'ampleur des travaux qui représentent 54 % de la valeur à neuf

ECA de l'appartement. La prolongation de trois ans porte sur un loyer

admissible de 1'196 fr. (soit 127 fr. de plus) par mois intégrant les deux

types d'intervention. L'autorité intimée note que cela permet une hausse déjà

significative, puisque le logement était initialement de 910 fr. La hausse

menant à 1'196 fr. est ainsi de 30 %, qui peut être considérée comme

importante.

La recourante a déposé un mémoire complémentaire le

29 novembre 2024.

Considérant en droit:

1.

Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours

est intervenu en temps utile. Il respecte les conditions formelles énoncées

notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y

a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Par décision du 11 septembre 2023, l'autorité intimée a autorisé la

rénovation intérieure de l'appartement litigieux de la recourante à condition

que le loyer net, qui ne devrait pas excéder 1'069 fr. par mois, soit contrôlé

pour une durée de cinq ans dès la première mise en location après travaux (soit

jusqu'au 31 mai 2028). Par une deuxième décision du 27 mai 2024, l'autorité

intimée a autorisé des travaux généraux (rénovation énergétique et mise en

conformité) sur l'entier de l'immeuble de la recourante moyennant le respect

des conditions suivantes: un contrôle des loyers d'une durée de trois ans pour

les 125 logements concernés uniquement par les travaux généraux, et un contrôle

d'une durée supplémentaire de trois ans pour neuf des dix logements ayant déjà

fait l'objet d'une mesure individuelle prononcée entre 2022 et 2024 à la suite

de travaux de rénovation intérieure. S'agissant de l'appartement litigieux, le

loyer ne devrait pas excéder 1'205 fr.; la durée de contrôle devait toutefois

être fixée de manière séparée, une fois que l'autorité aurait reçu le décompte

final des travaux intérieurs et le bail à loyer de ce logement. Enfin, par

décision complémentaire du 6 août 2024, l'autorité intimée a retenu que le

loyer net du logement litigieux, qui ne devrait pas excéder 1'196 fr. par mois

(au lieu des 1'205 fr. d'abord estimés), serait contrôlée pendant une durée

supplémentaire de trois ans, à compter du 31 mai 2028, soit jusqu'au 31 mai

2031. Le recours est dirigé contre cette dernière décision.

3.

Dans un grief formel, la recourante reproche à l'autorité intimée de ne

pas avoir exposé pour quel motif il s'imposerait de prolonger la durée de

contrôle des loyers de trois ans supplémentaires. Elle se plaint d'une

motivation insuffisante de la décision attaquée.

a) La garantie du droit d'être entendu, ancrée à l'art.

29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ainsi qu'à

l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD;

BLV 101.01), confère notamment à toute personne le droit d'exiger, en principe,

qu'une décision défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à

éviter que l'autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou

dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision

arbitraire. L'objet et la précision des indications à fournir dépendent de la

nature de l'affaire et des circonstances particulières du cas; en règle

générale, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui

l'ont guidée. L'autorité peut se limiter à l'examen des questions décisives

pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier

correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient, et que l'autorité

de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et les

références).

b) La lecture combinée des décisions du 27 mai 2024

et du 6 août 2024 permet de comprendre les motifs ayant conduit l'autorité

intimée à étendre la durée du contrôle des loyers de l'appartement litigieux jusqu'au

31 mai 2031, à savoir la succession des travaux intérieurs et extérieurs. On ne

voit ainsi pas, sous l'angle de la motivation, les raisons pour lesquelles le

droit d'être entendu de la recourante aurait été violé. Quoi qu'il en soit,

cette dernière a pu contester l'appréciation de l'autorité intimée de manière

circonstanciée dans la présente procédure de recours.

Ce grief doit donc être écarté.

4.

a) La LPPPL a notamment pour but de lutter contre la pénurie de

logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux

besoins de la population (préservation du parc locatif) (art. 1 let. a). Pour

répondre à cet objectif, l'art. 5 al. 1 LPPPL soumet à autorisation du

département en charge du logement, entre autres, les travaux de démolition, de

rénovation d'importance et de transformation portant sur des logements loués (let.

a).

Les art. 13 et 14 LPPPL se lisent comme suit en lien

avec le régime de l'autorisation prévu à l'art. 5 LPPPL:

"Art.

13 Motifs d'autorisation

1 L'autorisation

est accordée :

a. lorsque

les logements loués concernés n'entrent pas dans une catégorie à pénurie ;

b. lorsque

les travaux ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des

motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général ;

c. lorsque

les travaux permettent de favoriser les économies d'énergie ou l'utilisation

d'énergies renouvelables, notamment dans les cas prévus dans la loi sur

l'énergie. Le département tient compte dans son analyse des baisses prévisibles

des charges qu'entraînera l'amélioration du bilan énergétique du bâtiment.

2 Dans

les cas visés sous lettres b) et c) ci-dessus, l'autorisation n'est accordée

que pour autant que l'investissement consenti reste proportionné par rapport

aux avantages attendus et que les travaux n'aient pas pour objectif de

soustraire les logements en cause des catégories répondant aux besoins de la

population.

Art. 14 Conditions

1 Hormis les

travaux d'assainissement énergétique, le département peut limiter la

répercussion des coûts des travaux de démolitions, de transformation ou de

rénovation sur le revenu locatif.

2 Il peut assortir

l'autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif d'une durée maximale

de cinq ans à compter de la mise en location des logements qui compensent ceux

démolis, transformés, rénovés ou affectés à d'autres fins que l'habitation.

3 En cas de

pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut

porter sur une durée maximale de dix ans.

[...]"

b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune

de Renens se situe dans un district où sévit la pénurie de logements, que les

travaux de rénovation effectués dans le logement litigieux sont en conséquence

soumis à autorisation et qu'il convient d'instaurer un contrôle des loyers

subséquents. La recourante se plaint en revanche de la durée du contrôle, qui a

été étendue de cinq à huit ans. Une telle durée serait excessive.

c) Il découle de l'art. 14 LPPPL que les mesures de

contrôle du loyer sont limitées à une durée de cinq ans dès la mise en location

de logements rénovés (al. 2) et que le contrôle peut s'étendre sur une durée

maximale de dix ans en cas de pénurie prononcée (al. 3).

aa) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas

absolument clair, si plusieurs interprétations

sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la

norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des

travaux préparatoires (interprétation

historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur

lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation

avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne

privilégie aucune méthode d'interprétation, mais

s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour

rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension

littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution

matériellement juste (ATF 150 V 12 consid. 4.1; 148 II 299 consid. 7.1 et les

arrêts cités).

bb) En l'espèce, l’analyse littérale de l'art. 14

LPPPL ne permet pas de dégager une solution univoque. Cette disposition pose

uniquement le principe d'une durée maximale de contrôle des loyers, sans

préciser si la mesure ne peut s'appliquer qu'à l'occasion d'une seule opération

de rénovation pour chaque logement ou si plusieurs mesures peuvent se cumuler

dans le temps en fonction de travaux successifs sur un même objet.

D'un point de vue systématique, l'art. 14 LPPPL est

prévu dans le chapitre III ("Travaux et changements d'affectation de

logements loués") du titre II ("Préservation du parc locatif

")

de la loi. Les autres dispositions de ce chapitre, respectivement de ce titre

ne précisent pas davantage si un bien ne peut être soumis à des conditions qu'à

l'occasion d'une seule opération ou si l'autorité peut poser des conditions

lors de chaque rénovation (cf. dans ce sens CDAP FO.2017.0017 consid. 4a/bb).

Au plan historique, l'ancienne loi du 4 mars 1985

concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons

d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que

l'habitation (LDTR) prévoyait déjà un contrôle des loyers sur dix ans en cas de

travaux de rénovation (cf. art. 4 al. 3). La LDTR a été remplacée, le 1er

janvier 2018, par la LPPPL, qui a maintenu la faculté d'instaurer une mesure de

contrôle des loyers après travaux. Dorénavant, la durée maximale du contrôle

est limitée à cinq ans dans les districts qui connaissent une pénurie moins

prononcée, avec un taux de logements vacants compris entre 1 et 1,5 % (cf. art.

14 al. 2 LPPPL). Cette durée répond à la volonté exprimée par le Conseil d'Etat

de se rapprocher notamment d'autres dispositifs cantonaux poursuivant un but

d'intérêt public équivalent (loi genevoise par exemple), tout en respectant les

objectifs de préservation du parc locatif assigné par le droit public et la

garantie de la propriété (cf. Exposé des motifs complémentaire et projet

de loi sur la préservation du parc locatif vaudois [LPPL] de juillet 2014

[ci-après: l'EMPL], n° 168, ch. 4.4, pp. 438-439). Le régime de la LDTR prévoyant

un contrôle durable des loyers sur dix ans a en revanche été maintenu dans les

régions les plus touchées par la pénurie de logements, notamment les régions

urbaines (taux de logements vacants inférieur à 1 %; cf. art. 14 al. 3 LPPPL en

relation avec l'art. 2 al. 4 LPPPL). A cet égard, les travaux parlementaires ne

font que mettre en évidence une application différenciée de la législation tenant

compte des spécificités locales, avec l'adoption d'une politique souple dans

les districts touchés par une pénurie moins prononcée et le maintien de mesures

administratives fortes dans les régions où la situation du logement est plus

critique (cf. EMPL, ch. 1.3, pp. 413-414). Ils ne permettent pas de déduire

quoi que ce soit s'agissant de la manière dont il conviendrait d'appréhender

des rénovations successives en termes de contrôle des loyers.

Ainsi, l'analyse historique n'apporte aucune réponse

à la question de savoir si le législateur a envisagé que plusieurs mesures de

contrôle pourraient se cumuler dans le temps, en fonction de travaux successifs

d'un même objet, ou s'il a considéré qu'elles ne devraient s'appliquer qu'à

l'occasion d'une seule rénovation pour chaque bien.

Sous l'angle téléologique, la LPPPL a notamment pour

but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des

logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du

parc locatif). Elle poursuit le même objectif que la LDTR (cf. art. 1 al. 1

LDTR et art. 1 LPPPL; TF 1C_686/2020 du 12 mai 2021 consid. 2.2.2). Comme

celle-ci, elle vise à limiter la répercussion des coûts de rénovation sur les

loyers pour éviter qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des

logements qui, par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les

caractéristiques, sont accessibles à la plus grande partie de la population. Il

ne s'agit pas de protéger directement un locataire individuel, mais de

sauvegarder une substance locative répondant, de manière générale, aux besoins

de la population (cf. EMPL, ch. 2.2, p. 414).

Dans un arrêt AC.2015.0244 du 19 janvier 2017

(confirmé par le Tribunal fédéral dans un arrêt 1C_110/2017 du 29 mai 2018), rendu

sous l'empire de la LDTR, la cour de céans a relevé que lorsque des

appartements isolés sont rénovés, les loyers sont généralement adaptés en

conséquence de manière individuelle. Il importe ainsi que chaque rénovation

d'appartement isolé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les travaux sont

d'une certaine importance, afin d'éviter des hausses de loyer susceptibles de

faire sortir le logement du parc locatif répondant aux besoins prépondérants de

la population (cf. consid. 2d/bb). Ces considérations sont toujours

valables depuis l’entrée en vigueur de la LPPPL. Or, l'interprétation de la

recourante, qui tend à restreindre le champ des travaux devant être assortis d'une

mesure de contrôle en limitant la surveillance administrative à la première

opération de rénovation, impliquerait un risque que les loyers soient revus à

la hausse après la première mise en location, au point de faire sortir les

appartements des catégories touchées par la pénurie. Ainsi, le parc locatif se

réduirait à l'occasion de chaque rénovation. Un tel mécanisme automatique irait

à l'encontre du but visé par la loi, qui impose qu'en cas de pénurie,

l'autorité puisse exercer un contrôle sur les loyers des logements rénovés,

afin de préserver le parc locatif. Cet objectif ne peut être atteint que si

l'autorité garde la possibilité d'imposer des conditions à chaque opération de

rénovation (cf. dans ce sens CDAP FO.2017.0017, qui examine la question du

cumul des conditions limitant le droit d'aliéner un bien immobilier).

cc) Il ressort ainsi de l'interprétation de l'art. 14

LPPPL que cette disposition confère au département en charge du logement la

compétence d'instaurer, dans les cas qu'il juge nécessaires, une mesure de

contrôle des loyers après travaux à l'occasion de chaque opération de

rénovation, que les travaux affectent le logement isolé ou l'immeuble dans son

ensemble.

d) Dès lors, sur le principe, l'autorité intimée n'a

pas violé la loi en retenant qu'il convenait de prolonger la mesure

individuelle prononcée à la suite de travaux intérieurs (contrôle des loyers

pendant cinq ans dès la première mise en location), d'une durée supplémentaire

de trois ans - soit jusqu'au 31 mai 2031 - compte tenu des travaux généraux

réalisés par la suite sur l'entier du bâtiment.

e) Il reste à examiner si la mesure litigieuse est

conforme à la garantie de la propriété.

5.

a) aa) La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst.

Dans sa fonction individuelle, elle protège les droits patrimoniaux concrets du

propriétaire, tel que celui de conserver sa propriété, d'en jouir et de

l'aliéner. La garantie de la propriété n'est toutefois pas absolue. Comme tout

droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst.

La restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un

intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 150 I 106

consid. 5.1).

bb) La jurisprudence retient que le but poursuivi

par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat et les conditions

de vie existants procède d'un intérêt public important. En outre, ce type de

réglementation n'est en soi pas contraire au droit fédéral et à la garantie de

la propriété, y compris dans la mesure où elle prévoit un contrôle des loyers

après rénovations, pourvu que l'autorité administrative effectue une pesée des

intérêts en présence (ATF 128 I 206 consid. 5.2.4; 113 Ia 126 consid. 7a; TF 1C_195/2021

du 28 octobre 2021 consid. 5.1.3; 1C_428/2017 du 1er mars 2018

consid. 2.1; 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 consid. 5.2; 1C_68/2015 du 5 août

2015 consid. 2.3).

cc) Le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit

apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne

puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);

il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre le but visé et les

intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens

étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 150 I 106 consid. 5.1; 149 I 49

consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4).

S'agissant plus particulièrement du montant des

loyers fixés après travaux sous l'empire de la LDTR, la jurisprudence a précisé

selon diverses formulations qu'il devait permettre économiquement au

propriétaire de supporter le coût des travaux (arrêts

TF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 2d, in RDAF 2002 I p. 49;

1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.1), respectivement que la fixation

des loyers après travaux sur la base d'un état locatif objectif corrigé ne

vidait en principe pas la garantie de la propriété privée de sa substance, pour

autant qu'elle assure au propriétaire un rendement suffisant des fonds propres

investis dans l'acquisition et la rénovation des immeubles (arrêts précités TF 1P.705/2000

consid. 3b; 1C_110/2017 consid. 3.1; v. aussi CDAP AC.2020.0138 du 4 juillet

2022 consid. 4b; AC.2019.0085 précité consid. 6c/aa).

b) En l'espèce, la recourante soutient que la mesure

contestée contrevient au critère de la nécessité dès lors qu'elle irait au-delà

de ce qui est nécessaire pour maintenir des loyers conformes aux besoins de la

population. Elle estime que le droit du bail offrirait une protection

suffisante des locataires à l'issue d'une période de contrôle de cinq ans. Le

Tribunal fédéral a cependant déjà jugé que les règles du droit fédéral sur

l'interdiction du rendement excessif (art. 269 CO) ne contribuent pas à la réalisation

de l'intérêt public au maintien d'un parc locatif répondant aux besoins de la

population, compte tenu de la marge de manœuvre à disposition du bailleur dans

la fixation du loyer. Pour atteindre cet objectif, la mesure de contrôle des

loyers se révèle nécessaire, en sus des règles existantes en droit du bail (TF 1C_110/2017

pr.ité consid. 4.3.2). On a vu pour le surplus que l'objectif de maintien des

appartements dans le parc locatif ne peut être garanti que si l'autorité est en

mesure d'imposer des conditions à chaque opération de rénovation (cf. supra consid.

4), comme c'est le cas en l'espèce.

S'agissant du principe de la proportionnalité au

sens étroit, on relève que la mesure de contrôle est limitée à huit ans, ce qui

concourt de manière satisfaisante aux objectifs poursuivis par la LPPPL. Durant

cette période, l'autorité intimée a admis des augmentations de loyer de

respectivement 17.47 % ([1'069 fr. – 910 fr.] * 100 / 910 fr.) du 16 mai 2013

au 31 mai 2028, puis de 11.88 % ([1'196 fr. – 1'069 fr.] * 100 / 1'069 fr.) du

1er juin 2028 au 31 mai 2031, pour un total de 31,4 % ([1'196 fr.

– 910 fr.] * 100 / 910 fr.). De telles hausses sont loin d'être négligeables.

Elles permettront à la recourante de répercuter une partie du coût des travaux de

rénovation sur les revenus locatifs et de réaliser ainsi un rendement satisfaisant

des fonds investis dans l'opération, tout en maintenant l'appartement concerné

dans la catégorie de ceux répondant aux besoins de la majorité de la

population. On rappelle au demeurant que la réglementation instaurant un

contrôle de loyer en vue de la préservation de l'état locatif constitue un

intérêt public important (TF 1C_195/2021 précité consid. 5.1.3; 1C_428/2017 précité

consid. 2.1).

c) Sous l'angle de l'égalité de traitement (art. 8

Cst.), il est effectivement possible que l'autorité intimée aurait ordonné un

contrôle des loyers pendant cinq ans seulement si la recourante avait réalisé

l'ensemble des travaux intérieurs et extérieurs en même temps. Cela n'a cependant

pas été le cas. L'appartement de deux pièces a été reloué le 16 mai 2023, ce

qui signifie que les travaux intérieurs étaient achevés à cette date. Par

ailleurs, la synthèse CAMAC relative aux travaux extérieurs a été établie le 27

mai 2024 et le permis de construire a été délivré le 19 août 2024. Les travaux

extérieurs, respectivement l'investissement des sommes les concernant sont

ainsi intervenus largement plus d'un an après les travaux intérieurs. Il se

justifie donc de traiter différemment cette situation de celle où l'ensemble

des travaux et investissements auraient été menés simultanément. Le tribunal

relève au demeurant que le plafond maximum de 1'069 fr. pendant les cinq

premières années n'est pas resté aussi strict par la suite, mais a été élargi à

1'196 fr.

d) En définitive, il convient de constater que l'autorité

intimée a appliqué l'art. 14 LPPPL dans le respect de la garantie de la

propriété et du principe de l'égalité de traitement.

6.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la

décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera les frais de

justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens

(art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 6

août 2024 est confirmée.

III.

Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents francs) est mis

à la charge de la recourante A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 mai 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la

procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.